Były policjant po wyroku TK o urlopie. Wniosek o wyrównanie złożony po przedawnieniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 612/25, oddalił skargę M.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 3 lipca 2025 r., nr 1/A/2025 w przedmiocie odmowy ponownego przeliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M.W., wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2025 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy o ponowne przeliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Komendant Miejski Policji [...], decyzją z dnia 14 kwietnia 2025 r., nr 11/2025, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 202 r., poz. 145 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") odmówił wnioskodawcy ponownego przeliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwagi na upływ okresu przedawnienia roszczenia.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, decyzją z dnia 3 lipca 2025 r., nr 1/A/2025, utrzymał w mocy decyzję z dnia 14 kwietnia 2025 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zdaniem organu, przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny (i jego ogłoszeniem) policjant nie mógł wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Roszczenie to aktywowało się dopiero z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału wydanego w sprawie K 7/15. Od dnia 6 listopada 2018 r. powstało zatem po stronie byłego funkcjonariusza Policji zwolnionego ze służby w dniu 31 maja 2006 r. roszczenie o wypłatę wyrównania należnego ekwiwalentu. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop został złożony w momencie, gdy roszczenie o wypłatę wyrównania ekwiwalentu było już przedawnione.

Organ odwoławczy za nieuzasadniony również uznał zarzut naruszenia art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, bowiem organ jedynie w wyjątkowych sytuacjach może nie uwzględnić instytucji przedawnienia roszczeń i skutków wynikających z jej zastosowania. W realiach rozpatrywanej sprawy wyjątkowe okoliczności uzasadniające możliwość skorzystania z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji nie wystąpiły. W ocenie organu, nie można uznać wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, za wyjątkową okoliczność usprawiedliwiającą opóźnienie w dochodzeniu roszczenia. Zdaniem organu, za taką okoliczność nie można uznać również wejścia w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) i podnoszonych trudności interpretacyjnych. Powołana ustawa o szczególnych rozwiązaniach weszła w życie z dniem 1 października 2020 r., natomiast wniosek o wyrównanie ekwiwalentu został złożony dopiero po upływie 4 lat i 6 miesięcy od wejścia w życie przywołanej ustawy i po upływie 6 lat od ogłoszenia wyroku Trybunału. Art. 107 ust. 2 ustawy o Policji jest normą kompetencyjną, która uprawnia właściwe organy Policji do swobodnej oceny czy możliwe jest nieuwzględnianie przedawnienia roszczenia. Zdaniem organu, to na stronie ciąży obowiązek wykazania konkretnych okoliczności usprawiedliwiających opieszałość w złożeniu wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Okoliczności te powinny być konkretne i występować w indywidualnej sprawie, a nie opierać się wyłącznie na generalnej sytuacji wywołanej derogacją norm prawa materialnego na skutek stwierdzenia ich niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny, którego orzeczenie wywołało skutek w postaci wykreowania prawa podmiotowego. Kwestia uchwalenia ustawy o szczególnych rozwiązaniach oraz wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny nie może usprawiedliwiać wieloletniej bierności w zakresie związanym z ubieganiem się o przyznanie wyrównania.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W kontrolowanej sprawie skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 maja 2006 r. i wówczas wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za 46 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego z uwzględnieniem współczynnika 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu.

Następnie wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2025 r. zwrócił się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i konieczności zastosowania względem niego przelicznika 1/21.

WSA w Bydgoszczy zauważył, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Stosownie do art. 107 ust. 2 ustawy o Policji organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wniosek skarżącego z dnia 1 kwietnia 2025 r. został złożony po upływie 3 lat od wejścia w życie wyroku Trybunału w sprawie K 7/15, czyli po upływie okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie składał przed dniem 1 kwietnia 2025 r. wniosków o ponowne przeliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wprawdzie skarżący w dniu 7 stycznia 2025 r. złożył pismo, z którego treści wynika, że domaga się wskazania sposobu wyliczenia przez organ ekwiwalentu, jednak również to pismo zostało złożone w momencie, gdy roszczenie o wypłatę wyrównania ekwiwalentu było już przedawnione. Z tej przyczyny Sąd uznał, że w sprawie nie zaszły okoliczności, które skutkowałyby przerwaniem lub zawieszeniem biegu przedawnienia.

WSA w Bydgoszczy wskazał ponadto, że organ w zaskarżonej decyzji rozważył kwestię wystąpienia wyjątkowych okoliczności, stosownie do art. 107 ust. 2 ustawy o Policji. W ocenie Sądu, słusznie organ stwierdził, że takie wyjątkowe okoliczności nie wystąpiły. Za nadzwyczajną okoliczność należy uznać stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu, jednakże w normie wynikającej z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji chodzi przede wszystkim o szczególne indywidualne okoliczności, decydujące o tym, że w konkretnej sprawie należy odstąpić od przedawnienia. Tymczasem tego rodzaju okoliczności skarżący nie wykazał.

Jako nieuzasadnioną Sąd ocenił przy tym argumentację skarżącego dotyczącą nieograniczonego w czasie prawa do domagania się ustalenia wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu ze względu na to, że ustalenie wysokości ekwiwalentu jest czynnością materialno-techniczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym został wyrażony pogląd, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe wynika wprost z ustawy o Policji, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez jego wypłatę. Natomiast odmowa jego wypłacenia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Po pierwsze zatem, to wypłata ekwiwalentu - a nie ustalenie jego wysokości - stanowi czynność materialno-techniczną. Po drugie natomiast - o ile sama czynność fizycznej wypłaty ekwiwalentu stanowi czynność materialno-techniczną to jednak jej dokonanie powinno być zawsze poprzedzone analizą i ustaleniem w toku właściwego postępowania, że zachodzą ku temu niezbędne przesłanki prawne. Jeśli natomiast - tak jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie - występuje ku temu prawna przeszkoda w postaci upływu terminu przedawnienia, to wówczas organ wydaje decyzję o odmowie wypłaty.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 107 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie doszło do przedawnienia roszczenia, w sytuacji gdy prawo do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop nie zostało ograniczone czasowo z uwagi na fakt, że dokonywane jest w drodze czynności materialno-technicznej w trybie wznowienia określonego w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP;

2. art. 107 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wydanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, uchwalenie ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przyjęcie przez organy Policji postawy sprowadzającej się do masowego, konsekwentnego (bezprawnego) odmawiania byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania ekwiwalentu za urlop, nie stanowi wyjątkowych okoliczności usprawiedliwiających opóźnienie w dochodzeniu roszczenia uzasadniających nieuwzględnienie przedawnienia, w sytuacji gdy prawidłowa subsumpcja powinna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej także zawnioskowała o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP).

Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP statuuje uprawnienie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. Celem instytucji wykreowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy bez zastosowania niekonstytucyjnej normy. Przy czym ponowne rozpoznanie sprawy ma być przeprowadzone "na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego typu postępowania". Oznacza to, że określenie środków prowadzących do osiągnięcia tego konstytucyjnego celu (sanacji postępowania administracyjnego, sądowego) jest pozostawione przepisom proceduralnym rządzącym poszczególnymi dziedzinami prawa, regulującym tryb, przesłanki i zasady sanacji konstytucyjności. To ustawa zwykła określa "zasady i tryb" wznawiania postępowania. Wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Ustawodawca przewiduje również rozwiązania wyłączające możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem, w szczególności z uwagi na upływ czasu. Uzasadnieniem takich rozwiązań są wynikające z art. 2 Konstytucji zasada pewności prawa i zasada zaufania obywatela do państwa. Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie przyjmował, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 5). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Mając powyższe rozważania na uwadze, uznać należało, że zasadnie organ, a następnie Sąd pierwszej instancji, odwołał się w rozpoznawanej sprawie do art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa: 1) każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia; 2) uznanie roszczenia.

Roszczenie skarżącego kasacyjnie o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop stało się wymagalne z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, tj. 6 listopada 2018 r. i z tą datą rozpoczął się bieg terminu przedawnienia roszczeń wynikających z tego wyroku. Od tego momentu strona miała już świadomość niekonstytucyjności przepisów, w oparciu o które ustalono jej ekwiwalent w momencie odejścia z czynnej służby. Mogła więc od tego momentu inicjować postępowanie w sprawie poprawnego ustalenia wysokości należnego ekwiwalentu. Skoro tego nie uczyniła w terminie 3 lat, organ miał prawo odmówić uwzględnienia spóźnionego wniosku z powołaniem się na zarzut przedawnienia. Tego rodzaju działanie nie stanowi naruszenia norm konstytucyjnych. Zasada pewności obrotu prawnego, która materializuje się właśnie m.in. dzięki instytucji przedawnienia, jest nie mniej istotna z punktu działania Państwa, od uprawnienia obywatela do rozpoznania jego sprawy w oparciu o przepisy prawa zgodne z Konstytucją.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 ust. 2 ustawy o Policji. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że za nadzwyczajną okoliczność usprawiedliwiającą opóźnienie w dochodzeniu roszczenia uzasadniającą nieuwzględnienie przedawnienia należy uznać stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu (por. wyrok NSA z 15 lipca 2020 r. w sprawie I OSK 2928/19), jednakże w normie wynikającej z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji chodzi przede wszystkim o wykazanie indywidualnych okoliczności, oprócz stwierdzenia niekonstytucyjności, decydujących o tym, że w konkretnej sprawie należy odstąpić od przedawnienia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał żadnych okoliczności usprawiedliwiających jego 6-letnią opieszałość w dochodzeniu roszczeń.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.