Wniosek o umowę wykładowcy wysłany e-mailem bez podpisu. NSA oddalił skargę rektora

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1064/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na decyzję Rektora Uniwersytetu Pedagogicznego im. KEN w Krakowie z 6 lipca 2023 r. nr KU.0140.3.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a oraz lit. c oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Rektora Uniwersytetu Pedagogicznego im. KEN w Krakowie na rzecz skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 22 czerwca 2023 r. skarżąca zwróciła się do Rektora Uniwersytetu Pedagogicznego im. Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie (dalej jako "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1/ kopii aktualnej umowy uczelni z M. O.;

2/ tzw. sylabusów (programów nauki danego przedmiotu, wymagań i kryteriów egzaminacyjnych) zajęć prowadzonych przez M. O. w bieżącym roku akademickim;

3/ czy w ciągu ostatnich trzech lat akademickich wpłynęły uwagi, zastrzeżenia, skargi, zgłoszenia problemów (pisemne lub ustne) dotyczące M. O. i czego dotyczyły.

Wskazaną na wstępie decyzją organ rozpatrzył wniosek w części, odmawiając udostępnienia informacji publicznej w zakresie ustępu 1 wniosku dotyczącego kopii aktualnej umowy uczelni z M. O.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Organ zaniechał wezwania skarżącej do podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej w realiach kontrolowanej sprawy złożony został w formie wiadomości e-mail, opatrzonej podpisem mechanicznym sporządzonym za pomocą klawiatury komputera. Tymczasem wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.). Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej, jak przyjął w sprawie organ, bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami o jakich stanowi Kodeks postępowania administracyjnego.

Ponieważ wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do organu drogą e-mailową i nie został przez skarżącą podpisany, ani też nie został doręczony adresatowi w przewidziany w k.p.a. sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację nadawcy, to organ winien był wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez jego podpisanie. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to naruszenie przez organ art. 63 § 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego, zdaniem WSA w Krakowie zaskarżona decyzja musiałby być uchylona także w sytuacji, gdyby nie była ona obarczona powyższą wadą. Odwołując się do konstytucyjnego prawa do wykształcenia Sąd uznał, że nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego prawo do prywatności nie chroni nauczyciela akademickiego, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, w tym w zakresie pobieranego przez niego wynagrodzenia. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył także art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię tego przepisu.

Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 14 u.d.i.p. przez przyjęcie, iż w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej wniosek powinien być podpisany przez skarżącą, a organ winien wezwać ją do podpisania wniosku zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., w sytuacji, kiedy ww. ustawa nie nakłada żadnych szczególnych warunków, jakim taki wniosek powinien odpowiadać,

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, iż w każdym przypadku, kiedy żądane są informacje dotyczące osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaniem funkcji, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności i tajemnicę przedsiębiorstwa i w takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

3. art. 63 § 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż w sprawie dotyczącej żądania udzielenia informacji publicznej, w sytuacji wydawania decyzji odmownej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien spełniać wymagania określone w tym przepisie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej podstaw i nieuzasadnionej. Wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy. Wskazano na nieprawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia art. 14 u.d.i.p., który składa się z dalszych jednostek redakcyjnych. Ponadto, zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że w przypadku decyzji wydawanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. stosowanie k.p.a. zaczyna się już od wniesienia wniosku. Zatem jeśli organ zamierzał wydać decyzję odmowną, to winien był wezwać skarżącą do uzupełnienia braku formalnego jej wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako oczywiście bezzasadna.

Przez zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz zarzut naruszenia art. 14 u.d.i.p. organ zmierza do podważenia przyjętego przez Sąd I instancji ustalenia, że w razie zaistnienia podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, konieczne jest wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi Kodeks postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku. Podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia była już przedmiotem ocen prawnych sądów administracyjnych i aktualnie jest bezsporna. Jak to trafnie ujął NSA w wyroku z 1 września 2026 r., III OSK 1110/25, ustawa o dostępie do informacji publicznej w kwestii procedury załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w bardzo ograniczonym zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), stanowiąc, że mają one zastosowanie jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Użyte przez prawodawcę w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "do decyzji o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego" oznacza nie tylko konieczność stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się expressis verbis do decyzji administracyjnej jako formy działania administracji (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących proces wydawania decyzji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż to uregulowania tego aktu normatywnego decydują o trybie postępowania w tego rodzaju sprawach.

Istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie - wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, zobowiązujący organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisami k.p.a., tj. w sposób pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie rzetelnego postępowania odwoławczego."

Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m.in. w wyroku z 23 czerwca 2026 r., III OSK 2773/23, w którym trafnie przyjął, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.

Skoro w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie był podpisany stosownie do wymogów k.p.a., to prawidłowo uznał Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 63 § 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym bezzasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 14 u.d.i.p. i art. 63 § 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., naruszenia tego skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu, że w każdym przypadku, kiedy żądane są informacje dotyczące osoby pełniącej funkcję publiczną i mające związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaniem funkcji, to dostęp do nich nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności i tajemnicę przedsiębiorstwa i w takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej. W skardze kasacyjnej nie podważa się natomiast stanowiska WSA w Krakowie w zakresie uznania nauczyciela akademickiego za osobę pełniącą funkcję publiczną. Należy tu też zaznaczyć, że co do prawidłowości kwalifikacji żądanej wnioskiem dostępowym z 22 czerwca 2023 r. umowy jako informacji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie wypowiada się z uwagi na brak zarzutów kasacyjnych w tym zakresie.

Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podkreślenia wymaga, że waloru informacji publicznej nie traci informacja wymagająca ochrony z uwagi na ochronę prawa do prywatności. Nadal bowiem informacja ta jest informacją publiczną. W sytuacji, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., obowiązkiem tego podmiotu jest ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nią nie jest. Jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i informacja ta ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do tej informacji nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Oznacza to, że organ nie może odmówić udzielenia informacji, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei w przypadku ustalenia, że żądana informacja publiczna nie dotyczy osoby pełniącej funkcji publicznej lub nie ma ona związku z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, możliwe jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest do poczynienia stosownych rozważań w tym zakresie. Powinien zatem każdorazowo przeanalizować, czy żądana informacja jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy, tj. ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji. Jeżeli określona informacja nie może zostać udostępniona, wówczas organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Musi więc wskazać, czy żądane dane objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową bądź statystyczną. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w takiej sytuacji - jak wskazano powyżej - powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., oczywiście jeżeli uznaje, że żądana informacja jest informacją publiczną (zob. w tej materii min. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., I OSK 3955/18, wyrok NSA z 29 maja 2026 r., III OSK 2444/23).

Wbrew argumentacji organu, w zaskarżonym orzeczeniu nie przyjęto, że status osoby pełniącej funkcję publiczną nakazuje udostępnić wszelkie informacje dotyczące tej osoby. Przeciwnie, Sąd I instancji dopuścił możliwość anonimizacji tej części umowy, która zawierała dane wrażliwe i wskazał, że prawo do prywatności nie chroni nauczyciela akademickiego, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji. Nie ulega wątpliwości, że jest to stanowisko prawidłowe w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który chroni prywatność osób fizycznych, ale w zakresie, w jakim dane informacje nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej. Wyraźnie należy oddzielić sferę prywatności osoby pełniącej funkcję publiczną (która to sfera jest ograniczona względem osób niepełniących tych funkcji) od sfery publicznej, a więc informacji związanych z wykonywaniem zadań publicznych. W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył kopii aktualnej umowy uczelni z wskazanym z imienia i nazwiska pracownikiem. Organ zobowiązany był zatem do rozważenia, które z danych zawartych w treści umowy nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej, i wyłącznie w tym zakresie uprawniony był do anonimizacji treści umowy. Podsumowując, skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zaś Naczelny Sąd Administracyjny również w tym zakresie podziela stanowisko przyjęte w zaskarżonym orzeczeniu.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.