Muły węglowe i karbonizat kupowane do dalszej sprzedaży uznane za odpady. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wyrokiem z 4 lipca 2023 r. (II SA/Gl 1163/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargę B. K. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "SKO"; "organ odwoławczy"; "organ drugiej instancji") z 31 maja 2022 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

Orzeczenie to zapadło na kanwie następującego stanu faktycznego sprawy. Decyzją z 21 lutego 2022 r., wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej także: "k.p.a.") w zw. z art. 26 oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.; dalej także: "u.o.") oraz § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 10 ze zm.; dalej także: "rozporządzenie") po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], k.m. [...] obręb G., położonej w miejscowości G., przy ul. L. Wójt Gminy G. (dalej także: "organ pierwszej instancji"; "organ"; "Wójt"):

1. nakazał B. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą B. z/s w K. (dalej także: "strona" lub "skarżąca") jako posiadaczowi odpadów składowanych lub magazynowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym, położonych na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], k.m. [...] obręb G. położonej w miejscowości G., przy ul. L. — będącej przedmiotem najmu, należących do rodzajów: 01 04 80* - Odpady z flotacyjnego wzbogacania węgla zawierające substancje niebezpieczne, 19 12 11*- Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne, 19 12 12 - Inne odpady (w tym zmieszane substancje lub przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11, usunięcie całej ilości odpadów z powierzchni ziemi poprzez wywiezienie odpadów przez podmiot posiadający wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami wydany przez Marszałka Województwa oraz przekazanie podmiotowi posiadającemu zezwolenie w zakresie gospodarowania odpadami.

2. ustalił termin wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 do dnia 29 kwietnia 2022 r. Adresatem decyzji była wyłącznie skarżąca.

W obszernym uzasadnieniu decyzji Wójt przedstawił przebieg postępowania w sprawie i zgromadzony w niej materiał dowodowy, który jego zdaniem dał podstawę do ustalenia, że adresatkę decyzji należało uznać za posiadaczkę objętych decyzją odpadów niebezpiecznych składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Wójt wskazał, że poprzednia wydana przez niego w tej sprawie decyzja nr GK.6232.2.00025.2018,GK.KW-C2234/19 z 31 października 2019 r., nakazująca skarżącej jako posiadaczowi odpadów składowanych lub magazynowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym ich usunięcie w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania przez SKO decyzją nr SKO.OS/41.9/2020/1367/AK z 15 maja 2020 r.

W odwołaniu od decyzji Wójta z 21 lutego 2022 r. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jako wydanej z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto pismem z 18 lipca 2022 r. wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 12 sierpnia 2022 r. nr SKO.OS/41.9/451/2022/11244/AK Kolegium odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wójta.

Kolegium nie uwzględniło odwołania strony i decyzją z 31 maja 2022 r. nr SKO.OS/41.9/213/2022/5508/AK wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

1) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w punkcie 2 sentencji w części dotyczącej terminu wykonania nakazu usunięcia wskazanych tą decyzją odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania do dnia 29 kwietnia 2022 r.

2) i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że określiło termin wykonania nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania do dnia 31 października 2022 r.

3) w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło w pierwszej kolejności treść mogących mieć zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 26 oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.

Następnie SKO dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem przywołanych przepisów u.o. doszło do przekonania, że Wójt prawidłowo przeprowadził postępowanie, sprawę wyjaśnił należycie i wydał decyzję zgodną z obowiązującym prawem materialnym, uwzględniając uprzednio wydane przez organ odwoławczy wytyczne z decyzji z 15 maja 2020 r. W sprawie został zebrany cały materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia, zastosowane zostały prawidłowe przepisy prawa stanowiące podstawę wydania decyzji, a zatem zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zdaniem organu odwoławczego w świetle treści zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości ustalenie, że na nieruchomości o nr działki: [...], której najemcą na podstawie umowy najmu jest skarżąca, zgromadzone zostały odpady odpowiednio zakwalifikowane przez Wójta w treści zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, iż strona kupuje na potrzeby prowadzonej na ww. nieruchomości działalności muły węglowe, miał węglowy, mieszanki energetyczne, karbonizat (sadzę techniczną z pirolizy opon).

Dalej Kolegium opisało proces mieszania zakupionych przez stronę składników w celu uzyskania finalnego produktu podlegającego dalszej odprzedaży. Jak zauważył organ odwoławczy na żadnym etapie postępowania strona nie zaprzeczyła, iż jest posiadaczem ww. materiałów, kwestionowała natomiast, iż stanowią one odpad. Kolegium podniosło, że zlecone w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji badania "produktów" wykazały, że są one odpadem. Potwierdza to opinia biegłego z października 2021 r. pt.: "Ekspertyza dotycząca kwalifikacji substancji do kategorii produktu bądź odpadu, zgodnie z obowiązującymi przepisami i wytycznymi". Dowód ten na żadnym etapie postępowania nie został zakwestionowany przez stronę działającą przez pełnomocnika. Nie został on także podważony w postępowaniu odwoławczym przed Kolegium. W ocenie SKO również brak jest wątpliwości co do miejsca składowania odpadów w miejscu do tego nie przeznaczonym. Jak wskazał organ odwoławczy zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXIII/191/16 Rady Gminy G. z 28 listopada 2016 r. (dalej: "m.p.z.p."), działka nr [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem 1-PU - tereny produkcyjno-usługowe. Na terenach tych ustalono w § 6 pkt 5 m.p.z.p.: 1) przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcyjne, przetwórstwa rolno-spożywczego rzemiosła, a także: bazy, składy, magazyny, usługi logistyczne, usługi handlu, obiekty biurowe, administracyjne, usługi związane z obsługą pojazdów; 2) przeznaczenie uzupełniające: a) usługi gastronomii, b) mieszkania wbudowane w obiekty usługowe, c) sieci infrastruktury technicznej, d) drogi wewnętrzne, dojścia, parkingi, e) obiekty pomocnicze, garaże, f) obiekty małej architektury, g) zieleń urządzona. Jako zasady zagospodarowania terenów wskazano a) zakaz realizacji obiektów związanych ze zbieraniem odpadów, b) zakaz realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. W ppkt. 4) wskazano parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto działka ta znajduje się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że z akt sprawy wynika, że strona nie posiadała zezwoleń, wynikających z ustawy o odpadach, na prowadzenie na ww. nieruchomości działalności w zakresie wytwarzania, zbierania lub przetwarzania ww. rodzajów odpadów. Strona nie posiada także wpisu do rejestru (BDO) podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami prowadzonego przez Marszałka Województwa Śląskiego na podstawie art. 49 u.o. w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Zdaniem organu odwoławczego ustalone w ramach postępowania okoliczności wskazują, że gromadzenie odpadów następuje w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.

W kontekście przesłanek z art. 26 u.o. SKO stwierdziło, że przeprowadzone postępowanie wykazało bezspornie, że posiadaczem odpadów zgromadzonych na działce: [...] jest skarżąca, która działając przez pełnomocnika na żadnym etapie postępowania tej okoliczności nie zakwestionowała. Strona konsekwentnie podnosiła natomiast, że materiały, których jest posiadaczem legalnie zakupiła i nie są to odpady. Kolegium w odniesieniu do twierdzeń strony podniosło, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadające dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpad, nie ma znaczenia wola czy świadomość nabywcy.

W końcowej części uzasadnienia organ drugiej instancji wskazał, że z uwagi na upływ terminu do wykonania przez stronę nałożonego obowiązku określonego w decyzji Wójta, SKO obowiązane było uchylić w tej części decyzję organu i w tym zakresie orzec co do istoty określając nowy termin wykonania tego obowiązku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 26 ust. 6 pkt 1 u.o. w decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania określa się w szczególności termin usunięcia odpadów. Kolegium uznało, że wyznaczony termin do dnia 31 października 2022 r. jest wystarczającym na wypełnienie nałożonego obowiązku.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego interpretację, a w szczególności art. 26 u.o. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca jest posiadaczem odpadów. Wniosła także o wstrzymanie wykonania decyzji.

Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 24 października 2022 r., (II SA/Gl 1163/22) WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wskutek zażalenia skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 10 lutego 2023 r. (III OZ 33/23) uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z 29 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1163/22 WSA wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, WSA stwierdził, że brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że kwestia posiadania przez skarżącą materiałów znajdujących się na działce o nr ew. [...], nie była przez nią kwestionowana na wszystkich etapach postępowania. Analiza materiału dowodowego sprawy doprowadziła WSA do wniosku, że w ramach przeprowadzonego dwukrotnie przez organ pierwszej instancji postępowania, w którym uwzględnił on również stanowisko Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska ("WIOŚ") zostało wykazane, że zgromadzone przez skarżącą na wynajmowanej przez nią działce materiały są odpadami. Kluczowym dokumentem w sprawie jest opinia biegłego dr inż. M. C., zawarta w "Ekspertyzie dotyczącej kwalifikacji substancji do kategorii produktu lub odpadu zgodnie z obowiązującymi przepisami i wytycznymi" z października 2021 r. Wnioski zawarte w tej ekspertyzie na str. 21, wskazują jednoznacznie, że na terenie działki ewidencyjnej nr [...] zdeponowane są odpady (pkt 1 wniosków). Przy braku innych opinii biegłych w tym zakresie trudno uznać, że materiały znajdujące się w posiadaniu skarżącej nie są odpadami. Prawidłowo zauważył organ odwoławczy, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, gdyż odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadające dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową. Wbrew stanowisku skarżącej, zdaniem Sądu, poczynione w tym przedmiocie przez organy obu instancji ustalenia należy uznać za prawidłowe, jako oparte na wystarczająco zgromadzonym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym. Ocena tego materiału nie narusza w ocenie Sądu treści art. 80 k.p.a. i w tym zakresie uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie naruszają treści art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji brak jest też podstaw do podważenia tej oceny w postępowaniu sądowym.

Bezsporne w sprawie jest również, czego nie kwestionowała strona skarżąca, że odpady znajdują się na nieruchomości, na której nie mogą być składowane, magazynowane lub przetwarzane. Wynika to z jasnych i nie budzących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXIII/191/16 Rady Gminy G. z 28 listopada 2016 r.

Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości skargą kasacyjną, skarżąca na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z zarzutów zawartych w skardze; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącej miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do każdego zarzutu zawartego w skardze; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącej miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze; naruszenie powyższego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 10, 77, 107 § 3 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty, których rozwinięcie nastąpiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, żądając rozpoznania sprawy na rozprawie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, SKO wniosło o jej oddalenie, rezygnując z przeprowadzenia rozprawy i podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach złożonej skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oprzeć można na dwóch podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj.:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Autor skargi kasacyjnej w jej ramach podniósł wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zaś przy tego typu konstrukcji koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak wielokrotnie zauważał to już Naczelny Sąd Administracyjny. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyroki NSA: z 20.05.2026 r., I GSK 7/24; z 29.04.2026 r., II GSK 269/23; z 25.02.2026 r., II GSK 1784/22; z 26.03.2026 r., III FSK 257/25; z 10.03.2026 r., III OSK 1068/22; z 14.01.2026 r., III OSK 453/25; te i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.).

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Słowem wstępu zwrócić uwagę należy na wady konstrukcyjne postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie. Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd I instancji konieczne jest zatem powiązanie zarzutu naruszenia powyższego przepisu ze wskazanymi enumeratywnie przepisami postępowania, które były stosowane przez organ administracji publicznej, a sąd administracyjny - zdaniem skarżącego - dokonał błędnej oceny działań tego organu i w efekcie niesłusznie oddalił lub uwzględnił skargę. Przepis art. 151 p.p.s.a. powołany w zarzucie nr 2, który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z 23.06.2026 r., III OSK 2390/25). Sama treść powołanego przepisu wskazuje na to, że nie może on stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, bez powiązania z konkretnie wskazanym przepisem prawa materialnego lub procesowego naruszonym przez sąd I instancji w fazie kontroli zaskarżonej decyzji, a temu wymogowi nie sprostał autor skargi kasacyjnej, czego efektem był brak możliwości uwzględnienia podniesionego zarzutu (por. także: wyroki NSA: z 20.10.2006 r., II FSK 1041/06, z 4.03.2015 r., II GSK 78/14, z 10.09.2018 r., II OSK 1950/18, z 19.09.2019 r., I OSK 823/18, z 25.10.2023 r., I OSK 2091/21).

Podobnie ocenić należało zarzuty nr 1 i 3. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować samych ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA: z 12 maja 2026 r., III OSK 2081/23, oraz z 24 czerwca 2025 r., III OSK 233/24). Naruszenie tego przepisu może polegać w szczególności na rozpoznaniu innej sprawy niż sprawa wyznaczona jej granicami albo na zaniechaniu wyjścia poza zarzuty i wnioski skargi, mimo że było to konieczne, przy czym skarżący kasacyjnie powinien także wykazać możliwy istotny wpływ takiego uchybienia na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano wprawdzie kwestie, które — zdaniem skarżącej — zostały pominięte, w tym samodzielną ocenę materiału dowodowego, wykonanie wskazań zawartych we wcześniejszej decyzji kasacyjnej SKO, rozróżnienie uszlachetniania produktu od odzysku odpadu oraz przesłankę "pozbycia się". Nie wykazano jednak, aby Sąd pierwszej instancji pominął zagadnienie rozstrzygające dla wyniku sprawy ani aby zarzucane zaniechanie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. WSA odniósł się do zasadniczej kwestii, tj. kwalifikacji materiałów jako odpadów, oraz zaakceptował ustalenia organów oparte przede wszystkim na opinii biegłego.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowi art. 26 u.o. Zgodnie z tym przepisem posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności:

1) termin usunięcia odpadów;

2) rodzaj odpadów;

3) sposób usunięcia odpadów (ust. 6).

Z cytowanej regulacji wynika, że przesłanki wydania decyzji o usunięciu odpadów zostały określone w art. 26 ust. 1 u.o. Stanowi je składowanie lub magazynowanie odpadów w miejscach na ten cel nie przeznaczonych.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organy prawidłowo zweryfikowały, czy materiały zgromadzone na działce wynajmowanej przez skarżącą stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Ustalenia w tym zakresie oparto nie tylko na opinii biegłego z października 2021 r., lecz także na okolicznościach pochodzenia i wcześniejszego sposobu zagospodarowania poszczególnych materiałów. Skarżąca kwestionowała ich kwalifikację jako odpadów, nie przedstawiła jednak konkretnych zarzutów metodologicznych podważających opinię, opinii przeciwnej ani innych dowodów zdolnych podważyć wnioski biegłego. Z ustaleń organów wynikało ponadto, że materiały obejmowały m.in. muły pozostawione przez ich wcześniejszych posiadaczy w osadnikach oraz pozostałości procesów przetwarzania, w tym karbonizat i frakcje tworzyw sztucznych oraz kabli. Samo zmieszanie tych materiałów, ich wartość ekonomiczna lub możliwość przyszłego wykorzystania nie prowadzą do utraty statusu odpadu. Nie wykazano również, aby materiały utraciły status odpadu w warunkach określonych przepisami ustawy o odpadach.

Powołany przez skarżącą wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r. (III OSK 993/21) nie prowadzi do odmiennej oceny. Wyrażony w nim kierunek wykładni pojęcia "pozbycia się" pozostaje istotny także w niniejszej sprawie, jednak został sformułowany na tle odmiennego stanu faktycznego dotyczącego uszkodzonych pojazdów sprowadzonych z Wielkiej Brytanii. W rozpoznawanej sprawie o kwalifikacji materiałów jako odpadów przesądzał całokształt ustalonych okoliczności ich pochodzenia, właściwości i sposobu zagospodarowania. Okoliczność, że skarżąca zamierzała wykorzystać je gospodarczo, nie wyłączała zatem ich kwalifikacji jako odpadów.

Bezsporne pozostawało, że skarżąca, jako najemca nieruchomości, była posiadaczem zgromadzonych na niej materiałów oraz że nieruchomość nie była miejscem przeznaczonym do magazynowania lub składowania odpadów, co wynikało także z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Definicja odpadu ma szeroki charakter, a pojęcie "pozbycia się" należy oceniać z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy; nie ogranicza się ono do fizycznego porzucenia rzeczy. Organy obu instancji wyjaśniły pochodzenie i charakter materiałów, oceniły opinię biegłego oraz pozostałe dowody i wskazały przyczyny uznania ich za odpady. Skarga kasacyjna nie wykazała, aby ocena ta naruszała art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 lub art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienia decyzji zawierają elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. i pozwalają prześledzić tok rozumowania organów. Zarzut nr 3 nie mógł zatem zostać uwzględniony.

Niezależnie od wadliwej konstrukcji zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej, z jej uzasadnienia można zrekonstruować zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest jednak niezasadny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia stan sprawy, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz motywy, dla których WSA uznał ustalenia i ocenę prawną organów za prawidłowe. Pozwala ono odtworzyć tok rozumowania Sądu pierwszej instancji i przeprowadzić kontrolę instancyjną. Jak wskazał NSA w wyroku z 15 maja 2026 r. (III OSK 2142/25), art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania merytorycznej oceny sądu tylko dlatego, że strona jej nie podziela.

Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku odrębnego i szczegółowego omawiania każdego argumentu strony, jeżeli odniesienie się do kwestii zasadniczych wystarcza do wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia. Pominięcie argumentu może uzasadniać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy dotyczy kwestii istotnej dla wyniku sprawy i uniemożliwia kontrolę instancyjną albo mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2023 r., III OSK 3035/23, oraz wyroki NSA: z 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22, i z 1 kwietnia 2026 r., III OSK 2936/24). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. WSA wyjaśnił, dlaczego uznał materiały za odpady, wskazał znaczenie opinii biegłego i odniósł się do dopuszczalności ich składowania na nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by brak szerszego omówienia pozostałych argumentów uniemożliwiał kontrolę wyroku lub mógł doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy.

Poza tym, naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. możliwe byłoby gdyby Sąd meriti oddalił skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub oparł orzeczenie na własnych ustaleniach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Tymczasem, żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w analizowanym przypadku, co ostatecznie przesądzało także o nieskuteczności zarzutu nr 1 skargi kasacyjnej.

Reasumując powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny nie odnalazł podstaw do uwzględnienia złożonej skargi kasacyjnej, tym samym orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.