Nazwisko mieszkańca na tablicy ogłoszeń sołectwa. NSA oddalił skargę kasacyjną UODO

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1230/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.L., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr DS.523.3456.2022.WP.AB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga J.L., na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Sołtysa Sołectwa [...] i Radę Sołecką [...], polegające na udostępnieniu danych osobowych strony w zakresie imienia i nazwiska oraz miejscowości zamieszkania na tablicy ogłoszeń umieszczonej przy świetlicy [...]. Skarżący wskazał, że jego dane osobowe wisiały na tablicy ogłoszeń przy świetlicy [...] od 21 marca 2022 r. do 4 kwietnia 2022 r " (pismo z dnia 24 sierpnia 2022 r.).

Prezes UODO w toku przeprowadzonego postępowania ustalił, że obecna Sołtys Sołectwa [...]– M.O. pełni funkcję od 11 lipca 2022 r., a obecna Rada Sołecka pełni funkcję od 16 sierpnia 2022 r. Sołtys wyjaśniła, że nie udostępniła danych osobowych strony poprzez wywieszenie pisma z dnia 18 marca 2022 r. na tablicy ogłoszeń przy świetlicy [...] i nie posiada wiedzy odnośnie do wywieszenia tego pisma na tablicy ogłoszeń przy świetlicy [...].

Decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr DS.523.3456.2022.WP.AB.209267 Prezes UODO na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781) oraz art. 58 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/461WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4.03.2021 , str. 35, dalej RODO), umorzył postępowanie ze względu na brak przedmiotu postępowania.

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na tablicy ogłoszeń zostało wywieszone pismo z dnia 18 marca 2022 r., w którego treści wskazano, że "Rada Sołecka i Sołtys wsi [...] oraz C., na posiedzeniu w dniu 18.03.2022 r. podjęła decyzję, która stanowi, że odcinamy się od społecznie szkodliwej postawy mieszkańca naszej wsi, J.L. (...)". Wówczas funkcję Sołtysa Sołectwa [...] pełnił A.S.

W ocenie Prezesa UODO zdjęcia przedstawiające pismo z dnia 18 marca 2022 r. załączone do skargi J.L. z dnia 2 czerwca 2022 r. nie stanowią jednoznacznego dowodu na to, że to Sołtys zamieścił pismo z danymi osobowymi strony na ww. tablicy. Natomiast obecna Sołtys powyższemu kategorycznie zaprzeczyła. Tym samym, organ stwierdził, że w sprawie brak jest niebudzących wątpliwości dowodów, które potwierdzałyby, że doszło do zarzucanego przez stronę udostępnienia przez Sołtysa jego danych osobowych zawartych w treści pisma z dnia 18 marca 2022 r. poprzez wywieszenie ww. pisma na tablicy ogłoszeń przy świetlicy [...] w dniach od 21 marca 2022 r. do 4 kwietnia 2022 r. Powyższe skutkuje – w ocenie Prezesa UODO – niemożnością wydania w tym zakresie decyzji merytorycznej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł J.L.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie zainicjowane zostało skargą J.L., w której zarzucił, że Sołtys, którego piastunem był wówczas A.S. i Rada Sołecka ujawnili imię i nazwisko oraz miejscowość zamieszkania skarżącego bez jego zgody, czym naruszono przepisy RODO. Miało to nastąpić w piśmie z dnia 18 marca 2022 r., w którego treści wskazano, że "Rada Sołecka i Sołtys wsi [...] oraz C., na posiedzeniu w dniu 18 marca 2022 r. podjęła decyzję, która stanowi, że odcinamy się od społecznie szkodliwej postawy mieszkańca naszej wsi, J.L. (...)".Pismo to wisiało na tablicy ogłoszeń we wsi [...] w dniach od 21 marca 2022 r. do 4 kwietnia 2022 r.

Przy tak zakreślonych ramach postępowania organ zwrócił się Sołtysa o złożenie wyjaśnień w sprawie. M.O. pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r. oraz pismem z dnia 6 lutego 2023 r. poinformowała organ, że sprawa jej nie dotyczy, ponieważ nie sprawowała w tym okresie funkcji Sołtysa. Skarżący natomiast pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r. wskazał, że pismo datowane na 18 marca 2022 r. zostało podpisane i wywieszone przez A.S. i radnych Rady Sołeckiej. Obecna Sołtys wsi nie miała wiedzy na temat ujawnienia przez Sołtysa danych osobowych skarżącego. Organ zatem umorzył postępowanie a powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że w sprawie brak jest niebudzących wątpliwości dowodów, które potwierdzałyby, że doszło do zarzucanego przez skarżącego udostępnienia przez Sołtysa danych osobowych zawartych w treści pisma z dnia 18 marca 2022 r. poprzez wywieszenie tego pisma na tablicy ogłoszeń przy świetlicy w dniach od 21 marca 2022 r. do 4 kwietnia 2022 r.

Zdaniem WSA w Warszawie, organ jednak pominął zupełnie fakt, że skoro M.O. została wybrana na Sołtysa dnia 11 lipca 2022 r. (na okoliczność tego przedłożyła zaświadczenie z Urzędu Miasta [...]) to nie zamieściła pisma z dnia 18 marca 2022 r. na tablicy ogłoszeń, działając jako Sołtys, a wezwanie do złożenia wyjaśnień organ powinien był skierować do wówczas pełniącego funkcję Sołtysa – A.S. oraz wówczas wykonujących mandat radnych. Organ przedwcześnie i bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności stwierdził, że nie może dokonywać oceny legalności udostępnienia danych osobowych, skoro istnieją wątpliwości w zakresie tego czy w ogóle doszło do zarzucanego przez skarżącego udostępnienia jego danych osobowych. Organ wydając zaskarżoną decyzję pominął zatem całkowicie treść złożonych wyjaśnień przez M.O., która zaprzeczyła, że zamieściła na tablicy ogłoszeń pismo z dnia 18 marca 2022 r., jednak wypowiedziała się w swoim imieniu, co wymagało poczynienia ustaleń w zakresie pełnienia działalności poprzedniego piastuna organu wykonawczego sołectwa. Prezes UODO pominął zupełnie także pismo skarżącego inicjujące postępowanie oraz pismo z dnia 24 sierpnia 2024 r. wyjaśniające okoliczności faktyczne. Tak więc organ naruszył z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy nie został bowiem należycie wyjaśniony, co jest wynikiem nierozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nieprzeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji Prezes UODO przedwcześnie umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe.

W dniu 10 lipca 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w konsekwencji przedwcześnie zastosował art. 105 § 1 k.p.a., co doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ należycie zastosował przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., właściwe ustalając stan faktyczny sprawy (w tym w oparciu o wyjaśnienia Sołtysa) i w konsekwencji prawidłowo stosując art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia podjętego przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych rozstrzygnięcia, co doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ w sposób prawidłowy uzasadnił podjętą decyzję;

3. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) oraz art. 4 pkt 7 RODO poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na ich nieuwzględnieniu, a w konsekwencji uznaniu, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie prowadził postępowania wyjaśniającego wobec właściwego podmiotu, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów przez WSA w Warszawie winno skutkować uznaniem, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych prawidłowo prowadził postępowanie wyjaśniające wobec administratora danych osobowych objętych skargą, którym był Sołtys.

Pismem procesowym z dnia 10 lipca 2024 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko odnośnie do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Przypomnieć należy, że zgodnie ze sformułowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej obowiązany jest podjąć wszelkie niezbędne działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasada ta stanowi jedną z podstawowych dyrektyw postępowania administracyjnego i nakłada na organ obowiązek aktywnego prowadzenia postępowania dowodowego. Nie może ono ograniczać się do biernego przyjmowania twierdzeń stron lub akceptowania pojedynczych dowodów bez ich wzajemnego zestawienia i oceny. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to nie tylko obowiązek zgromadzenia wszystkich dostępnych i istotnych dla sprawy dowodów, ale również ich wszechstronnego rozważenia, z uwzględnieniem wzajemnych relacji pomiędzy poszczególnymi dowodami. Dopiero po przeprowadzeniu takiej analizy możliwe jest dokonanie oceny zgodnie z art. 80 k.p.a., który przewiduje, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów nie oznacza bowiem dowolności. Organ obowiązany jest wskazać racjonalne, wynikające z zasad logiki i doświadczenia życiowego przyczyny, dla których jedne dowody uznaje za wiarygodne, a innym odmawia waloru dowodowego.

W sprawie skarżący kasacyjnie organ uznał, że wyjaśnienia aktualnie pełniącej funkcje sołtysa Sołectwa są wystarczające, aby uznać, że brak jest jednoznacznego dowodu, na to, że w dniach od 21 marca do 4 kwietnia 2022 r. na tablicy ogłoszeń przy świetlicy [...] było wywieszone pismo zawierające dane osobowe skarżącego.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Sąd I instancji zasadnie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji trafnie stwierdził, że Prezes UODO nie wypełnił dyrektywy zawartej w art. 7 k.p.a., tj. nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określonego w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięcia ustalona została bez uwzględnienia wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. WSA w Warszawie zasadnie uznał, że organ nie ustalił wszystkich istotnych do załatwienia sprawy okoliczności faktycznych, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie ma waloru kompletności, zaś jego ocena nosi znamiona dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. Trafnie też ocenił, że orzekający w sprawie organ w istocie nie uzasadnił, z jakich powodów umorzył postępowanie administracyjne. W tych okolicznościach zgodzić należy się z Sądem I instancji, który nie podzielił ustaleń Prezesa UODO i wyrażoną przez niego ocenę prawną stanu faktycznego. WSA w Warszawie słusznie zauważył, że w sytuacji, gdy osoba obecnie sprawująca funkcję Sołtysa, na skutek późniejszego objęcia funkcji Sołtysa, niż okres, w którym doszło ujawnienia danych osobowych, nie ma wiedzy o zaistniałym w tamtym czasie zdarzeniu – to w takiej sytuacji Prezes UODO powinien zwrócić się o wyjaśnienia do osoby, która wówczas sprawowała tę funkcję oraz ewentualnie osób sprawujących w tym czasie funkcje członków rady sołeckiej.

Nie ma również racji skarżący kasacyjnie organ wskazując, że uznanie przez Sąd I instancji, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest zgodne z treścią art. 107 § 3 k.p.a., narusza ten przepis, ponieważ Prezes UODO prawidłowo uzasadnił decyzję. W tym zakresie WSA w Warszawie słusznie uznał, że wobec poważnych luk w zebranym materiale dowodowym mimo formalnej poprawności treści decyzji, w istocie jej uzasadnienie nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 107 § 3 k.p.a.

W sprawie nie doszło również do obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 pkt 7 RODO, poprzez uznanie, że skarżący kasacyjnie organ nie prowadził postępowania wyjaśniającego wobec właściwego podmiotu. Zarzut ten nie może być skuteczny, ponieważ Sąd I instancji nie postawił w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia takiej tezy. Podstawą uznania, że zaskarżana decyzja nie jest zgodna z prawem było uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że istnieje podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na skutek skargi J.L. na nieprawidłowości przetwarzania jego danych osobowych przez Sołtysa i Radę Sołecką. WSA w Warszawie natomiast w żaden sposób nie wskazywał, że postępowanie było prowadzone wobec niewłaściwego organu.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. To zaś powoduje, że wniesione pismo traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i staje się zwykłym pismem procesowym. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.