Odpady zgromadzone na działkach w O. bez zezwolenia. NSA oddalił skargę kasacyjną przedsiębiorcy

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 5 czerwca 2024 r. (II SA/Go 123/24), w oparciu art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargę Z. T. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej: "SKO"; "organ odwoławczy"; "organ drugiej instancji") z 25 października 2023 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

W uzasadnieniu zapadłego wyroku Sąd wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy W. (dalej: "organ pierwszej instancji", "Burmistrz") decyzją z 19 czerwca 2023 r. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej także: "k.p.a.") w zw. z art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.; dalej także: "u.o."):

1) nakazał Z. T., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą PHU Z., jako posiadaczowi odpadów magazynowanych na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb O., gmina W., usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, to jest z działek o nr ewid. [...] i [...], obręb O., gmina W.;

2) określił rodzaje (kody) odpadów objętych ww. obowiązkiem:

- z grupy 16 - Odpady nieujęte w innych grupach: 16 01 03, 16 01 19, 16 01 22, 16 06 04;

- z grupy 17 - Odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych): 17 01 01, 17 01 82, 17 02 01, 17 02 02, 17 02 03, 17 04 11, 17 06 05, 17 09 04;

- z grupy 19 - Odpady z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych: 19 01 12, 19 08 05, 19 12 10, 19 12 12;

- z grupy 20 - Odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie: 20 01 01, 20 01 02, 20 01 08, 20 01 10, 20 01 11, 20 01 39, 20 01 40, 20 02 02, 20 03 99;

3) ustalił, że wykonanie obowiązku, o którym mowa w pkt 1 decyzji, nastąpi w nieprzekraczanym terminie 18 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna;

4) określił następujący sposób usunięcia odpadów: wykonanie decyzji nastąpi poprzez usunięcie odpadów opisanych w pkt 2 decyzji z terenu działek o nr ewid. [...] i [...], obręb ewid. O. i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwienia. Odpady mogą zostać przekazane jedynie podmiotowi posiadającemu wymagane przepisami prawa zezwolenia.

Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. wnieśli Prokurator Okręgowy w Szczecinie oraz reprezentowany przez pełnomocnika Z.T..

Decyzją z 25 października 2023 r. SKO, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5, pkt 21 i pkt 34, art. 25 ust. 1-4 i art. 26 ust. 1 i 2 u.o., art. 2 pkt 34 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U. UE. L. z 2006 r. Nr 190, str. 1) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wywiódł skarżący, powielając dotychczas podnoszone zarzuty i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Oprócz tego skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie sądowej, która odbyła się w dniu 5 czerwca 2024 r., pełnomocnik skarżącego wniósł i wywiódł jak w skardze. W uzupełnieniu skargi podkreślił, że spółka W. miała pozwolenie zintegrowane umożliwiające składowanie odpadów w celu ich dalszego przetwarzania w instalacjach spółki. Ponieważ odpady będące przedmiotem skarżonej decyzji miały trafić do instalacji spółki celem dalszego przetwarzania, ich składowanie należało zakwalifikować jako tzw. czasowe magazynowanie odpadów, niewymagające wydania odrębnej decyzji.

Z kolei uczestnik postępowania - Prokurator Okręgowy w Szczecinie na rozprawie podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

WSA w uzasadnieniu zapadłego wyroku przytoczył przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie konkludując, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci pism od właściwych organów wynika, że ani skarżący, ani też spółka W. Sp. z o.o., od której pochodziły stwierdzone odpady, nie legitymowali się pozwoleniami na prowadzenie składowiska albo wytwarzanie, zbieranie lub przetwarzanie odpadów, uprawniającymi do ich składowania lub magazynowania na działkach objętych decyzją. W konsekwencji w sposób uprawniony organy obu instancji uznały, że stwierdzone odpady znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania w świetle przepisów u.o. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie wskazujące, iż wystarczający jest jedynie tytuł prawny do nieruchomości, aby móc magazynować na nich odpady, oparte jedynie na treści art. 25 ust. 2 u.o., pomija dyspozycję art. 25 ust. 3 u.o.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 25 u.o. w zw. z art. 26 u.o. poprzez ich błędną wykładnię wyrażające się w przyjęciu, iż proces czasowego magazynowania odpadów odbywa się w ramach pierwotnego wytwarzania, zbierania lub przetwarzania, podczas gdy prawidłowa analiza stanu prawnego prowadzi do wniosków odmiennych;

2. art. 25 u.o. poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, iż odpady znajdujące się na działkach skarżącego podlegały procesowi czasowego magazynowania odpadów, przewidzianego ustawą i prawnie dopuszczalnego;

3. art. 103 ust. 1 u.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż przepis ten znajduje zastosowanie również w odniesieniu do procesu czasowego magazynowania odpadów w sytuacji, gdy z jego literalnego brzmienia wynika wprost, iż znajduje on zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do procesu składowania.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż realizację dyspozycji wynikającej z cyt. przepisu stanowi posłużenie się – pod potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego - dowodem z dokumentu będącego w istocie opinią biegłego sporządzoną pod potrzeby prowadzonego postępowania, postępowania karnego znajdującego się w fazie postępowania przygotowawczego, podczas gdy prawidłowa analiza stanu prawnego, w tym w szczególności prawidłowa wykładnia cyt. przepisu prowadzi do przyjęcia, iż by dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym uznawać za dowód z opinii biegłego konieczne jest, by był to dowód powołany i przeprowadzony przez organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne;

2. art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek do jego zastosowania;

3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie – Z. T. - czynnego udziału w postępowaniu przed organem administracyjnym, wyrażające się w szczególności w nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania wnioskowanych przez stronę świadków z zapewnieniem stronie czynnego udziału w tak przeprowadzanych czynnościach;

4. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych, których przeprowadzenie mogłoby się przyczynić do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności w zakresie wnioskowanych osobowych wniosków dowodowych;

5. art. 75 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu nieznanego ustawie, tj. zeznań świadków złożonych w toku postępowania karnego i w formie oświadczeń, podczas gdy procedura administracyjna przewiduje wyłącznie dowód z przesłuchania świadka (który to dowód winien być przeprowadzony bezpośrednio przez organ prowadzący postępowanie). Bezsprzecznie w świetle powyższych faktów wniosek pełnomocnika o dopuszczenie dowodu z opinii nowego biegłego, pełna dokumentacja poświadczająca legalność i celowość zmagazynowania odpadów na działkach nr ewid. [...] i [...] w m. O. mająca kolosalne znaczenie dla rozstrzygnięcia, przesłuchanie Z. T. jako właściciela firmy Z., który przejął odpowiedzialność za prawidłowe zmagazynowanie odpadów należących do W. Sp. z o.o. oraz wymienionych świadków ma niepodważalne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy;

6. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

7. art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego oraz dowodu z zeznań i oświadczeń świadków złożonych pod potrzeby innego postępowania (karnego), co w konsekwencji uniemożliwiło stronie bezpośredni udział w tak przeprowadzanych dowodach;

8. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuprawnione, nieznajdujące odzwierciedlenia w stanie faktycznym i prawnym przyjęcie, iż na działkach objętych postępowaniem nie występowały odpady/zanieczyszczenia historyczne z uwagi na to, iż strona nie złożyła wniosku w trybie art. 101e ust. 1 P.o.ś., podczas gdy okoliczność ta - niezależnie od postępowania, o którym mowa wyżej - winna być przez organ ustalona niezależnie;

III. błąd w ustaleniach faktycznych, który to błąd był istotny i miał wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a polegający na przyjęciu, iż:

1. na działkach objętych postępowaniem nie występują odpady/zanieczyszczenia historyczne, podczas gdy obecność odpadów historycznych na działce nr ewid. [...] i [...] potwierdzają zeznania złożone przez świadków:

• L. Z. z 23.06.2022 r.

• T. L. z 23.06.2022 r.

• W. S. z 22.06.2022 r.

• M. K. z 22.06.2022 r.;

2. na działkach objętych postępowaniem nie występują odpady/zanieczyszczenia historyczne, podczas gdy sporządzenie dokumentacji inwentaryzującej ilość "dzikich wysypisk" potwierdzają zeznania L. Z. z 23.06.2022 r. i M. K. z 22.06.2022 r. - pracowników gminy W.;

3. na działkach objętych postępowaniem nie występują odpady/zanieczyszczenia historyczne, podczas gdy zgodnie z zapisami "Raportu o stanie środowiska w województwie lubuskim w 1999 r." sporządzonym przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Zielonej Górze (Biblioteka Monitoringu Środowiska Zielona Góra - Gorzów Wielkopolski, 2000 r.) na terenie województwa lubuskiego (utworzonego w 1999 r.) istniało ok. 250 "dzikich wysypisk" wiejskich i ok. 7 wylewisk, a tylko 53 wysypiska komunalne z których: 4 sztuki posiadały częściowo uregulowaną sytuację formalno-prawną, 13 sztuk nie posiadało uregulowanej sytuacji formalno-prawnej, a 36 sztuk miało ją uregulowaną w ówcześnie obowiązujących przepisach;

4. na działkach objętych postępowaniem nie występują odpady/zanieczyszczenia historyczne, podczas gdy Z. T. na rozprawie głównej przed SO II Wydziałem Karnym w Zielonej Górze w dniu 17.09.2021 r. zeznał, iż w akcie notarialnym/ch zakupu gruntów był zapis, że grunty były wysypiskami śmieci;

5. pełnomocnik strony w dniu 10.01.2022 r. przedłożył do akt sprawy oświadczenia M. K., W. S. i T. L., którzy w sposób jednoznaczny potwierdzili, iż na działce oznaczonej nr ewid. [...] i [...] istniało dzikie wysypisko śmieci lokalnie nazywane "pod lasem", na które to wysypisko większość mieszkańców wywoziła śmieci;

6. właściciel PHU Z. oświadczył, że jest posiadaczem odpadów zgromadzonych na działkach nr ewid. [...] i [...], zobowiązał się do ich usunięcia, dostarczenia ich do instalacji mającej za zadanie ich zagospodarowanie, a fakt istnienia takiej instalacji został potwierdzony dokumentami kontroli instalacji (protokół kontroli WIOŚ z 2021 r. nr 1037/2021, protokół kontroli Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z 2021 r. nr HP-7/2021, protokół kontroli Państwowej Straży Pożarnej z 2021 r. nr PRZ.5513.8.2021). Wszystkie te dokumenty potwierdzają możliwości techniczne i organizacyjne gwarantujące prawidłowe zagospodarowanie odpadów;

7. na działkach objętych postępowaniem nie występują odpady/zanieczyszczenia historyczne, podczas gdy odpowiedź otrzymana od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotycząca wpisania terenu tej nieruchomości do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi z 16.03.2022 r. znak WZŚ.402.67.2022.KP nie wyklucza istnienia zanieczyszczania, mimo braku wpisu do rejestru: "należy zaznaczyć, że nie oznacza to, iż jest to teren wolny od zanieczyszczeń";

8. pominięciu faktu występowania zanieczyszczeń historycznych, których istnienie i występowanie ma istotny wpływ na koszty związane z realizacją obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej;

9. na działkach objętych postępowaniem nie występują odpady/zanieczyszczenia historyczne, podczas gdy niezrozumiały w kontekście prowadzonego postępowania jest fakt wysłania wniosku do Starosty W. o udzielenie informacji dotyczącej istnienia na terenie tej nieruchomości "dzikiego wysypiska", zwłaszcza, że likwidacją dzikich wysypisk zajmuje się gmina. Potwierdza to art. 3 ust 2 pkt 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250) który stanowi, że gminy są odpowiedzialne za gospodarowanie odpadami komunalnymi znajdującymi się na ich terenach. Pod pojęciem likwidacji dzikich wysypisk rozumie się czynności związane z usunięciem ze wskazanego miejsca odpadów komunalnych, gruzu i odpadów poremontowych, odpadów wielkogabarytowych, odpadów zielonych, odpadów stanowiących pozostałości po sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, odpadów stanowiących pozostałości po pojazdach samochodowych, opon i innych nieczystości oraz wywóz odpadów do zagospodarowania, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami. Obowiązek likwidacji przez gminę "dzikich wysypisk" wynika z art. 7 ust 1 pkt 3 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446);

10. kompetencyjne wątpliwości nasuwa fakt zwrócenia się do Starosty Świebodzińskiego z zapytaniem, czy W. Sp. z o.o. miało prawne możliwości przetransportowania odpadów zgromadzonych na terenie spółki i magazynowania ich na terenie innej nieruchomości, innej gminy, niż wskazana w decyzjach obowiązujących spółkę W. (pozwolenie zintegrowane z 09.07.2015 r. znak: BOŚ.6222.1.2015.RN zmienione 21.11.2018 r. znak BOŚ.6222.2.2018.EM oraz decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów z 30.06.2016 r. znak: BOŚ.6233.4.2016.RN zmienionej 08.07.2019 r. znak: BOŚ.6233.4.206. RN). Zapisy decyzji wydanych dla W. Sp. z o.o. jednoznacznie określają miejsca magazynowania odpadów na terenie instalacji W. Nie przewidują magazynowania odpadów w innych miejscach już chociażby z przyczyn techniczno-organizacyjnych warunkujących proces technologiczny. Jednakże pozwolenia te nie zabraniają przekazania odpadów innemu podmiotowi pod warunkiem posiadania przez niego stosownych decyzji w zakresie gospodarki odpadami. Obie strony winny okazać się również niezbędnymi dokumentami obowiązującymi w przypadku gospodarowania odpadami - karty ewidencji odpadów, karty przekazania odpadów, BDO. Podkreślenia wymaga fakt, iż to nie W. Sp. z o.o. prowadziło transport tych odpadów, a zleciło firmie posiadającej uprawnienia do tego rodzaju działalności, cedując na nią odpowiedzialność za prawidłowe ich zmagazynowanie a po upływie okresu ustawowego (3 lat) dostarczenia do instalacji celem przetworzenia. W związku z powyższym zapytanie Starosty Świebodzińskiego o możliwości transportowania odpadów przez W. Sp. z o.o. w ramach posiadanych decyzji na działkę oznaczona nr ewid. [...] i [...] położoną w O. jest co najmniej dyskusyjne;

11. błędnym ustaleniu, iż fakt toczącego się postępowania karnego nie ma wpływu na postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy pismem z 28.09.2021 r. skarżący zwracał się do Prokuratury Okręgowej w Szczecinie (pismo w załączeniu) o zamiarze usunięcia odpadów i o wyrażenie na to zgody, jednakże pismo to pozostało bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Tym samym, skarżący nie wiedział, czy działania takie może podjąć, nie narażając się na zarzut utrudniania postępowania przygotowawczego;

12. błędnym ustaleniu, iż odpady zmagazynowane na objętych niniejszym postępowaniem działkach nie mogą podlegać procesowi czasowego magazynowania odpadów, podczas gdy 21.02.2022 r. pełnomocnik nadesłał pismo kierowane do SA II Wydziału Karnego w Szczecinie szczegółowo wyjaśniające mechanizm umieszczenia odpadów w procesie magazynowania na działkach położonych w m. O., miedzy innymi działki nr ewid. [...] i [...]. Mechanizm przekazania odpowiedzialności za odpady został szczegółowo opisany, przytoczono dowody potwierdzające jego legalność, zeznania świadków potwierdzające istnienie na terenie O. "dzikich wysypisk" gromadzących odpady historyczne. Tym bardziej zdziwienie budzi fakt wysłania zapytanie do Starosty Świebodzińskiego;

13. korespondencja z C. G.: wątpliwości budzi sformułowanie pytania nr 3 i pytania nr 8. W pytaniu nr 3 użyto sformułowania "nieformalne składowisko odpadów", które nie widnieje w nomenklaturze dotyczącej gospodarki odpadami, składowiskiem może być jedynie obiekt posiadający uregulowaną sytuację formalno-prawną. Wszystkie pozostałe są "dzikimi wysypiskami", natomiast w pytaniu nr 8 organ sugeruje odpowiedź, "odpady niebezpieczne" mogące znajdować się na działce o nr ewid. [...] i [...]. C. G. nie posiada kompetencji i wystarczającej wiedzy aby klasyfikować odpady jako niebezpieczne lub inne niż niebezpieczne;

14. przyjęcie w sprawie jako dowód (dnia 05.04.2022 r.) pismo Prokuratury Okręgowej w Szczecinie z 29.12.2021 r. znak PO.I.1.Ds.2.2020 zawierające w ocenie organu istotne dla sprawy informacje, świadczy dobitnie o niezrozumieniu zarówno przez organ jak i przez prokuraturę pojęcia określonego jako magazynowanie odpadów. Jest to pojęcie ustawowe, zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 25 ust. 1, 2, 3, 4 u.o. Niewiedza i brak znajomości w/w ustawy zawarta w cytowanym wyżej piśmie prokuratury, myląca pojęcie magazynowania ze składowaniem nie może w żadnym razie stanowić dowodu w sprawie;

15. odpowiedź Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 01.04.2022 r. również potwierdza brak możliwości magazynowania odpadów należących do W. Sp. z o.o. na terenie nieruchomości położonych w m. O., co jest zgodne z prawdą i potwierdza stanowisko Starosty Świebodzińskiego. Po raz kolejny należy podkreślić, iż W. Sp. z o.o. działając w stanie wyższej konieczności przekazał odpady firmie zewnętrznej posiadającej tytuł prawny do nieruchomości - działki oznaczonej nr ewid. [...] i [...] celem bezpiecznego i prawidłowego ich magazynowania przez okres 3 lat, co umożliwiał zapis ustawy o odpadach i zawarta umowa pomiędzy W. Sp. z o.o., a transportującym i magazynującym odpady;

16. niezależnie od zarzutu naruszenia przepisu art. 84 § 1 k.p.a. dopuszczenie jako dowód z opinii biegłego R. P. jest co najmniej wątpliwe z uwagi na fakt, iż opinia ta nie opiera się na analizach laboratoryjnych potwierdzających dokonanie szkody w środowisku, a na subiektywnej ocenie biegłego podjętej na podstawie przeprowadzonych wizji terenowych wraz z wykonaniem prac odkrywkowych na nieruchomościach położonych w m. O.;

17. zgodnie z pismem Starosty W. z 21.04.2022 r. znak SOB.604.45.2022 Burmistrz każdorazowo otrzymywał decyzje wydane dla PHU Z., co potwierdzają kopie decyzji nadesłane przez Starostę W., gdzie w każdej decyzji w rozdzielniku "Do wiadomości" adresatem jest między innymi Burmistrz Miasta i Gminy W. W związku z tym, iż organ zwracał się do Starosty o nadesłanie kopii decyzji, które winny być w jego posiadaniu, rodzi to wątpliwości czy takiemu samemu zagubieniu nie uległa dokumentacja dotycząca "dzikich wysypisk" gminnych opracowana w latach 1995 - 2000, o której mówi co najmniej dwóch świadków;

18. zgodnie z decyzją usunięciu ulec mają odpady o kodach 16 01 03, 16 01 19, 16 01 22, 17 02 01, 17 02 02, 17 02 03, 17 04 11, 19 01 12, 19 08 05, 19 12 04, 20 01 01, 20 01 02, 20 01 08, 20 01 10, 20 01 11,20 01 39, 20 04 40, 20 03 99. Odpady o kodach 20 03 99 i 19 12 04 są tożsame z odpadami stwierdzonymi w opinii biegłego M. K. która ostatecznie nie została wykluczona jako dowód w sprawie. Odpady o kodach: 20 01 01, 20 01 02, 20 01 08, 20 01 10, 20 01 11, 20 01 39, 20 01 40, 19 01 12, 19 08 05, 17 02 01, 17 02 02, 17 02 03, 17 04 11, 16 01 03, 16 01 19, 16 01 22 są tożsame z odpadami stwierdzonymi w opinii biegłego A.B..

W oparciu o powyższe zarzuty, których rozwinięcie nastąpiło w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji obu organów, bądź też uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych za obie instancje, żądając rozpoznania sprawy na rozprawie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną prokurator wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z 2 września 2026 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o odroczenie wyznaczonego terminu rozprawy z uwagi na okoliczności podniesione w jego treści.

Ponadto pismem z 17 września 2026 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodów wskazanych w rzeczonym piśmie na okoliczności w nim podniesione oraz przedstawił dodatkowe uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach złożonej skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oprzeć można na dwóch podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj.:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Autor złożonego środka zaskarżenia podniósł obie z wymienionych kategorii zarzutów, dlatego też, co do zasady jako pierwsze winny zostać rozpoznane zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem to od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy lub skutecznego jego podważenia przez skarżącego kasacyjnie uzależniona jest możliwość weryfikacji prawidłowości zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego. Przy czym, w przedmiotowej sprawie analiza sformułowanych zarzutów w pkt II i III, wskazująca na ich uzupełniający charakter pozwala Sądowi kasacyjnemu na ich łączne rozpoznanie.

Przechodząc tym samym ad meritum, Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania, którego efektem były ustalenia przyjęte za podstawę faktyczną wydanej decyzji. Przyznać rację należy Sądowi meriti, że organy przeprowadzając postępowanie wyjaśniające nie naruszyły zasad wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ustaliły bowiem i przedstawiły wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Jak trafnie podkreślił to, w uzasadnieniu decyzji, organ II instancji dla wydania nakazu usunięcia odpadów konieczne było wyjaśnienie trzech zasadniczych kwestii: istnienie odpadów w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy, ich składowanie w miejscu do tego nieprzeznaczonym oraz ustalenie ich posiadacza.

Trafnie zwrócił uwagę Sąd a quo, że magazynowanie odpadów zawsze jest prowadzone w ramach pierwotnego ich wytwarzania, zbierania lub przetwarzania na co wskazuje art. 25 ust. 3 u.o. Nie jest ono zatem autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu - wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na wymienione uprzednio formy gospodarki odpadami.

Zgodzić się również należy z Sądem pierwszej instancji, że pojęcie składowania odpadów nie zostało zdefiniowane ani w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.; dalej także: "P.o.ś.") ani przepisach u.o. Zrekonstruowanie znaczenia tego pojęcia możliwe jest jednak poprzez sięgnięcie do przepisów u.o. odnoszących się do opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów w zakresie poszczególnych czynności względem odpadów. Jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.o. przez gospodarkę odpadami rozumie się wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami. Gospodarowanie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.) obejmuje natomiast czynności zbierania, transportu lub przetwarzania odpadów, w tym sortowania, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami (...). Przetwarzanie (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.) obejmuje zaś procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.

Zbieranie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.) to z kolei gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów. Magazynowanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o.), jak zaznaczono, to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Z kolei w art. 17 ust. 1 u.o. prawodawca usankcjonował hierarchię sposobów postępowania z odpadami, wskazując od sposobu najbardziej pożądanego do najmniej następujące czynności: zapobieganie powstawaniu odpadów, przygotowywanie do ponownego użycia, recykling, inne procesy odzysku, unieszkodliwianie. Art. 18 u.o. określna natomiast przesłanki, którymi należy się kierować stosując hierarchię z art. 17 ust. 1 u.o. Wedle ust. 6 powołanego przepisu, składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn, o których mowa w ust. 3 (tzn. poddaniu procesom odzysku).

Powyższe regulacje uzasadniają wniosek, że składowanie odpadów oznacza nieograniczone czasowo umiejscowienie odpadów w danej lokalizacji, a więc ich miejsca o trwałym charakterze z uwagi na brak woli ich przetworzenia w jakikolwiek sposób. Taka relacja ma charakter alternatywy rozłącznej, czyli jeśli ma miejsce składowanie odpadów to wyklucza to możliwość przetwarzania przez odzysk lub unieszkodliwianie.

Idąc dalej, jako nieskuteczny uznać należało zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w kontekście przeprowadzenia dowodu nieznanego ustawie (pkt II ppkt. 5). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, jako dowód należy dopuścić i rozważyć wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Takim dowodem w szczególności mogą być dokumenty, zeznania świadków czy opinie biegłych lub oględziny. Przykładowo, judykatura wskazuje, że zawarty w powołanym przepisie katalog środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym nie ma charakteru zamkniętego, lecz stanowi przykładowe wyliczenie. Oznacza to, że ustawodawca nie ograniczył rodzaju środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z 10.02.2020 r., I OSK 820/17; to i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.).

Zaaprobować należy wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z 16 stycznia 2026 r. (I OSK 724/24), że otwarty katalog dowodowy, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a., czyli możliwość wykorzystywania różnych środków dowodowych przy ustalaniu okoliczności faktycznych danej sprawy, jest aktualny w sytuacji, gdy z przepisów szczególnych nie wynika, że dany fakt może być ustalony tylko w określony sposób. Natomiast w tych sprawach, w których istotne jest wykazanie okoliczności prawnych, np. istnienie określonego prawa, można to czynić, jeżeli prawo to powstało z zachowaniem wymaganych dla tego prawa wymogów, w tym przepisów dotyczących danego zdarzenia prawnego. Nie można zatem, powołując się na art. 75 § 1 k.p.a. i szeroki katalog środków dowodowych, wykazać istnienia określonego prawa, jeżeli dla jego powstania niezbędne jest spełnienie określonych wymogów czy to co do formy czy też materialnoprawnych.

W świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (zob. wyrok NSA z 11.12.2025 r., II OSK 1648/23).

Warto zwrócić uwagę, że pełnomocnik skarżącego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji sam złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego o specjalności ochrony środowiska, a także określonych świadków na fakty czasowego i legalnego magazynowania odpadów na wyżej przedmiotowych działkach, rodzaju, charakteru, ilości oraz procesu, jakimi mają zostać poddane te odpady i dochowania przez stronę wymogów formalnych poprzedzających zmagazynowanie odpadów oraz istnienia odpadów historycznych na tych działkach. Oprócz tego zawnioskowano również o przeprowadzenie dowodów z dokumentacji stanowiącej dowody jakie zabezpieczone zostały w ramach postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Szczecinie. Na mocy postanowienia z 15 maja 2023 r. część wnioskowanych dowodów w zakresie protokołów przesłuchania wnioskowanych świadków z postępowania karnego została dopuszczona. Słusznie jednak organ ocenił, że dowody te nie przyczyniły się do wyjaśnienia sprawy, a jedynie spowodowały opóźnienie w jej rozpoznaniu.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił Burmistrzowi na ustalenie, że skarżący również jako udziałowiec spółki W. Sp. z o.o. przywiózł oraz zgromadził na spornych działkach odpady, co zresztą sam przyznał i co także potwierdził jego pełnomocnik.

Nie mógł być skuteczny także zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., zawarty w pkt II ppkt 4. Skoro bowiem organ uzyskał dowód potwierdzający pewną okoliczność, a skarżący prezentuje odmienne zapatrywania na daną kwestię, trudno oczekiwać, że organ będzie kierował się wyłącznie na udowodnienie tez stawianych przez skarżącego. Nic odmiennego nie wynika z przepisów prawa. Skarżący jako strona posiada pełną prerogatywę do zgłaszania wniosków dowodowych, które mają na celu wykazanie słuszności jego argumentacji. Taka inicjatywa nie obciąża wyłącznie organu, którego celem jest zebranie dowodów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a tym samym nie jest on zobligowany do zebrania wszystkich dowodów, a tylko tych które umożliwią zakończenie procesu decyzyjnego. Skarżący nie może oczekiwać, że organ administracyjny powinien uwzględnić wszystkie wnioski dowodowe skarżącego, w sytuacji gdy organ ocenił, że zebrany materiał dowodowy jest już wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25.06.2024 r., II OSK 2475/21).

Stąd też nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut ukierunkowany na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. (pkt II ppkt 3). Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu nie jest prawem nieograniczonym, tj. podlega ograniczeniom. Organ winien wziąć także rozwagę przy inicjatywie dowodowej stron postępowania celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Jeśli zatem organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne; nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu (vide: wyrok NSA z 2.12.2021 r., II GSK 3768/17).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy tak stwierdził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1453/25). Skarżący naruszenie powołanego przepisu wiąże z faktem braku przeprowadzenia wnioskowanych przez niego dowodów z zeznań świadków i brakiem możliwości zadawania im pytań, przy czym jak wyjaśniono dowody te zostały przeprowadzone, w ramach protokołów zeznań tychże osób złożonych w toku postępowania przygotowawczego. Jeżeli skarżący stał na stanowisku, że zeznania te były niepełne lub nie wyjaśniały wszystkich jego zdaniem kwestii, nic nie stało na przeszkodzie, aby przedłożyć dodatkowe dowody w postaci oświadczeń tychże świadków zawierających wyjaśnienia o które skarżący miał zamiar dokonać ich rozpytania. Wówczas to organ nie naruszając zasady szybkości mógłby ocenić takie dowody.

Skuteczność zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym uwarunkowana jest od wykazania, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem to do strony stawiającej ten zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Takich okoliczności skarżący kasacyjnie skutecznie nie wykazał (por. wyrok NSA z 16.01.2025 r., I OSK 119/24).

Powyższa argumentacja legła u podstaw przekonania Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, ustalając fakty z niego wynikające w sposób kompleksowy, uzasadniając powody swoich decyzji i wyjaśniając w oparciu o które środki dowodowe ustalenia zostały poczynione.

Zamierzonego rezultatu nie mógł odnieść zarzut postawiony w pkt II ppkt 7 dotyczący naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, zeznań i oświadczeń świadków złożonych na potrzeby innego postępowania. Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 k.p.a.). Przepis ten nakłada tym samym na organ obowiązek poinformowania strony o czasie i miejscu przeprowadzenia środków dowodowych, zawężając ten obowiązek wyłącznie do dowodów z osobowych źródeł, opinii biegłych bądź oględzin. Pozostałe źródła dowodowe wymykają się spod reżimu przywołanej normy prawnej. Istotne jest także to, że wskazany przepis ma zastosowanie wyłącznie do dowodów dopuszczonych przez organ, a nie tych, których przeprowadzenia oczekuje strona.

Jako nieskuteczny ocenić należało zarzut z pkt II ppkt. 8, co do naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. Słowem wstępu warto zwrócić uwagę, że przepis ten w ogóle nie miał w sprawie zastosowania, ponieważ nie wystąpiły w niej niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego. Taka przesłanka występuje wyłącznie wówczas, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Przepis nie może mieć zastosowania m.in. w sytuacji, gdy w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na te interesy (tak: wyrok NSA z 9.07.2025 r., II OSK 415/23).

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął za organami, że w sposób prawidłowy określony został adresat decyzji, ustalając w toku postępowania, iż to skarżący było posiadaczem odpadów. Potwierdza to znajdujące się w aktach oświadczenie skarżącego, zobowiązującego się jednocześnie do usunięcia tychże odpadów. Celnie organy uznały, iż na objętych kontrolowanych postępowaniem działkach nie było tzw. historycznych zanieczyszczeń, wskazując w tym zakresie na zeznania świadka W. T., wyjaśnienia skarżącego oraz okoliczność, uprzedniego prowadzenia na tych działkach działalności w postaci wydobycia żwiru, braku wpisu tych zanieczyszczeń do rejestru, o którym mowa w art. 101c ust. 1 P.o.ś., wcześniejszego zgłoszenia przez skarżącego lub poprzednich właścicieli tych działek występowania na ich terenie zanieczyszczeń, stosownie do art. 101e ust. 1 P.o.ś. Wedle informacji uzyskanych od RDOŚ w Gorzowie Wlkp. działki na których stwierdzono występowanie odpadów nie widnieją ani w rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi ani w rejestrze bezpośrednich zagrożeń szkodą w środowisku i szkód w środowisku prowadzonym przez GDOŚ.

Idąc dalej nie mógł zasługiwać na uwzględnienie zarzut szeroko opisany w pkt III skargi kasacyjnej wskutek błędu w ustaleniach faktycznych, który to błąd był istotny i miał wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Zarówno Sąd pierwszej instancji, który oceniał już ten zarzut w ramach wywiedzionej skargi, jak też i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie dopatrzyli się w sprawie takiego błędu, który nosiłby cechy istotności i jednocześnie miał wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie zwracał uwagę, że niedopuszczalnym jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 22.12.2025 r., I OSK 2264/24; wyrok NSA z 25.03.2025 r., III OSK 3367/23; wyrok NSA z 11.03.2025 r., III OSK 2750/24).

Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA: z 17.04.2026 r., III OSK 2942/24; z 19.02.2026 r., III OSK 126/25; z 17.02.2026 r., III OSK 649/23; z 22.12.2025 r., I OSK 2264/24). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyroki NSA: z 12.12.2025 r., III OSK 2720/24; z 2.12.2025 r., III OSK 2818/22; z 24.10.2025 r., III OSK 2508/22).

Taka sytuacja rysuje się na tle rozpoznawanej sprawy, albowiem skarżący podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przyjmuje prawidłowość ustalonego wyłącznie przez siebie stanu faktycznego, negując jednocześnie stan faktyczny przyjęty przez organy, następnie Sąd meriti, a ostatecznie także i Sąd kasacyjny wobec braku jego skutecznego podważenia. Skarżący kasacyjnie zakłada zatem prawidłowość własnej wersji przebiegu zdarzeń, co nie może prowadzić do zamierzonego rezultatu przy jednoczesnym braku skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (zob. wyrok NSA z 5.02.2025 r., I FSK 1581/21).

Wobec nieskuteczności zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, konsekwencją jest także nieskuteczność zarzutów odnoszących się do przepisów prawa materialnego, zawartych w pkt I ppkt 1 – 3 skargi kasacyjnej. Należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej zarzucając błędną wykładnię art. 25 u.o. w zw. z art. 26 u.o. nie wyjaśnił na czym jego zdaniem ta błędna wykładnia miałaby polegać. Sposób sformułowania postawionego zarzutu wskazuje, że zdaniem skarżącego nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowanie tych przepisów. Podkreślić przy tym warto, iż oba przepisy składają się z kilku jednostek redakcyjnych, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał, która z nich jego zdaniem została naruszona.

W tym kontekście odwołać się należy do dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a, który zaznacza, że skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wskazać przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony, a także uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. W przypadku zarzutów naruszenia przepisów postępowania konieczne jest także wykazanie, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Nie wystarczy samo stwierdzenie, że wpływ taki mógłby wystąpić. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być natomiast sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które kastor uznaje za naruszone (vide: wyrok NSA z 16.04.2026 r., I FSK 1712/24).

W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob.: wyrok NSA z 18.03.2026 r., I FSK 812/23).

Aby zachować tym samym wymogi formalne skargi kasacyjnej umożliwiające dokonanie jej oceny nie jest wystarczające wymienienie podstaw kasacyjnych, ale koniecznym jest także uzasadnienie podniesionej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na gruncie analizowanej sprawy okolicznością bezsporną jest, że zarówno skarżący, jak też i spółka W. Sp. z o.o. nie legitymowali się pozwoleniami na prowadzenie składowiska lub wytwarzanie, zbieranie bądź przetwarzanie odpadów, które uprawniałoby do ich składowania lub magazynowania na spornych działkach, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci pism od właściwych organów. Dlatego też słusznie organy uznały, że w sprawie doszło do składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym na gruncie przepisów u.o.

Odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie w tym zakresie wskazujące, że wystarczający jest jedynie tytuł prawny do nieruchomości, aby móc magazynować na nich odpady, oparte zostało wyłącznie na treści art. 25 ust. 2 u.o., z pominięciem dyspozycji art. 25 ust. 3 u.o. Abstrahując jednak od tego, zgodnie z art. 25 ust. 4 u.o. magazynowanie odpadów jest dopuszczalne nie dłużej niż przez okres 3 lat, a w przypadku odpadów przeznaczonych do składowania nie dłużej niż przez rok (art. 25 ust. 5 u.o.). W przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczące usunięcia odpadów zostało zainicjowane w 2018 r., zaś nielegalne magazynowanie (składowanie) odpadów inspektorzy WIOŚ stwierdzili pod koniec 2018 r. W świetle podstawy prawnej nałożonego na skarżącego obowiązku, jego przesłanką był fakt magazynowania, tudzież składowania bez wymaganego zezwolenia na rzeczonych działkach odpadów, które to okoliczności zostały bezspornie wykazane.

Z racji wadliwej konstrukcji zarzutu zawartego w pkt I ppkt 3, również i on nie mógł być skuteczny. Autor skargi zarzucił bowiem naruszenie art. 103 ust. 1 u.o., a przepis ten oprócz ustępów, składa się także z punktów. Z uwagi na brak określenia przez skarżącego, który z punktów powołanego przepisu jego zdaniem został naruszony nie jest możliwa jego merytoryczna ocena. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa (tak: NSA w wyroku z 7.07.2026 r., III OSK 3207/23).

Powyższe względy legły u podstaw przekonania Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, stąd w oparciu o art. 184 p.p.s.a. została ona oddalona.