Nocny hałas zakładu ponad normę. NSA oddalił skargę kasacyjną spółki

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 345/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej "WSA w Rzeszowie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca" "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej "organ odwoławczy" "Kolegium") z dnia 16 grudnia 2022 r., nr SKO.4170.68.3038.2022, w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu – oddalił skargę.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej "WIOŚ") zawiadomił Starostę [...] (dalej "Starosta") o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniach 2-17 listopada 2016 na terenie Spółki. W piśmie wskazano, że na podstawie wyników kontrolnych pomiarów hałasu w środowisku, przeprowadzonych w dniu 4 listopada 2016 r., w porze nocy, stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego hałasu określonego w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112).

Wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. II SA/Rz 52/21, Sąd I instancji uchylił decyzję Kolegium z dnia 3 listopada 2020 r. oraz decyzję Starosty z dnia 16 lipca 2020 r. wydane w przedmiocie określenia Spółce dopuszczalnego poziomu hałasu.

Starosta, decyzją z dnia 29 marca 2022 r., nr OS.6241.6.2016, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 115a ust. 1, 3 w zw. z art. 378 ust. 1 i art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm., dalej "p.o.ś") oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku – określił dla Spółki dopuszczalny poziom hałasu na kierunku występowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej podlegającej ochronie akustycznej (tj. od strony północno-zachodniej i od strony zachodniej) równoważny poziom hałasu dla pory nocy (przedział czasu od godz. 22.00 do godz. 6.00) LAeqN = 40 [dB] oraz równoważny poziom hałasu dla pory dnia (przedział czasu od godz. 6.00 do godz. 22.00) LAeq D = 50 [dB]. Decyzją Kolegium z dnia 14 czerwca 2022 r., nr SKO.4170.20.1047.2022, uchylono decyzję Starosty z dnia 29 marca 2022 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. II SA/Rz 884/22, wydanym na skutek sprzeciwu, Sąd I instancji uchylił decyzję Kolegium z dnia 14 czerwca 2022 r. wydaną w przedmiocie określenia Spółce dopuszczalnego poziomu hałasu.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r., nr SKO.4170.68.3038.2022, Kolegium – na podstawie art. 17 pkt 1 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 115a ust. 1 i ust. 3, art. 378 ust. 1 p.o.ś. – uchyliło decyzję Starosty z dnia 29 marca 2022 r. w przedmiocie określenia dla Spółki dopuszczalnego poziomu hałasu i określiło dla Spółki dopuszczalny poziom hałasu na kierunku występowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej podlegającej ochronie akustycznej (tj. od strony północno-zachodniej i od strony zachodniej) równoważny poziom hałasu dla pory nocy (przedział czasu od godz. 22.00 do godz. 6.00) LAeqN = 40 [dB]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powołał się na raport Nr PR/01/09/2019 – Sprawozdanie S/44/19 z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska z terenu zakładu, konkludując, że wynika z niego, iż przeprowadzone pomiary poziomu dźwięku w wyznaczonych punktach pomiarowych wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, dla warunków panujących w trakcie pomiarów, w punktach pomiarowych P1 i P3, w porze nocy, na poziomie 0 - 4,4 dB. Kwalifikacja terenów pod kątem dopuszczalnego poziomu hałasu w poszczególnych punktach pomiarowych została dokonana na podstawie faktycznego zagospodarowania terenu – z uwagi na brak obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów, na których wykonano pomiary. Badaniami objęto 3 punkty pomiarowe zlokalizowane na najbliższych terenach chronionych akustycznie. Punkty pomiarowe P1 – na terenie posesji przy ul. [...] – znajdowały się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Punkty pomiarowe zlokalizowano na terenach otaczających budynki mieszkalne, na wysokości 4 m nad powierzchnią terenu, natomiast pomiary tła akustycznego wykonano w cieniu akustycznym budynków mieszkalnych, przy których wykonano pomiary właściwe. Najbliższe tereny chronione (zabudowa mieszkalna jednorodzinna) zlokalizowana jest w kierunku północno-zachodnim, pierwsza linia zabudowy znajduje się w odległości około 15 m od granicy zakładu. Obiektami odbijającymi fale akustyczne w otoczeniu źródeł hałasu jest hałas produkcyjny na terenie zakładu. W otoczeniu punktów pomiarowych takimi obiektami były głównie budynki mieszkalne. Hałas źródeł jest zmienny w czasie (np. różne fazy pracy ładowarki, zmienność położenia źródeł, itp.), a także trudny do wyodrębnienia (poszczególne procesy występują razem lub osobno). W związku z powyższym, ze względu na specyfikę pracy zakładu (brak możliwości pomiaru od każdego z poszczególnych źródeł osobno oraz brak możliwości określenia charakterystycznych okresów działania źródeł, w których poziom emisji dźwięku jest ustabilizowany) pomiary w każdym punkcie wykonano metodą rejestracji hałasu w sposób ciągły w czasie odniesienia T. W każdym punkcie prowadzono ciągłą rejestrację poziomu dźwięku, obejmując porę dnia i nocy.

Kolegium wskazało dalej, że na podstawie zarejestrowanych w pamięci mierników przebiegów poziomu hałasu, określono poziom hałasu w porze nocy dla jednej najniekorzystniejszej godziny oraz w porze dnia dla ośmiu najniekorzystniejszych godzin kolejno po sobie następujących. Pomiary tła akustycznego, ze względu na brak możliwości wyłączenia zakładu pracy, wykonano w punktach zlokalizowanych w cieniu akustycznym budynków mieszkalnych, przy których wykonano pomiary właściwe w ten sposób, by nie słyszalny był poziom hałasu pochodzący od zakładu będącego przedmiotem oceny. Podczas wykonywania pomiarów warunki atmosferyczne odpowiadały wymaganiom określonym w przepisach, prędkość wiatru na wysokości punktów pomiarowych nie przekraczała 5 m/s, a pomiary warunków atmosferycznych dokonane zostały za pomocą stacji meteorologicznych zlokalizowanych na wysokości 4 m. Dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz. U. z 2014, poz. 112) wynoszą: dla pory dziennej – 50 dB, a dla pory nocnej – 40 dB. Przeprowadzone pomiary poziomu dźwięku w wyznaczonych punktach pomiarowych wykazały wskazane już przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla warunków panujących w trakcie pomiarów, w porze nocy na poziomie 0 - 4,4 dB. W punkcie pomiarowym P1 równoważny poziom dźwięku dla pory nocy wynosił 40,6 dB, w punkcie P2 - 39,5 dB, a w punkcie P3 - 44,4 dB. Przekroczenie w punkcie P1 wyniosło 0,6 dB, a w punkcie P3 4,4 dB. Poziom hałasu w porze dnia mieścił się w dopuszczalnych granicach.

Zdaniem Kolegium analiza treści Raportu Nr PR/01/09/2019 wskazuje, że zostały zachowane warunki prawidłowości przeprowadzenia pomiarów akustycznych oraz ustalenia końcowego wyniku pomiarowego. Wskazało, że pomiary zachowania dopuszczalnych poziomów mogą być dokonywane przez organy właściwe w sprawie; brak było podstaw do ustalania równoważnego poziomu hałasu również w oparciu o pomiary wykonane na zlecenie strony postępowania, która w tym katalogu nie mieści się, jest wyłącznie właścicielem nieruchomości, przy której wykonane na zlecenie organu pomiary wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm jedynie w porze nocy. Zatem wyłącznym dowodem potwierdzającym przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu jest Raport Nr PR/01/09/2019, co skutkowało uchyleniem kwestionowanej decyzji i wydaniem orzeczenia reformatoryjnego. Odnośnie do zarzutów dotyczących ustalenia, niezgodnie ze stanem faktycznym, terenów podlegających ochronie w oparciu o Studium – Kolegium wyjaśniło – że rozważania organu odnoszące się do treści Studium dotyczyły zagadnienia ustalenia stron postępowania, a nie charakterystyki terenu wokół zakładu emitującego hałas.

Pismem z dnia 30 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium do WSA w Rzeszowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 115a ust. 1 p.o.ś. poprzez wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w sytuacji braku aktualnych – na dzień wydania decyzji – pomiarów wskazujących na przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu oraz – wadliwego sporządzenia pomiarów, na których oparto rozstrzygnięcie organu, a zatem przy braku spełnienia przesłanki prawidłowego stwierdzenia przez organ przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu; 2) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 115a ust. 3 w zw. art. 115 i 114 ust. 2 p.o.ś. poprzez nieprawidłowe ustalenie przez organ charakteru terenów podlegających ochronie przed hałasem - niezgodnie z rzeczywistym stanem ich zagospodarowania; 3) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 70, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu przy braku dowodów potwierdzających przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu, to jest przy braku aktualnych i niewadliwych badań wykonanych przez podmioty uprawnione wskazane w art. 115a ust. 1 p.o.ś.; 4) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego, pomimo potrzeby zaktualizowania posiadanego materiału dowodowego; 5) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ uzasadnienia: – dlaczego nie skorzystał z procedury opisanej w art. 136 § 1 k.p.a. oraz jakie okoliczności przemawiały za odstąpieniem od podjęcia działań uzupełniających; – dlaczego pominął okoliczności, poparte dowodami, świadczące o zdezaktualizowaniu się i nieprawidłowości pomiarów, na których oparł rozstrzygnięcie; – w jaki sposób ustalił zakres terenu podlegającego ochronie akustycznej. Na tych podstawach Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia 10 lipca 2023 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi, a także o przyjęcie dowodu z opinii biegłego sądowego.

W dniu 1 sierpnia 2023 r. WSA w Rzeszowie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 115a ust. 1 p.o.ś. i wskazał, że właściwy organ, po otrzymaniu pomiarów – od podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia – o przekroczeniu dopuszczanych poziomów hałasu wraz z protokołem pomiarów tego hałasu, zobligowany był do wszczęcia postępowania. WSA w Rzeszowie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym z przepisów działu V p.o.ś. dotyczącego ochrony przed hałasem oraz z przepisów wykonawczych do tej ustawy nie wynika, aby po upływie określonego czasu wyniki pomiarów hałasu dezaktualizowały się i przestawały być podstawą wydania do decyzji na podstawie art. 115a p.o.ś. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że – zważywszy na art. 153 p.p.s.a. – ocena zaskarżonej decyzji musi być dokonana przede wszystkim pod kątem realizacji wskazań zawartych w wyrokach z dnia 9 marca 2021 r., sygn. II SA/Rz 52/21, oraz z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. II SA/Rz 884/22.

Zdaniem WSA w Rzeszowie w sprawie trafnie ustalono, że źródłem hałasu, negatywnie oddziałującego na tereny sąsiednie, jest prowadzony przez skarżącą zakład zlokalizowany na działkach nr [...]. Od strony północnej zakład przylega do ulicy miejskiej ([...]), za którą zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Od strony zachodniej tereny zakładu graniczą bezpośrednio z obszarem, na którym zlokalizowane są obiekty produkcyjne oraz baza transportowa. Za tym obszarem występuje pojedyncza zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Z akt sprawy wynika, że wokół Spółki występują tereny podlegające ochronie: – od strony północno-zachodniej, po drugiej stronie ul. [...] znajduje się sześć posesji zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, w tym jeden budynek mieszkalno-usługowy; w obszarze tym przeważa zabudowa mieszkalna jednorodzinna, dlatego teren ten należy zaklasyfikować jako teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej; – od strony zachodniej, przy ul. [...], za terenem przemysłowym znajduje się jeden budynek mieszkalny, położony na działce [...], bezpośrednio sąsiadującej z ul. [...]; również teren ten należy zaklasyfikować jako teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej; – od strony południowej, w dalszej odległości od zakładu (powyżej 200 m), na terenie wsi [...] występuje luźna zabudowa mieszkalna zagrodowa rozdzielona gruntami rolnymi i łąkami; jest to więc teren zabudowy zagrodowej. Ponadto, zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], obszar przylegający bezpośrednio do terenu będącego własnością zakładu, od strony zachodniej, oznaczony jest symbolem U (tereny usług), od strony wschodniej i północnej symbolem MN/RM (tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagrodowej). Dla terenów leżących przy granicy miasta z obszarem Spółki brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie faktycznym organy przyjęły, że w sprawie należy dokonać oceny faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu i terenów sąsiednich, zgodnie z obowiązującym Studium. W opinii Sądu I instancji organy prawidłowo ustaliły, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. W konsekwencji WSA w Rzeszowie podzielił ustalenia, że działalność Spółki powoduje przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu poza jego granicami na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: od strony północno-zachodniej – działka nr [...] i od strony zachodniej – działka nr [...].

Sąd I instancji wskazał, że pomiary hałasu wykonywane były kilkakrotnie. Pierwsze przekroczenia stanowiące podstawę wszczęcia postępowania z urzędu wynikają z badań akustycznych z dnia 4 listopada 2016 r. wykonanych przez WIOŚ, wykazały one równoważny poziom dźwięku w porze nocnej 49,0 dB. Kolejne pomiary potwierdzające przekroczenia wykonane zostały ponownie przez WIOŚ w dniu 24 sierpnia 2017 r. i stwierdziły równoważny poziom dźwięku w porze nocnej 44,9 - 45,3 dB, oraz w dniu 13 września 2017 r., w porze nocnej – 45,0 - 46,1 dB. Pomiary na zlecenie Starosty wykonane w dniach 24-25 lipca 2018 r. przez akredytowane laboratorium pomiarowe I. (sprawozdanie S/36/18), stwierdziły równoważny poziom dźwięku w porze nocnej 41,1 - 46,3 dB. Kolejne pomiary wykonane zostały w dniach 28-29 sierpnia 2019 r. przez akredytowane laboratorium pomiarowe P. (raport nr PR/01/09/2019), stwierdziły równoważny poziom dźwięku w porze nocnej 40,6 - 44,4 dB.

WSA w Rzeszowie ocenił, że wykonane na przestrzeni toczącego się postępowania pomiary wykazują przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Ponadto pozwalają też na postawienie tezy, że Spółka, informowana o rozprawie administracyjnej wraz z przeprowadzaniem pomiarów, w sposób celowy ograniczała swoją działalność przez zmniejszoną ilość dostarczanych materiałów surowcowych, zmniejszenie natężenia ruchu na placu zakładu, przez mniejszą ilość ładowań koparką materiału na kruszarki, bębny, świadome zamykanie drzwi do hal produkcyjnych, celowe wyłączanie maszyn, nieprzygotowywanie samochodów z gotowym materiałem do transportu – aby zlecone pomiary nie mogły w sposób wiarygodny przedstawić, jakich przekroczeń dopuszcza się Spółka nie tylko w porze nocnej, ale także w porze dnia (te ostatnie pojawiają się przy badaniach wykonanych przez uczestnika postępowania, prowadzonych bez informowania Spółki o całodobowych pomiarach). Zdaniem Sądu I instancji tezę tę potwierdza kontrola WIOŚ w dniach 22 stycznia – 12 lutego 2021 r. Podczas kontroli potwierdzono w raportach, że drzwi do budynków były zamknięte, w czasie oględzin nie prowadzono załadunków na samochody, jak również prac rozładunkowych, ładowarka dostarczająca bentonit do zasilacza nie pracowała, znajdowała się w hali, młyn walcowo-pierścieniowy Raymonda nie pracował (silnik tego urządzenia uległ awarii), na placu magazynowym surowca nie wykonywano żadnych prac, gdzie dla porównania wg dokumentów PZ (przyjęcia z zewnątrz) i WZ (wydanie na zewnątrz) w okresie od 18 do 24 stycznia 2021 r. przez teren zakładu przejechało 57 samochodów ciężarowych, 20 samochodów dostarczających surowiec i 37 samochodów odbierających gotowe produkty z zakładu. Wszystko to prowadzi do konkluzji, że miarodajne są badania akustyczne z dnia 28 sierpnia 2019 r. (raport nr PR/01/09/2019), które wykazały przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w porze nocy na poziomie 0,6 - 4,4 dB w kierunku północno-zachodnim – działka nr [...] i zachodnim – działka nr [...].

Odnosząc się dodatkowo do zarzutu skargi o braku aktualności, na dzień wydania decyzji, badań akustycznych z dnia 28 sierpnia 2019 r. (raport nr PR/01/09/2019), ze wskazaniem na § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021r. – Sąd I instancji stwierdził, że powołany akt prawny nie stanowi o dezaktualizacji wcześniej wykonanych badań akustycznych i nie może posłużyć do negowania – z uwagi na upływ czasu - wartości dowodowej dokonanych badań akustycznych, mających doprowadzić do stwierdzenia zaistnienia przesłanki zastosowania art. 115a p.o.ś. Celem przepisu § 8 rozporządzenia jest ustanowienie wymogu regularnego prowadzenia badań akustycznych. Powołana regulacja wyraża jedynie intencję ustawodawcy zapewnienia regularności pomiarów poziomu hałasu, motywowaną chęcią zabezpieczenia praw osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność określonego podmiotu. Dlatego przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić ograniczania w czasie ważności badań akustycznych wykonanych w celu stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska. Jeśli przekroczenie takie zostało stwierdzone, choćby jednorazowo, aktualizuje się obowiązek organu wydania decyzji na podstawie art. 115a ust.1 p.o.ś. Tym samym fakt, że od momentu stwierdzenia przekroczenia przez zakład dopuszczalnych poziomów emisji hałasu, do dnia wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, z powodu wydłużającej się procedury kontroli wydanej decyzji upłynął dłuższy czas – nie wpływa ani na ważność samego badana akustycznego, ani nie zmienia jego wyniku. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że badania akustyczne stwierdzające przekroczenie przez skarżącą norm emisyjnych, będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji, przestały być aktualne. Niewątpliwie bowiem w toku prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska zostało stwierdzone, wobec czego organ administracji publicznej, oceniający stan faktyczny sprawy na chwilę wydania decyzji administracyjnej, miał postawy do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 115a ust. 1 p.o.ś.

Ponadto WSA w Rzeszowie uznał, że podnoszone argumenty skarżącej o ograniczeniu poziomu hałasu na skutek wzniesienia dodatkowego budynku magazynowego, w obszarze którego działać będą urządzenia emitujące wcześniej najwięcej hałasu, nie stanowią podstawy do odstąpienia od wydania decyzji na podstawie art. 115a p.o.ś. Powołany przepis obliguje bowiem organ do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w każdej sytuacji stwierdzenia ponadnormatywnej emisji, nie wskazując jakichkolwiek przesłanek umożliwiających odstąpienie od jego zastosowania. Sąd I instancji zaznaczył, że decyzja, o której mowa, ma charakter deklaratoryjny – ustala jedynie poziom hałasu, którego przenikanie z konkretnego zakładu do środowiska uznaje się za dopuszczalne. Nie wywołuje innych skutków w zakresie praw czy obowiązków jej adresata. Takie skutki w postaci np. administracyjnych kar pieniężnych mogą nastąpić dopiero w przypadku przekroczenia ustalonego poziomu hałasu po wydaniu tej decyzji. Wydanie decyzji skutkuje zatem jedynie tym, że jej adresat będzie zainteresowany rzetelnym dostosowaniem rzeczywistego poziomu emisji hałasu do środowiska do wartości wynikających z ustalonych dla niego norm, w toku wszystkich planowanych, nawet incydentalnych i atypowych, działań na terenie zakładu.

Końcowo WSA w Rzeszowie wskazał, że prowadzenie dodatkowego postępowania uzupełniającego w celu zaktualizowania materiału dowodowego nie było ani konieczne, ani celowe, gdyż przesłanki zastosowania art. 115a p.o.ś zostały wystarczająco wykazane. W stanie faktycznym sprawy materiał dowodowy nie wymagał uaktualnienia, gdyż w toku postępowania stwierdzono w sposób wystarczający przesłankę do wydania decyzji w przedmiocie określenia dla spółki dopuszczalnego poziomu hałasu na podstawie art. 115a ust. 1 p.o.ś. Nie stanowi też wady decyzji niewyjaśnienie skarżącej przyczyny tego rzekomego zaniechania.

Pismem z dnia 3 października 2023 r. skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 1 sierpnia 2023 r., zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjne zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez wzięcia pod uwagę wszystkich elementów materiału dowodowego, to jest bez uwzględnienia zalegającego w aktach dokumentu – decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę hali magazynowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. – co spowodowało postawienie przez Sąd tezy, że skarżąca celowo ograniczała swoją działalność podczas pomiarów, podczas gdy Spółka w tym okresie przygotowywała się do rozbudowy, a więc potencjalnie generowała dodatkowy hałas niezwiązany z typową działalnością zakładu, co z kolei doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ust. 1 p.o.ś. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza zakres przedmiotu sprawy i oparcie ustaleń faktycznych, a w konsekwencji także rozstrzygnięcia na pomiarach niedotyczących zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że w sprawie doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu i zastosowano art. 115a ust. 1 p.o.ś. przez utrzymanie w mocy decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że:

– wykonane na przestrzeni toczącego się postępowania pomiary wykazują przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, podczas gdy pomiary wykonane w okresie od 2016 roku do sierpnia 2019 roku stanowiły podstawy wydanych uprzednio decyzji, które zostały uchylone, a co za tym idzie uznać należy je za zdyskredytowane i niemające jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy niniejszej;

– skarżąca w sposób celowy ograniczała swoją działalność podczas pomiarów aby zafałszować wyniki pomiarów, opierając ten wniosek na badaniach, które nie stanowiły podstawy zaskarżonej decyzji i które uznać należy za niemające jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy niniejszej (jak w tiret pierwszym powyżej);

– wykazano przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu na podstawie pomiaru wykonanego w dniach 28-29 sierpnia 2019 roku (raport numer PR/01/09/2019), podczas gdy badania to pozostawało nieprawidłowe;

– prawidłowo ustalono teren objęty ochroną akustyczną – które to błędne ustalenia stanu faktycznego doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ust. 1 p.o.ś. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w sytuacji:

– wadliwego sporządzenia pomiarów, na których oparto rozstrzygnięcie organu;

– wadliwego ustalenia terenu podlegającego ochronie akustycznej,

a zatem przy braku spełnienia przesłanki prawidłowego stwierdzenia przez organ przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w zakresie zarzutu skarżącej dotyczącego nieprawidłowości wykonania pomiaru z 28-29 sierpnia 2019 roku, co uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia, a co za tym idzie – prawidłową kontrolę instancyjną;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutu skarżącej w zakresie błędnego ustalenia terenu objętego podlegającego ochronie akustycznej, co uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia, a co za tym idzie – prawidłową kontrolę instancyjną.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Pismem z dnia 5 listopada 2023 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut 3, zarzut 4 i zarzut 5), zauważyć trzeba, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji przytoczył i wyjaśnił relewantne przepisy (w tym art. 115 p.o.ś.), jak również wskazał powody, dla których uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji, odwołując się do zebranego materiału dowodowego (w tym raportu z badań akustycznych z dnia 28 sierpnia 2019 r., nr PR/01/09/2019), poczynił precyzyjne ustalenia i pozytywnie zweryfikował przyjęty przez organ stan faktyczny sprawy, w tym w zakresie kluczowej przesłanki opisanej w hipotezie odnośnej normy materialnoprawnej, ujętej w formule: "w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu". Sąd I instancji przytoczył zarzuty skargi i uznał je za niezasadne. "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22).

W zarzucie 3 skarżąca kasacyjnie wskazuje, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpiło "poprzez błędną ocenę stanu faktycznego". Skarżąca kasacyjnie formułuje tu twierdzenia o wadliwości pomiarów będących podstawą rozstrzygnięcia organu oraz o wadliwości ustalenia terenu podlegającego ochronie akustycznej, a także o wydaniu decyzji "przy braku spełnienia przesłanki prawidłowego stwierdzenia przez organ przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu". Tak skonstruowany zarzut w założeniu nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ sprowadza się do kwestionowania ustalonego przez organ i przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Tymczasem – o czym była już wyżej mowa – "w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy" (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2026 r., II OSK 949/25). Innymi słowy, art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi wzorca kontroli ustaleń faktycznych Sądu I instancji w postępowaniu kasacyjnym. "Ocena okoliczności sprawy przez sąd pierwszej instancji w sposób odmienny od oczekiwań skarżącego nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 23 października 2025 r., II OSK 984/23).

Z zarzutów 4 i 5 wynika z kolei, że skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zaniechaniu wyjaśnienia tudzież zaniechaniu odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu dotyczącego nieprawidłowości wykonania pomiaru z 28-29 sierpnia 2019 r. oraz zarzutu błędnego ustalenia terenu podlegającego ochronie akustycznej. Skarżąca kasacyjnie nie ma w tej mierze racji, ponieważ Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył szczegółowy opis dokonanych pomiarów hałasu, sformułowany wcześniej przez organ, i jednoznacznie ocenił te pomiary jako prawidłowe. Co więcej, Sąd I instancji odniósł się też do podnoszonej w skardze kwestii ich aktualności. Przesłanki ustalenia terenu podlegającego ochronie akustycznej także zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący przedstawione. Sąd I instancji, w nawiązaniu do ustaleń organu i zgromadzonego materiału dowodowego, szczegółowo opisał tereny otaczające zakład skarżącej kasacyjnie, zwrócił uwagę na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wobec czego liczy się faktyczny sposób zagospodarowania) i sformułował następującą ocenę: "Sąd podziela ustalenia, że działalność zakładu Spółki powoduje przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu poza jego granicami na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: od strony północno-zachodniej – działka nr [...]i od strony zachodniej – działka nr [...]. Zatem skarga, o ile kwestionuje ustalenia w zakresie terenów podlegających ochronie akustycznej, jest niezasadna". Zawarta w zarzutach 4 i 5 supozycja, jakoby Sąd I instancji przemilczał czy też pominął wskazane tam kwestie, jawi się jako nietrafna i pozbawiona podstaw. Natomiast to, czy kwestie te zostały rozstrzygnięte pod względem merytorycznym prawidłowo, wymykają się spod oceny w ramach badania zasadności zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji zarzuty te należało uznać za nieskuteczne.

Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. – powołany w zarzucie 1 – stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (...). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., III OSK 5450/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 133 § 1 p.p.s.a. nie został przez Sąd I instancji naruszony. Sąd I instancji – podobnie jak wcześniej organ – poczynił ustalenia co do kluczowej przesłanki faktycznej (tj. okoliczności, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu) na podstawie sporządzonego na użytek niniejszej sprawy i znajdującego się w aktach raportu z pomiarów akustycznych nr PR/01/09/2019. W świetle przyjętej przez Sąd I instancji i niezakwestionowanej w skardze kasacyjnej wykładni prawa materialnego "przepis art. 115 a ust. 1 p.o.ś. obliguje organ do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu w sytuacji, gdy przekroczone są wskaźniki hałasu i to bez względu na to, czy przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu miało charakter wyjątkowy (incydentalny, jednorazowy) czy powtarzalny". Z tego względu twierdzenia skarżącej kasacyjnie, jakoby przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu miało charakter wyjątkowy, związany z procesem inwestycyjnym (o czym świadczyć ma uzyskane w tamtym czasie pozwolenie na budowę) – w założeniu nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. Poza tym, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji miał na względzie całokształt materiału dowodowego i całokształt okoliczności sprawy (w tym działania inwestycyjne skarżącej kasacyjnie), jednak dokonał zgoła odmiennej ich oceny. W ocenie Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie, informowana o rozprawie administracyjnej wraz z przeprowadzaniem pomiarów hałasu, celowo ograniczała swoją działalność, aby zaniżyć ich wyniki. Na poparcie tej tezy Sąd I instancji przytoczył ustalenia kontroli WIOŚ, z których wynika w szczególności, że "drzwi do budynków były zamknięte, w czasie oględzin nie prowadzono załadunków na samochody, jak również prac rozładunkowych, ładowarka dostarczająca bentonit do zasilacza nie pracowała, znajdowała się w hali, młyn walcowo-pierścieniowy Raymonda nie pracował (silnik tego urządzenia uległ awarii), na placu magazynowym surowca nie wykonywano żadnych prac". Ustalenia Sądu I instancji – w tym te, które dotyczą okoliczności towarzyszących dokonywanym pomiarom hałasu – zostały poczynione "na podstawie akt sprawy", jak tego wymaga art. 133 § 1 p.p.s.a., toteż niepodobna skonstatować naruszenia tego przepisu.

Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a., powołanym w zarzucie 2, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (...). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I Instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2024 r, III OSK 2045/22). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci.

Z treści omawianego zarzutu wynika, że – zdaniem skarżącej kasacyjnie – naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. nastąpiło "poprzez wykroczenie poza zakres przedmiotu sprawy i oparcie ustaleń faktycznych, a w konsekwencji także rozstrzygnięcia na pomiarach niedotyczących zaskarżonej decyzji". Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej przez "pomiary niedotyczące zaskarżonej decyzji" skarżąca kasacyjnie rozumie pomiary dokonane w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego – na wcześniejszych jego etapach. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro wcześniejsze decyzje w tej sprawie zostały uchylone, to obecnie nie można się w ogóle odwoływać do materiału dowodowego (pomiarów) zgromadzonego przed ich wydaniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko skarżącej kasacyjnie jest błędne. Sąd I instancji uznał wcześniejsze pomiary, które również wskazywały na przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, za argument – notabene, dodatkowy – świadczący o wiarygodności pomiarów z sierpnia 2019 roku. Argumentacja Sądu I instancji jest zasadna i – co w tym kontekście należy podkreślić – w jakikolwiek sposób nie świadczy o "wykroczeniu poza zakres przedmiotu sprawy". Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, bowiem art. 204 p.p.s.a., dotyczący obowiązków stron w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewiduje zwrotu tychże kosztów na rzecz uczestnika postępowania.