Rok na rozpatrzenie wniosku o pomoc mieszkaniową. NSA oddalił kasację Prezydenta Warszawy

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 665/25, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. T. na bezczynność Zarządu Dzielnicy (...) m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 maja 2024 r. o zakwalifikowanie do udzielenia pomocy mieszkaniowej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie obowiązujący tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), w pkt. 1. sentencji wyroku stwierdził, że Zarząd Dzielnicy (...) m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku O. T. z dnia 24 maja 2025 r. o zakwalifikowanie do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a w pkt. 2 sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia 16 czerwca 2025 r. O. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Dzielnicy (...) m.st. Warszawy (dalej: "Zarząd Dzielnicy" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 maja 2025 r. o zakwalifikowanie do udzielenia pomocy mieszkaniowej.

Z akt sprawy wynika, że O. T. 24 maja 2025 r. złożyła do Wydziału Obsługi Mieszkańców dla Dzielnicy (...) wniosek o pomoc mieszkaniową.

W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż jej sytuacja życiowa i zawodowa do 2020 r. była stabilna, lecz po wybuchu pandemii koronawirusa uległa drastycznej zmianie, na skutek czego skarżąca utraciła pracę, możliwości wynajmu pokoju, zakupu mieszkania, co spowodowało jej bezdomność i bezrobocie. Stan zdrowia skarżącej od października 2023 r. uległ pogorszeniu. Podkreśliła, iż sytuacja życiowa, w jakiej obecnie się znajduje, tj. bezdomność, jest dla niej tragedią życiową, traumą, wynikającą z przyczyn losowych (siły wyższej), stanu zdrowia, wieku i płci.

Zarząd Dzielnicy (...) uchwałą nr 105/2024 z 2 lipca 2024 r. stwierdził swą niewłaściwość do rozpatrzenia wniosku skarżącej i wniosek przekazał do rozpatrzenia Zarządowi Dzielnicy (...), jako organowi właściwemu w sprawie.

W dniu 22 sierpnia 2024 r. za pomocą poczty e-mail skarżąca skontaktowała się z Wydziałem Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy (...) (dalej: WZL) i poprosiła o poinformowanie, "kto prowadzi sprawę i co dalej". W odpowiedzi otrzymała e-mail informujący, że jej wniosek został zarejestrowany i zostanie rozpatrzony na podstawie przepisów uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy oraz, że w sprawie może wystąpić konieczność przedłożenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia złożonego wniosku, jak również zostały podane dane osoby prowadzącej jej sprawę (imię i nazwisko, nr telefonu).

Pismem (e-mail) z 16 września 2024 r. skarżąca zapytała na jakim etapie znajduje się rozpatrywanie wniosku o pomoc mieszkaniową. W odpowiedzi 18 września 2024 r. skarżąca została poinformowana, że sprawa mieszkaniowa jest w trakcie analizy, w przygotowywaniu jest pismo - wezwanie do skarżącej w celu uzupełnienia dokumentów, które będzie wysłane pocztą.

Pismem z dnia 2 października 2024 r. skarżąca została wezwana do złożenia w terminie 30 dnia deklaracji o wysokości dochodu jej gospodarstwa domowego oraz oświadczenia dotyczącego warunków mieszkaniowych wstępnych.

W dniu 22 listopada 2024 r. za pośrednictwem poczty ePUAP skarżąca dostarczyła kartę wypłat świadczeń za miesiące - październik, listopad 2024 r., zaś 30 listopada 2024 r. skarżąca przesłała z OPS Dzielnicy (...) zaświadczenie o pobranych w okresie od 1 września 2024 r. do 31 października 2024 r. zasiłkach okresowych z powodu bezrobocia oraz zaświadczenie potwierdzające pobyt w schronisku dla Bezdomnych (...).

W dniu 20 grudnia 2024 r. skarżąca wysłała za pośrednictwem poczty ePUAP "Odwołanie" do Naczelnika WZL, w którym ponowiła żądanie żeby kontakt z nią odbywał się jedynie w formie pisemnej, oraz tego samego dnia skarżąca wysłała za pośrednictwem poczty ePUAP do Wydziału Prawnego Urzędu Dzielnicy (...) m.st. Warszawy zapytania do otrzymanego wezwania z WZL.

W dniu 27 grudnia 2024 r. skarżąca za pośrednictwem poczty ePUAP skierowała do WZL (...) odpowiedź na pismo z 7 listopada 2024 r. (odebrane 20 grudnia 2024 r.), do którego nie załączyła żądanych dokumentów, tj. deklaracji o wysokości dochodu gospodarstwa domowego skarżącej osiągniętego ze wszystkich źródeł dochodu za okres 12 miesięcy poprzedzających datę jej złożenia, oświadczenia dotyczącego warunków mieszkaniowych wstępnych tj. rodziców i dziadków ze strony obojga rodziców - szczegółowych informacji dot. imion i nazwisk, wskazanie adresu zamieszkania do chwili ich śmierci oraz kto po ich śmierci uzyskał tytuł prawny do lokalu/budynku.

W dniu 11 stycznia 2025 r. skarżąca wystąpiła o wgląd w dokumentację sprawy, a następnie 20 stycznia 2025 r. złożyła deklarację o wysokości dochodów.

Pismem z 7 lutego 2025 r. Z-ca Burmistrza Dzielnicy (...) m.st Warszawy za pośrednictwem poczty ePUAP poinformował, że złożona przez skarżącą deklaracja o wysokości dochodów wymaga korekty. Ponadto wyjaśnił wątpliwości skarżącej w sprawie wymaganych dokumentów oraz odniósł się do poruszanych przez skarżącą kwestii, w tym 7 letniego okresu, o którym mowa w § 32 ust. 5 uchwały oraz poinformował skarżącą o sposobie umówienia terminu wizyty w Urzędzie w sprawie wglądu w akta sprawy mieszkaniowej.

W dniu 25 lutego 2025 r. skarżąca wystąpiła ze "skargą" do Z-cy Burmistrza Dzielnicy (...), w której poprosiła ponownie o udzielenie wyjaśnień i odpowiedzi dotyczących złożenia wymaganych dokumentów.

W odpowiedzi pismami z 6 i 26 marca 2025 r. Z-ca Burmistrza Dzielnicy (...) szczegółowo wyjaśnił potrzebę składania wymaganych dokumentów podkreślając ich istotę w kontekście zapewnienia zgodności z obowiązującymi przepisami.

W dniu 27 marca 2025 r. skarżąca złożyła poprawioną deklarację o wysokości dochodu gospodarstwa domowego, natomiast nie złożyła oświadczenia dotyczącego warunków mieszkaniowych wstępnych, załączając do powyższego swoje oświadczenie oraz poprosiła o niezwłoczne rozpatrzenie wniosku w takim stanie, w jakim jest.

OPS Dzielnicy (...) pismem z 4 kwietnia 2025 r. poinformował WZL Dzielnicy (...), że skarżąca realizuje Trójstronny Indywidualny Program Wychodzenia z Bezdomności.

W dniu 16 kwietnia 2025 r. sprawa została przedłożona Komisji Mieszkaniowej. W związku z analizą zaświadczenia dołączonego do wniosku skarżącej oraz informacji z systemu (...) pismem z 15 kwietnia 2025 r. organ zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej (...) o uzyskanie informacji czy skarżąca lub jej rodzice posiadali tytuł prawny do ww. lokali oraz na jakiej podstawie ww. nabyli lub utracili tytuł prawny do tych lokali. W odpowiedzi uzyskano informacje, że skarżąca ani jej rodzice nie posiadają i nie posiadali prawa do lokalu nr (...) przy ul. (...) w Warszawie. Prawo do lokalu nr (...) przy ul. (...) w Warszawie posiadała do chwili śmierci matka wnioskodawczyni, która zmarła 2004 r. Skarżąca na podstawie postępowania spadkowego nabyła spółdzielcze własnościowe prawo do tego lokalu, a następnie 4 września 2014 r. zbyła to prawo na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży. Aktualnie prawo do ww. lokalu stanowi własność innej osoby fizycznej. Prawo do lokalu nr (...) przy ul. (...) w Warszawie posiadał ojciec skarżącej, na podstawie postępowania spadkowego po jego śmierci (zm. 2002 r.) skarżąca nabyła spółdzielcze lokatorskie prawo do tego lokalu. W dniu 17 lipca 2006 r. prawo do lokalu zostało przekształcone w spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu i następnie w 2006 r. skarżąca zbyła je na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży.

W związku z powyższymi ustaleniami pismem z dnia 21 maja 2025 r. zostało wysłane do skarżącej wezwanie o dostarczenie postanowienia bądź innego dokumentu potwierdzającego nabycie przez skarżącą spadku po śmierci rodziców, jak również odniesienia się, co wchodziło w skład odziedziczonego przez nią majątku, jeżeli w skład spadku wchodziły inne nieruchomości poza ww. lokalami spółdzielczymi - złożenie oświadczenia lub dokumentów dotyczących posiadania bądź ewentualnego rozporządzenia nimi.

Wymagane dokumenty nie zostały złożone przez skarżącą w terminie 30 dni od daty odbioru pisma. W dniu odbioru przedmiotowego pisma (22 maja 2025 r.) skarżąca zakwestionowała zasadność skierowanego do niej wezwania oraz zasygnalizowała wniesienia skargi do sądu administracyjnego na działanie Zarządu Dzielnicy, zaś pismem z 28 maja 2025 r. nazwanym "Protest" zasygnalizowała niezgodne z prawem i opieszałe procedowanie w jej sprawie, tj. cyt: "Zarząd mógł podjąć uchwałę i odrzucić wniosek, mógł podjąć uchwałę na korzyść dla mnie. Zarząd zdecydował się zrobić coś na co nigdy nie wyraziłam zgody, pobrać dane osobowe spoza okresu objętego i dla jego odrzucenia obojętne". W tym też dniu skarżąca zapoznała się z aktami sprawy.

O. T. w skardze z 16 czerwca 2025 r. na bezczynność Zarządu Dzielnicy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 maja 2025 r. o pomoc mieszkaniową zarzuciła bezprawne i bezpodstawne działanie organu, w szczególności w zakresie żądanych dokumentów. Wskazała także, że od 1 lutego 2024 r. przebywa w schronisku dla osób bezdomnych (...).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej i bezprzedmiotowej, informując, iż wniosek skarżącej o pomoc mieszkaniową został rozpoznany uchwałą Zarządu Dzielnicy (...) m.st. Warszawy nr 636/2025 z dnia 25 czerwca 2025 r., którą odmówiono zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej.

Wskazał m.in., iż 18 czerwca 2025 r. do Urzędu Dzielnicy (...) wpłynęło pismo OPS w Dzielnicy Warszawa (...) z 12 czerwca 2025 r., w którym poinformowano, że w związku z brakiem współpracy ze strony O. T. oraz jednostronnym wypowiedzeniem przez ww. harmonogramu Nr 1, będącego integralną częścią umowy, trójstronny indywidualny Program Wychodzenia z Bezdomności zawarty z ww. 3 kwietnia 2025 r. został 12 czerwca 2025 r. zakończony przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy (...) m.st. Warszawy oraz pracownika socjalnego Schroniska dla osób w kryzysie bezdomności ul. (...).

WSA w Warszawie uznał, ze skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o pomoc mieszkaniową oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej został określony w Rozdziale 6 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2019 r. poz. 14836).

I tak, zgodnie z § 31 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej uchwały, osoby ubiegające się o pomoc mieszkaniową zobowiązane są złożyć wniosek, zgodnie ze wzorem określonym w zarządzeniu Prezydenta m.st. Warszawy.

Stosownie zaś do treści § 32 ust. 1 powyższej uchwały, wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej: 1) ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9, 10 i 11; 2) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; 3) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; 4) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1 umożliwiającego zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie; 5) rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku lub przed dniem podjęcia uchwały, o której mowa w § 41 ust. 1, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, nieruchomością lub spółdzielczym prawem, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1, które pozwoliłyby na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, w tym fakt dokonania przez te osoby zamiany tych tytułów prawnych na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu; 6) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach.

Komisja Mieszkaniowa powołana przez radę dzielnicy w celu kontroli społecznej opiniuje wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową (§ 33 i 34 uchwały).

Następnie Sąd przypomniał, że w świetle zaś § 35 ust. 1 tej uchwały, o zakwalifikowaniu do udzielenia pomocy mieszkaniowej rozstrzyga zarząd dzielnicy w drodze indywidualnej uchwały.

Przechodząc do przedmiotu sprawy, tzn. do oceny zarzucanej organowi bezczynności, Sąd zauważył, że przepisy przywołanej uchwały nie określają terminów załatwienia wniosku o zakwalifikowanie do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Jedynie w § 42 ust. 1 ustalają, iż sprawy w rejestrze poddawane są weryfikacji uaktualniającej warunki uprawniające wnioskodawcę do udzielenia pomocy mieszkaniowej w szczególności w następujących przypadkach: 1) sprawy oczekujące na realizację - raz w roku; 2) przed wydaniem skierowania do zawarcia umowy najmu, jeżeli od zakwalifikowania lub ostatniej weryfikacji upłynęło więcej niż 6 miesięcy.

Jednakże, zdaniem Sądu, na gruncie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 24 maja 2025 r. nie oznaczało to, że organ nie był zobowiązany załatwić sprawy w rozsądnym czasie. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że instytucja bezczynności, podobnie zresztą jak i przewlekłości postępowania, ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Zasadniczym zaś celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej i w konsekwencji doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności.

Co więcej, jak zaznaczył dalej Sąd I instancji, w sprawach ze skargi na bezczynność konieczne jest ustalenie, że organ administracji jako zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi w terminach procesowych, jak też z uwagi na okoliczności sprawy i podejmowane czynności adekwatnym, rozsądnym czasie. Przedmiotem kontroli sądowej pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny w aspekcie sprawności, szybkości procedowania przez organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej wymaganym prawem aktem lub czynnością. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Mając na względzie tak wyrażony pogląd prawny, WSA w Warszawie stwierdził, że Zarząd Dzielny dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 24 maja 2024 r., lecz bezczynność ta ustała po wniesieniu skargi do Sądu wraz z wydaniem w dniu 25 czerwca 2025 r. uchwały Zarządu Dzielnicy (...) m.st. Warszawy nr 636/2025 r. Natomiast roczny okres procedowania w niniejszej sprawie Sąd uznał za nieadekwatny, wskazując, że ogólne zasady załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej przewidują dwumiesięczny termin liczony od złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie (art. 35 § 3 k.p.a.).

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że nawet biorąc pod uwagę specyfikę rozpatrywania i załatwiania wniosków o pomoc mieszkaniową nie sposób było nie dostrzec, że organ nie działał w sprawie efektywnie, bowiem po przekazaniu przedmiotowej sprawy przez Zarząd Dzielnicy (...) w dniu 6 sierpnia 2024 r. do jej rozpatrzenia, zgodnie z właściwością miejscową, pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero 2 października 2024 r. wzywając wnioskodawczynię do złożenia wymaganych deklaracji i oświadczeń. Natomiast kolejne czynności podejmował etapami przeciągając je w czasie nie kierując się zasadą ekonomiki procesowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości

i oddalenie skargi. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci wydruku z (...) stanowiącego wykaz pism, które zostały złożone przez skarżącą w toku postępowania z wniosku o pomoc mieszkaniową, na potwierdzenie, iż czas trwania tego postępowania wynikał bezpośrednio z działań skarżącej, która poprzez swoje zachowanie uniemożliwiła rozpoznanie wniosku w krótszym okresie czasu.

I. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na:

a) błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy polegającym na przyjęciu, iż organ "nie działał w sprawie efektywnie" oraz że "czynności podejmował etapami przeciągając je w czasie", podczas gdy czas rozpoznania wniosku o pomoc mieszkaniową zależny był od skarżącej, która kwestionowała każde wezwanie organu dotyczące przedłożenia stosownych dokumentów, kwestionowała każdą czynność organu w zakresie rozpoznawanego wniosku o pomoc mieszkaniową oraz "zasypywała" organ kolejnymi "skargami" na podejmowane w sprawie czynności;

b) nieuwzględnieniu całej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, z której wynika, iż organ nie pozostawał w bezczynności, lecz prowadził postępowanie, którego celem było rozpoznanie wniosku o pomoc mieszkaniową zgodnie z postanowieniami uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (dalej: uchwała lokalowa), podczas gdy skarżąca podejmowała wszelkie czynności zmierzające do przedłużenia postępowania, polegające na kwestionowaniu wezwań do przedłożenia stosownych dokumentów, żądania wyjaśnień podejmowanych przez organ czynności i wezwań do złożenia dokumentów, kwestionowania zasadności i legalności podejmowanych przez organ czynności, polemizowania z każdym pismem wystosowanym do skarżącej, co prowadziło do obstrukcji w rozpoznaniu wniosku;

c) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek uznania przez Sąd, iż organ pozostawał w bezczynności, sprowadzającym się do stwierdzenia, że w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego maksymalny czas rozpoznania wniosku to okres 2 miesięcy oraz że organ powinien sprawę rozpoznać w "rozsądnym terminie", podczas gdy żadne przepisy uchwały lokalowej nie określają w jakim terminie organ powinien rozpoznać wniosek o pomoc mieszkaniową, i w żadnych przepisach nie definiuje się pojęcia "rozsądny termin". Sąd w zaskarżonym wyroku również nie wyjaśnił co oznacza "rozsądny termin" do rozpoznania wniosku o pomoc mieszkaniową; Ponadto Sąd - odwołując się bezpodstawnie do terminów rozpoznania sprawy w k.p.a. - nie uwzględnił, iż do terminów tych nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu,

d) błędnym ustaleniu bezczynności organu, w sytuacji gdy z "bezczynnością" mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych (definicja bezczynności zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, bowiem do rozpoznawania wniosków o pomoc mieszkaniową nie mają zastosowania przepisy k.p.a., ani wprost ani odpowiednio, a uchwała lokalowa, która określa procedurę rozpoznania wniosku o pomoc mieszkaniową, nie zakreśla terminu na jego rozpoznanie;

2) naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należało wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, to skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie natomiast z treścią art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak

z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Jako pierwszy z zarzutów skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia

art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przystępując do rozpoznania tych zarzutów w pierwszej kolejności należało poczynić uwagę dotycząca charakteru przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przywołane przepisy stanowią o kompetencji sądów administracyjnych, dlatego ich naruszenie mogłoby nastąpić tylko w razie wykazania, że sąd zaniechał działań określonych w tych przepisach, uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych unormowaniach. Oznacza to, że sama negatywna ocena działań sądu nie podważa jego kompetencji do ich podejmowania, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia wymienionych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2026 r., I OSK 228/23, Legalis nr 3924033).

W skardze kasacyjnej, jej autor zawarł właśnie taką negatywną ocenę, przy czym odniósł się jednocześnie do treści sporządzonego uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wymogów ustawowych postawionych takiemu uzasadnieniu na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z kolei w ramach dalszego powiązania, po art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wymienił przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a, który przewiduje prawo strony postępowania administracyjnego do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). W ten sposób skarżący kasacyjnie zakwestionował odwołanie się przez Sąd I instancji do terminów załatwienia sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym (przywołany przez Sąd w uzasadnieniu dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej – art. 35 § 3 k.p.a.), które, jego zdaniem, nie miały w sprawie zastosowania

Ponadto zarzucił, że z uzasadnienia nie wynikało, żeby Sąd uwzględnił całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji wskazującej, że organ prowadził postępowanie, a to skarżąca odpowiadając na kolejne wezwania czyniła to z opróżnieniem przez co doszło do przedłużenia postępowania. Stwierdził też, że Sąd nie wyjaśnił użytego w uzasadnieniu pojęcia "rozsądnego terminu" w sytuacji, gdy w sprawie nie stosuje się przepisów k.p.a. o terminach załatwienia sprawy, a terminów załatwienia sprawy nie wprowadza także uchwała z dnia 5 grudnia 2019 r. (tzw. "uchwała lokalowa").

Zarzucił także, że Sąd błędnie ustalił stan faktyczny podnosząc w tym zakresie, że Sąd niewłaściwie przyjął, ze organ podejmował czynności etapami przeciągając je w czasie, podczas gdy, także i tutaj, to skarżąca przedłużała postępowanie poddając w wątpliwość każde kierowanie do niej wezwanie.

Zarzuty te okazały się niezasadne nie tylko dlatego, że ich podstawą były przepisy kompetencyjne, ale także dlatego, że postawiony w powiązaniu z nimi przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest przepisem, którego naruszenie służy do zwalczania błędów w ocenie stanu faktycznego sprawy dokonanego przez sąd administracyjny.

Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego.

Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił uwagę, że pierwszą czynność organ podjął niemal po 2 miesiącach od wpływu wniosku skarżącej inicjującego postępowanie w sprawie, a dalsze czynności były rozciągnięte w czasie, przy czym Sąd wyraźnie wskazał, że chodziło tu o czynności konieczne do wydania aktu administracyjnego. To zaś, że skarżąca wielokrotnie występowała do organu o udzielenie informacji o aktualny stan sprawy, a organ udzielał jej stosownych odpowiedzi nie można było zakwalifikować jako prowadzenie czynności ukierunkowanych na rozstrzygnięcie istoty sprawy. W tej zaś sytuacji uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni wyraża pogląd Sądu, a opisane powyżej zarzuty miały na celu jedynie podważanie przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. Uwaga ta dotyczy również zarzucanego Sądowi błędnemu odwołaniu się do terminów z k.p.a, które, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, Sąd przywołał przykładowo, dla wyjaśnienia, że w tak szczególnym postępowaniu, w którym akt administracyjny nie jest wydawany według unormowań k.p.a. odnoszących się do decyzji administracyjnych, strona nie może jednak zostać pozbawiona uprawnienia do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, w sytuacji gdy taka ochrona przysługuje jej każdorazowo w ogólnym postepowaniu administracyjnym.

Należało w tym miejscu również przypomnieć, że uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r. I OPS 4/08, ONSA i WSA 2008 nr 6, poz. 90, str. 15). Ma to ten skutek, że o ile do takich aktów nie stosuje się wprost przepisów o decyzjach administracyjnych, to już stosuje się ogólne zasady postepowania administracyjnego, w szczególności zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a., por. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. III OSK 4906/21, Legalis nr 2681967), w której ustawodawca wypowiada się także o obowiązku podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie można było zatem uznać, że sposób prowadzenia przez organ postępowania, na który składały się rozciągnięte (rozproszone) w czasie czynności, realizował interes społeczny i w tym przypadku, przede wszystkim, słuszny interes strony, zważywszy, że taki sposób procedowania doprowadził do wydania aktu administracyjnego dopiero po roku od złożenia wniosku wszczynającego postępowanie.

W konsekwencji zarzut ten okazał się chybiony.

Z tej także przyczyny NSA nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącego kasacyjnie, ponieważ w sprawie nie wystąpiły niezbędne do wyjaśnienia istotne wątpliwości.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ zarzut ten został niewłaściwie sformułowany. Przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. mają bowiem charakter ogólny (blankietowy) i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego rodzaju przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Takiego zaś powiązania skarżący kasacyjnie nie dokonał.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.