Podwyżka dodatku przed odejściem policjanta zostaje. NSA oddalił kasację KGP

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 909/24, po rozpoznaniu skargi G. L. (dalej "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ") z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr 71, w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję KGP z dnia 31 stycznia 2024 r., nr 31, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Raportem z dnia [...] stycznia 2024 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. (dalej "KWP") z prośbą o zwolnienie go ze służby z dniem [...] lutego 2024 r. Następnie KWP uwzględnił w całości żądanie skarżącego dokonując adnotacji na raporcie "Zgoda" oraz opatrując go pieczęcią i własnym podpisem w formie parafy.

Rozkazem personalnym nr 93/2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. KWP, na podstawie art. 104 ust. 2 w zw. z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171 z późn. zm., dalej "u.o.p.") oraz § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 z późn. zm., dalej "rozporządzenie"), podwyższył skarżącemu dodatek funkcyjny II kategorii od dnia 1 lutego 2024 r. do dnia 29 lutego 2024 r. o kwotę [...] zł do wysokości [....] zł miesięcznie. W uzasadnieniu podał, że skarżący jest funkcjonariuszem sumiennie wywiązującym się z obowiązków oraz w sposób odpowiedzialny realizującym zadania i czynności służbowe na zajmowanym stanowisku, a także posiadającym odpowiednie kwalifikacje zawodowe.

Rozkazem personalnym nr 94/2024 z dnia 18 stycznia 2024 r., KWP zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 23 lutego 2024 r. na podstawie art. 41 ust. 3 u.o.p.

W dniu [...] stycznia 2024 r., w imieniu KGP, przeprowadzono kontrolę w trybie uproszczonym, na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 224), w jednostce podległej Komendzie Głównej Policji, tj. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w O., której celem było zweryfikowanie prawidłowości przyznawania dodatków do uposażenia funkcjonariuszom Komendy Wojewódzkiej Policji w O. oraz jednostek jej podległych. Wstępna analiza wydanych decyzji administracyjnych wykazała wysokie prawdopodobieństwo, że decyzja dotycząca skarżącego obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe KGP postanowieniem z dnia 25 stycznia 2024 r, nr 13, wstrzymał, na podstawie art. 159 k.p.a., wykonanie rozkazu personalnego nr 93/2024 KWP z dnia 18 stycznia 2024 r. W wyniku zaskarżenia ww. postanowienia, KGP postanowieniem z dnia 7 marca 2024 r., nr 94, utrzymał w mocy postanowienie z dnia 25 stycznia 2024 r.

W tych okolicznościach faktycznych KGP decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r., nr 31, wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr 93/2024 KWP z dnia 18 stycznia 2024 r.. Następnie na skutek ponownego rozpoznania sprawy organ decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr 71, utrzymał w mocy własną decyzję z 31 stycznia 2024 r. Zdaniem KGP, KWP w żaden sposób nie dokonał takiej oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, która mogłaby stanowić podstawę do podwyższenia policjantowi dodatku funkcyjnego od dnia 1 lutego 2024 r. do dnia 29 lutego 2024 r. o kwotę [...] zł. Na dokonaną ocenę służby policjanta KWP powołał się bowiem tylko i wyłącznie w uzasadnieniu rozkazu personalnego, przy czym uzasadnienie to jest tożsame z uzasadnieniem zawartym w rozkazie personalnym nr 1788/2023 KWP z dnia 24 listopada 2023 r. Wówczas jednak te same okoliczności, tj. dokonana ocena postawy i zaangażowania skarżącego w służbie stanowiły podstawę do podwyższenia mu dodatku funkcyjnego o kwotę [...] zł. Z kolei w kwestionowanym rozkazie personalnym nr 93/2024 tożsame okoliczności powodują podwyższenie należnego skarżącemu dodatku funkcyjnego o kwotę niemal dwunastokrotnie wyższą niż w analogicznej decyzji wydanej niespełna dwa miesiące wcześniej. Skutkowało to podwyższeniem przysługującego skarżącemu dodatku funkcyjnego o 104% po upływie niespełna dwóch miesięcy od jego poprzedniego podwyższenia. Przy czym KGP uznał, że nie sposób przyjąć, iż ocena tych samych przymiotów funkcjonariusza zwiększyła się aż tak diametralnie, aby uzasadniało to tak duże podwyższenie przysługującego mu dodatku funkcyjnego. Według KGP nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje również to, iż zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej przez tego policjanta jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych, wynoszącej miesięcznie nie mniej niż 20% i nie więcej niż 70% (dodatek funkcyjny II kategorii). Jednocześnie organ podkreślił, że skarżący pełnił służbę na stanowisku [...] Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w O. nieprzerwanie od dnia [...] września 2021 r., kiedy to został mianowany na to stanowisko. Przyznano mu wówczas dodatek funkcyjny w wysokości [...] zł, który to dodatek, w okresie pełnionej przez niego służby na ww. stanowisku, tj. przez okres ponad 2 lat, systematycznie był podnoszony zarówno na stałe, jak i na czas określony (o kwotę: [...] zł). Wobec tego, w ocenie KGP, skoro przez okres sprawowania funkcji [...] Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w O. ranga tego stanowiska, zakres ponoszonej odpowiedzialności, rodzaj i poziom posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych nie uległy zmianie i w każdym przypadku uzasadnienie podwyższenia dodatku stanowiły te same okoliczności świadczące o takiej samej, dokonanej przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, wzorowej ocenie wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, to nie sposób a priori przyjąć, że taka sama ocena w okresie 2 lat stanowi podstawę do podwyższenia dodatku o kilkaset złotych, a tylko w ciągu niespełna dwóch miesięcy te same okoliczności stanowią podstawę do jednorazowego podwyższenia o kwotę [...] zł. Według KGP nie ma znaczenia, że podwyższenie tego dodatku nastąpiło na czas określony, bowiem okres przyznania tego dodatku przypadł na miesiąc, w którym skarżący został zwolniony ze służby w Policji, o czym przełożony miał doskonałą wiedzę, ponieważ w dniu [...] stycznia 2024 r. skarżący złożył do niego pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji, a przełożony w tym samym dniu wydał wobec niego zarówno rozkaz personalny o podwyższeniu mu dodatku funkcyjnego, jak i o zwolnieniu ze służby w Policji. W tym miejscu KGP zwrócił uwagę na treść art. 106 ust. 3 u.o.p.

Reasumując, KGP uznał, że decyzja o podwyższeniu skarżącemu dodatku funkcyjnego we wspomnianej wysokości nie miała żadnego uzasadnienia, bo niewątpliwie nie była podejmowana w oparciu o ocenę, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. W opinii KGP, KWP w ogóle nie ustalił stanu faktycznego pozwalającego na dokonanie oceny w oparciu o ten przepis, która pozwalałaby na tak rażąco niewspółmierne podwyższenie skarżącemu dodatku funkcyjnego w stosunku do należnego temu policjantowi, wobec czego nie można w tym przypadku mówić o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, ale o skrajnej dowolności, rażąco naruszającej przepis § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. W sytuacji natomiast, gdy KWP zastosował inne kryterium niewypełniające przesłanki objętej tym przepisem, to w opinii KGP również świadczy o tym, że ocena zawarta w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji ma charakter jedynie pozorny, co w konsekwencji bezsprzecznie dowodzi o rażącym naruszeniu tego przepisu. Zdaniem KGP kwestionowana decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego uwzględniała bowiem wyłącznie partykularny interes zwalnianego ze służby policjanta.

Na decyzję KGP z 5 kwietnia 2024 r., nr 71, skarżący wywiódł skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Nadto, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wystąpił z wnioskiem dowodowym.

WSA w Warszawie na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku dowodowego, uznając, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki wskazane w powołanym art. 106 § 3.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r. WSA w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy KWP wydając względem skarżącego rozkaz personalny w przedmiocie podwyższenia mu dodatku funkcyjnego "rażąco naruszył prawo". Dokonując kwerendy przepisów k.p.a. wraz z przeglądem doktryny i orzecznictwa, a także postanowień rozporządzenia, WSA w Warszawie nie dopatrzył się takich okoliczności, które uzasadniałyby uznanie, iż sporny rozkaz personalny KWP rażąco narusza prawo, co potwierdzałoby konieczność stwierdzenia jego nieważności. O ile bowiem według Sąd I instancji należy zgodzić się ze stanowiskiem KGP, że uzasadnienie podwyższenia skarżącemu dodatku funkcyjnego o kwotę [...] zł można było uznać za lakoniczne, o tyle nie można stwierdzić, że wydane rozstrzygnięcie nie było prawnie dopuszczalne oraz aby wybór jakiego dokonał KWP (wysokość dodatku), nie nastąpił po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów. W ocenie WSA w Warszawie KGP miał prawo uznać, że przedstawione uzasadnienie rozkazu personalnego jest niewystarczające, jednak nie miał podstaw aby stwierdzić, że było ono dowolne, czy przekraczało granice uznania administracyjnego. W konsekwencji Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Przy czym dostrzegł, iż nawet wykazanie przypadku oczywistości naruszenia prawa nie może stanowić podstawy do uznania, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Na przesłankę rażącego naruszenia prawa składają się bowiem trzy elementy, tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Według Sądu I instancji nie można również pominąć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 k.p.a., a według WSA w Warszawie z taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. KGP stwierdzając nieważność rozkazu personalnego z dnia 18 stycznia 2024 r. nie podważył bowiem ustaleń KWP co do oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Nie zakwestionował ponadto, że skarżący wzorowo wywiązywał się z obowiązków służbowych. Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że przesłanką rażącego naruszenia prawa nie mogą być objęte te części treści decyzji uznaniowej, które wiążą się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumieniem celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Naruszenia prawa mają bowiem charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Z takim jednak przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja KGP, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 31 stycznia 2024 r., wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia i z tego względu wyeliminował je z obrotu prawnego.

Pismem z 28 lutego 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiódł KGP (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając w całości powyższy wyrok, któremu zarzucił:

a) naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji KGP nr 71 z dnia 5 kwietnia 2024 r. oraz poprzedzającej jej decyzji tegoż organu z dnia 31 stycznia 2024 r. nr 31:

- Sąd błędnie i niezgodnie z materiałami sprawy uznał, iż KWP ustalił i rozważył okoliczności umożliwiające dokonanie mu oceny wywiązywania się strony z obowiązków służbowych w stopniu adekwatnym do kwoty, o którą został podwyższony jej dodatek funkcyjny

- brak wskazania w uzasadnieniu wyroku w oparciu o jakie dowody KWP dokonał oceny wywiązywania się skarżącego z obowiązków służbowych;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż w sytuacji, gdy KWP wydał rozstrzygnięcie, które można by uznać za blankietowe lub szczątkowe (w ocenie KGP - niedopuszczalne), został spełniony wymóg polegający na należytym umotywowaniu decyzji o przyznaniu lub podwyższeniu dodatku funkcyjnego na podstawie kryteriów określonych w § 8 ust. 5 pkt 1 cyt. powyżej rozporządzenia, a jednocześnie nie ziściła się przesłanka do uznania, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w warunkach określanych jako rażące naruszenia prawa, co w efekcie doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji KGP nr 52 [nr 71 – przyp. NSA] z dnia 5 kwietnia 2024 r. wydanej w trybie nadzorczym, mimo że zarówno rodzaj naruszenia prawa, jego oczywistość jak też nieakceptowalność pozostawienia decyzji KWP w obrocie prawnym wywołałaby skutki niedające się pogodzić z zasadą praworządności.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz KGP kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, o ile nie zostanie złożony spis kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w związku z faktem, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero ustalenie ich niezasadności pozwoli na rozpoznanie zarzutów dotyczących prawa materialnego.

Przedstawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie powala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia. Jednocześnie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r.; sygn. akt II FSK 1801/06). Wobec tego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.; sygn. akt II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA 2010/3/39). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał bowiem jaki stan faktyczny i prawny przyjął jako podstawę orzekania, a treść uzasadnienia wyroku jest spójna z przyjętym rozstrzygnięciem oraz pozwala na określenie przyczyn, z powodu których WSA w Warszawie uznał, że nie doszło do "rażącego naruszenia prawa" mogącego stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego. Przy czym Sąd I instancji słusznie wskazał, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta którąś z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i w takim postępowaniu organ nie gromadzi dowodów, nie ustala stanu faktycznego.

W odniesieniu natomiast do rozwinięcia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dotyczącego oceny materiału dowodowego przez Sąd I instancji należy przytoczyć ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania oceny prawnej dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny (wyroki NSA z: 13 maja 2026 r., III OSK 1965/25, LEX nr 4093341; 21 kwietnia 2026 r., III OSK 1843/23, LEX nr 4085097; 14 kwietnia 2026 r., III OSK 1974/24, LEX nr 4085067).

Przechodząc do badania zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, należy uznać zarzut ten za niezasadny. Przy czym zwrócić trzeba uwagę na niedoskonałą konstrukcję przedmiotowego zarzutu – skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie ww. przepisów "poprzez błędne przyjęcie". Tymczasem stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powołanego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że zarzut naruszenia prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, natomiast autor oparł skargę kasacyjną na nieznanej ustawie podstawie "błędnego przyjęcia".

Zarzucane postacie naruszenia prawa materialnego winny być wyraźnie wskazane i uzasadnione. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Zauważenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Błędne zastosowanie prawa materialnego to błąd polegający na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiany zarzut, mimo wskazanych niedokładności, nadawał się do merytorycznego rozpoznania, bowiem z jego treści wynika, że Sądowi I instancji zarzucono, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zastosował prawidłowo art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, uznając, że w sprawie nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa. Istota tego zarzutu sprowadzała się zatem do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ miał prawo stwierdzić, że uzasadnienie rozkazu personalnego nr 93/2024 z 18 stycznia 2024 r. KWP jest pozorne, co w ocenie organu ma świadczyć o rażącym naruszeniu prawa.

W myśl art. 104 ust. 2 u.o.p. policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Stosownie do ust. 4 § 8 tego rozporządzenia dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej przez tego policjanta jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. W świetle § 8 ust. 5 pkt 1 tego rozporządzenia dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. W konsekwencji KWP mógł więc podwyższyć skarżącemu dodatek funkcyjny II kategorii od dnia 1 lutego 2024 r. do dnia 29 lutego 2024 r. o kwotę [...] zł do wysokości [....] zł miesięcznie. W uzasadnieniu przytoczył § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, a także wskazał, że skarżący jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, sumiennie wywiązuje się z obowiązków oraz w sposób odpowiedzialny realizuje zadania i czynności służbowe na zajmowanym stanowisku służbowym. KWP ocenił więc pozytywnie wywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych. Tymczasem zdaniem KGP ww. rozkaz personalny rażąco narusza prawo, ponieważ doszło do rozdysponowania środków publicznych w sposób dobrowolny.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przejawia się w tym, iż ogranicza się ono wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym jest dotknięta wadą kwalifikowaną. Wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ścisłego interpretowania tego pojęcia. Przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wolno wykładać w sposób rozszerzający. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu można zatem mówić tylko wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Wymóg ścisłego rozumienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza w konsekwencji, że niedopuszczalna jest wykładnia przesłanki rażącego naruszenia prawa w kontekście dodatkowych okoliczności nieprzewidzianych wprost w ustawie, jak np. skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez decyzję, czy też błędu, winy, należytej staranności, dobrej wiary itp. Uwzględnienie tego rodzaju okoliczności w procesie wykładni danego pojęcia stanowiłoby bowiem przejaw bezpodstawnego wykreowania przesłanki pozaustawowej, ograniczającej możliwość stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Procedując w trybie nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji dysponuje kompetencją stricte kasacyjną. Nie jest on natomiast uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy co do istoty praw lub obowiązków stron, wobec czego odnosi się tylko do przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kognicja organu administracji w danym postępowaniu nie obejmuje więc oceny materialnoprawnych interesów strony postępowania, w którym wydano wzruszaną decyzję, ani innych prawnych, czy pozaprawnych względów, które nie wynikają wprost i jednoznacznie z przepisu ustawy. O ile co do zasady należy zgodzić się z tezą, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, to jednak brak jest podstaw do przeprowadzania oceny wystąpienia tej wady decyzji przez pryzmat skutków społeczno-ekonomicznych. Wystąpienie nawet poważnych społeczno-ekonomicznych skutków danej decyzji, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, o którym mowa w danym przepisie (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 16 grudnia 2024 r., I OSK 2016/21; z 5 kwietnia 2024 r., akt I OSK 296/21; z 5 stycznia 2021 r., I GSK 1472/20; z 20 stycznia 2016 r., I FSK 1502/14 - CBOSA).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zauważył Sąd I instancji, że z przytoczonych wyżej przepisów u.o.p. i rozporządzenia wynika, iż wysokość dodatku funkcyjnego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 rozporządzenia, może podwyższyć omawiany dodatek. Decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego ma więc charakter decyzji uznaniowej, a tzw. "luzy decyzyjne, z których korzysta organ przy wydawaniu decyzji, są związane przede wszystkim z koniecznością oceny stanu faktycznego lub istotnych jego elementów, a wobec tego dopiero jawne wyjście poza granice tych luzów czy też wykorzystanie ich w celu innym niż określone w przepisach prawnych może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie miało charakter rażący." (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2019 r., str. 993).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego samo wadliwe uzasadnienie decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej nieważności. Dla wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego konieczne jest zatem wykazanie rażącego naruszenia prawa. Jeżeli organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, a następnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie — nawet w sposób schematyczny, lakoniczny, mało wnikliwy czy nie w pełni odpowiadający zasadzie przekonywania — to przyjęcie rażącego naruszenia prawa wymagałoby stwierdzenia oczywistego, jednoznacznego i dostrzegalnego prima facie naruszenia przepisów postępowania, pozostającego w oczywistej sprzeczności z zasadą praworządności. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje, co trafnie ocenił Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Warszawie, że KGP nie wykazał, aby uchybienia dotyczące spornego rozkazu personalnego miały charakter rażący ani aby uzasadniały odstąpienie od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Skoro bowiem służba skarżącego funkcjonariusza spełniała przesłanki przyznania dodatku funkcyjnego, czego potwierdzeniem było wcześniejsze przyznawanie tego dodatku — choć w niższej wysokości — to nie można uznać, że przyznanie dodatku wyższego, lecz mieszczącego się w granicach przewidzianych prawem i będącego wynikiem uznania administracyjnego, stanowiło rażące naruszenie prawa z powodu niewystarczającego postępowania wyjaśniającego czy niedostatków uzasadnienia.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego KGP wydając zaskarżoną decyzję dążył w zasadzie do ponownej merytorycznej oceny rozkazu personalnego w ramach postępowania nieważnościowego, co jest niedopuszczalne w postępowaniu nadzwyczajnym. Tego rodzaju ocena mogłaby nastąpić wyłącznie w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Instytucja stwierdzenia nieważności ma bowiem charakter nadzwyczajny i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, dlatego nie każde naruszenie prawa — nawet uzasadnione — może prowadzić do wzruszenia decyzji w tym trybie. Ponadto wbrew rozpoznawanemu zarzutowi, Sąd I instancji nie przyjął, że w sprawie zakończonej spornym rozkazem personalnym "został spełniony wymóg polegający na należytym umotywowaniu decyzji o przyznaniu lub podwyższeniu dodatku funkcyjnego na podstawie kryteriów określonych w § 8 ust. 5 pkt 1 cyt. powyżej rozporządzenia". Czym innym jest merytoryczna ocena uzasadnienia ww. rozkazu personalnego pod kątem zgodności z prawem, której WSA w Warszawie nie dokonał, bowiem nie taki jest przedmiot niniejszej sprawy, a czym innym ocena zachodzenia w sprawie konkretnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji - rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając niezasadność postawionych w niej zarzutów. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.