NSA oddalił skargę GIOŚ, kara 90 tys. zł za odpady w O. była przedawniona

Wyrokiem z 16 października 2024 r. (IV SA/Wa 1313/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt 1, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy" lub "GIOŚ") z 29 marca 2024 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "WIOŚ") z 9 listopada 2017 r. w przedmiocie wymierzenia Z. T. (dalej: "skarżący") administracyjnej kary pieniężnej; w pkt 2, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne, natomiast w pkt 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 7200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.).

Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniach od 30 lipca 2015 r. do 6 października 2015 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę działalności prowadzonej przez skarżącego. Ustalenia kontroli dokumentują protokoły kontroli o nr WIOS-ZGORA 249/2015 oraz nr WIOS-ZGORA 316/2015.

W dniu rozpoczęcia kontroli przedstawiciele WIOŚ, wraz z przedstawicielami Starostwa Powiatowego w W., Urzędu Miasta i Gminy w W., Policji, Straży Pożarnej oraz Straży Miejskiej, udali się do miejscowości O., w rejon działki nr [...], w celu dokonania oględzin terenu.

W protokole kontroli nr WIOS-ZGORA 249/2015 stwierdzono na tej działce obecność odpadów komunalnych, w związku z czym pobrano trzy próbki do analiz laboratoryjnych. Próbki pobrano ze skarpy oddzielającej staw od pozostałej części terenu. Z czynności sporządzono protokół poboru próbek odpadów, notatkę służbową oraz dokumentację fotograficzną. Skarżący posiadał dotyczącą tej działki decyzję Starosty W. z 23 lutego 2005 r., zobowiązującą P. do rekultywacji terenu. W decyzji ustalono rolny kierunek rekultywacji gruntu, tj. stawy rolne, oraz termin zakończenia rekultywacji do końca 2007 r. Ponadto w 2012 r. Starosta W. udzielił skarżącemu zezwolenia na prowadzenie na tej działce odzysku odpadów innych niż niebezpieczne (kod 19 12 09 - minerały, np. piasek i kamienie) w ilości 50 000 Mg rocznie, ważnego do 15 października 2022 r. Wyniki badań próbek pobranych 30 lipca 2015 r. wykazały, że przeważały w nich części mineralne (95,10%). Stwierdzono nieznaczne przekroczenie zawartości ogólnego węgla organicznego - 5,64% przy wartości dopuszczalnej 5%, określonej w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 8 stycznia 2013 r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu (Dz.U. z 2013 r. poz. 38). Zawartość metali ciężkich odpowiadała dopuszczalnym granicznym wartościom wymywania określonym w załączniku nr 3 do tego rozporządzenia. Analiza próbek wskazywała, że materiał miał charakter odpadów, których składowanie lub magazynowanie na terenie działki było niedozwolone.

Następnie WIOŚ 6 października 2015 r. podjął czynności sprawdzające mające na celu badanie i ocenę terenu przedmiotowej działki. 4 września 2015 r. do WIOŚ wpłynęło pismo skarżącego w którym oświadczył, iż odpady stwierdzone 30 lipca 2015 r. z ww. działki zostały usunięte.

W dniu 6 października 2015 r. stwierdzono, że powierzchnia działki była zniwelowana, a na jej powierzchni dominował piasek oraz znajdowały się niewielkie ilości gruzu i kamieni. Przy lustrze wody stwierdzono fragmenty butelek, opon i worków foliowych. Wykonano trzy odwierty do głębokości około 2 m, wzdłuż linii brzegowej skarpy, w celu zweryfikowania zawartości profilu glebowego. W pierwszym odwiercie, wykonanym w odległości około 6 m od linii brzegowej skarpy, stwierdzono m.in. strzępy folii, szkło, sznurki, fragmenty cegieł i tworzyw sztucznych. Odpady występowały poniżej około 0,5 m od powierzchni terenu. Ustalenia te zawarto w protokole kontroli nr WIOS-ZGORA 316/2015.

W piśmie z 24 września 2015 r. skarżący poinformował, że odmawia podpisania protokołu nr WIOS-ZGORA 249/2015, ponieważ nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż działalność prowadzona przez niego na działce nr [...] była niezgodna z prawem.

Pismem z 30 sierpnia 2017 r. WIOŚ zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w W. o przesłanie opinii biegłego sądowego z sierpnia 2016 r., sporządzonej w sprawie o sygn. akt Ds. 616/15/s. Opinia dotyczyła potencjalnego zagrożenia życia lub zdrowia człowieka, istotnego obniżenia jakości wody, powietrza lub ziemi oraz zniszczeń w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach, mogących wynikać ze składowania odpadów na działce nr [...].

Uwzględniając wyniki kontroli oraz opinię biegłego sądowego sporządzoną w sierpniu 2016 r. dla Prokuratury Rejonowej w W., Lubuski WIOŚ pismem z 19 września 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie określone w art. 194 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.; dalej: "u.o.").

W piśmie z 28 września 2017 r. skarżący wniósł wyjaśnienia, w których stanowczo zaprzeczył, aby na terenie działki o nr ew. [...] zbierał odpady o charakterze komunalnym.

W piśmie z 31 października 2017 r. skarżący wniósł o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Wskazał, że waga naruszenia prawa była znikoma, a za to samo zachowanie został już ukarany za wykroczenie i uprzednia kara spełniła cele, którym miałaby służyć administracyjna kara pieniężna. Do pisma załączył decyzje Starosty W. z 16 października 2012 r., znak SOB.6233.16.2012, oraz z 6 lipca 2016 r., znak SOB.6233.5.2016, a także decyzje zmieniające te zezwolenia.

WIOŚ decyzją z 9 listopada 2017 r., wydaną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 194 ust. 3 u.o., art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz art. 104 k.p.a., wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 90 000 zł za gospodarowanie odpadami na działce nr [...] w O., polegające na zbieraniu poza miejscem wytwarzania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 u.o., z naruszeniem art. 16 pkt 1 u.o.

Na skutek rozpoznania złożonego przez skarżącego odwołania, GIOŚ decyzją z 29 marca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie GIOŚ z ustaleń kontroli wynikało, że skarżący deponował na terenie działki odpady pochodzenia komunalnego. Biegły sądowy z zakresu ochrony środowiska wskazał w opinii sporządzonej dla Prokuratury Rejonowej w W., że skarżący nieprawidłowo gospodarował odpadami, zbierając poza miejscem wytwarzania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych. Odpady pochodziły m.in. ze spółki W. Sp. z o.o., zajmującej się przetwarzaniem odpadów pochodzenia komunalnego i przemysłowego.

Organ uznał zatem, że skarżący zbierał poza miejscem ich wytwarzania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczone do składowania, czym naruszył art. 23 ust. 2 pkt 1 u.o. i wypełnił przesłankę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 194 ust. 1 pkt 3 u.o. GIOŚ podkreślił, że ustawodawca posłużył się w art. 194 ust. 1 u.o. zwrotem "wymierza się", wobec czego decyzja ma charakter związany. W sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 194 ust. 2 u.o., ponieważ z akt nie wynikało, aby za to naruszenie wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 293 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Podczas wymierzania administracyjnej kary pieniężnej GIOŚ kierował się czynnikami określonymi w art. 199 u.o., tj.:

• rodzajem naruszenia

Skarżący zbierał poza miejscem wytwarzania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, naruszając zakaz z art. 23 ust. 2 pkt 1 u.o. W toku kontroli nie ustalono ilości zebranych pozostałości, ponieważ zostały one zdeponowane w gruncie i pokryte piaskiem z niewielką ilością gruzu i kamieni.

• okresem trwania naruszenia

Skarżący zbierał pozostałości z sortowania odpadów komunalnych co najmniej od 30 lipca 2015 r. do 6 października 2015 r.

• rozmiarem prowadzonej działalności

Skarżący prowadzi działalność w zakresie robót ziemnych, transportu ciężarowego oraz eksploatacji żwirowni. Posiadał zezwolenie na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne o kodzie 19 12 09 - minerały (np. piasek i kamienie) - w ilości 50 000 Mg rocznie na działce nr [...]. Organ uznał zatem rozmiar prowadzonej działalności za znaczny.

• skutkami naruszeń i ich wpływem na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko

Posiłkowano się ustaleniami wynikającymi z opinii biegłego w ramach postępowania prowadzonego przez prokuratora.

• wielkością zagrożenia

Zbieranie poza miejscem wytwarzania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, a w konsekwencji niezapewnienie odpowiednich warunków gospodarowania odpadami mogło doprowadzić m.in. do przedostania się zanieczyszczeń do środowiska (odcieków ze składowanych odpadów do gleby i wód gruntowych). Powyższe miało miejsce w przedmiotowej sprawie co zostało potwierdzone w ww. opinii biegłego i spowodowało punktowe zanieczyszczenie wód i gleby.

Po analizie stanu faktycznego oraz przesłanek określonych w ustawie o odpadach GIOŚ uznał, że kara pieniężna w wysokości 90 000 zł była adekwatna do skali naruszenia i stanowiła 9% maksymalnej kary wynoszącej 1 000 000 zł. Zdaniem organu nie wystąpiły okoliczności łagodzące przemawiające za obniżeniem kary albo odstąpieniem od jej wymierzenia. Organ podkreślił, że skarżący był doświadczonym przedsiębiorcą i powinien przestrzegać obowiązków wynikających z przepisów o gospodarowaniu odpadami.

Zdaniem organu odwoławczego kara w wysokości 90 000 zł była wystarczająco dolegliwa, aby skłonić stronę do zaprzestania zbierania poza miejscem ich wytwarzania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, z naruszeniem art. 23 ust. 2 pkt 1 u.o.

Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., tj. odstąpienia od wymierzenia kary. W ocenie GIOŚ naruszenie popełnione przez stronę nie mogło zostać uznane za znikome. Polegało ono na zbieraniu poza miejscem ich wytwarzania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, z naruszeniem art. 23 ust. 2 pkt 1 u.o. Zdaniem organu odstąpienie od wymierzenia kary i poprzestanie na pouczeniu nie pozwoliłoby na osiągnięcie represyjnego, prewencyjnego i motywacyjnego celu sankcji.

Nie wystąpiła również przesłanka z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie dotyczyła zdarzenia, za które inny uprawniony organ administracji publicznej wymierzył już stronie administracyjną karę pieniężną. Organy Inspekcji Ochrony Środowiska są właściwe do wymierzania kar za przedmiotowe naruszenie. W ocenie GIOŚ przesłanki zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostały zatem spełnione.

Zdaniem organu odwoławczego zastosowania nie miał także art. 189f § 3 k.p.a., umożliwiający fakultatywne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wymierzenie sankcji miało utrwalić wśród uczestników obrotu przekonanie, że naruszenia przepisów o gospodarowaniu odpadami nie są tolerowane. Odstąpienie od wymierzenia kary i poprzestanie na pouczeniu nie pozwoliłoby, zdaniem GIOŚ, na osiągnięcie celów sankcji.

Odnosząc się do umorzenia śledztwa, organ stwierdził, że wynik postępowania karnego nie miał wpływu na wynik postępowania administracyjnego, ponieważ oba postępowania miały odrębne przedmioty i podstawy prawne.

Odnosząc się do zarzutu wymierzenia kary po upływie dwóch lat od stwierdzenia naruszenia, GIOŚ wyjaśnił, że - w jego ocenie - na podstawie art. 202 u.o. w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej WIOŚ mógł nałożyć karę w terminie trzech lat od stwierdzenia nieprawidłowości i termin ten został zachowany.

Protokoły kontroli nie wskazują, że skarżący został ukarany mandatem za stwierdzone naruszenia, nie zostały także przedstawione dowody wskazujące na usunięcie odpadów z rzeczonej działki.

Odnosząc się do niewskazania daty stwierdzenia naruszenia w sentencji decyzji organu pierwszej instancji, GIOŚ uznał, że WIOŚ wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 198 ust. 1 u.o., ponieważ w uzasadnieniu decyzji podał, iż naruszenie stwierdzono w trakcie czynności kontrolnych. Organ wskazał ponadto, że przy ustalaniu wysokości kary uwzględniono przesłanki wymienione w art. 199 u.o.

Uzasadniając wyrok, WSA stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ decyzję GIOŚ wydano z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania. Organ odwoławczy nie uwzględnił, że na podstawie art. 189g § 1 k.p.a. upłynął termin do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej. Nieprawidłowo zastosował art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zamiast art. 189g § 1 k.p.a.

W ocenie WSA art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie miał zastosowania. Przepis ten zakłada istnienie określonego w ustawie obowiązku podatkowego, natomiast zobowiązanie podatkowe powstaje dopiero z dniem prawidłowego doręczenia decyzji ustalającej jego wysokość. Konstrukcji tej nie można przenieść na grunt administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 194 ust. 3 u.o. Przed wydaniem decyzji wymierzającej karę nie istnieje wynikający z ustawy obowiązek jej zapłaty.

WSA wskazał, że stanowisko to znajduje odzwierciedlenie również w orzecznictwie dotyczącym administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

WSA przyjął w konsekwencji, że art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie mógł zostać zastosowany, a termin przedawnienia należało ustalić na podstawie art. 189g § 1 k.p.a.

Zdaniem WSA do przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia zastosowanie miał art. 189h k.p.a., w szczególności § 4 tego przepisu. Wśród wymienionych w nim zdarzeń powodujących zawieszenie biegu terminu nie ma wydania ani doręczenia decyzji przez organ pierwszej instancji. Ustawodawca wiąże ten skutek dopiero z wniesieniem środka zaskarżenia od decyzji do sądu.

Decyzja organu odwoławczego została wydana 29 marca 2024 r., a więc po upływie pięciu lat od naruszenia prawa, które miało miejsce w 2015 r. WSA przyjął w konsekwencji, że doszło do przedawnienia możliwości nałożenia kary, a decyzja została wydana z naruszeniem art. 194 ust. 1 pkt 3 u.o. w zw. z art. 189g § 1 i art. 189h § 4 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Skutkiem przedawnienia możliwości nałożenia kary była bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy powinien był zatem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej GIOŚ zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 202 u.o. w zw. z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.; dalej także: "Ordynacja") poprzez przyjęcie, iż do przedmiotowych decyzji administracyjnych nie mają zastosowania przepisy Ordynacji w zakresie przedawnienia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie mają zastosowania wskazane przepisy k.p.a. w zakresie biegu terminu przedawnienia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez zastosowanie w sprawie art. 68 § 1 Ordynacji zamiast art. 189g § 1 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji poprzez przyjęcie, iż wskazane przepisy Ordynacji nie mają zastosowania w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 4 i art. 202 u.o. w zw. z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji poprzez przyjęcie, iż decyzja organu odwoławczego wydana po upływie 3-letniego okresu przedawnienia narusza prawo, pomimo iż taka decyzja co najwyżej reformuje wysokość zobowiązania pieniężnego, a nie kreuje nowe zobowiązanie podatkowe, stąd też nie ma miejsca przedawnienie możliwości orzekania przez organ odwoławczy;

- art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, pomimo braku przesłanek ku temu w postaci przedawnienia możliwości nałożenia kary administracyjnej.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów materialnych:

- art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji poprzez przyjęcie, iż wskazane przepisy nie mają zastosowania w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, iż decyzja organu pierwszej instancji nie tworzy zobowiązania;

- art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 202 u.o. poprzez przyjęcie, iż do przedmiotowych decyzji administracyjnych mają zastosowanie przepisy k.p.a. w zakresie przedawnienia, tj. art. 189g § 1 oraz art. 189h § 1 i 4 pkt 1 k.p.a.

Na podstawie tych zarzutów GIOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Podniesione zarzuty znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a. Zakres kontroli wyznaczają zatem zarzuty skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., albowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej rozpoznania na rozprawie.

Skargę kasacyjną oprzeć można na dwóch podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj.:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej, mimo ich zakwalifikowania zarówno jako naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, koncentrują się na jednym zagadnieniu: ustaleniu przepisów właściwych dla przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 194 ust. 1 pkt 3 u.o. Z tego względu podlegały łącznemu rozpoznaniu.

Na wstępie należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej kilkakrotnie wskazano art. 194 ust. 1 pkt 4 albo art. 194 ust. 4 u.o. Tymczasem z decyzji organów i zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że podstawę wymierzenia kary stanowił art. 194 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 194 ust. 3 u.o. Błędne oznaczenie jednostek redakcyjnych nie zmienia istoty zarzutów, która została dostatecznie wyjaśniona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak wymaga uwzględnienia przy ocenie przedstawionej argumentacji.

Zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVA k.p.a. Stosownie do art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. regulacja ta ustępuje przepisom odrębnym tylko wtedy, gdy przepisy te rzeczywiście regulują termin przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej.

Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto 19 września 2017 r., a więc po wejściu w życie działu IVA k.p.a. Przepis przejściowy art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), nakazujący stosowanie przepisów dotychczasowych do postępowań wszczętych i niezakończonych przed 1 czerwca 2017 r., nie wyłączał zatem zastosowania art. 189a-189k k.p.a.

Artykuł 202 u.o. stanowi, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Użycie zwrotu "odpowiednio" oznacza, że przepisy te mogą być stosowane wprost, ze zmianami wynikającymi z charakteru danej instytucji albo nie mogą być stosowane w ogóle, jeżeli ich konstrukcja pozostaje niezgodna z naturą administracyjnej kary pieniężnej.

Artykuł 68 § 1 Ordynacji podatkowej dotyczy przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego. Jego zastosowanie zakłada wcześniejsze powstanie obowiązku podatkowego w rozumieniu art. 4 tej ustawy, a następnie powstanie zobowiązania podatkowego wskutek doręczenia decyzji ustalającej. Administracyjna kara pieniężna z art. 194 ust. 1 pkt 3 u.o. nie jest podatkiem ani zobowiązaniem podatkowym. Przed wydaniem decyzji nie istnieje wynikający bezpośrednio z ustawy obowiązek zapłaty skonkretyzowanej kwoty kary. Z tego względu art. 68 § 1 oraz art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej nie mogą zostać odpowiednio zastosowane do przedawnienia jej nałożenia.

Odesłanie zawarte w art. 202 u.o. nie stanowi zatem odrębnego, kompletnego uregulowania terminu przedawnienia nakładania tej kary w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. W zakresie, w jakim przepisy Ordynacji podatkowej nie nadają się do odpowiedniego zastosowania, zastosowanie mają przepisy działu IVA k.p.a., w tym art. 189g § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia jego skutków.

Taki kierunek wykładni został przyjęty w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach z 12 czerwca 2025 r., III OSK 2057/24, oraz z 6 lutego 2026 r., III OSK 2237/24. Odmienne stanowiska wyrażane we wcześniejszych orzeczeniach nie uwzględniają w pełni różnicy pomiędzy zobowiązaniem podatkowym, a administracyjną karą pieniężną ani znaczenia zwrotu "stosuje się odpowiednio" użytego w art. 202 u.o. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela nowszy kierunek orzeczniczy.

Naruszenie prawa przypisane skarżącemu miało miejsce najpóźniej 6 października 2015 r. Pięcioletni termin z art. 189g § 1 k.p.a. upłynął zatem najpóźniej 6 października 2020 r. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z 9 listopada 2017 r. nie przerwało ani nie zawiesiło biegu tego terminu, ponieważ zdarzenie takie nie zostało wymienione w art. 189h k.p.a. Zgodnie z art. 189h § 4 pkt 1 k.p.a. bieg terminu ulega zawieszeniu dopiero z dniem wniesienia środka zaskarżenia od decyzji do sądu administracyjnego, co w tej sprawie nastąpiło już po wydaniu decyzji ostatecznej.

Nie można podzielić stanowiska organu, że zachowanie terminu przez organ pierwszej instancji pozwalało organowi odwoławczemu utrzymać karę w mocy po upływie terminu przedawnienia. Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny, a wniesienie odwołania powoduje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić stan prawny istniejący w dniu wydawania własnej decyzji. Jeżeli w tej dacie upłynął termin z art. 189g § 1 k.p.a., kara nie może zostać nałożona ani utrzymana w mocy.

Decyzję GIOŚ wydano 29 marca 2024 r., a więc po upływie pięcioletniego terminu. Organ powinien był uchylić decyzję WIOŚ i umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. WSA trafnie zatem stwierdził naruszenie art. 189g § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i uchylił decyzje obu instancji.

Prawidłowe było także umorzenie przez WSA postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Upływ materialnoprawnego terminu przedawnienia powodował definitywną niemożność ponownego wymierzenia kary, a stan faktyczny istotny dla obliczenia terminu nie budził wątpliwości. Ponowne prowadzenie postępowania przez organy byłoby zatem bezprzedmiotowe.

Wobec przesądzającego charakteru przedawnienia bezprzedmiotowe było dokonywanie przez Sąd pierwszej instancji, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, szczegółowej oceny ustaleń dotyczących rodzaju odpadów, rozmiaru naruszenia, wysokości kary oraz przesłanek odstąpienia od jej wymierzenia. Ocena tych kwestii nie mogła doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia.

Z tych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.