Wezwanie do zapłaty od byłego funkcjonariusza nie było wnioskiem o decyzję

Zaskarżoną decyzją nr F-ZWO/19/O/25/TS z 29 października 2025r. Komendant Wojewódzki Policji rozpoznając odwołanie skarżącego R. D. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w M. nr [...] z 15 września 2025r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że 30 lipca 2025 r. strona reprezentowana przez pełnomocnika skierowała do Komendanta Miejskiego Policji wezwanie do zapłaty:

- kwoty 590,40 zł brutto tytułem niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za styczeń 2023 roku wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od 2 stycznia 2023 roku do dnia zapłaty,

- kwoty 590,40 zł brutto tytułem niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za luty 2023 roku wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od 1 lutego 2023 roku do dnia zapłaty,

- kwoty w wysokości 3 542,40 zł brutto tytułem wyrównania odprawy emerytalnej wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od 26 lutego 2023 roku do dnia zapłaty,

- kwoty w wysokości 984,00 zł brutto tytułem wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od 26 lutego 2023 roku do dnia zapłaty,

- kwoty w wysokości 49,20 zł brutto tytułem wyrównania nagrody rocznej wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od 26 lutego 2023 roku do dnia zapłaty.

Argumentując zasadność swojego wystąpienia, strona przywołała treść art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2666 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą okołobudżetową. Rozwiązania wynikające z treści przywołanych wyżej przepisów ustawy okołobudżetowej przewidujące, iż do obliczania uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od 1 stycznia 2023 roku do 28 lutego 2023 roku, przyjęto dotychczasową kwotę bazową w wysokości 1 614,69 zł, ustaloną w art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z 17 grudnia 2021 roku (Dz. U. z 2022 roku poz. 270), a nie wyższą, wynoszącą 1 740,64 zł, kwotę bazową wynikającą z zapisów art. 9 ust. 1 pkt 2 ppkt d ustawy budżetowej na rok 2023 z 15 grudnia 2022 roku (Dz. U. z 2023 roku, poz. 256) - w ocenie strony - naruszyły zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP i zasadę pewności prawa. Strona wskazała m.in. tę zasadę jako jedną z podstaw uzasadniających odmowę zastosowania tych przepisów prawa, które nakazywały wyłączenie, w stosunku do funkcjonariuszy Policji, którzy zostali zwolnieni ze służby w okresie od 1 stycznia do 28 lutego 2023 roku, waloryzacji ich uposażeń z zastosowaniem kwoty bazowej przewidzianej na 2023 rok, a wynoszącej 1 740, 64 zł.

W związku z wnioskiem KMP wszczął postępowanie administracyjne, które zakończył decyzją z 11 września 2025r. odmawiając skarżącemu wypłaty żądanych kwot, która stała się przedmiotem odwołania do KWP, a który rozpoznał je wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą decyzję KMP.

Organ stwierdził, że czynności organu związane z niektórymi uprawnieniami bądź obowiązkami mogą mieć albo formę czynności materialno-technicznych – gdy organ w pełnym zakresie uwzględnia żądanie strony albo formę decyzji administracyjnej – jeśli odmawia jego uwzględnienia, co ma na celu umożliwienie stronie poddania takiej decyzji kontroli organu odwoławczego, a następnie ewentualnie sądu administracyjnego. Stąd wypłata dla policjantów świadczeń takich jak uposażenie (czy też jego wyrównanie) nie wymaga wydania decyzji administracyjnej i odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, obejmującej naliczenie i wypłatę świadczeń. Odmowa zaś zrealizowania takiej wypłaty powinna być rozstrzygnięta poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej.

Stwierdził dalej, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, że wezwanie do zapłaty z 30 lipca 2025 roku powinno być potraktowane jako wniosek pełnomocnika inicjujący postępowanie administracyjne. Z treści pisma strony wynika bowiem, iż jej żądaniem jest wypłata stronie wyrównania uposażenia zasadniczego wraz ze wskazanymi dodatkami za okres styczeń - luty 2023 roku. Zgodnie zaś z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w głęboko odformalizowanym postępowaniu administracyjnym tytuł wniesionego przez stronę pisma nie ma decydującego znaczenia. Istotna jest natomiast intencja, której oceny dokonuje się na podstawie całokształtu podniesionych okoliczności. Stąd - zdaniem organu odwoławczego - organ administracji pierwszej instancji, załatwiając przedmiotową sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej, przyjął prawidłową formę jej rozstrzygnięcia. Nie zgodził się z poglądem o błędnym zastosowaniu przepisów ustawy o Policji zamiast Kodeksu pracy stwierdzając, że skoro istnieje pragmatyka służbowa w postaci ustawy o Policji to ona winna być stosowana.

Następnie organ wskazał, że w art. 41 ust. 1 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, ustawodawca wprowadził w życie rozwiązanie systemowe obejmujące funkcjonariuszy służb mundurowych, zgodne z którym kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej zastosowano do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 roku do dnia 31 grudnia 2023 roku. Ponadto z rozwiązania tego wynikało, iż do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 roku do dnia 28 lutego 2023 roku przyjęto kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 (art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej), tj. w odniesieniu do funkcjonariuszy Policji kwotę bazową w wysokości 1 614,69 zł. I to te omawiane przepisy prawa stanowiły podstawę prawną działań organów Policji, które zostały zakwestionowane wnioskiem strony z 30 lipca 2025 roku. Przepis ten jest także przywoływany w przez sądy administracyjne w aktualnie zapadających orzeczeniach na tle spraw o wyrównanie uposażeń za okres 1 stycznia - 28 lutego 2023 roku. Nie można zatem uznać, iż powołanie się na jego treść stanowi, jak wywodzi to pełnomocnik strony, rażące naruszenie prawa.

Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązania prawne gwarantujące podwyżkę w roku 2023 uposażenia żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej objęły swoim zasięgiem tych funkcjonariuszy, którzy pozostawali w służbie na dzień 1 marca 2023 roku.

Nie stoi temu na przeszkodzie zasada równości, bo ta zakazuje różnicowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej lub prawnej. Zróżnicowanie takie może być natomiast wprowadzane, jeśli uzasadnione jest innymi wartościami konstytucyjnymi. W szczególności ustawodawca ma prawo wykorzystania dostępnych mu instrumentów finansowych dla zachęcenia funkcjonariuszy do pozostania w służbie, jeśli takie są aktualne potrzeby państwa i wprowadzenie podwyżki tylko dla funkcjonariuszy pełniących służbę wg stanu na 1 marca 2023r. nie narusza zasady równości.

W skardze strona rozstrzygnięciu KWP zarzuciła:

1. Naruszenie art. 1 k.p.a. oraz art. 63 § 1. k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania ww. świadczeń, w sytuacji, gdy:

a. Przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowana w pragmatyce służbowej - ustawie o Policji,

b. Niniejsza sprawa jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu Kodeksu Pracy;

c. Niniejsza sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń;

d. Brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze skarżącym.

2. Naruszenie art. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 §1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej;

3. Naruszenie art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez organ I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

4. Naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis prawa utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji;

5. Naruszenie przepisów prawa materialnego- art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115- 115a ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się stricte do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o:

1. uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w M. z 15 września 2025 r.

2. dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu, a to:

a) rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w M. z 23 grudnia 2022 r. o zwolnieniu ze służby z dniem 6 lutego 2023 r.,

b) decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o ustaleniu prawa do emerytury i jej wysokości,

- celem wykazania faktu przejścia skarżącego na emeryturę, braku istnienia stosunku służbowego o charakterze administracyjnym między stronami, braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o Policji wobec skarżącego - wobec utraty statusu funkcjonariusza oraz podległości wobec przełożonego, braku możliwości wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, rozstrzygającej władczo o przyznaniu wyrównania uposażenia i innych świadczeń oraz odsetek wobec funkcjonariusza, który odszedł ze służby,

3. zasądzenie kosztów postępowania,

4. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu strona wskazała na szereg wyroków Sądu Rejonowego w Z., na mocy których przyznano wyrównania byłym funkcjonariuszom przechodzącym na emeryturę w okresie stycznia/lutego 2023 r. w tożsamych okolicznościach, co w niniejszej sprawie. Stanowisko to poparte zostało przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który przyznał, że istnieją podstawy do przyznania żądanych wyrównań świadczeń, natomiast uzyskanie ich możliwe jest tylko na drodze sądowej przed sądem pracy (sądem powszechnym).

W ocenie skarżącego organ II instancji błędnie intepretuje treść przepisu art. 20 k.p.a. o właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Żądanie strony nie zawierało sformułowań wskazujących, że jej zamiarem było wszczęcie postępowania administracyjnego. W ocenie strony, organ narzucił jej konieczność uczestnictwa celem obrony swoich praw w postępowaniu, którego skarżący wywołać nie zamierzał. Natomiast dochodzone roszczenie ma charakter majątkowy, wynikający ze stosunku służbowego o cechach wyłącznie zobowiązania cywilnoprawnego. Przekształcenie postępowania cywilnego w postępowanie administracyjne jurysdykcyjne pozostaje nieuprawnione, a jednocześnie stanowi naruszenie prawa do sądu. Strona zarzuciła, że KMP nie posiada ustawowej delegacji ani materialnoprawnej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie oceny zasadności roszczenia majątkowego funkcjonariusza objętego wezwaniem do zapłaty. Jedyną jego kompetencją względem dochodzonego roszczenia było wskazanie na gruncie prawa cywilnego czy wierzytelność uznaje czy też nie, pozostawiając byłemu funkcjonariuszowi możliwość dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym.

Odnośnie przyjętej daty waloryzacji uposażeń strona zarzuciła, że Komendant błędnie przyjął, że świadczenia należne za styczeń i luty 2023 r. powinny być obliczane na podstawie kwoty bazowej z ustawy budżetowej na 2022 r. (1 614,69 zł), podczas gdy zastosowanie powinna znaleźć kwota bazowa z ustawy budżetowej na 2023 r. (1 740,64 zł). Takie różnicowanie prowadzi do dyskryminacji funkcjonariuszy, którzy odeszli w styczniu/lutym 2023 r., wobec tych, którzy pełnili służbę do marca i później. Naruszono tym samym art. 32 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa). Wskazany mechanizm różnicowania pracowników w oparciu o zakazane prawem kryteria narusza także art. 2 Konstytucji RP (zasada zaufania do państwa i ochrona praw nabytych).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko, że właściwym trybem dochodzenia wyrównania jest droga administracyjna i przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, w których sądy zajęły takie stanowisko. Co do meritum sprawy oświadczył, że obowiązek wyrównania uposażeń funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby w okresie stycznia i lutego 2023r. nie wynika z żadnych przepisów, a on ma obowiązek stosować się do obowiązującego prawa bez możliwości stosowania uznaniowości.

W piśmie procesowym z 12 lutego 2026r. strona podtrzymała dotychczasowe wnioski i twierdzenia oraz wniosła o:

a) stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji

ewentualnie

b) uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego.

Wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z szeregu orzeczeń sądów powszechnych na okoliczność tego, że utrwaliła się praktyka rozpoznawania analogicznych spraw wyłącznie przed sądami powszechnymi, w tym w wydziałach cywilnych na okoliczność uznania, iż w niniejszych sprawach droga sądowa jest dopuszczalna wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Strona wniosła również o uwzględnienie jednolitego orzecznictwa przez Komendy Policji, przez zaniechanie wydawania decyzji i przez umarzanie postępowań administracyjnych w tym przedmiocie.

Tożsamą argumentację strona zawarła w piśmie procesowym z 14 marca 2026r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół dwóch zagadnień:

- trybu, w jakim wniosek strony winien być procedowany tj. czy organ rzeczywiście naruszył prawo załatwiając wniosek strony poprzez wydanie decyzji administracyjnej,

- zasadności żądania wypłacenia wyrównania.

Analizując zagadnienie pierwsze zauważyć należy, że inicjujące całą sprawę pismo z 30 lipca 2025r. strona określiła jako "wezwanie do zapłaty", zatem strona wezwała KMP do zapłaty zaległych świadczeń pieniężnych i wskazała termin na realizację wezwania. Wynika to także wprost z treści pkt. 9 na str. 6 wezwania, gdzie zaznaczyła, że jej zdaniem nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji w myśl Kpa.

Wobec takiej treści nie można mieć wątpliwości, że pismo skarżącej nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 Kpa, lecz wezwanie do załatwienia sprawy na drodze cywilnej.

Nawet gdyby założyć, że organ I instancji miał jakieś wątpliwości co do charakteru pisma - których zresztą nie wyjaśnił – to rozwiewała je lektura odwołania, w którym pełnomocnik zarzucał błędne uznanie, że wezwanie do zapłaty stanowi podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, co nastąpiło bez podstawy prawnej oraz nieumorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Powołał się także na orzecznictwo sądów powszechnych, które uznają się za właściwe w sprawie.

Okoliczności te uszły uwadze organu, który wszczął i prowadził postępowanie bez stosownego wniosku, czym naruszył art. 61 § 1 Kpa.

Zatem kończąc wątek trybu, w jakim winien być załatwiony wniosek skarżącego, Sąd stwierdził, że skoro organ otrzymał wniosek określony jako wezwanie do zapłaty, co wskazywało na zamiar wdrożenia procedury cywilnej, to z tego względu nie mógł on być załatwiony w trybie Kpa, co zasadnie zarzuciła strona.

Wobec tego Sąd uznał, że te wszystkie zarzuty skargi, które odnosiły się do niewłaściwego – zdaniem strony - rozpoznania jej żądania w trybie administracyjnym poprzez wydanie decyzji administracyjnej okazały się uzasadnione, a konsekwencją tego ustalenia jest uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych bez wniosku strony o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Wobec tego stwierdzenia, Sąd nie przystępował już do analizy drugiego spornego zagadnienia, tj. zasadności żądania wypłacenia wyrównania, skoro organ nie ma kompetencji do orzekania w tym przedmiocie. Zasadne zatem okazało się umorzenie postępowania administracyjnego z tego powodu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61 § 1 Kpa, art.145 § 3 oraz art. 135 ppsa uchylił decyzje organów obu instancji, a wobec tego, że wezwanie do zapłaty nie jest wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne – umorzył to postępowanie.

O kosztach postępowania, na które składa się tylko wynagrodzenie fachowego pełnomocnika, gdyż sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa.