Znana przed konkursem zależność służbowa. Sąd uchylił kolejne unieważnienie konkursu na naczelną pielęgniarkę

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora [...] z dnia 18 grudnia 2025 r., którą utrzymano w mocy akt Dyrektora z dnia 7 września 2023 r., nr [...] o unieważnieniu konkursu na stanowisko zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa i jakości – naczelnej pielęgniarki.

Powyższa decyzja została wydana po wcześniejszych prawomocnych orzeczeniach: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2021 r., sygn. II GSK 2117/21, który uchylał pierwotny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 marca 2021r., o sygn. akt III SA/Gl 797/20, do ponownego rozpoznania oraz wyroku WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2022 r., sygn. III SA/Gl 185/22 i wyroku NSA z 18 lipca 2023 r.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Dyrektor przeprowadził konkurs w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej na stanowisko zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa i jakości – naczelnej pielęgniarki. Konkurs rozstrzygnięto 1 października 2020 r., wybierając skarżącą. W dniu 5 października 2020 r. zakładowa organizacja związkowa złożyła wniosek o unieważnienie konkursu na podstawie § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 lutego 2012 r. Wskazała na zależność służbową pomiędzy skarżącą a dwiema członkiniami komisji oraz na udział skarżącej w innej komisji konkursowej, w której członkinie komisji były kandydatkami.

Pismem z 19 października 2020 r. nr [...] Dyrektor stwierdził nieważność konkursu. Następnie pismem z 20 października 2020 r. nr [...] poinformował skarżącą o tym rozstrzygnięciu. Pierwotnie WSA w Gliwicach wyrokiem z 2 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 797/20, uchylił w/w akt z 20 października 2020 r. Jednak NSA wyrokiem z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2117/21, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania bowiem nakazał w szczególności dokładnie ustalić, który z dokumentów z 19 i 20 października 2020 r. stanowił akt unieważnienia konkursu, oraz uwzględnić, że akt ten nie był decyzją administracyjną wydawaną w sformalizowanym postępowaniu k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu WSA wyrokiem z 11 kwietnia 2022 r., o sygn. akt III SA/Gl 185/22, uchylił zaskarżony akt. Sąd ustalił, że dokument z 19 października 2020 r. był właściwym aktem rozstrzygającym o unieważnieniu konkursu, a dokument z 20 października 2020 r. miał charakter informacyjny skierowany do uczestniczek postępowania konkursowego, w którym Dyrektor poinformował je o przyjętym sposobie załatwienia sprawy publicznoprawnej, bez wskazania motywów jego rozstrzygnięcia. Z uwagi na fakt, że tylko to pismo zostało dostarczone Skarżącej i z niego uzyskała wiedzę co do sposobu rozstrzygnięcia konkursu, słusznie było ono uznane przez nią za akt kończący to postępowanie, od którego mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego. Nie zawierało ono uzasadnienia, co uniemożliwiło Skarżącej zapoznanie się z motywami podjętego rozstrzygnięcia , a Sądowi zbadanie jego prawidłowości. Sąd wypowiedział się również co do przesłanki unieważnienia, wskazując, że Dyrektor znał relację służbową przed rozpoczęciem konkursu, a zatem nie była to okoliczność ujawniona po zakończeniu postępowania.

NSA wyrokiem z 18 lipca 2023 r. oddalił skargę kasacyjną Dyrektora.

Po powyższych wyrokach Dyrektor wydał akt z 7 września 2023 r., a następnie zaskarżoną decyzję z 18 grudnia 2025 r., utrzymującą pierwszoinstancyjny akt w mocy. Uzasadnienie obu rozstrzygnięć oparto na stosunku podległości służbowej między skarżącą a dwiema członkiniami komisji oraz na udziale skarżącej w innej komisji konkursowej, w której osoby związane z pierwszym konkursem występowały jako kandydatki; podkreślono kompetencje zawodowe Skarżącej do odwołania i powołania obu członków komisji z piastowanego stanowiska służbowego, w każdym czasie, bez podania przyczyny; wyjaśniono zaistnienie "uzasadnionej wątpliwości’ w tych realiach.

W skardze Skarżąca zakwestionowała powyższe rozstrzygnięcia, wskazując że opierają się o te same podstawy prawne i faktyczne co prawomocnie uchylone akt wcześniejsze.

W odpowiedzi Dyrektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Na rozprawie Skarżąca podtrzymała zarzuty; przedstawiła przebieg sprawy akcentując faktyczne zawieszenie w wykonywaniu zawodu.

Pełnomocnik Dyrektora wniósł o odrzucenie skargi; ewentualnie o jej oddalenie bowiem opiera się na okolicznościach dotyczących aktu z 2020r, które były objęte już orzeczeniami sądów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z powyższego więc wynika, że jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jej legalność.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Z kolei art. 153 p.p.s.a. ustanawia związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu.

Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonych ramach prawnych wskazać należy, że wyrok NSA z 30 listopada 2021 r. wiązał WSA w zakresie wykładni prawa i wskazań dotyczących ponownego rozpoznania pierwotnej skargi. NSA nie przesądził, że organ może pominąć merytoryczną ocenę przesłanki unieważnienia. Nakazał natomiast zidentyfikowanie właściwego aktu i ocenę sprawy w granicach skargi. Wyrok WSA III SA/Gl 185/22, wydany po powyższych wskazaniach NSA, zawierał już ustalenia i ocenę dotyczącą § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2018 r., poz. 393 ze zm., dalej: rozporządzenie MZ). WSA wskazał, że tylko pismo z 20 października 2020r., nr [...], zostało dostarczone Skarżącej i z niego uzyskała wiedzę co do sposobu rozstrzygnięcia konkursu pismem z 19 października 2020r. nr [...], a w którym Dyrektor stwierdził jego nieważność. Tym samym słusznie było ono uznane przez nią za akt kończący to postępowanie, od którego mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego. Nie zawierało ono uzasadnienia, co uniemożliwiło Skarżącej zapoznanie się z motywami podjętego rozstrzygnięcia, a brak uzasadnienia kontrolowanego aktu uniemożliwiał również dokonanie oceny jego legalności przez Sąd. Poza tym WSA podkreślił, że Dyrektor miał wiedzę o stanowiskach skarżącej i członkiń komisji oraz o istniejącej hierarchii służbowej przed rozpoczęciem konkursu. Sąd uznał, że sama ta okoliczność nie mogła być potraktowana jako ujawniona dopiero po zakończeniu konkursu.

NSA, oddalając skargę kasacyjną od wyroku III SA/Gl 185/22, nie zakwestio-nował tej oceny. Wyjaśnił natomiast, że art. 190 p.p.s.a. dotyczył związania WSA wykładnią prawa wyrażoną przez NSA 30 listopada 2021 r., a nie związania stanem faktycznym. NSA potwierdził także, że WSA był uprawniony do uznania, iż akt poddany merytorycznej kontroli powinien zawierać uzasadnienie, mimo że nie był decyzją administracyjną sensu stricto i nie podlegał bezpośrednio przepisom k.p.a. dotyczącym decyzji. Z wyroku NSA z 18 lipca 2023 r. nie wynika zatem, że wcześniejszy wyrok WSA ograniczał się wyłącznie do kwestii uzasadnienia. Przeciwnie, NSA wyraźnie odniósł się do treści rozumowania WSA i uznał skargę kasacyjną Dyrektora za niezasadną. Organ, wydając późniejszy akt w tej samej sprawie, nie mógł pominąć oceny dotyczącej znanej wcześniej relacji służbowej.

Przechodząc do charakteru zaskarżonych decyzji to wskazać należy, że postępowanie konkursowe prowadzone w celu obsady kierowniczego stanowiska w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Wynika to z publicznoprawnego charakteru czynności organu i wpływu rozstrzygnięcia na sytuację prawną uczestników konkursu. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 10 lipca 2006 r., sygn. akt I OPS 7/05, oraz w wyroku NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2160/16. Akt unieważnienia konkursu nie jest decyzją administracyjną sensu stricto wydawaną w sformalizowanym postępowaniu k.p.a. Nie oznacza to jednak, że jest wyłączony spod kontroli sądowoadministracyjnej ani że organ może działać bez wskazania podstawy faktycznej i motywów rozstrzygnięcia. W wyroku III SA/Gl 185/22 wskazano, że skoro akt podlega merytorycznej kontroli, musi umożliwiać odtworzenie powodów, dla których organ unieważnił konkurs. Sąd nie stosuje zatem do tego aktu wprost wszystkich przepisów k.p.a. dotyczących decyzji, lecz ocenia, czy organ ustalił podstawę faktyczną, prawidłowo zastosował normę prawa materialnego i przedstawił wystarczające motywy rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do podstawy prawnej spornego w niniejszej sprawie unieważnienia konkursu to wskazać należy, że zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 295 ze zm.) przeprowadza się konkurs na stanowisko naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek. W myśl art. 49 ust. 2 tej ustawy konkurs na stanowisko inne niż kierownik podmiotu leczniczego przeprowadza kierownik. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia MZ w skład komisji konkursowej nie może być powołana osoba, która pozostaje z kandydatem w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności. Natomiast norma § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia przewiduje unieważnienie postępowania w razie ujawnienia okoliczności, o których mowa w § 5 ust. 1. Użyte w § 8 ust. 1 pkt 5 pojęcie "ujawnienia" ma znaczenie normatywne. Nie oznacza każdej sytuacji, w której organ po zakończeniu konkursu ponownie przeanalizuje fakt istniejący wcześniej. Chodzi o ujawnienie okoliczności, która nie była znana przy prowadzeniu konkursu albo nie mogła zostać wówczas ustalona przy zachowaniu należytej staranności. Relacja służbowa pomiędzy skarżącą a dwiema członkiniami komisji istniała przed powołaniem komisji (podkr. tut. Sądu).

WSA w wyroku o sygn. akt III SA/Gl 185/22 ustalił, że Dyrektor znał strukturę organizacyjną jednostki, stanowiska pracowników oraz hierarchię służbową. Ustalenie to nie zostało skutecznie podważone przez NSA w wyroku o sygn. akt II GSK 126/23. Późniejsze wystąpienie związku zawodowego nie stworzyło więc nowej okoliczności, lecz jedynie zwróciło uwagę organu na fakt istniejący wcześniej. Nie mogło to uzasadniać zastosowania § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w oparciu o tę samą relację służbową.

Oceniając zatem zakres wykonania wskazań wyroków zauważyć przede wszystkim należy, że Organ nie był adresatem wskazań zawartych w art. 190 p.p.s.a. w znaczeniu procesowym, ponieważ wskazania te wiązały WSA ponownie rozpoznający pierwotną skargę. Dla obecnej sprawy znaczenie ma jednak prawomocny wynik postępowania zakończonego wyrokiem o sygn. akt III SA/Gl 185/22 i wyrokiem NSA o sygn. akt II GSK 126/23. Organ nie może wywodzić z wyroku II GSK 2117/21, że NSA przesądził dopuszczalność ponownego unieważnienia konkursu. Wyrok ten dotyczył uchylenia wcześniejszego orzeczenia WSA i nakazywał temu sądowi przeanalizowanie dokumentów z 19 i 20 października 2020 r. Nie zawierał rozstrzygnięcia, że sama relacja służbowa stanowi przesłankę unieważnienia.

Dalej, wskazania WSA z 11 kwietnia 2022 r. w wyroku o sygn. akt III SA/Gl 185/22 dotyczyły tego, że właściwym aktem był dokument z 19 października 2020 r., a nie pismo informacyjne z 20 października 2020 r., jednak Skarżąca zasadnie zaskarżyła otrzymane pismo, które łącznie z pismem z 19 października 2020 r. tworzyły łącznie formalną całość; w tym zakresie organ przyjął później prawidłową chronologię, lecz nie wykonał dalszej części oceny. Sąd bowiem wskazał również, że organ nie ustalił i nie ocenił prawidłowo faktycznych powiązań pomiędzy skarżącą i członkiniami komisji. Zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje nie uzupełniły tych ustaleń w sposób wystarczający. Ograniczyły się do powtórzenia, że Skarżąca była zastępcą dyrektora, a członkinie komisji pielęgniarkami oddziałowymi, oraz że mogła je powoływać i odwoływać. Nie ustalono zakresu rzeczywistych kompetencji skarżącej, charakteru podległości, trybu podejmowania decyzji kadrowych ani faktycznego wpływu skarżącej na sytuację zawodową członkiń komisji. Nie przeanalizowano też, czy poza podległością istniały dodatkowe relacje mogące obiektywnie wzmacniać wątpliwości co do bezstronności.

Podkreślić należy, że w wyroku z 18 lipca 2023 r., o sygn. akt II GSK 126/23, NSA przesądził, że WSA nie naruszył art. 190 p.p.s.a., przyjmując, iż akt unieważnienia powinien mieć uzasadnienie. Jednocześnie NSA wyjaśnił, że brak bezpośredniego zastosowania przepisów k.p.a. dotyczących decyzji nie oznacza braku obowiązku przedstawienia motywów aktu podlegającego kontroli sądowej. Zaskarżona decyzja formalnie zawiera uzasadnienie, lecz jego treść nie odpowiada standardowi wynikającemu z wcześniejszych orzeczeń. Nie wystarczy bowiem samo powtórzenie wcześniejszej argumentacji. Organ powinien wykazać, dlaczego – mimo wcześniejszej oceny sądu – relacja służbowa może nadal stanowić podstawę zastosowania § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Tego w zaskarżonym akcie zabrakło. Poza tym jak wynika z normy § 8 stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego możliwe jest wyłącznie w przypadkach taksatywnie wyliczonych – tj. m.in. w pkt 5 - ujawnienia, po zakończeniu postępowania konkursowego, że do składu komisji konkursowej powołane zostały osoby, o których mowa w § 5 ust. 1; a § 5 regulujący ograniczenia w powoływaniu w skład komisji konkursowej w ust. 1 stanowi, że w skład komisji konkursowej nie może być powołana osoba, która jest małżonkiem lub krewnym albo powinowatym do drugiego stopnia włącznie osoby, której dotyczy postępowanie konkursowe, albo pozostaje wobec niej w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności.

Oceniając zatem argumenty skargi należało uznać za zasadny zarzut wydania ponownego aktu w tej samej sprawie w zakresie, w jakim skarżąca wskazuje na oparciu aktu na tych samych podstawach faktycznych i prawnych bez wykonania wcześniejszej oceny sądowej. Sam fakt wydania nowego aktu po uchyleniu wcześniejszego nie jest jeszcze niedopuszczalny. Organ mógł ponownie rozstrzygnąć sprawę, ale tylko z poszanowaniem wskazań wynikających z prawomocnych orzeczeń. W niniejszej sprawie organ nie wykazał nowych istotnych okoliczności ani zmiany prawa. Nowe uzasadnienie nie usunęło zasadniczej wady, ponieważ nadal opierało się na okoliczności znanej przed rozpoczęciem konkursu.

Błędne zastosowanie § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia również jest zasadnie podnoszony. Relacja służbowa pomiędzy skarżącą i członkiniami komisji nie została ujawniona po zakończeniu konkursu. Istniała przed powołaniem komisji i była znana Dyrektorowi z racji pełnionej funkcji oraz znajomości struktury organizacyjnej szpitala. Nie można utożsamiać ujawnienia w rozumieniu przepisu z późniejszym powzięciem przez organ dodatkowej wiedzy o znaczeniu faktu, który obiektywnie istniał i był dostępny organowi wcześniej.

W wyroku z 11 kwietnia 2022r., o sygn. akt III SA/Gl 185/22 tut. Sąd rozpatrując poprzednią skargę Skarżącej na akt Dyrektora z 20 października 2020r. wyraźnie stwierdził, że: "uzasadnienie decyzji Dyrektora o unieważnieniu konkursu ze wskazaniem na istniejącą zależność służbową pomiędzy Skarżącą a dwoma członkami komisji konkursowej, co może budzić wątpliwości do ich bezstronności nie zasługuje na uznanie. Skoro Dyrektor o tej okoliczności wiedział przed przeprowadzeniem konkursu, to z tego powodu na podstawie § 8 ust 1 pkt 5 rozporządzenia MZ nie mógł unieważnić konkursu. Przesłanką jego unieważnienia mogło być bowiem tylko ujawnienie stosunków prawnych lub faktycznych pomiędzy kandydatem a członkiem komisji po zakończeniu postępowania konkursowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie niniejszego Sądu, Dyrektor dokonując unieważnienia konkursu nie ustalił i nie ocenił w sposób prawidłowy faktycznych powiązań między Skarżącą i dwoma członkami komisji konkursowej, czym naruszył § 8 ust 1 pkt 5 rozporządzenia MZ. Takie stanowisko jest tym bardziej uprawnione, gdy się zważy, że z materiału dowodowego nie wynika, aby zostały wykazane jakiekolwiek inne powiązania lub informacje, jakiekolwiek okoliczności ujawnione po zakończeniu postępowania konkursowego, a które by uzasadniały powstanie wątpliwości co do bezstronności dwóch członków komisji konkursowej. Tylko ujawnienie tej przesłanki już po zakończeniu postępowania konkursowego uprawniało Dyrektora do unieważnienia konkursu w oparciu o przywołaną podstawę prawną. Dyrektor unieważniając konkurs na nią się nie powołał, zresztą w ogóle się do niej nie odniósł, przez co naruszył w istotny sposób § 8 ust 1 pkt 5 rozporządzenia MZ."

Powyższy wyrok jest prawomocny wobec oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z 18 lipca 2023r., o sygn. akt II GSK 126/23. Z mocy art. 153 p.p.s.a. jego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W konsekwencji należało stwierdzić naruszenie standardu uzasadnienia wydanego orzeczenia i poczynionych w nim ustaleń. Wydany akt nie jest decyzją administracyjną sensu stricto, dlatego przepisy k.p.a. dotyczące decyzji nie znajdują zastosowania wprost. Nie oznacza to jednak dowolności działania organu. Akt musi zawierać ustalenia pozwalające na kontrolę jego legalności i powinien wskazywać logiczny związek pomiędzy faktami, normą prawną i rozstrzygnięciem. W tym zakresie, mimo nazwania aktów obu instancji "decyzjami", organ nie wywiązał się z powyższych zasad.

Naruszył standard wynikający z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a., a także materialnoprawną podstawę unieważnienia, tj. § 8 ust. 1 pkt 5 w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jeżeli przyjąć stosowanie zasad ogólnych k.p.a. odpowiednio do czynności organu, uchybienia odpowiadają również naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ bez nich organ nie mógłby przyjąć, że zachodzi ujawniona po zakończeniu konkursu przesłanka unieważnienia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił decyzje obu instancji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie obowiązany uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku, wyroku WSA III SA/Gl 185/22 oraz wyroku NSA II GSK 126/23. Organ nie może ponownie oprzeć unieważnienia wyłącznie na relacji służbowej, która była znana przed przeprowadzeniem konkursu.