Dotacja za uczniów mieszkających za granicą. Sąd oddalił skargę fundacji

Pismem z 23 marca 2026 r. Fundacja [...] z siedzibą w K. (dalej: Fundacja, Skarżąca) zaskarżyła czynność Prezydenta Miasta K. (dalej: Prezydent, organ) polegającą na niewypłaceniu części dotacji oświatowej za luty 2026 r.

Z akt wynika, że Fundacja, jako organ prowadzący Prywatną Szkołę Podstawową Fundacji [...] w K. wniosła skargę na czynność Prezydenta Miasta polegającą – w jej ocenie – na bezpodstawnym wstrzymaniu wypłaty dotacji oświatowej za luty 2026 r. Skarżąca domagała się stwierdzenia bezskuteczności czynności, uznania obowiązku wypłaty dotacji za kolejne miesiące oraz nakazania wypłaty dotacji za luty 2026 r. Skarżąca podniosła, że szkoła jest niepubliczną szkołą, w której realizowany jest obowiązek szkolny, wobec czego przysługuje jej dotacja przewidziana w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. z 2026 r., poz. 650; dalej: "u.f.z.o.").

Zarzuciła organowi brak podstawy prawnej do wstrzymania wypłaty wskazując, że ustawowe przesłanki wstrzymania dotacji określają art. 36 ust. 6–8 i art. 37 ust. 2 u.f.z.o. W jej ocenie nie zachodziła żadna z tych przesłanek, a organ nie wydał decyzji administracyjnej.

Skarżąca zakwestionowała także stanowisko, zgodnie z którym obywatelom polskim stale mieszkającym poza granicami kraju nie przysługuje możliwość realizacji obowiązku szkolnego poza szkołą oraz że uczniowie ci nie mogą być podstawą naliczenia dotacji. Podniosła w szczególności argumenty dotyczące art. 70 ust. 1 Konstytucji RP, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 820; dalej: "Pr.ośw."), a także art. 36 ust. 10 Pr.ośw.

Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że nie zastosował instytucji wstrzymania wypłaty dotacji w rozumieniu art. 36 u.f.z.o., lecz nie przekazał dotacji na uczniów, wobec których nie zaistniały ustawowe warunki do uznania ich za uczniów realizujących obowiązek szkolny w sposób skutkujący prawem szkoły do otrzymania dotacji. Powołał się na ustalenia wynikające z audytu dotyczącego danych wykazywanych w systemie informacji oświatowej oraz na stanowisko Ministra Edukacji Narodowej z 23 stycznia 2024 r. Wskazał również na decyzje Ministra Finansów dotyczące zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za lata 2019–2020.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Skarżąca prowadzi niepubliczną szkołę podstawową wpisaną do ewidencji prowadzonej przez Miasto. W informacji miesięcznej dotyczącej lutego 2026 r. szkoła wykazała 73 uczniów, z których wszyscy mieli realizować obowiązek szkolny poza szkołą. Organ nie przekazał dotacji w części odnoszącej się do uczniów stale zamieszkujących za granicą.

Z akt wynika, że Miasto zostało objęte audytem dotyczącym prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi związanymi z naliczeniem części oświatowej subwencji ogólnej za lata 2019–2020. W toku postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów ustalono, że w danych przekazanych do systemu informacji oświatowej wykazano uczniów szkoły skarżącej, którzy stale przebywali poza granicami kraju i nie spełniali warunków przewidzianych w przepisach obowiązujących w okresie objętym audytem. Minister Finansów wydał decyzje dotyczące zwrotu przez Miasto nienależnie uzyskanej części środków za lata 2019 i 2020.

Pismem z 12 września 2024 r. organ poinformował skarżącą o przyczynach nieprzekazywania dotacji na uczniów stale zamieszkujących poza granicami kraju. Wyjaśnił, że stanowisko to wynika z informacji uzyskanych w toku postępowania dotyczącego subwencji oraz z pisma Ministra Edukacji Narodowej z 23 stycznia 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że odmowa przekazania środków za luty 2026 r. wynikała z braku materialnoprawnych przesłanek udzielenia dotacji, a nie z zastosowania sankcji w postaci wstrzymania wypłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga jest dopuszczalna, gdyż czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."). Stanowi o tym wprost art. 47 u.f.z.o. Dopuszczalność skargi nie przesądza jednak jej zasadności. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy czynność organu została podjęta zgodnie z prawem materialnym i procesowym, w granicach sprawy wynikającej ze skargi. Sąd nie zastępuje organu w ustalaniu aktualnej liczby uczniów i w bieżącym naliczaniu dotacji za przyszłe miesiące, lecz ocenia legalność odmowy przekazania dotacji za wskazany przez Skarżącą miesiąc.

Oceniając charakter niewypłacenia dotacji stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do wstrzymania wypłaty dotacji w rozumieniu art. 36 u.f.z.o. Przepisy art. 36 ust. 6–8 u.f.z.o. dotyczą sytuacji, w których organ dotujący wstrzymuje wypłatę dotacji w związku z utrudnianiem lub udaremnianiem kontroli albo niewykonaniem obowiązków związanych z przekazywaniem informacji bądź dokumentacji. Przewidziane w nich instrumenty mają charakter sankcyjny i odnoszą się do podmiotu, któremu co do zasady przysługuje dotacja, lecz który nie wykonuje obowiązków umożliwiających kontrolę lub prawidłowe ustalenie jej wysokości.

Spór w niniejszej sprawie nie dotyczy niewykonania przez Skarżącą obowiązków dokumentacyjnych ani utrudniania kontroli. Dotyczy materialnoprawnej przesłanki nabycia prawa do dotacji na konkretną kategorię osób. Jeżeli warunek ustawowy otrzymania dotacji nie jest spełniony, organ nie ma kompetencji ani obowiązku przekazywania środków publicznych. W takim przypadku nie zachodzi "wstrzymanie" już należnego świadczenia, lecz brak podstawy prawnej do jego naliczenia i wypłaty. Z tej przyczyny niezasadny jest zarzut, że organ miał obowiązek wydać decyzję w trybie właściwym dla wstrzymania dotacji. Brak prawa do dotacji za konkretną liczbę osób może być konsekwencją ustaleń dokonywanych w ramach czynności, o których mowa w art. 47 u.f.z.o.; czynność ta podlega następnie kontroli sądowoadministracyjnej na zasadach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy mieć na względzie ustawowo określone zadania gminy i przysługujące jej z tego tytułu środki publiczne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 662; dalej: "u.s.g.") zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. zadania własne gminy obejmują w szczególności sprawy edukacji publicznej. Przepis ten wyznacza ustrojowy kontekst wykonywania przez gminę zadań oświatowych. Gmina realizuje zadanie własne w interesie lokalnej wspólnoty samorządowej, a nie zadanie o nieograniczonym terytorialnie zakresie. Nie stanowi on samodzielnej podstawy do przyznawania świadczeń, lecz nakazuje odczytywać przepisy szczególne regulujące finansowanie oświaty z uwzględnieniem lokalnego i publicznego charakteru zadania. Na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 u.f.z.o. zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego są finansowane na zasadach określonych w tej ustawie oraz w przepisach o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a środki niezbędne do realizacji zadań oświatowych są zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Są to zatem środki publiczne, których wydatkowanie następuje wyłącznie w granicach i na podstawie prawa. Zasada legalizmu, wynikająca z art. 7 Konstytucji RP, wiąże organy gminy także przy wykonywaniu czynności finansowych. Organ nie może wypłacić dotacji tylko dlatego, że szkoła ujmuje określone osoby w informacji miesięcznej. Konieczne jest uprzednie ustalenie, że osoby te odpowiadają ustawowemu pojęciu ucznia, na którego dotacja przysługuje, oraz że realizacja przez szkołę zadania mieści się w zakresie zadania finansowanego przez daną jednostkę samorządu terytorialnego. Art. 44 ust. 1–3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1483; dalej "u.f.p.") nakazuje wydatkowanie środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Obowiązek ten sprzeciwia się przekazywaniu dotacji bez jednoznacznej podstawy ustawowej, zwłaszcza gdy właściwy organ dysponuje ustaleniami wskazującymi na ryzyko finansowania osób niespełniających warunków ustawowych.

Wykładnia art. 26 ust. 1 u.f.z.o. jest jednoznaczna. Art. 26 ust. 1 u.f.z.o. stanowi, że niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym. Norma ta nie oznacza, że wpis do ewidencji szkoły oraz samo wykazanie osoby w informacji miesięcznej przesądzają o prawie do dotacji niezależnie od tego, czy dana osoba może być uznana za ucznia realizującego obowiązek szkolny w systemie oświaty finansowanym przez gminę. Sformułowanie "na każdego ucznia" musi być rozumiane w związku z ustawą – Prawo oświatowe, z przepisami o zadaniach oświatowych jednostek samorządu terytorialnego oraz z konstrukcją finansowania publicznego. Dotacja ma finansować zadanie oświatowe wykonywane w ramach polskiego systemu oświaty i w granicach kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Przepis nie ustanawia uniwersalnego, niezależnego od miejsca zamieszkania i związku z polskim systemem edukacji, prawa do finansowania z budżetu każdej gminy nauki prywatnej świadczonej na rzecz osób stale żyjących poza terytorium kraju. Wobec osób stale zamieszkujących za granicą zasadniczym sposobem korzystania z prawa do nauki pozostaje korzystanie z systemu edukacyjnego państwa pobytu, ewentualnie z form edukacji odpłatnej organizowanej przez podmioty prywatne. Okoliczność posiadania obywatelstwa polskiego nie tworzy jeszcze po stronie dowolnej gminy obowiązku finansowania kształcenia tych osób w formule dotacji oświatowej. Odmienny pogląd prowadziłby do oderwania dotacji od jej funkcji finansowania lokalnego zadania publicznego. Umożliwiałby bowiem obciążanie budżetu gminy wydatkami na kształcenie osób stale mieszkających poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pozostających poza lokalną wspólnotą samorządową i poza zakresem wykonywania przez gminę zadania własnego w postaci edukacji publicznej. Dla takiego skutku brak jest wyraźnej podstawy ustawowej.

Oceniając znaczenie przepisów Prawa oświatowego przyznać trzeba, że Skarżąca trafnie wskazuje, że art. 70 ust. 1 Konstytucji RP ustanawia prawo do nauki i że nauka do osiemnastego roku życia jest obowiązkowa. Przepis ten nie przesądza jednak sam przez się o obowiązku konkretnej gminy do finansowania w formie dotacji niepublicznej szkoły nauki każdego obywatela polskiego, niezależnie od jego stałego miejsca zamieszkania i rzeczywistego związku z lokalnym zadaniem edukacyjnym. Także art. 35 Pr.ośw. określa obowiązek szkolny i obowiązek nauki, natomiast nie ustanawia samoistnego roszczenia organu prowadzącego niepubliczną szkołę o dotację na każdą osobę zapisaną do szkoły. Zakres prawa do dotacji wyznaczają przepisy u.f.z.o., odczytywane w systemowym związku z regulacjami dotyczącymi zadań oświatowych gminy i finansów publicznych. Powołany przez skarżącą art. 36 ust. 10 Pr.ośw. nie stanowi podstawy do finansowania przez gminę uczniów stale mieszkających za granicą w sytuacji objętej sprawą. Przepis ten należy wykładać w związku z regulacją realizowania obowiązku szkolnego w szkołach funkcjonujących w polskim systemie oświaty oraz z odrębnymi przepisami dotyczącymi szkół działających za granicą. Nie można z niego wyprowadzić normy nakładającej na gminę obowiązek przekazywania dotacji na naukę prowadzoną na rzecz wszystkich obywateli polskich stale przebywających poza granicami kraju. Ustawodawca przewidział odrębne rozwiązania dla polskich szkół funkcjonujących przy przedstawicielstwach dyplomatycznych, urzędach konsularnych i przedstawicielstwach wojskowych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 4 pkt 29d ustawy – Pr.ośw. przez "szkołę polską" należy rozumieć szkołę przy przedstawicielstwie dyplomatycznym, urzędzie konsularnym lub przedstawicielstwie wojskowym Rzeczypospolitej Polskiej, która umożliwia uczniom uczęszczającym do szkół funkcjonujących w systemach oświaty innych państw uzupełnianie wykształcenia w zakresie szkoły podstawowej i liceum ogólnokształcącego, zgodnie z ramami programowymi kształcenia uzupełniającego i planami nauczania dla szkół polskich. Natomiast szczegółowe zasady organizacji kształcenia dzieci obywateli polskich czasowo przebywających za granicą reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie organizacji kształcenia dzieci obywateli polskich czasowo przebywających za granicą (Dz.U. z 2014 r., poz. 454). Kluczowa różnica polega na źródle finansowania. Zgodnie z § 1 ust. 4 rozporządzenia: szkoły są finansowane z budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Oznacza to, że szkoły polskie za granicą (przy ambasadach, konsulatach, przedstawicielstwach wojskowych) są jednostkami budżetowymi finansowanymi bezpośrednio z budżetu państwa, a nie z budżetu jakiejkolwiek gminy. Są one prowadzone przez Ministra Edukacji Narodowej, a nie przez jednostki samorządu terytorialnego. Rozwiązania te mają charakter szczególny i pozostają poza zakresem finansowania przez pojedynczą gminę niepublicznej szkoły zarejestrowanej w kraju. Istnienie szczególnej regulacji dotyczącej edukacji za granicą potwierdza, że nie można domniemywać kompetencji gminy do finansowania w drodze dotacji każdego kształcenia prowadzonego wobec osób stale mieszkających za granicą.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów skargi uznać je należy za chybione. I tak kolejno:

Zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 u.f.z.o. jest niezasadny. Organ prawidłowo przyjął, że samo wykazanie w informacji miesięcznej uczniów stale mieszkających poza granicami Polski nie kreuje obowiązku przekazania dotacji. Warunek "ucznia", o którym mowa w art. 26 ust. 1 u.f.z.o., nie może być rozumiany w oderwaniu od charakteru lokalnego zadania oświatowego i publicznofinansowego charakteru dotacji.

Podobnie zarzut naruszenia art. 36 ust. 6–8 oraz art. 37 ust. 2 u.f.z.o. jest nieuzasadniony. Przepisy te nie regulują sytuacji, w której organ stwierdza brak materialnoprawnej przesłanki do naliczenia dotacji. Nie doszło zatem do zastosowania pozaustawowej sankcji, ale do odmowy wypłaty środków, które nie były należne.

Argument zawarty w zarzucie dot. naruszenia art. 6 k.p.a. jest niezasadny. Organ działał na podstawie art. 26 ust. 1, art. 34 ust. 1 oraz art. 47 u.f.z.o., interpretowanych z uwzględnieniem art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g., przepisów Pr.ośw. i zasad gospodarowania środkami publicznymi. Pismo z 12 września 2024 r. miało charakter informacyjny, jednak podstawą materialnoprawną niewypłacenia dotacji był brak ustawowych przesłanek jej naliczenia.

Zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. jest bezpodstawny. W sprawie nie wystąpiły nierozstrzygalne wątpliwości co do treści normy prawnej, które uzasadniałyby zastosowanie tego przepisu. Nie może on również prowadzić do wykreowania prawa do wydatkowania środków publicznych bez jednoznacznej podstawy prawnej.

Również zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. jest niezasadny. Wcześniejsze przekazywanie dotacji nie może prowadzić do utrwalenia praktyki sprzecznej z przepisami prawa ani do powstania po stronie skarżącej prawa do dalszego otrzymywania środków nienależnych. Zasada pogłębiania zaufania nie chroni oczekiwania kontynuowania świadczenia, dla którego nie zachodzą ustawowe przesłanki.

Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest niezasadny. Zaskarżona czynność nie została wydana w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją. Ponadto skarżąca znała przyczynę zakwestionowania prawa do dotacji co najmniej od doręczenia pisma z 12 września 2024 r., a w niniejszym postępowaniu mogła przedstawić pełne stanowisko i dokumenty na poparcie twierdzenia o istnieniu prawa do dotacji.

Podobnie zarzuty błędnej wykładni art. 70 Konstytucji RP oraz art. 35 i art. 36 Pr.ośw. są chybione. Przepisy te nie mogą być wykładane w oderwaniu od ustawowych zasad finansowania zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego. Prawo do nauki i obowiązek nauki nie są tożsame z roszczeniem o finansowanie przez konkretną gminę nauki prywatnej uczniów stale mieszkających za granicą.

Konkludując - organ nie naruszył prawa, odmawiając przekazania dotacji za luty 2026 r. w zakresie uczniów stale zamieszkałych poza granicami kraju, nieobjętych szczególną formą edukacji realizowaną w polskich placówkach dyplomatycznych. Uznanie, że dotacja przysługuje także na takich uczniów, wymagałoby wyraźnej podstawy ustawowej, której nie zawierają ani art. 26 ust. 1 u.f.z.o., ani przepisy ustawy – Prawo oświatowe. Art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. potwierdza, że edukacja publiczna jest zadaniem własnym gminy, wykonywanym na rzecz lokalnej wspólnoty. W połączeniu z zasadą legalizmu i obowiązkiem celowego, zgodnego z prawem gospodarowania środkami publicznymi przemawia to przeciwko finansowaniu przez gminę edukacji osób stale mieszkających za granicą, poza ustawowo uregulowanymi formami funkcjonowania polskiej oświaty za granicą.

Skoro zaskarżona czynność odpowiada prawu, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.