Zakup aparatów przed orzeczeniem o niepełnosprawności. Sąd uchylił odmowę dofinansowania

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: Organ II instancji, Organ odwoławczy, SKO, Kolegium) decyzją z dnia 27 kwietnia 2026 r.

nr SKO.NP//4115/6/2026 po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej: Skarżący) utrzymało w mocy wydaną przez Starostę Wadowickiego (dalej: Organ I instancji, Starosta) decyzję z dnia 29 stycznia 2026 r. nr PCPR/74/842/2025c o odmowie przyznania Skarżącemu dofinansowania ze środków PFRON do zakupu dwóch sztuk aparatów słuchowych.

Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Skarżący wnioskiem z dnia 11 lipca 2025 r. wystąpił o dofinansowanie do zakupu środków pomocniczych i przedmiotów ortopedycznych ze środków PFRON tj. dwóch aparatów słuchowych. Do wniosku załączył kopię zlecenia na zaopatrzenie w wyroby medyczne kopię orzeczenia z dnia 17 września 2009 r. wydane przez Komisję Lekarską MSWiA zaliczające Skarżącego do II grupy inwalidzkiej.

Następnie Skarżący przedłożył do akt kopię faktury 2 aparatów słuchowych

z dnia 17 lipca 2025 r. (która została pierwotnie przedłożona jako faktura proforma), kopię zlecenia na zaopatrzenie w wyroby medyczne oraz kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 17 listopada 2025 r., nr [...] zaliczającego Skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Jako symbol przyczyny niepełnosprawności podano 07-C 03-L, ustalony stopień datuje się od 21 lipca 2025 r. a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Orzeczenie zostało wydane do dnia 30 listopada 2030 r.

Organ I instancji dokonał weryfikacji terminu realizacji zlecenia na zakup ww. aparatów słuchowych, tj. daty ich zakupu, a następnie opisaną na wstępie decyzją

z 29 stycznia 2026 r. odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanego dofinansowania.

W podstawie prawnej decyzji powołano art.1, art. 5, art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 913 ze zm., dalej "ustawa o rehabilitacji zawodowej"), § 11 ust. 4 oraz § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 926 ze zm., dalej "Rozporządzenie z dnia 25 czerwca 2002 r."), Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie zlecenia na zaopatrzenie w wyroby medyczne oraz zlecenia naprawy wyrobu medycznego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2334, dalej "Rozporządzenie z dnia 29 grudnia 2021 r." oraz Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 maja 2017 r. w sprawie wykazu wyrobów medycznych wydawanych na zlecenie (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1038, dalej "Rozporządzenie z dnia 29 maja 2017 r.")

Uzasadniając decyzję Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej, od 1 stycznia 1998 r. podstawą do uznania osoby za niepełnosprawną jest orzeczenie wydane przez Powiatowy lub Wojewódzki Zespól do spraw Orzekania o Niepełnosprawności lub orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Orzeczenia innych organów, wydane po 31 grudnia 1997 r. nie stanowią podstawy do uznania osoby za niepełnosprawną. Ponadto datą uznania danej osoby za niepełnosprawną jest data wydania orzeczenia, a nie data powstania niepełnosprawności, co potwierdzają różne interpretacje Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych oraz stanowisko Sekretarza Stanu działającego z up. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Tym samym zdaniem Starosty na podstawie dołączonego do wniosku orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Krakowie nr [...] z dnia 17 września 2009 r. jako wydanego po 1 stycznia 1998 r., - zgodnie z ww. ustawą - nie można uznać Skarżącego za osobę niepełnosprawną, której przysługuje dofinansowanie ze środków PFRON.

Następnie Organ I instancji wyjaśnił, że zakup aparatów słuchowych został dokonany w dniu 17 lipca 2025 r. (co potwierdza otrzymany ze sklepu dokument w postaci kopii zrealizowanego zlecenia), a więc przed wydaniem przedłożonego przez Skarżącego w toku postępowania orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 17 listopada 2025 r.

Podsumowując Starosta uznał, że jeżeli wydatek jest poniesiony przed dniem uzyskania stosownego orzeczenia o niepełnosprawności, czyli przed dniem uznania danej osoby za niepełnosprawną, dofinansowanie ze środków PFRON nie może zostać udzielone.

Skarżący odwołał się od tej decyzji zarzucając naruszenie:

a) art. 1 i art. 62 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej,

b) art. 79 § 1 i 2 k.p.a. przez dokonanie nieokreślonych bliżej czynności dowodowych z udziałem osoby trzeciej, bez uprzedniego zawiadomienia pełnomocnika lub skarżącego.

W uzasadnieniu wskazał, że orzeczenia o niepełnosprawności nie są konstytutywne, lecz mają charakter deklaratywny - stwierdzają istnienie stanu niepełnosprawności co najmniej w czasie trwania postępowania. W rzeczywistości okres powstania inwalidztwa musi nastąpić wcześniej, gdyż inaczej postępowanie w sprawie nie mogłoby zostać wszczęte. Przedmiotem postępowania nie jest więc ustalenie, ale stwierdzenie niepełnosprawności. Ustawodawca nie jest tutaj zresztą w pełni konsekwentny, o czym świadczy używanie w dalszych przepisach ustawy określenia "ustalenie niepełnosprawności". Zdaniem Skarżącego jest to oczywisty lapsus językowy, który stał się podstawą nader wątpliwych interpretacji. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy zostały zaliczone do jednej z grup inwalidów, są w rozumieniu tej ustawy osobami niepełnosprawnymi. Skarżący wyjaśnił, że Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w Krakowie była organem właściwym dla stwierdzenia inwalidztwa w dniu wydania orzeczenia, to jest 17 września 2009 r. Co prawda ustawa o rehabilitacji zawodowej nie obejmowała swoim zakresem podmiotowym osób, które stały się niepełnosprawne w związku ze służbą w Policji. Przepisu art. 62 nie dostosowano do późniejszych zmian. W braku danych o dokładnej treści nowelizacji należało jednak mieć na względzie, iż skoro ów przepis odsyła nawet do stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy, to tym bardziej ma on zastosowanie do orzeczeń wydanych przez właściwy organ po jej wejściu w życie.

Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia 27 kwietnia 2026 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej powołano art. 35a ust. 1 pkt 7 lit d. ustawy o rehabilitacji zawodowej, Rozporządzenie z dnia 25 czerwca 2002 r. oraz art. 7, art. 77 i art. 138 §1 pkt. 1 dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.Dz.U.2026.1691. dalej "k.p.a.")

Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że zgodnie z § 11 Rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r., do wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON przedkłada się m.in. kopię orzeczenia, o którym mowa w art. 1 lub art. 62 ustawy, a w przypadku osoby, o której mowa w art. 62 ust. 3 ustawy, kopię orzeczenia o stałej lub długotrwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym wydanego przed dniem 1 stycznia 1998 r. Następnie przytoczyło treść art. 62 ustawy o rehabilitacji zawodowej, z którego wynika, że osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) zostały zaliczone do jednej z grup inwalidów, są osobami niepełnosprawnymi w rozumieniu ustawy, jeżeli przed tą datą orzeczenie o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów nie utraciło mocy (ust. 1). Orzeczenie o zaliczeniu do: 1) I grupy inwalidów traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) II grupy inwalidów traktowane jest na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; 3) III grupy inwalidów traktowane jest na równi z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności (ust 2) Osoby o stałej albo długotrwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym uznaje się za niepełnosprawne, z tym że: 1)osoby, którym przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, traktuje się jako zaliczone do znacznego stopnia niepełnosprawności; 2)pozostałe osoby traktuje się jako zaliczone do lekkiego stopnia niepełnosprawności (ust. 3). Z kolei art. 5 ww. ustawy stanowi, iż orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o: 1)całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 1a)niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2)całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; 3)częściowej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 3, oraz celowości przekwalifikowania, o którym mowa w art. 119 ust. 2 i 3 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności.

Mając na uwadze treść powyższych przepisów Kolegium uznało, że orzeczenie Komisji Lekarskiej MSWiA jako wydane już po 1.01. 1998 r. (dnia 17.09. 2009 r). nie może stanowić podstawy do ubiegania się o pomoc ze środków PFRON. Takim orzeczeniem jest aktualne orzeczenie wydane w dniu 17 listopada 2025 r. Skoro jednak Skarżący sfinalizował w dniu 17 lipca 2025 r zakup wnioskowanego sprzętu to nawet przyjmując datę powstania stopnia niepełnosprawności (21 lipca 2025 r.) dokonał tego przed tą datą, a zatem w świetle ustawy dofinansowanie ze środków PFRON nie może zostać przyznane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący podniósł zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 1 i art. 62 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej raz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przy czym zarzut ten jest podnoszony łącznie z zarzutem naruszenia równości obywateli wobec prawa (Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i zakazu dyskryminacji (Art. 32 ust. 2 ustawy zasadniczej),

2) naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 w zw. z art. 80, art. 104 § 2 i art. 140 k.p.a., przez nierozpoznanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że zaliczenie Skarżącego do II grupy inwalidzkiej nastąpiło po wejściu w życie ustawy o rehabilitacji, a orzeczenie wydane w jego sprawie nie utraciło mocy na podstawie przepisów szczególnych. Fakt uzyskania przez Skarżącego orzeczenia o niepełnosprawności w trybie i na podstawie przepisów innych, aniżeli zawartych w ustawie o rehabilitacji, nie czyni go niepełnosprawnym innej, gorszej kategorii, od pozostałych. Ponadto z zwartych w art. 62 oraz art. 63 ustawy o rehabilitacji zawodowej rozwiązań kwestii intertemporalnych nie wynika, jakoby osoby nabywające uprawnienia inwalidzkie w okresie obowiązywania ustawy, lecz na innej niż ona podstawie, miały z tego tytułu być gorzej traktowane, aniżeli ogół niepełnosprawnych. Przeciwnie, wobec nieistnienia normy wyłączającej stosowanie obowiązujących przepisów w odniesieniu do niepełnosprawnych policjantów i byłych żołnierzy, należy w sposób jednoznaczny przyjąć, że przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej, jak również wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze dotyczące dofinansowania zakupu środków pomocniczych i przedmiotów ortopedycznych mają zastosowanie również do sytuacji osób niepełnosprawnych z tych grup zawodowych. Skarżący podniósł również, że podniesiony w odwołaniu zarzut zbierania dowodów (telefoniczne przesłuchanie świadków) bez wymaganego zawiadomienia stron w trybie art. 79 § 1 k.p.a. nie został w ogóle rozpatrzony.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143 dalej: p.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy to uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części (art. 145 §1 p.p.s.a.). Z kolei jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach to uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 §2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przeprowadzona w tak określonych granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż te, które wyeksponował jej autor.

Przechodząc do sedna. Zgodnie z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c ustawy o rehabilitacji zawodowej do zadań powiatu należy dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów. Szczegółowe warunki dofinansowania określa wydane na podstawie art. 35a ust. 4 tej ustawy rozporządzenie, którego § 2 pkt 3 powtarza treść zadania. O dofinansowanie zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne, jeżeli przeciętny miesięczny dochód, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, podzielony przez liczbę osób we wspólnym gospodarstwie domowym, obliczony za kwartał poprzedzający miesiąc złożenia wniosku, nie przekracza 50% przeciętnego wynagrodzenia na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym albo 65% przeciętnego wynagrodzenia w przypadku osoby samotnej (§ 5 rozporządzenia). Do wniosku dołącza się kopię orzeczenia, o którym mowa w art. 1, art. 5 pkt 1a lub art. 62 ustawy, oraz – alternatywnie – fakturę określającą cenę nabycia z wyodrębnioną kwotą opłacaną w ramach ubezpieczenia zdrowotnego i kwotą udziału własnego wraz z potwierdzoną za zgodność kopią zrealizowanego zlecenia albo kopię zlecenia wraz z ofertą określającą cenę nabycia i termin realizacji zlecenia (§ 11 ust. 4 rozporządzenia). Wniosek w tym przedmiocie osoba niepełnosprawna może złożyć w każdym czasie (§ 12 rozporządzenia). Wysokość dofinansowania określa § 13 rozporządzenia. Z przytoczonych unormowań wynika, że przesłanki dofinansowania są trzy. Po pierwsze, wnioskodawca musi być osobą niepełnosprawną w rozumieniu ustawy, a więc osobą, której niepełnosprawność została potwierdzona jednym z orzeczeń wymienionych w art. 1, art. 5 lub art. 62 ustawy. Po drugie, wnioskodawca musi spełniać kryterium dochodowe i po trzecie, przedmiot ortopedyczny lub środek pomocniczy musi być przyznany na podstawie odrębnych przepisów o refundacji wyrobów medycznych, co dokumentuje zlecenie wystawione przez osobę uprawnioną i potwierdzone przez Narodowy Fundusz Zdrowia. To ostatnie wymaganie zapewnia związek dofinansowania z rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności. O zasadności zaopatrzenia w wyrób medyczny przesądza przy tym lekarz, a nie organ powiatu. Równie istotne jest to, czego prawodawca nie wymaga. Nie zakreślił terminu, w jakim po dokonaniu zakupu należy wystąpić z wnioskiem a ponadto dopuścił dofinansowanie wydatku już poniesionego. Nie uzależnił też dofinansowania od tego, aby orzeczenie potwierdzające niepełnosprawność zostało wydane przed dniem nabycia wyrobu.

W tak zakreślonych ramach prawnych w pierwszej kolejności należy odnieść się do zasadniczego zarzutu skargi, zgodnie z którym już orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Krakowie z dnia 17 września 2009 r. o zaliczeniu Skarżącego do II grupy inwalidzkiej czyniło go osobą niepełnosprawną w rozumieniu ustawy. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Artykuł 1 ustawy stanowi, że dotyczy ona osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 (pkt 1), o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów (pkt 2) albo o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia (pkt 3). Orzeczenia innych organów, traktowane na równi z orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności, wymienia art. 5 ustawy, ograniczając ten katalog do orzeczeń lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Artykuł 62 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy zostały zaliczone do jednej z grup inwalidów, są osobami niepełnosprawnymi w rozumieniu ustawy, jeżeli przed tą datą orzeczenie o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów nie utraciło mocy. Jest to przepis przejściowy, a jego brzmienie nie pozostawia pola do wykładni rozszerzającej. Cezurą jest dzień wejścia ustawy w życie, to jest 1 stycznia 1998 r. Celem tej regulacji była ochrona praw nabytych przez osoby, których inwalidztwo stwierdzono w poprzednim stanie prawnym. Wnioskowanie Skarżącego, że skoro ustawodawca uszanował orzeczenia dawne, to tym bardziej powinien respektować orzeczenia resortowe wydane później, pomija tę funkcję przepisu. Z istoty normy intertemporalnej wynika, że nie obejmuje ona stanów powstałych pod rządem nowego prawa. Zamknięty charakter katalogu orzeczeń z art. 1, art. 5 i art. 62 potwierdza art. 5a ust. 1 ustawy, który osobom legitymującym się orzeczeniami wymienionymi w art. 5 i art. 62 umożliwia wystąpienie do zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności o ustalenie stopnia niepełnosprawności i wskazań gdyby orzeczenia innych organów same przez się dawały pełnię uprawnień, przepis ten byłby zbędny. Orzeczenia komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, wydane po dniu 1 stycznia 1998 r., nie zostały objęte żadnym z tych przepisów. Nie jest to luka, którą sąd mógłby wypełnić w drodze analogii, lecz rozwiązanie systemowe. Orzecznictwo komisji resortowych służy ocenie zdolności do służby i ustaleniu inwalidztwa dla celów zaopatrzenia emerytalnego, podczas gdy orzecznictwo zespołów – ocenie zdolności do wypełniania ról społecznych, do której odwołuje się definicja niepełnosprawności zawarta w art. 2 pkt 10 ustawy. Ustawa nie wyłączała przy tym nigdy żadnej grupy zawodowej, z możliwości ubiegania się o orzeczenie zespołu; nie zrównuje jedynie z takim orzeczeniem orzeczeń komisji resortowych.

Nie doszło przy tym do naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zasada równości nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną. Cechą tą jest na gruncie ustawy niepełnosprawność potwierdzona we właściwym trybie orzeczniczym, nie zaś posiadanie jakiegokolwiek orzeczenia dotyczącego stanu zdrowia. Były funkcjonariusz nie jest – jak ujmuje to skarga – niepełnosprawnym "gorszej kategorii". Na równi z każdą inną osobą może na podstawie art. 6b ust. 1 ustawy wystąpić do powiatowego zespołu o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i po jego uzyskaniu korzysta z pełni uprawnień przewidzianych ustawą. Skarżący z tej drogi skorzystał, uzyskując orzeczenie z dnia 17 listopada 2025 r. Organy trafnie zatem przyjęły, że orzeczenie z 2009 r. nie jest orzeczeniem, o którym mowa w § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Nie znaczy to jednak, że dokument ten pozostaje dla sprawy obojętny. Jako dokument urzędowy (art. 76 § 1 k.p.a.) stanowi on dowód tego, że naruszenie sprawności organizmu Skarżącego ma charakter wieloletni.

Skarga jest natomiast zasadna w zakresie, w jakim zarzuca naruszenie art. 1 ustawy. Organy obu instancji nie zakwestionowały, że orzeczenie Powiatowego Zespołu z dnia 17 listopada 2025 r. jest orzeczeniem, o którym mowa w art. 1 pkt 1 ustawy. Kolegium wprost określiło je jako orzeczenie mogące stanowić podstawę ubiegania się o pomoc ze środków PFRON. Odmowę oparto wyłącznie na tym, że zakup aparatów słuchowych nastąpił w dniu 17 lipca 2025 r., a więc przed wydaniem orzeczenia i przed datą, od której datuje się ustalony stopień niepełnosprawności. Organ I instancji wywiódł stąd regułę, że jeżeli wydatek jest poniesiony przed dniem uzyskania stosownego orzeczenia o niepełnosprawności, czyli przed dniem uznania danej osoby za niepełnosprawną, dofinansowanie ze środków PFRON nie może zostać udzielone, a Kolegium stanowisko to zaaprobowało, stwierdzając, że w świetle ustawy dofinansowanie nie może zostać przyznane. Żaden z organów nie wskazał przy tym przepisu, z którego miałoby to wynikać. Nie uczynił tego, gdyż przepisu takiego nie ma, a przyjęta przez organy przesłanka negatywna nie znajduje oparcia ani w brzmieniu, ani w celu, ani w systematyce obowiązujących unormowań.

Po pierwsze, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę co do istoty, uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji, chyba że przepis prawa materialnego nakazuje odnieść ocenę do innej chwili. Ani art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c ustawy, ani § 5 i § 11 ust. 4 rozporządzenia nie odnoszą statusu osoby niepełnosprawnej do dnia zakupu. W dniu wydania decyzji przez Starostę (29 stycznia 2026 r.) i przez Kolegium (27 kwietnia 2026 r.) Skarżący był osobą, której niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem o zaliczeniu do lekkiego stopnia niepełnosprawności, ważnym do dnia 30 listopada 2030 r. Organy orzeczenie to uwzględniły tyle że wyprowadziły z niego nieprawidłowe wnioski.

Po drugie, stanowisko organów opiera się na założeniu, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ma charakter konstytutywny, to jest że dopiero z dniem jego wydania dana osoba "staje się" niepełnosprawna. Założenie to jest błędne. Artykuł 1 ustawy stanowi, że ustawa dotyczy osób, których niepełnosprawność "została potwierdzona" orzeczeniem. Potwierdzić można jedynie coś, co już istnieje. Koresponduje z tym definicja z art. 2 pkt 10 ustawy, ujmująca niepełnosprawność jako trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu a więc jako kategorię stanu faktycznego, którą orzeczenie jedynie stwierdza i kwalifikuje. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 16 września 2020 r., I SA/Gd 506/20, zapadłym w zbliżonym stanie faktycznym w którym zwrócono uwagę, że ustawodawca posłużył się pojęciem niepełnosprawności "potwierdzonej", a nie "stwierdzonej" orzeczeniem, i że ta na pozór nieznaczna różnica powoduje, iż orzeczenia o niepełnosprawności wywołują skutki wsteczne od momentu, od którego według organu orzekającego datuje się niepełnosprawność lub jej stopień. O uznaniu za osobę niepełnosprawną nie decyduje więc data wydania orzeczenia, lecz ustalenie, od kiedy niepełnosprawność istnieje.

Po trzecie, Sąd dostrzega, że w rozpoznawanej sprawie data, od której datuje się ustalony stopień niepełnosprawności (21 lipca 2025 r.), przypada cztery dni po dniu zakupu. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak odmiennej oceny z dwóch niezależnych powodów. Przede wszystkim, jak wskazano wyżej, przepisy nie wymagają, aby status osoby niepełnosprawnej istniał w dniu zakupu, lecz aby dofinansowanie zostało przyznane osobie niepełnosprawnej na wyrób przyznany jej na podstawie odrębnych przepisów. Po wtóre organy błędnie odczytały treść orzeczenia z dnia 17 listopada 2025 r. Zawiera ono dwa odrębne ustalenia. Mianowicie, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 21 lipca 2025 r. oraz że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Drugie z nich nie oznacza, że niepełnosprawność powstała w dniu 21 lipca 2025 r., lecz że istniała ona wcześniej, a zgromadzona dokumentacja nie pozwoliła zespołowi wskazać daty początkowej. Data 21 lipca 2025 r. odnosi się przy tym do stopnia niepełnosprawności, nie zaś do samej niepełnosprawności. Organ związany orzeczeniem nie może przypisywać mu treści, której ono nie zawiera, a w szczególności wyprowadzać z niego wniosku, że w dniu 17 lipca 2025 r. Skarżący był osobą w pełni sprawną. Wniosek taki pozostawałby w oczywistej sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym a więc zleceniem na zaopatrzenie w dwa aparaty słuchowe wystawionym przez osobę uprawnioną jeszcze przed dniem 11 lipca 2025 r. oraz orzeczeniem komisji lekarskiej z 2009 r. Zasady doświadczenia życiowego wykluczają przy tym, aby obustronne upośledzenie słuchu wymagające protezowania ujawniło się w ciągu czterech dni dzielących zakup od daty wskazanej w orzeczeniu.

Po czwarte, o celowości dofinansowania przesądza związek między rodzajem naruszenia sprawności organizmu a funkcją nabytego wyrobu. Orzeczenie z dnia 17 listopada 2025 r. wskazuje symbol przyczyny niepełnosprawności 03-L, obejmujący zaburzenia głosu, mowy i choroby słuchu. Aparaty słuchowe kompensują dokładnie to ograniczenie, które legło u podstaw zaliczenia Skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy wprost zresztą łączy ten stopień z ograniczeniami w pełnieniu ról społecznych dającymi się kompensować przy pomocy wyposażenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze lub środki techniczne. Wyrób ten będzie służył Skarżącemu przez cały okres, na jaki orzeczono stopień niepełnosprawności, a cel dofinansowania tj. ułatwienie osobie niepełnosprawnej pokrycia udziału własnego w cenie wyrobu kompensującego jej dysfunkcję zostaje zrealizowany w pełni, niezależnie od tego, czy transakcja nastąpiła kilka dni przed, czy po dacie wskazanej w orzeczeniu.

Po piąte, tam, gdzie ustawodawca zamierzał powiązać skutki prawne z dniem wydania lub przedstawienia orzeczenia, uczynił to wyraźnie. Przykładem jest art. 2a ust. 1 ustawy, zgodnie z którym osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. W odniesieniu do dofinansowania zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze prawodawca nie tylko nie wprowadził podobnego ograniczenia, lecz uczynił krok w kierunku przeciwnym. Wyłączył to zadanie spod zakazu finansowania kosztów poniesionych przed przyznaniem środków, dopuścił złożenie wniosku w każdym czasie i przewidział dołączenie do niego faktury wraz ze zrealizowanym zleceniem. Dał tym samym wyraz założeniu, że osoba potrzebująca przedmiotu ortopedycznego lub środka pomocniczego nie powinna odwlekać zaopatrzenia w oczekiwaniu na czynności organów. Skoro prawodawca godzi się na dofinansowanie wydatku poniesionego przed złożeniem wniosku i przed wydaniem decyzji, to brak podstaw, by w drodze wykładni wprowadzać wymaganie, aby wydatek ten nastąpił po wydaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Po szóste, wykładnia przyjęta przez organy prowadzi do rezultatów trudnych do pogodzenia z art. 69 Konstytucji RP, nakładającym na władze publiczne obowiązek udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji i komunikacji społecznej. Uprawnienie wnioskodawcy zależałoby od sprawności działania zespołu orzekającego – w niniejszej sprawie od złożenia wniosku o dofinansowanie do wydania orzeczenia upłynęły ponad cztery miesiące – a więc od okoliczności, na którą strona nie ma wpływu i która nie pozostaje w żadnym związku z celem świadczenia. Osoba, która zgodnie ze wskazaniem lekarskim zrealizowała zlecenie niezwłocznie, byłaby traktowana gorzej od osoby, która z tym samym schorzeniem wstrzymała się z zakupem do czasu uzyskania orzeczenia. Takie zróżnicowanie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, a wykładni prowadzącej do takich skutków należy odmówić.

Po siódme, organ I instancji oparł swoje stanowisko na "różnych interpretacjach Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych oraz stanowisku Sekretarza Stanu". Wyjaśnienia takie nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, których zamknięty katalog zawiera art. 87 Konstytucji RP, i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywatela ani kształtować przesłanek przysługujących mu uprawnień. Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.), a uzasadnienie prawne decyzji ma zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.), nie zaś poglądów wyrażonych w korespondencji urzędowej. Stanowisko organu centralnego może być pomocne przy wykładni, lecz nie może zastąpić przepisu, którego w systemie prawa nie ma.

Konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego było naruszenie przepisów postępowania. Poprzestając na rzekomej przesłance negatywnej, organy zaniechały ustalenia okoliczności rzeczywiście istotnych a więc wysokości dochodu w rozumieniu § 5 rozporządzenia, kwoty limitu finansowania ze środków publicznych i udziału własnego Skarżącego, a w konsekwencji dopuszczalnej wysokości dofinansowania. Stanowi to naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że Kolegium nie rozpoznało podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. wskazać należy, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwie decyzje organów różnych stopni. Konieczne jest, aby każda z nich została poprzedzona postępowaniem umożliwiającym osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone Elementem tak rozumianego rozpoznania sprawy jest ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, a uzasadnienie decyzji organu II instancji powinno to odzwierciedlać (art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a.). Pominięcie zarzutu w całości narusza co do zasady wskazane przepisy oraz wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Jednocześnie zauważyć trzeba, że art. 79 k.p.a. gwarantuje stronie zawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin oraz prawo udziału w jego przeprowadzeniu. Organ I instancji dokonał natomiast weryfikacji terminu realizacji zlecenia, uzyskując kopię zrealizowanego zlecenia. Pozyskanie dokumentu nie jest czynnością objętą art. 79 k.p.a.. Oczywiście strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.). Jednakże , zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157), naruszenie przepisów gwarantujących stronie czynny udział w postępowaniu może odnieść skutek tylko wtedy, gdy uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnej czynności procesowej i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem data zakupu aparatów była i jest bezsporna, wynika bowiem z faktury przedłożonej przez samego Skarżącego. Uchybienie organu I instancji nie mogło zatem samo przez się wpłynąć na wynik sprawy.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Objęcie uchyleniem także decyzji organu I instancji było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Obie decyzje dotknięte są tą samą wadą wykładni, a organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń co do pozostałych przesłanek dofinansowania, wobec czego ich zbadanie po raz pierwszy przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Niniejszy wyrok nie przesądza przy tym o przyznaniu dofinansowania ani o jego wysokości, a jedynie wyklucza odmowę z przyczyny wskazanej w uchylonych decyzjach. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.) przyjmie, że Skarżący jest osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy na podstawie orzeczenia z dnia 17 listopada 2025 r. oraz że nabycie aparatów słuchowych przed wydaniem tego orzeczenia i przed datą, od której datuje się ustalony stopień niepełnosprawności, nie stanowi przeszkody w przyznaniu dofinansowania. Organ ustali, czy spełnione jest kryterium dochodowe z § 5 rozporządzenia, wzywając w razie potrzeby Skarżącego do uzupełnienia wniosku .Ustali kwotę limitu finansowania i udziału własnego oraz dopuszczalną wysokość dofinansowania zapewniając stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a.). Rozstrzygnięcie, organ uzasadni zaś w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.