Pismo o zwrocie dodatku mieszkaniowego nie jest decyzją. Sąd oddalił skargę

Postanowieniem z 3 marca 2026 r. nr SKO.4113.11.2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO w Łodzi), po rozpatrzeniu odwołania A. M. (dalej: strona lub skarżąca) od pisma Prezydenta Miasta Łodzi z 6 stycznia 2026 r. znak SOCIV.554.154.DP.2026.273548.DM w sprawie dodatku mieszkaniowego, stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Prezydent Miasta Łodzi pismem z 6 stycznia 2026 r. nr SOCVI.554.154DP.2026.273548.DM poinformował stronę, powołując się na art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym "jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, o których mowa w ust. 1, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypłatę dodatku mieszkaniowego w skorygowanej wysokości wstrzymuje się do czasu wyegzekwowania należności", o wysokości nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego za okres od 1 kwietnia 2025 r. 31 października 2025 r. (7 miesięcy) w łącznej kwocie 6105,52 zł oraz o obowiązku jego zwrotu w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma na wskazany rachunek bankowy.

Strona pismem z 19 lutego 2026 r., złożonym osobiście w organie I instancji 20 lutego 2026 r., wniosła odwołanie od powyższego pisma do SKO w Łodzi.

Postanowieniem z 3 marca 2026 r. SKO w Łodzi rozpatrując powyższe odwołanie stwierdziło jego niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych, tj. braku decyzji mogącej stanowić podstawę odwołania. W uzasadnieniu SKO w Łodzi odwołało się do treści art. 104 § 1, art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a. i wyjaśniło, że warunkiem koniecznym do wniesienia odwołania jest wydanie przez organ I instancji decyzji administracyjnej. Zaskarżone zaś pismo z 6 stycznia 2026 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, o których mowa w ust. 1, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypłatę dodatku mieszkaniowego w skorygowanej wysokości wstrzymuje się do czasu wyegzekwowania należności. W ocenie SKO w Łodzi przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych nie przewidują wydania decyzji/postanowienia w przedmiocie nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego oraz obowiązku jego zwrotu. SKO w Łodzi zauważyło, że rozstrzygnięcie w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości nie należy do kompetencji organów, które obowiązane są i uprawnione jedynie do ustalenia w określonych okolicznościach zaistnienia przesłanek warunkujących wznowienie postępowania, jeżeli na skutek tego postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości powstaje tu z mocy prawa, a należności te podlegają ściągnięciu w trybie u.p.e.a., bez potrzeby konkretyzacji tego obowiązku w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem SKO w Łodzi zaskarżone pismo Prezydenta Miasta Łodzi z 6 stycznia 2026 r. nie jest decyzją administracyjną, jest pismem informującym stronę o wysokości nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego. SKO w Łodzi wskazało, że odwołanie/zażalenie zgodnie z ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przysługuje na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Nie ma tu znaczenia wola podmiotu wnoszącego, bowiem prawo wniesienia środka zaskarżenia musi wynikać z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej go przewidującej. Wniesienie zaś takiego środka zaskarżenia (w niniejszej sprawie odwołania) obliguje SKO w Łodzi do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności odwołania. SKO w Łodzi dodało, iż każde inne rozstrzygnięcie w opisanym stanie faktycznym, w szczególności o charakterze merytorycznym, obarczone byłoby wadą, skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 134 k.p.a.

Powyższemu postanowieniu SKO w Łodzi z 3 marca 2026 r. strona zarzuciła w skardze brak analizy dowodów. Skarżąca wyjaśniła, że jest osobą niepełnosprawną i powinna mieć ochronę, gdyż należy do grupy wrażliwej wsparcia osób i zabezpieczenia egzystencji, tak wynika z Konstytucji RP. Odebrano jej dodatek mieszkaniowy, choć płaciła czynsz i prąd, a prokuratura po zeznaniach z 10 grudnia 2025 r. nr [...] prowadzonych przez asp. M. S. w sprawie o sygn. [...] nie postawiła jej zarzutu wyłudzenia podatku, więc nie wie, jaki musiałaby oddać podatek, to tak, jak gdyby go wyłudziła. Skarżąca podniosła, że właściciel nieruchomości już raz wypowiedział jej umowę najmu, jak przejął kamienicę. 18 marca 2022 r. nie udało się. Następnie wykorzystał fakt, że skarżąca przebywała dłuższy czas poza mieszkaniem ze względu na poddanie się operacji kolana i późniejszej rehabilitacji. Zdaniem skarżącej wynajmujący dokonał bezprawnego, samowolnego wyrzucenia jej z mieszkania, które zajmowała na podstawie ważnej umowy najmu. Chcąc pozbawić stronę płynności finansowej, podał ją o zwrot podatku i w prokuraturze o wyłudzenie. Prokuratura uniewinniła skarżącą, a MOPS ją ukarał. Obecnie skarżącej nie stać na leki, jak oddała podatek. Płaci prąd, czynsz z renty 2187,89 zł, już jej nie stać. Obecnie przebywa u znajomego na wsi, tam też przebywała po operacji kolana. Poruszała się wtedy na wózku, o kulach, czeka ją kolejna operacja, ma skierowanie do szpitala.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z 6 września 2026 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w Łodzi z 3 marca 2026 r. w całości oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm prawem przewidzianych. Jednocześnie oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na postanowienie SKO w Łodzi stwierdzające niedopuszczalność odwołania na pismo z 6 stycznia 2026 r. wydane na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, o których mowa w ust. 1, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypłatę dodatku mieszkaniowego w skorygowanej wysokości wstrzymuje się do czasu wyegzekwowania należności. SKO w Łodzi stwierdziło, że niedopuszczalność ma charakter przedmiotowy, gdyż odwołanie zostało wniesione na pismo, a nie na decyzję administracyjną. Nie godzi się z tym skarżąca, której argumentacja koncentruje się wokół zasadności odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, w szczególności w kontekście jej trudnej sytuacji mieszkaniowej, jak i zdrowotnej.

Stan faktyczny sprawy został wyżej przedstawiony, natomiast w zakresie stanu prawnego należy wskazać na regulacje proceduralne zastosowane w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. (§ 2). Zgodnie z art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1). Decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna (§ 1a). Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (§ 3). Z tego przepisu wynika, że na gruncie kodeksu odwołanie można wnieść od każdej decyzji wydanej w pierwszej instancji, zarówno wydanej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych. Wyjątki od tej zasady, że odwołanie przysługuje od każdej decyzji wydanej w pierwszej instancji, ustanowiono w ww. art. 127 § 1a i 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym to etap badania formalnego, nazywany również postępowaniem wstępnym. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Ze względu na rezultat podjętych w nim czynności, kodeks różnicuje formę zamknięcia tego etapu. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, nastąpi wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 k.p.a. formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze. Pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi natomiast automatycznie, bez potrzeby wydawania jakiegokolwiek aktu, prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy. Otwiera się jednocześnie drugi etap postępowania przed organem odwoławczym, obejmujący czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, który można nazwać postępowaniem rozpoznawczym.

Na etapie badania wstępnego organ odwoławczy jest obowiązany zbadać dopuszczalność oraz terminowość odwołania. Przesłanki niedopuszczalności odwołania mają charakter podmiotowy i przedmiotowy. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wśród podstawowych przyczyn niedopuszczalności natury przedmiotowej wymienia się: 1) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, 2) niezaskarżalność określonych rodzajów aktów prawnych, 3) wyczerpanie środków zaskarżenia, 4) zaskarżenie pisma, które w sensie materialnym nie jest ani decyzją, ani postanowieniem.

Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych, tj. niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Treść art. 134 k.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (zwrot "organ odwoławczy stwierdza"). Nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (por. wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r., IV SA 2294/96, LEX nr 45698; wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004).

W analizowanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że nie może merytorycznie rozpatrzeć odwołania strony, gdyż jest ono niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, ponieważ zostało wniesione na pismo informacyjne, a nie na zaskarżalną decyzję. Sąd ten pogląd podziela, jeszcze raz podkreślając, że organ odwoławczy nie ma żadnej możliwości postąpienia inaczej niż wydanie postanowienia opartego na podstawie art. 134 k.p.a., jeżeli stwierdzi wystąpienie w sprawie jednej z przesłanek tamujących możliwość przejścia do fazy rozpoznawczej postępowania. Organ nie może postąpić inaczej, kierując się względami słuszności czy sprawiedliwości. Został bowiem przez ustawodawcę związany obowiązkiem wydania postanowienia kończącego postępowanie ze względów formalnych; nie pozostawiono mu żadnego uznania w tym zakresie.

Zdaniem sądu działanie organu odwoławczego ma więc w tej sprawie charakter legalny, ponieważ pismo, na które skarżąca się żaliła nie jest decyzją (w tym miejscu trzeba dodać, że nie jest również postanowieniem). Ma charakter wyłącznie informacyjny, określa stronie wysokość nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, niczego nie rozstrzyga. Zgodnie z obowiązującymi przepisami na pismo nie służy odwołanie (ani zażalenie). Organ nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów proceduralnych; tym samym zaskarżone postanowienie SKO w Łodzi zasługuje na pozostawienie go w obrocie prawnym. Zaprezentowany więc w zaskarżonym postanowieniu wywód organu jednoznacznie wskazuje, dlaczego skarga strony nie mogła odnieść skutku i musiała zostać oddalona.

Jednocześnie wyjaśnić trzeba skarżącej, że sąd działa w granicach danej sprawy i w niniejszym postępowaniu był obowiązany ocenić legalność działania organu odwoławczego w sprawie zainicjowanej odwołaniem skarżącej, co niniejszym uczynił. W granicach sprawy nie pozostają natomiast podnoszone przez skarżącą kwestie związane z oceną zasadności odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

ds