Zagrożenie dla dotychczasowych przewoźników na trasie Warszawa-Lublin. Sąd oddalił skargi

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło postanowienie Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] lutego 2026 r. o odmowie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego dla I. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. O. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej Warszawa – Lublin – Rzeszów i uzgodniło planowany przebieg linii komunikacyjnej.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia [...] grudnia 2025 r. Marszałek Województwa Opolskiego wystąpił do Marszałka Województwa Lubelskiego o uzgodnienie planowanego przebiegu na linii komunikacyjnej Warszawa – Lublin – Rzeszów dla I. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. O. (dalej również jako "wnioskodawca", "spółka I.").

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2026 r. Marszałek Województwa Opolskiego dopuścił S. P. T. S. "B." do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym z wniosku spółki I. w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa – Lublin – Rzeszów.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2026 r. Marszałek Województwa Lubelskiego (dalej jako "organ I instancji") odmówił uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego dla spółki I. na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa – Lublin – Rzeszów.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że projekt rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej Warszawa Lublin – Rzeszów zawierał: a) 4 kursy relacji Warszawa - Rzeszów; b) 3 kursy relacji Rzeszów – Warszawa.

W wyniku przeprowadzonego badania częstotliwości kursowania stwierdzono, że Marszałek Województwa Lubelskiego wydał zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, których przebieg pokrywa się z projektowaną linią spółki I. dla następujących przewoźników:

a) na odcinku Lublin - Warszawa dla:

- C. O. Sp. j. na linii Lublin - Warszawa - Nowy Dwór Mazowiecki;

- F. H. - U. N. J. N. na linii Tomaszów Lubelski - Lublin – Warszawa;

- P. K. S. w B. Sp. z o.o. na linii Medyka - Lublin - Warszawa i Horyniec Zdrój - Lublin – Warszawa;

- I. H. na linii Hrubieszów - Lublin – Warszawa;

- "F." P. I. na linii Chełm - Lublin – Warszawa;

b) na odcinku Lublin - Rzeszów dla:

- A. Sp. zo.o. na linii Lublin - Rzeszów - Zakopane;

- S. H. U. T. G. B. na linii Lublin - Rzeszów

- Ustrzyki Dolne.

Marszałek stwierdził, że z analizy częstotliwości kursowania wynika, że obecnie na linii Rzeszów - Lublin jest realizowanych dziennie 3 kursy z Lublina i 3 kursy z Rzeszowa. Na odcinku Warszawa - Lublin przewozy realizuje 6 przewoźników, którzy wykonują 43 kursy, a z Lublina do Warszawy także 43 kursy.

Organ I instancji podniósł, że przewoźnicy, którzy od lat realizują kursy na odcinku Warszawa - Lublin np. C. O. Sp.j., F. H. - U. N. J. N. w ostatnim czasie dokonali zmiany posiadanych zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, które dotyczyły przede wszystkim ograniczenia ilości kursów na ww. odcinku ze względu na występujące mniejsze zapotrzebowanie. W ostatnich latach przewoźnicy również zrezygnowali z zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii komunikacyjnej Lublin - Rzeszów wydanych przez Marszałka Województwa Lubelskiego.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że analiza projektu rozkładu jazdy na przedmiotową linię wykazała, że proponowane przez spółkę I. odjazdy zostały zaplanowane w niewielkich odstępach czasowych co kursy innych przewoźników wykonujących przewozy na liniach odcinkowo stycznych:

- proponowany kurs z Warszawy do Rzeszowa przez Lublin o godz. 18:30 na przystanku Warszawa L. C. (godz. 18:55) został zaplanowany 15 minut przed kursem realizowanym o godz. 19:10 przez C. O. Sp.j. na linii Warszawa - Lublin;

- proponowany kurs z Warszawy do Rzeszowa przez Lublin o godz. 19:45 na przystanku Warszawa L. C. (godz. 20:10) został zaplanowany 10 minut przed kursem realizowanym o godz. 20:20 przez C. O. Sp.j. na linii Warszawa - Lublin;

- proponowany kurs z Rzeszowa do Warszawy przez Lublin o godz. 4:15 na przystanku Lublin ul. [...] D. (godz. 6:30) został zaplanowany 5 minut przed kursem realizowanym o godz. 6:35 przez C. O. Sp.j. na linii Lublin - Warszawa;

- proponowany kurs z Rzeszowa do Warszawy przez Lublin o godz. 19:10 został zaplanowany 2 minuty przed kursem realizowanym o godz. 19:12 przez A. Sp. z o.o. na linii Zakopane - Rzeszów - Lublin.

Organ uznał, że planowanie dodatkowych kursów nie prowadzi do poprawy ogólnej sytuacji na danej linii komunikacyjnej, natomiast istnieje duże prawdopodobieństwo zwiększenia zagrożenia dla istniejących linii regularnych oraz innych użytkowników dróg publicznych.

Podsumowując organ I instancji stwierdził, że wprowadzenie dodatkowych kursów wobec już istniejących, należy zakwalifikować jako zagrożenie dla linii już istniejących, które mogą doprowadzić do likwidacji połączeń wykonywanych obecnie przez przewoźników, co w negatywny sposób wpłynie na zaspokajanie potrzeb przewozowych społeczności lokalnych. Organ uznał, że brak wniosków mieszkańców oraz jednostek samorządu terytorialnego o potrzebie uruchomienia dodatkowej komunikacji uzasadnia twierdzenie, że w chwili obecnej nie ma potrzeby uruchamiania przedmiotowej linii komunikacyjnej. Można zatem przyjąć, że obecnie realizowane przez przewoźników zezwolenia w zupełności zabezpieczają potrzeby komunikacyjne na przedmiotowej linii.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. O..

Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), postanowieniem z dnia [...] marca 2026 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i uzgodniło planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego zgodnie z proponowanym rozkładem na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej Warszawa – Lublin – Rzeszów dla spółki I..

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało na wstępie, że zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1490 ze zm., dalej "u.t.d."), wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.

Organ II instancji wskazał, że organ uzgadniający może badać jedynie istotne okoliczności, które dotyczą przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie województwa. Odmowa uzgodnienia może być podyktowana więc wyłącznie tymi przesłankami, jakie ustawodawca przewiduje dla odmowy wydania zezwolenia, lecz z ograniczeniem do obszaru właściwości organu.

Organ II instancji podniósł także, że przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 d-g u.t.d. nie mogą być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Organ główny - wydający zezwolenie ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych w pełnym zakresie. Nie ma żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałaby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków. Takie możliwości ma organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie.

Odnosząc się do sprawy Kolegium stwierdziło, że niewątpliwie wskazana we wniosku strony linia określająca przystanki to linia komunikacyjna w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d., stąd też planowany przebieg tej linii komunikacyjnej podlegał uzgodnieniu w odniesieniu do przebiegu przez województwo lubelskie. Wynikający z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g u.t.d. obowiązek współdziałania organów oznaczał, że konieczność zajęcia stanowiska przez Marszałka Województwa Lubelskiego jako organu współdziałającego stanowiła wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. Marszałka Województwa Opolskiego.

Organ odwoławczy podniósł, że okolicznościami będącymi przedmiotem oceny organu uzgadniającego nie mogły być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na całej trasie, a także inne przesłanki należące do kompetencji organu wydającego zezwolenie. Nieuprawnione było przyjęcie przez organ I instancji, że organ uzgadniający staje się organem uprawnionym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d., ponieważ adresatem tej regulacji jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wykroczył poza normę kompetencyjną statuowaną przez przepisy ustawy o transporcie drogowym. O takim działaniu świadczy przy tym wyraźnie sformułowane stanowisko, że dokonał analizy różnych linii komunikacyjnych, których funkcjonowanie pozostaje poza właściwością miejscową organu uzgadniającego – obejmującą województwo lubelskie.

Organ II instancji wskazał, że z przedłożonego rozkładu jazdy wynika, że proponowany rozkład jazdy istotnie przewiduje pewną zbieżność godzinową odjazdów zaplanowanych przez spółkę I. względem już istniejących i realizowanych kursów tj.: — różnica 15 min i 10 minut dwóch odjazdów z Warszawy L. C. (kursy 18:30, 19.25) oraz zbieżność 5 minut odjazdu kursu Rzeszów - Warszawa z przystanku Lublin ul. [...] (odjazd 6:30) oraz zbieżność 2 minut odjazdu przed kursem A. na przystanku R. (odjazd 19:10). Organ zwrócił uwagę, że przystanek W. L. C. oraz przystanek R. nie znajdują się w województwie lubelskim, tj. na obszarze właściwości miejscowej organu uzgadniającego. Zatem w zakresie okoliczności odnoszących się do województwa podkarpackiego i województwa mazowieckiego - mogły zostać uwzględnione w postanowieniach organów uzgadniających właściwych miejscowo.

W kwestii zakresu przeprowadzonego przez organ postępowania Kolegium wskazało, że art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej "k.p.a."), przewiduje, że organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, w sprawie o uzgodnienie wydania zezwolenia, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, a nie później niż w terminie dwóch tygodni. Tak określony przez ustawodawcę termin na wydanie postanowienia wskazuje, że postępowanie wpadkowe w przedmiocie uzgodnienia poprzedzające rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia dotyczy ściśle tylko tych aspektów, które wskazane są jako zadania organu uzgadniającego i nie może być interpretowane rozszerzająco.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Kolegium wniosła C. O. Spółka jawna z siedzibą w L. (dalej jako "spółka C. ", "spółka"). Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Lu 282/26.

Zaskarżonemu postanowieniu spółka C. zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uchylenia postanowienia Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 11 lutego 2026 r. i uzgodnienia planowanego przebiegu linii regularnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych na terenie województwa lubelskiego.

W ocenie spółki Kolegium postąpiło wbrew własnym zaleceniom skierowanym do Marszałka Województwa Lubelskiego, określonym w innym postanowieniu znak: [...], z dnia [...] października 2025 r., mocą którego SKO w Lublinie uchyliło postanowienie Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] września 2025 r. uzgadniające planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy dla przedsiębiorcy [...] sp. z o.o. na linii komunikacyjnej Hrubieszów - Chełm - Lublin - Warszawa - Poznań oraz wskazało, że organ I instancji powtórnie rozpatrując sprawę w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej powinien wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz powinien prawidłowo sporządzić uzasadnienie postanowienia, ponieważ jego brak uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjne a następnie wydając zaskarżone postanowienie z dnia 27 marca 2026 r. Kolegium samo uchybiło tym zasadom;

2) art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) u.t.d., poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych;

3) art. 10 § 1i art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia przesłanek, którymi Kolegium kierowało się przy załatwieniu sprawy oraz faktów i dowodów, które zdecydowały o przyjęciu takiego rozstrzygnięcia.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie spółki, jeżeli marszałek orzekający o zezwoleniu nie może samodzielnie, lecz tylko w uzgodnieniu z innym marszałkiem rozstrzygać w kwestii zezwolenia, to siłą rzeczy przedmiotem uzgodnienia powinny być zagadnienia objęte zezwoleniem. Przedmiotem uzgodnienia powinny być te zagadnienia, które są rozważane na etapie wydawania zezwolenia, a jednocześnie związane są wprost z właściwością miejscową marszałka dokonującego uzgodnienia. Spółka C. wywodziła, że organom I i II instancji z urzędu znane są fakty, że w latach 2021 r. [...] Sp. z o. o. uzyskała zezwolenie Nr [...] z dnia [...] lutego 2021r. obejmujące 6 kursów relacji Warszawa — Lublin oraz 6 kursów relacji Lublin — Warszawa i rozpoczęła wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym na podstawie tego zezwolenia. Wszystkie 6 kursów [...] sp. z o.o. zaplanowała w zbyt małych odstępach czasowych od kursów realizowanych przez już istniejących przewoźników, w szczególności przed kursami realizowanymi przez spółkę C. na linii komunikacyjnej Lublin — Warszawa — Nowy Dwór Mazowiecki. Wprowadzenie przez [...] sp. z o.o. na linii komunikacyjnej Warszawa — Lublin (o długości ok. 170 km), 6 kursów w tak niewielkich odstępach czasowych oraz zastosowanie dumpingowej polityki cenowej za przejazd na poziomie ok. 50% ceny biletów spółki C. spowodowało już w pierwszym miesiącu działalności [...] sp. z o.o., że spółka C. utraciła rentowności na linii komunikacyjnej Lublin — Warszawa Nowy Dwór Mazowiecki. Każde kolejne wydawane dla [...] sp. z o.o. zezwolenie, powodowało i nadal powoduje dodatkowe zagrożenie pod względem rentowności, powiększając wielkość ponoszonych przez spółkę C. strat. Na koniec spółka dodała, że degradująca kondycje finansową spółki C., spółka [...] w swoje miejsce podstawiła obecnie spółkę I..

Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w skardze zaskarżyło również S. P. T. S. "B." z siedzibą w L. (dalej jako "S. "). Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Lu 315/26.

Zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania rozstrzygnięcie sprawy i wydanie postanowienia uzgadniającego planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego, w sytuacji gdy Kolegium stwierdziło wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania, powinno uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych;

3) art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) ustawy o transporcie drogowym, poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie przedstawiło argumentację na poparcie stawianych zarzutów, podkreślając przede wszystkim, że organ dokonujący uzgodnienia powinien zachować się tak, jakby orzekał w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na obszarze swojego województwa. Właśnie ze względu na właściwość miejscową marszałek załatwiający sprawę główną nie powinien samodzielnie rozstrzygać o losach prawnych zezwolenia, które ma obowiązywać również na trasie komunikacyjnej położonej na obszarze innego województwa. Uzgodnienie należy w istocie traktować w ten sposób, iż każdy z marszałków biorących udział w załatwieniu sprawy oddzielnie wyraża zgodę w odniesieniu do obszaru swojego województwa i dopiero zgodne stanowisko wszystkich otwiera drogę do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów.

Stowarzyszenie podkreśliło ponadto, że spółka I. to podmiot na stałe współpracujący na podstawie umowy Partnerstwa autokarowego z [...] sp. z o.o. z/s w W., a Marszałek Województwa Lubelskiego posiada wiedzę i dowody, że na przestrzeni ostatnich 5 lat w wyniku uzgodnienia i wydania zezwoleń [...] sp. z o.o. spowodowała zagrożenie ekonomiczne dla już istniejących linii regularnych, przez co doprowadziła do likwidacji wielu kursów. Stowarzyszenie wyjaśniło, że na linii odcinkowo stycznej z projektowaną linią komunikacyjną działalność przewozową prowadzi C. O. sp. j. Począwszy od 2021 r. podmiot ten prowadzi deficytową działalność przewozową na linii komunikacyjnej relacji: Lublin -Warszawa - Nowy Dwór Mazowiecki, ponosząc każdego kolejnego roku straty finansowe.

W odpowiedzi na skargę spółki C., Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium podniosło również, że po złożeniu skargi przez spółkę C. Kolegium uzyskało informację, iż spółka zgłosiła udział w postępowaniu głównym prowadzonym przez Marszałka Województwa Opolskiego.

W odpowiedzi na skargę spółki C. i stowarzyszenia uczestnik postępowania - spółka I. również wniosła od oddalenie skarg.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenia, Kolegium wniosło o odrzucenie skargi jako złożonej z uchybieniem terminu i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 17 września 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a") połączył sprawy o sygnaturach akt III SA/Lu 282/26 oraz III SA/Lu 315/26 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygnaturą akt III SA/Lu 282/26.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skargi podlegają oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie, którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło postanowienie Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 11 lutego 2026 r. o odmowie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego dla I. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. O. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej Warszawa – Lublin – Rzeszów i uzgodniło planowany przebieg linii komunikacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługuje uwzględnienie wniosek Kolegium o odrzucenie skargi Stowarzyszenia. Skarga została wniesiona w terminie. Stowarzyszenie odebrało zaskarżone postanowienie w dniu 9 kwietnia 2026 r. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał w dniu 11 maja 2026 r., ponieważ ostatni dzień 30-dniowego terminu liczony kalendarzowo przypadał na sobotę 9 maja 2026 r. Zgodnie natomiast z art. 83 § 2 p.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Wobec tego, termin przesunął się na dzień roboczy 11 maja 2026 r. (poniedziałek).

Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.

Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a).

W niniejszej sprawie wniosek do Marszałka Województwa Opolskiego o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej relacji Warszawa – Lublin - Rzeszów złożyła spółka I.. Ponieważ planowy przebieg linii komunikacyjnej przebiega m.in. przez województwo lubelskie - Marszałek Województwa Opolskiego wystąpił do Marszałka Województwa Lubelskiego o uzgodnienie udzielenia zezwolenia.

W niniejszej sprawie spółka C. swój interes prawny wywodzi z okoliczności, że linia regularna przez nią obsługiwana na odcinku Lublin – Warszawa pokrywa się w całości z projektowaną linią regularną przez spółkę I.. Spółka C. posiada zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej na trasie Lublin - Warszawa - Nowy Dwór Mazowiecki, w więc na odcinku stanowiącym "styczną" z linią, na której przewozy planuje spółka I. (Warszawa - Rzeszów przez Lublin). Uzasadniając swój interes prawny do wniesienia skargi, spółka C. podniosła, że projektowana linia komunikacyjna stwarza zagrożenie ekonomiczne oraz organizacyjne dla już istniejącej linii regularnej realizowanej przez skarżącą.

Wyjaśnić przede wszystkim należy, że postępowanie, o jakim mowa w art. 106 k.p.a., nie jest samodzielnym postępowaniem, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją. Stroną tego postępowania jest strona postępowania głównego. Zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. W związku z treścią tego przepisu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. II OSK 2538/10 (dostępny na https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA") wyrażony został pogląd, zgodnie z którym to organ załatwiający sprawę, a nie organ współdziałający w wydaniu decyzji, co do zasady określa krąg osób, które będą stroną postępowania przed organem współdziałającym w wydaniu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że ustawodawca w celu zapobieżenia nadmiernemu przedłużaniu postępowania organu załatwiającego sprawę co do istoty, przewidział krótki czternastodniowy, maksymalny termin dla zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w wydaniu decyzji (art. 106 § 3 k.p.a.). Wskazuje to, że wolą ustawodawcy było ograniczenie czynności organu współdziałającego w wydaniu decyzji do czynności niezbędnych do zajęcia stanowiska i rozpoznania ewentualnego zażalenia.

Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się (vide wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 811/08 oraz z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. III SA/Kr 906/20, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 października 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 480/25 – CBOSA), że dopuszczalne jest badanie w postępowaniu uzgodnieniowym, czy biorą w nim udział wszystkie strony. Organ uzgadniający może oprzeć się na wykazie stron przekazanym mu przez organ prowadzący postępowanie główne, jednakże nie jest nim związany i w sytuacji wpłynięcia pisma pochodzącego od osoby nieujętej w dotychczasowym wykazie stron jest zobowiązany do zbadania, czy osoba taka jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie jest wystarczającą podstawą do odmowy uznania tej osoby za stronę postępowania uzgodnieniowego fakt, że organ prowadzący postępowanie główne nie zaliczył jej do kręgu stron.

Jak podkreśla się również "interes prawny", o którym w mowa w art. 28 k.p.a., to zobiektywizowana i realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony, której przedmiotem jest interes o charakterze osobistym, własnym, zindywidualizowanym, skonkretyzowanym i aktualnym, i którego zaspokojenie może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej (vide wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/24 i powołany tam wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt III ARN 13/91 oraz wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04, CBOSA). Interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, zaś posiadanie interesu prawnego to nic innego, jak tylko ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia danej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z danymi potrzebami (por. vide wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/24 i powołany tam wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06, CBOSA).

W postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym takim przepisem prawa materialnego jest art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Jak wskazał przy tym NSA w powołanym wyroku sygn. akt II GSK 2509/24, art. 28 k.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia, ani też nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego danego podmiotu bezpośrednio, co wobec treści oraz funkcji powołanego przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. uzasadnia takie właśnie przyjęcie rozumienia interesu prawnego.

Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, w tym wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Lu 412/25 oraz z dnia 5 marca 2026 r. sygn. akt III SA/Lu 643/25 (CBOSA), że w postępowaniu, o którym jest mowa w przepisie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., a mianowicie w postępowaniu z wniosku o wydanie (lub zmianę) zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w którym jedną z badanych przez organ przesłanek jest okoliczność, czy wydanie (lub zmiana) zezwolenia obejmującego linię regularną stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, status strony mają również podmioty, które obsługują już te linie na podstawie udzielonych im zezwoleń (vide wyroki NSA z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1423/18 oraz z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/24, CBOSA).

W konsekwencji, przewoźnik uprawniony na podstawie właściwego zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie regularnego przewozu osób korzysta z przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób zainicjowanym przez inny podmiot zamierzający prowadzić taką działalność na tej samej trasie (lub trasie mającej odcinek styczny) i w tym samym czasie.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że w ocenie sądu, spółka C. posiada interes prawny do wniesienia skargi od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2026 r., które, co jeszcze raz należy podkreślić, zostało wydane w postępowaniu stanowiącym obligatoryjny element (stadium) postępowania głównego, tj. postępowania o wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób.

Wymaga również wskazania, że Marszałek Województwa Opolskiego uznał spółkę C. za stronę postępowania o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa – Lublin – Rzeszów dla spółki I., o czym poinformował Marszałka Województwa Lubelskiego w piśmie z dnia [...] marca 2026 r. Z kolei Marszałek Województwa Lubelskiego o tym fakcie poinformował Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w dniu [...] kwietnia 2026 r., a więc już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. Okoliczność, ta nie zmienia jednak oceny sądu w tym przedmiocie.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w obu skargach zarzutów naruszenia przepisów art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) – (przy czym sąd przyjął jako oczywistą omyłkę powołanie skardze lit. d) tego przepisu zamiast lit. g)) - oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) u.t.d., to podnieść należy, że zarzuty te nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.

Zgodnie art. 22a ust. 1 u.t.d. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc wydające zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych:

1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;

2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te obsługiwane są tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Treść cytowanego przepisu wskazuje, że adresatem powyższej regulacji, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, którym jest w rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa Opolskiego, ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków.

Nietrafne jest zatem stanowisko spółki C. i Stowarzyszenia, że marszałek dokonujący uzgodnienia powinien zachować się tak, jakby orzekł w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na obszarze swojego województwa.

Wbrew twierdzeniom skarżących, zakres kompetencji organu decyzyjnego i organu uzgadniającego nie jest taki sam. Przyjęcie, że organ uzgadniający może badać przesłanki wskazane w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. prowadziłaby do wadliwego wniosku, że uzgodnienie powinno obejmować swym zakresem całość postępowania zastrzeżonego dla organu zezwalającego, w tym również obligowałoby do przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Spowodowałoby to, że organ ten miałby większe uprawnienia i tym samym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy niż organ decydujący.

Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że nie można zaaprobować poglądu, iż organ załatwiający sprawę główną, czyli kwestię zezwolenia oraz organ współdziałający mają taki sam zakres uprawnień i zadań. Gdyby organ uzgadniający przejmował w pełnym zakresie kompetencje organu uprawnionego do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (zatem w przedmiocie wydania, zmiany zezwolenia) w istocie doszłoby do "współdecydowania", tymczasem art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. jednoznacznie wskazuje jedynie na "współdziałanie" wymienionych w nim organów. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej. W toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenie, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych bądź wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów, bo to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej (vide wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17 oraz z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 351/09, CBOSA).

Marszałek jako organ uzgadniający może badać jedynie istotne okoliczności, które dotyczą przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie właściwego województwa. W ramach takiego uzgodnienia marszałek powinien wypowiedzieć się na temat okoliczności istotnych dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar danego województwa, do których należą: przebieg planowanej linii komunikacyjnej, trasa przejazdu, miejsca, w których planuje się przystanki, czas przejazdu i przyjazdu na przystankach, ocena czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym i czy spełnia oczekiwania społeczności lokalnej (por.: M. Burtowy, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz do art. 18, LEX/el. 2025 oraz wyrok o sygn. akt II GSK 874/20).

Trafnie jest zatem stwierdzenie Kolegium, że przedmiotem oceny organu uzgadniającego nie mogą być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie. Rację ma organ II instancji, że to organ wydający zezwolenie ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy będzie ona stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych w pełnym zakresie.

W ocenie sądu z powołanych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym wprost wynikają obowiązki dla organu wydającego zezwolenie i dla organu uzgadniającego wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów. Przedmiotem uzgodnienia ma być, wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, a nie aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem takiej linii.

Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy jedynie pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy odnośnie wydania zezwolenia, co do istoty, gdyż nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 560/19).

Zatem, w świetle powyższych rozważań, zarzuty skarg co do naruszenia przepisów art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. b) u.t.d., poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, poparte obszerną argumentacją, należało uznać za bezzasadne.

Organ uzgadniający ani tym bardziej sąd nie był uprawniony, w granicach rozpoznawanej sprawy, do oceny przedłożonej przez strony skarżące dokumentacji dotyczącej m.in. sytuacji finansowej spółki C., co uzasadniało, w oparciu o regulację art. 106 § 3 p.p.s.a., odmowę uwzględnienia wniosków dowodowych o dopuszczenie dowodów z dokumentów dołączonych do skarg i na etapie postępowania sądowego na okoliczność powstania stanu zagrożenia ekonomicznego dla spółki C. i prowadzenia deficytowej działalności przewozowej przez tego przewoźnika.

Zaprezentowane powyżej stanowisko sądu co do zakresu kompetencji organu wydającego zezwolenie oraz organu uzgadniającego wzmacnia, co słusznie zauważył organ odwoławczy, regulacja art. 106 § 3 i § 4 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Słusznie wywodzi Kolegium, że chociaż art. 106 § 4 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia w razie potrzeby postępowania wyjaśniającego, to nie oznacza to możliwości prowadzenia obszernego postępowania dowodowego, gdyż takie postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy i wyjątkowy. Tymczasem dokonanie ustaleń, a następnie oceny, czy projektowana linia stanowić będzie rzeczywiste zagrożenie finansowe lub organizacyjne dla linii już istniejących, wymaga przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie. Gdyby takie uprawnienie było przewidziane w postępowaniu uzgodnieniowym to racjonalny ustawodawca nie ograniczyłby stanowczo i wyraźnie jego ram czasowych.

W ocenie sądu, mając na względzie powyższe, niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. dotyczący niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w tym zakresie.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, strony skarżące nie wskazały na żadną konkretną okoliczność, która powinna być przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie. Wszystkie zarzuty mają charakter ogólny i teoretyczny. Skarżący przytaczają w istocie przepisy i przesłanki dające postawy do odmowy udzielenia zezwolenia, tymczasem jak to zostało wskazane powyżej, w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenie, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów; to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej.

W ocenie sądu organ odwoławczy wyprowadził trafne wnioski z kontroli postanowienia organu I instancji w zakresie wykroczenia poza normę kompetencyjną statuowaną przez przepisy u.t.d. Słusznie Kolegium stwierdziło, że przedmiotem oceny Marszałka Województwa Lubelskiego nie mogły być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na całej trasie.

W ocenie sądu, zaskarżone postanowienie wydane zostało w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Zatem, aby doszło do rzeczywistego zrealizowania zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy musi dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy. Postępowanie odwoławcze jest ukształtowane w ten sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Postępowanie odwoławcze nie jest postępowaniem wyłącznie kontrolnym, lecz ma charakter merytoryczno-reformacyjny, co znajduje wyraz właśnie w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na tym tle art. 138 § 2 k.p.a., dopuszczający wydanie decyzji kasacyjnej, powinien być interpretowany ściśle jako wyjątek od zasady orzekania merytorycznego. Utrwalone w doktrynie i orzecznictwie stanowisko wskazuje, że przesłanki zastosowania tego przepisu zachodzą jedynie w sytuacjach, gdy zakres koniecznego postępowania dowodowego ma charakter tak szeroki, iż w istocie prowadziłby do zastąpienia organu I instancji przez organ odwoławczy. Innymi słowy, chodzi o przypadki, w których zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego "od podstaw". Tymczasem, jak już wskazano przewidziana w art. 106 § 4 k.p.a. możliwość przeprowadzenia w razie potrzeby postępowania wyjaśniającego, ma charakter wyjątku, nie zasady (por. też B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie dokonało ustaleń okoliczności faktycznych oraz ich oceny w kwestii czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa lubelskiego spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości – szybkości połączenia oraz zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Dokonane przez organ odwoławczy ustalenia w tym zakresie nie zostały przez skarżących podważone. Nie można zatem uznać, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności nie została zrealizowana.

Organ odwoławczy ocenił, że oferta usług komunikacyjnych objętych wnioskiem o zezwolenie dotyczy ruchu międzymiastowego z uwzględnieniem głównych metropolii miejskich z przejazdem przez główne drogi. Faktem powszechnie znanym przy tym jest, że przystanek D. L. (ul.[...]) stanowi przystanek węzłowy dla różnych form komunikacji — lokalnej autobusowej (MPK), lokalnej powiatowej i regionalnej, kolejowej lokalnej, regionalnej i ogólnopolskiej. Jest więc oczywiste, że ten przystanek będzie pokrywał się w rozkładach wielu przewoźników. Skarżący nie podważyli ustaleń organu, że uzgodnienie dotyczy zaledwie 3 kursów Rzeszów - Warszawa i 4 kursów Warszawa - Rzeszów.

Słusznie też zauważyło Kolegium, że materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie stawianej przez organ I instancji tezy o braku potrzeb zwiększania dostępności komunikacji na przedmiotowej trasie - w odniesieniu do przebiegu na terenie województwa lubelskiego. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w interesie społecznym jest rozwój komunikacji międzymiastowej (międzyregionalnej) i pospiesznej.

Zauważenia też wymaga, że w przypadku linii międzyregionalnych i pośpiesznych trudno jest się odnieść i ustalić oczekiwania wszystkich lokalnych społeczności na całej trasie przejazdu planowanej przez przewoźnika w danym województwie. Jak wynika z akt projektowane przez spółkę I. kursy mają charakter pospiesznej komunikacji międzyregionalnej na trasie obejmującej główne miasta, z udziałem głównych arterii komunikacyjnych. Oferta usług komunikacyjnych kierowana przez spółkę I. do przyszłych klientów będzie dotyczyła ruchu międzymiastowego z uwzględnieniem tylko głównych metropolii miejskich z przejazdem przez główne drogi. Podnoszona więc, w tych okolicznościach, przez organ I instancji argumentacja co do braku wniosków o uruchomienie dodatkowej komunikacji jako negatywna przesłanka uzgodnienia tak zaplanowanej trasy nie znajduje racjonalnego nieuzasadnienia.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu – sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.