Prywatny zakład odpadów nie jest inwestycją celu publicznego, skarga oddalona

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO" albo "Kolegium") decyzją z dnia 25 marca 2026r. (znak: [...], dalej "decyzja z 25 marca 2026 r."), po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o. (dalej "skarżący", "inwestor") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej "Burmistrz") z dnia 3 lutego 2026 r. [...] (dalej "decyzja z 3 lutego 2026r.") w przedmiocie odmowy ustalenia inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na "Przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne komunalnych, biodegradowalnych, w tym zielonych oraz odpadów do produkcji RDF, przeznaczonych do procesów przetwarzania i odzysku dla projektu pt. Sortowanie i kompostowanie odpadów, w tym biodegradowalnych, produkcja RDF z odpadów, planowane na terenie działki nr [...] zlokalizowanej w m. [...], gmina [...]" (dalej także jako "Inwestycja") .

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 3 lutego 2026 r. Burmistrz [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na "Przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne komunalnych, biodegradowalnych, w tym zielonych oraz odpadów do produkcji RDF, przeznaczonych do procesów przetwarzania i odzysku dla projektu pt. Sortowanie i kompostowanie odpadów, w tym biodegradowalnych, produkcja RDF z odpadów, planowane na terenie działki nr [...] zlokalizowanej w m. [...], gmina [...]". W uzasadnieniu wskazano że wnioskowane zamierzenie nie zalicza się do inwestycji celu publicznego tj. do działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) stanowiącym realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344). Zgodnie z art. 6 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania lub ich wykorzystania w instalacji odnawialnego źródła energii wytwarzającej biogaz w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436, 1597, 1681 i 1762 oraz z 2024 r. poz. 834). Planowana inwestycja nie spełnia wymogu charakteru "publicznego". Istota decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego sprowadza się do urzeczywistnienia interesu zbiorowości (lokalnej, regionalnej, krajowej), a nie interesu prywatnego, poprzez realizację inwestycji z zakresu infrastruktury (drogi, sieci, cmentarze, urzędy, wodociągi), które zapewniają usługi i udogodnienia dla społeczeństwa, wspierając rozwój lokalny i zaspokajając podstawowe potrzeby mieszkańców. Planowana inwestycja służy zyskowi jednostki - firmie, która w ramach zadań własnych będzie przetwarzała odpady, z którego czerpie zyski finansowe.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z 25 marca 2026 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z interesem publicznym planowanej inwestycji. Kolegium podkreśliło nadto, że w aktach sprawy znajduje się pismo Związku Międzygminnego "[...]" z dnia 8 lipca 2020 r., z którego wynika m.in. iż związek po uruchomieniu instalacji może do Państwa dostarczać odpady- uzależnione to będzie od wielu czynników: głównie od kosztów zagospodarowania odpadów, od warunków przyjmowania odpadów (godzin funkcjonowania instalacji, kwestie określenia ponoszonych opłat w przypadku dostarczenia odpadów zanieczyszczonych itp.), od posiadanej technologii przetwarzania (w sposób zapewniający największy procent odzysku/ recyklingu) oraz od przepisów prawa, które będą obowiązywać w momencie funkcjonowania instalacji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że pismo to jest sprzed 6 lat i nie przedstawia aktualnego stanowiska Związku, a ponadto jest to pismo warunkowe, nie jest gwarancją, iż związek będzie dostarczać odpady w sposób trwały, o ile w ogóle. Oznacza to, że inwestor może nie przetwarzać wcale odpadów komunalnych i będzie po prostu kolejną firmą zbierająca i przetwarzającą odpady w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Zatem w sprawie zdaniem SKO będzie miało miejsce urzeczywistnienie interesu prywatnego inwestora, a nie konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości. Kolegium podkreśliło, że nie ocenia ogólnej racjonalności czy niezbędności realizacji danego rodzaju przedsięwzięcia na danym terenie, lecz kieruje się interesem publicznym planowanej inwestycji.

Skarżąca spółka, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem SKO, pismem z 29 kwietnia 2026 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie:

1) Naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy co prowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z lokalizacją inwestycji celu publicznego.

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 538 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p" ) w zw. z art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 399 z późn. zm., dalej "u.g.n.") poprzez błędne przyjęcie, że Inwestycja nie może zostać zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego, ze względu na brak znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, pomimo że tego typu znaczenie wynikało z dokumentacji przedłożonej w postępowaniu;

b) art. 2 pkt 5 u.p.zp. w zw. z art. 6 pkt 4 u.g.n poprzez błędne uznanie, iż występowanie interesu prywatnego przy realizacji Inwestycji eliminuje możliwość urzeczywistnienia interesu publicznego, a tym samym uznanie jej za inwestycję celu publicznego;

c) art. 1 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy w całości Decyzji Burmistrza, w której nieprawidłowo uznano, że Inwestycja wpłynie negatywnie na ład przestrzenny, pomimo że jest ona zgodna z założeniami obowiązującego na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz obejmującego ten teren projektu planu ogólnego gminy [...];

d) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej jako "u.o.g.r.l.") poprzez utrzymanie w mocy w całości decyzji Burmistrza, w której nieprawidłowo uznano, że Inwestycja wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, pomimo że, jak wynika z przedłożonej w sprawie dokumentacji, teren leśny znajdujący się na działce o nr ewid. [...] zostanie pozostawiony bez ingerencji i nie zmieni się sposób jego wykorzystywania;

e) art. 52 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako "u.i.o.ś") w zw. z art. 86 pkt 2 u.i.o.ś poprzez utrzymanie w mocy w całości Decyzji Burmistrza, w której nieprawidłowo uznano, iż ze względu na niekompletność wniosku brak jest możliwości zbadania zgodności całej planowanej inwestycji z decyzją Burmistrza [...] z dnia 23 lutego 2024 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach (dalej jako "decyzja środowiskowa"), pomimo że wniosek był kompletny;

f) art. 52 ust. 2a u.p.zp. w zw. z art. 72 ust. 3 u.i.o.ś. w zw. z art. 86 pkt 2 u.i.o.ś poprzez utrzymanie w mocy w całości decyzji Burmistrza, w której nieprawidłowo stwierdzono, zaistnienie "braku zgodności z zapisami decyzji środowiskowej tj. wnioskowanego odprowadzania ścieków bytowych z pkt.1.42 decyzji, w zakresie wnioskowanego zbiornika wody na cele p.poż., stanowisk do czerpania wody na cele p.poż. z pkt. 2.11) decyzji, w zakresie wnioskowanego odprowadzania wód opadowych i roztopowych z pkt. 2.13), 2.44), w zakresie ogrzewania z pkt. 2.10) decyzji", w sytuacji gdy Inwestycja nie pozostaje w niezgodności z wymaganiami decyzji środowiskowej w zakresie infrastruktury technicznej ujętej w punktach 2.42), 2.11), 2.13), 2.43), 2.44), 2.10) Decyzji środowiskowej;

g) art. 52 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy w całości decyzji Burmistrza, w której nieprawidłowo ustalono, że Skarżący zobowiązany był do szczegółowego wypełnienia Załącznika D do wniosku, pomimo iż objęte wskazanym załącznikiem dane wymagane są jedynie gdy wniosek obejmuje lokalizację składowiska odpadów, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

h) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit a u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy w całości decyzji Burmistrza, w której nieprawidłowo uznano, iż wniosek zawiera braki w zakresie "szczegółowego opisu odprowadzania i oczyszczania ścieków innych niż określone w pkt. A. 1.2 wniosku, brak jest ilości wnioskowanych zbiorników bezodpływowych oraz opisu "innego": odprowadzania ścieków bytowych, dostępu do energii elektrycznej, dostępu do gazu", pomimo że dokumentacja przedłożona w sprawie zawierała dane wymagane na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit a u.p.z.p.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga była niezasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 marca 2026r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 3 lutego 2026 r. w przedmiocie odmowy ustalenia inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na "Przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne komunalnych, biodegradowalnych, w tym zielonych oraz odpadów do produkcji RDF, przeznaczonych do procesów przetwarzania i odzysku dla projektu pt. Sortowanie i kompostowanie odpadów, w tym biodegradowalnych, produkcja RDF z odpadów, planowane na terenie działki nr [...] zlokalizowanej w m. [...], gmina [...]".

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

W kontekście powołanych przepisów trzeba stwierdzić, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 648/09, Lex nr 597750).

Przedmiotem sporu jest charakter planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów u.p.z.p. oraz u.g.n., co warunkuje możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Zgodnie ze stanowiskiem organów administracji wnioskowane zamierzenie nie zalicza się do inwestycji celu publicznego tj. do działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) stanowiącym realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Stanowisko to jest trafne.

Zgodnie z art. 6 pkt. 3 u.g.n inwestycją celu publiczną jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania lub ich wykorzystania w instalacji odnawialnego źródła energii wytwarzającej biogaz w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436, 1597, 1681 i 1762 oraz z 2024 r. poz. 834).

Chociaż dla szeregu zamierzeń wskazanych w art. 6 u.g.n. dla stwierdzenia, czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy też publiczny, to ustawodawca wprowadza w tym zakresie wyjątki. Jednym z nich jest właśnie art. 6 pkt 3 u.g.n. W wymienionych w tym przepisie przypadkach cel publiczny ograniczony został do urządzeń publicznych. W doktrynie i judykaturze trafnie podkreśla się, że przepis nie mówi o świadczeniu usług publicznie dostępnych, ale o tym, że to same urządzenia mają być mają stanowić własność publiczną (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 6, a także wyrok NSA z 25.06.2024 r., II OSK 874/23, LEX nr 3828424).

Planowane przez skarżącą spółkę przedsięwzięcie polega na budowie urządzeń służących do odzysku odpadów w myśl art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) Przez odzysk odpadów zgodnie z tym przepisem należy uważać jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, by odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastosowanie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełniania danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Urządzenia te w przypadku skarżącej będą stanowić jej własność i budowane będą na nieruchomości stanowiącej jej własność. Z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że jedynym wspólnikiem skarżącej spółki [...] sp. z o.o. jest spółka [...] sp. z. o.o. (Krs [...]). Natomiast wspólnikami tejże drugiej spółki ("spółki – matki") są wyłącznie osoby fizyczne. Jak już wyżej wskazano z art. 6 pkt 3 u.g.n wynika, że same urządzenie do przetwarzania odpadów muszą stanowić własność publiczną, co wyklucza zakwalifikowanie Inwestycji skarżącej spółki jako inwestycji celu publicznego.

Należy podkreślić, że cele publiczne wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 6 u.g.n. nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a cel publiczny nie zależy od uznania jakichkolwiek organów, lecz od przepisów ustawy (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 6.) Nie każde zatem zamierzenie, którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny", może być uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko takie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. lub zostało w innej ustawie uznane za cel publiczny (por. wyrok NSA z 30.01.2018 r., II OSK 1179/16, LEX nr 2462975).

Z tego względu nie mają znaczenia ani aktualność listu intencyjnego Związku Międzygminnego "[...]", ani też ujęcie inwestycji w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] jako inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (z którymi to dokumentami Sąd się zapoznał, chociaż w protokole rozprawy nie znalazł się zapis o przeprowadzeniu dowodu z tych dokumentów). Decydujące znaczenie ma bowiem sam charakter inwestycji , a zatem, czy mieści się katalogu wskazanym w art. 6 u.g.n. Z przepisu tego wynika natomiast jednoznacznie – co zostało już wskazane wyżej – że inwestycją celu publiczną jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, a planowana przez skarżącego inwestycja nie polega na budowie publicznych (stanowiących własność publiczną ) urządzeń do odzysku odpadów.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, a organy nie są władne zmieniać treści wniosku inwestora. Wobec ustalenia, że przedmiotowa inwestycja nie mieści w katalogu z art. 6 u.g.n., organy były zobligowane do wydania decyzji odmownej. Z uwagi na powyższe wszelkie zarzuty skarżącego pod adresem zaskarżonej decyzji, tak procesowe, jak materialnoprawne, nie mogły okazać się skuteczne, skoro już podstawowa kwestia – brak charakteru inwestycji publicznej – przesądza o tym, że wniosek inwestora nie mógł zostać uwzględniony. W szczególności w tym kontekście irrelewantne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 pkt 5 u.p.z.p w zw. z art. 6 pkt 4 u.gn., art. 1 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 u.o.g.r.l., art. 52 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 3 u.i.o.ś w zw. z art. 86 pkt 2 u.i.o.ś i art. 52 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 lit a u.p.z.p. Organy zgromadziły niezbędny do wydania decyzji materiał dowody , dokonały jego prawidłowej oceny i prawidłowo ustaliły stan faktyczny – w zakresie w jakim to potrzebne do ustalenia, czy zamierzone przedsięwzięcie należy zaklasyfikować jako inwestycję celu publicznego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.