Garaż przy granicy działki bez decyzji o warunkach zabudowy. Sąd oddalił skargę inwestorów

Starosta [...], decyzją z dnia 2 lutego 2026 roku (nr [...]), skierowaną do inwestorów M. M. i S. N., na podstawie art. 30 ust. 5c oraz ust. 7 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia z dnia 15 stycznia 2026 roku dotyczącego budowy garażu blaszanego o wymiarach 5m x 6m na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie [...], gmina [...] oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że na mocy postanowienia z dnia 19 stycznia 2026 roku inwestorzy zostali zobowiązani do:

- usunięcia braku w punkcie 4 formularza PB-2, tj. podania informacji o robotach budowlanych oraz określenia sposobu wykonywania robót budowlanych;

- przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji opatrzonej klauzula ostateczności;

- przedłożenia szkicu sytuacyjnego ze wskazaniem lokalizacji zgłaszanego obiektu z określeniem jego wymiarów i odległości od granicy z działkami sąsiednimi z zachowaniem warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 12 ust. 1 pkt 1-2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- przedłożenia szkiców i rysunków (rzut poziomu, przekrój pionowy, widok) wraz z określeniem parametrów zgłaszanego obiektu, tj. długości, szerokości, kubatury, rodzaju pokrycia, rodzaju geometrii dachu wraz z kątem pochylenia połaci dachowej z uwzględnieniem warunków ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy.

Organ stwierdził, że inwestorzy przedłożyli szkice i rysunki dla zgłaszanego budynku oraz wyjaśnili, że fundament zostanie wykonany we własnym zakresie natomiast sam budynek zostanie wykonany przez firmę. Nie przedłożyli jednak decyzji o warunkach zabudowy.

Organ ustalił, że garaż ma być usytuowany bezpośrednio przy południowej granicy działki. W ocenie organu taka lokalizacja spowoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co wiąże się z koniecznością złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz koniecznością przeprowadzenia postępowania z udziałem właścicieli sąsiedniej działki.

Wojewoda, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 20 kwietnia 2026 roku (nr [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że budowa garażu o powierzchni do 35m˛ spowoduje trwałą zmianę sposobu zagospodarowania terenu, a zatem jego budowa wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bo taka inwestycja nie jest objęta żadnym zwolnieniem, o którym mowa w art. 59 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że inwestycja na gruncie Prawa budowlanego została zakwalifikowana jako niewymagająca pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia. Regulacje te odnoszą się do odrębnego etapu procesu inwestycyjnego i nie wyłączają stosowania przepisów planistycznych.

Lokalizacja bezpośrednio przy granicy działki niewątpliwie wpływa na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej, a zatem oddziaływanie inwestycji nie jest ograniczone wyłącznie do działki inwestorów. Bez znaczenia pozostaje fakt przedłożenia przez inwestora zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej na planowaną lokalizację garażu w granicy działki. Zgoda taka nie ma charakteru wiążącego dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, który zobowiązany jest do oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a nie stosunkami cywilnoprawnymi. Okoliczność, że zgoda została udzielona przez osoby spokrewnione z inwestorem, również nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo nałożył obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz prawidłowo ocenił wpływ planowanej nieruchomości na nieruchomości sąsiednie i zasadnie nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

M. M. oraz S. N. skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący zażądali uchylenia decyzji organu II instancji, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz przeprowadzenia dowodu z załączonego do skargi pisma Starosty [...] z dnia 11 maja 2026 roku (odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej) na okoliczność, iż wskazany organ nie składał w niektórych sprawach sprzeciwu co do budowy garażu lub innych obiektów pomimo braku planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżących decyzja została wydana z naruszeniem:

1) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zakazanie inwestycji bez podstawy prawnej poprzez żądanie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa obowiązku przedłożenia takiej decyzji nie wymaga;

2) art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie wymogu przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy zgodnie z tym przepisem decyzja taka nie może zostać wydana albowiem budowa garażu nie zmienia przeznaczenia gruntu o jakim mowa w tym przepisie, a tylko taka zmiana uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

3) art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego poprzez wskazanie tego przepisu jako jedynej podstawy żądania przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy z treści tego przepisu jasno wynika, że takie żądanie może dotyczyć sytuacji kiedy zachodzi konieczność uzupełnienia, a tak konieczność nie zachodzi bowiem brak jest przepisu wymagającego decyzji o warunkach zabudowy, co więcej przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym zabrania wydania takiej decyzji w odniesieniu do planowanej inwestycji;

4) art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja wprowadza ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich;

5) art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez żądanie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy;

6) art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia przesłanek podjętej decyzji:

7) art. 4 Prawa budowlanego ;

8) brak rozpoznania argumentów podniesionych w odwołaniu.

W uzasadnieniu zgłoszonych żądań wskazano, że zaskarżona decyzja arbitralnie stwierdza, iż budowa garażu stanowi trwałą zamianę zagospodarowania terenu oraz arbitralnie stwierdza, iż usytuowanie garażu przy granicy działki niewątpliwie wywiera wpływ na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej.

Planowany budynek jest obiektem spełniającym wymogi określone w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W bliskości do granicy z działka [...], równolegle do niej umieszczona ma być ściana garażu bez otworów okiennych i drzwiowych o wysokość 2,10m. Taki obiekt zgodnie z obowiązującymi przepisami można pobudować po dokonaniu zgłoszenia.

Sam art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego nie może być podstawą do żądania decyzji o warunkach zabudowy. Konieczność taka musi wynikać z przepisu prawa, a nie z uznania organu. Przepis art. 30 ust. 2a pkt 1a Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że do zgłoszenia należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niemożliwe, gdyż przepis ten stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy konieczna jest w przypadku zmiany zagospodarowania (przeznaczenia) terenu, czyli przykładowo z rolnego na przemysłowy, usługowy, mieszkaniowy. Z przemysłowego na mieszkaniowy itp. Co niezwykle ważne Starosta [...] nie w każdym przypadku składa sprzeciw uznając, że budowa garażu, budynku gospodarczego zawsze zmienia zagospodarowanie terenu. Z pisma z dnia 11 maja 2026 roku wynika, że w czterech przypadkach Starosta [...] uznał, iż budowa takich budynków nie zmienia zagospodarowania terenu.

Organ nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie tego, czy planowana inwestycja spowoduje wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wskazał tylko, że działka sąsiednia zostanie objęta formalnie obszarem oddziaływania zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie zwrócił się nawet z zapytaniem do właścicieli tej działki. Obszar oddziaływania jest innym pojęciem prawnym, aniżeli ograniczenia i uciążliwości wskazane w art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Organ powinien wskazać jakie konkretnie uciążliwości i ograniczenia dla terenów sąsiednich ma wprowadzić planowana inwestycja, a nie ograniczać się jedynie do wskazania potencjalnego i jedynie formalnego obszaru oddziaływania. Planowana inwestycja takich uciążliwości nie będzie powodować. W żadnym stopniu nie będzie zacieniała działki nr [...], albowiem działka jest usytuowana na południe od planowanej inwestycji. Na działce [...] stoi garaż, który częściowo zacienia działkę inwestorów. Brak uciążliwości o charakterze estetycznym. Przepisy prawa zezwalają na sytuowanie bez żadnych formalności ogrodzenia z płyt pełnych o wysokości 2,2m, a zatem wyższych niż ściana garażu planowana przy granicy. Zgodnie z przepisami bez decyzji o warunkach zabudowy a nawet bez zgłoszenia przy granicy można pobudować wiatę większą niż planowany garaż. Obiekt nie wpływa na możliwość zabudowy działki sąsiedniej zgodnie z normami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel działki [...] mogliby wybudować na swojej działce bliźniaczy garaż w pobliżu granicy z działką skarżących. Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ma być uzasadniony interesem właścicieli działki sąsiedniej, gdy tymczasem nie mogą oni sprzeciwić się wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę albowiem planowana inwestycja jest zgodna z wszelkimi przepisami prawa oraz nie stanowi żadnych ograniczeń dla sąsiedniej nieruchomości. Na trzech działkach sąsiednich w pobliżu z działką inwestorów znajdują się trzy garaże sąsiadów. Równie ważne jest, że do odwołania załączono pisemne oświadczenie właścicieli działki [...] o wyrażeniu zgody na planowaną inwestycję. Właściciele działki [...] są rodzicami inwestorski i teściami inwestora.

Wojewoda zażądał oddalenia skargi oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Do pisma z dnia 22 czerwca 2026 roku skarżący załączyli odpisy pism Starosty [...] z dnia 18 maja 2026 roku oraz z dnia 2 czerwca 2026 roku, które stanowią odpowiedź na wnioski o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie załatwienia zgłoszeń osób prywatnych dotyczących zamiaru budowy budynków o powierzchni zabudowy do 35m˛ (gospodarczych, garażowych i letniskowych).

Na rozprawie w dniu 10 września 2026 roku S. N. (radca prawny), który działał także jako pełnomocnik żony M. M., podtrzymał skargę i sformułowane w niej zarzutu oraz zażądał zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wraz z wynagrodzeniem pełnomocnika z wyboru według wykazu załączonego do protokołu rozprawy. Dodatkowo podał, że na nieruchomości znajduje się już dwustanowiskowy garaż, w bryle budynku. Skarżący i pełnomocnik wskazał, iż oczekuje, że Sąd zaakceptuje zaproponowaną przez niego wykładnię art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że aktualnie na wydanie decyzji o warunkach zabudowy oczekuje się około 2 lata, co łącznie z decyzją o pozwoleniu na budowę, na którą oczekuje się około rok, powoduje, że inwestycja traci jakikolwiek sens.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a przewidziane ustawą środki stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 §1 oraz art. 135 P.p.s.a.).

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Sąd nie ujawnił podstaw dla przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. c) P.p.s.a.

Materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2026, poz. 524).

Zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych w trybie art. 30 ustawy - Prawo budowlane inicjuje uproszczone postępowanie administracyjne. Zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację organu względem zgłaszanego zamierzenia budowlanego (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2026, art. 30).

W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane).

Do zgłoszenia należy dołączyć w szczególności decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz odpowiednie szkice lub rysunki - w zależności od potrzeb (art. 30 ust. 2a pkt 1a i pkt 2 ustawy - Prawo budowlane).

Zgodnie z art. 30 ust. 5 zdanie drugie ustawy - Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw.

Zgłoszenie zamiaru budowy lub wykonywania innych robót budowlanych otwiera bieg terminu prawa materialnego na dokonanie oceny zgodności z prawem opisanego w zgłoszeniu zamierzenia inwestycyjnego. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 zdanie trzecie ustawy - Prawo budowlane).

W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c ustawy - Prawo budowlane).

Bieg terminu na wniesienie sprzeciwu przerywa wydanie postanowienia w przedmiocie nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (art. 30 ust. 5d ustawy - Prawo budowlane).

Niewykonanie postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy – Prawo budowlane wiąże się z koniecznością wydania decyzji o sprzeciwie względem zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Na postanowienie to nie służy zażalenie, lecz można je skarżyć w odwołaniu od decyzji wydanej w następstwie tego postanowienia, czyli od decyzji zawierającej sprzeciw (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2026, art. 30).

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Na podstawie przekazanych akt sprawy oraz stanowisk stron postępowania Sąd przyjmuje następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy.

Skarżący podaniem złożonym w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 15 stycznia 2026 roku zgłosił zamiar budowy w miejscowości [...] na działce ewidencyjnej nr [...] garażu blaszanego o konstrukcji stalowej i wymiarach 5m x 6m oraz wysokości 3m na fundamencie betonowym bez otworów okiennych i drzwiowych od strony działki sąsiedniej nr [...]. Do zgłoszenia załączone zostało oświadczenia S. N. o posiadanym prawnie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kopia mapy geodezyjnej w skali 1:1000 opracowanej 24 czerwca 2016 roku na potrzeby inwentaryzacji powykonawczej dla budynku mieszkalnego wybudowanego na działce [...], na której to mapie oznaczono lokalizację planowanego do pobudowania garażu.

W odpowiedzi na postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia inwestorzy wyjaśnili, że fundament pod garaż zostanie wykonany metodą gospodarczą, zaś garaż zostanie zamówiony do wykonania i zmontowania przez firmę zewnętrzną. Do wyjaśnień załączono wydruki ze stron internetowych obrazujące planowany do wykonania obiekt wraz wymiarami, który został uzupełniony opisem przez inwestorów.

Zobowiązanie w zakresie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy pozostało niewykonane. Jednocześnie w piśmie z dnia 22 stycznia 2026 roku inwestorzy przedstawili stanowisko, że budowa wskazanego garażu nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Wskazali przy tym, że nie zgadzają się z uzyskanymi telefonicznie wyjaśnieniami, iż podstawę prawną takiego obowiązku stanowi art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawowa definicja "zmiany zagospodarowania ternu" nie istnieje, jest to pojęcie z prawa urbanistycznego, które doktryna i orzecznictwo definiują jako "faktyczną, funkcjonalną zmianę sposobu użytkowania terenu, niezgodną z jego przeznaczeniem". Zaznaczyli jednocześnie, że działka inwestycyjna ma przeznaczenie mieszkaniowe (zabudowa jednorodzinna) i wybudowanie niewielkiego garażu na cele prywatne przeznaczenia tego nie zmieni. Skarżący podnieśli, iż oczywistym jest dopuszczenie budowy garażu na cele prywatne w zabudowie jednorodzinnej. Stąd w ich ocenie brak jest konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Do odwołania od decyzji organu I instancji załączona została zgoda właścicieli nieruchomości obejmującej działkę nr [...] na zrealizowanie planowanej inwestycji, tj. budowę garażu o wskazanej przez inwestorów lokalizacji, wymiarach oraz parametrach technicznych i estetycznych. Właściciele ww. działki zapewnili, że planowany do pobudowania garaż nie spowoduje żadnych ograniczeń i uciążliwości dla zagospodarowania ich działki.

Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w powołanych powyżej okolicznościach zaktualizowała się kompetencja do wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu z uwagi na brak przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd nie podziela zapatrywania, iż stan prawny działki inwestycyjnej w zakresie jej przeznaczenia został ustalony na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz zrealizowania inwestycji obejmującej budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego.

Brak jest podstaw prawnych do tego, aby przyjmować stanowisko, że na skutek wskazanych okoliczności zaistniał stan prawny braku obowiązku uzyskania i załączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji dodatkowej inwestycji na terenie działki [...], która polega na budowie wolno stojącego garażu o powierzchni zabudowy do 35m˛.

Ustaleń co do przeznaczenia terenów dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy ustala przede wszystkim przeznaczenie terenu i jako taki przesądza o ograniczeniach prawa własności. Ustalenie przeznaczenia terenu pod określone funkcje pozostaje we właściwości organów gminy. Mieści się w doktrynalnym pojęciu władztwa planistycznego gminy, stanowiącego odmianę władztwa administracyjnego. Plan opracowuje i uchwala rada gminy (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 14, 2026, art. 4)

Podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oprócz ustalenia przeznaczenia terenu i rozmieszczenia inwestycji celu publicznego rozstrzyga on o sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu. W przypadku braku planu miejscowego gmina zasadniczo nie rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, natomiast funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne. Są to decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy przy tym podkreślić, że decyzje wydawane w razie braku planu miejscowego są aktami o innym charakterze prawnym niż plany miejscowe, wydanymi w innym trybie. Próby określenia decyzji jako substytutu planu miejscowego są pozbawione podstaw (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 14, 2026, art. 59)

Każda zmiana zagospodarowania terenu, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne także dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest ona tymczasowa, jednorazowa i nie trwa dłużej niż rok (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 14, 2026, art. 59).

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 538; dalej w skrócie "u.p.z.p.") zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

W świetle treści art. art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Zgodnie zaś z treścią art. 59 ust. 2a u.p.z.p. nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-6, 8-12, 17, 21-28 i 30 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Planowane do zrealizowania przedsięwzięcie organy prawidłowo rozpoznały jako wykonanie robót budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b) ustawy - Prawo budowlane, tj. budowę wolno stojącego garażu (budynku) o powierzchni zabudowy do 35m˛, która nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy - Prawo budowlane.

Dostrzegać zatem należy, że przepis art. 59 ust. 2a u.p.z.p. precyzyjnie wskazuje przypadki zmiany zagospodarowania terenu, które nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten nie wymienia art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy - Prawo budowlane, w którym jest mowa o wolno stojących parterowych budynkach gospodarczych, garażach i wiatach o powierzchni zabudowy do 35 m2. Tym samym takie obiekty budowlane wymagają bezwzględnie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji braku obowiązywania na wnioskowanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji powyższego Sąd nie podzielił zapatrywania, że realizacja planowanej inwestycji w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. nie istniała konieczność załączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy, a więc postanowienie nakładające taki obowiązek było niezgodne z prawem.

Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby przyjmować, że dane pozyskane w trybie dostępu do informacji publicznej (pismo k. 11 oraz pismo k. 43 akt sądowych) stanowią dowodu niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności dowodzą wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), który stanowi, iż "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym".

Dla zastosowania regulacji art. 8 § 2 K.p.a. konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch warunków. Po pierwsze, powinno istnieć stabilne, jednolite, wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Po drugie, w ramach zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań można się powoływać wyłącznie na praktykę zgodną z prawem. Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może doprowadzić do niestosowania przez organy administracji norm prawa materialnego. Organ może zatem, a nawet powinien, zmienić swoje stanowisko, jeżeli dotychczasowa praktyka była sprzeczna z prawem. Z tego względu w powołanym przepisie mowa jest o nieodstępowaniu od utrwalonej praktyki bez uzasadnionej przyczyny (wyrok NSA z 15.07.2026 r., II OSK 878/24, LEX nr 4135873).

Organy słusznie uznały, że przepis § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) stanowi, iż w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 6,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem ponadnormatywne zbliżenie budynku gospodarczego lub garażu o określonych wymiarach do granicy z działką sąsiednią powoduje, iż z mocy prawa działka sąsiednia zostaje objęta obszarem oddziaływania danej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednak, że takie zbliżenie do granicy z działką sąsiednią (lub budowa w granicy) niewielkiego obiektu budowlanego objętego obowiązkiem dokonania zgłoszenia nie przesądza jednak automatycznie o obowiązku zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. W przepisie tym jest mowa o "możliwości" nałożenia przez organ obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, a nie o obowiązku organu zastosowania dyspozycji tego przepisu. Zatem w zależności od okoliczności konkretnej sprawy organ powinien ocenić czy oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiednią działkę będzie rzeczywiście powodować negatywne skutki i ustalić czy właściciel tej sąsiedniej działki na takie skutki się godzi. Jeżeli właściciel działki sąsiedniej wyraża zgodę na planowaną inwestycję, to zbytnim formalizmem i obciążeniem do inwestora byłoby prowadzenie postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę z udziałem właściciela nieruchomości sąsiedniej (por. wyrok NSA z 5.04.2017 r., II OSK 2051/15, LEX nr 2316303).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto, że szczególne uregulowanie zgłoszenia robót budowlanych nie wyklucza tego, aby uznać, że w postępowaniu, które rozpoczyna się po wniesieniu sprzeciwu, mogą brać udział także inne podmioty niż zgłaszający roboty budowlane. Po wniesieniu sprzeciwu odpada bowiem zasadniczy powód wykluczenia udziału w postępowaniu innych podmiotów niż zgłaszający roboty budowlane, mianowicie krótki czas (obecnie 21 dni) na podjęcie decyzji o sprzeciwie. Organ administracji po wniesieniu sprzeciwu, nie będąc ograniczony materialnym terminem załatwienia sprawy, może zapewnić w dalszym postępowaniu udział podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowanie dotyczy. Ponadto z przepisów Prawa budowlanego wynika, że sprzeciw może być wniesiony m.in. z uwagi na ochronę interesów osób trzecich, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Najdobitniej świadczy o tym art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, w którym przewidziano, że jedną z podstaw wniesienia sprzeciwu, którym organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zgłoszonego obiektu budowlanego lub zgłoszonych robót budowlanych, jest wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (por. wyrok NSA z 19.12.2017 r., II OSK 835/17, LEX nr 2449610).

Z powyższych względów Sąd uznał, że organ odwoławczy z naruszeniem prawa przyjął, iż okolicznościami materialnoprawnie nieistotnymi dla nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do zamiaru pobudowania spornego garażu był fakt załączenia do odwołania zgody właścicieli działki sąsiedniej.

Powyższe okazało się jednak niewystarczające do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Dostrzegać bowiem należy, że zasadniczym powodem zgłoszenia sprzeciwu był brak dołączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.