Cmentarz otwarty od świtu do zmroku, zakaz pobytu po zmierzchu. Sąd unieważnił regulamin

Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie Nr XVIII/180/2019 z dnia 23 sierpnia 2019 roku w sprawie zatwierdzenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Jarocinie.

Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, gdyż Rada Miejska Jarocina zatwierdziła Regulamin, zamiast jego uchwalenia.

Niezależnie od powyższego, zdaniem organu nadzoru:

1) pkt 2 Regulaminu, w części I pn. "Postanowienia ogólne" oraz pkt 3 Regulaminu, w części IV pn. "Postanowienia końcowe" w sposób istotny naruszają § 5 w związku z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" poprzez sformułowanie przepisów w sposób niedookreślony, nieprecyzyjny i nieczytelny;

2) pkt 4 lit. b-e Regulaminu, w części II pn. "Zasady korzystania z cmentarza" w sposób istotny naruszają art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych, w zakresie w jakim umożliwiają wykupienie na oznaczony czas miejsca "pod urnę", tj. 40 lat (lit. b) i "na grobowiec rodzinny murowany", tj. na 99 lat (lit. e), a także w zakresie, w jakim umożliwiają zakup jednego miejsca pod grób ziemny na "40 lat" (lit. c-d);

3) pkt 9 Regulaminu, w części II pn. "Zasady korzystania z cmentarza" w sposób istotny narusza art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych, albowiem stanowi nieuprawnioną jego modyfikację;

4) przepisy Regulaminu zawarte w: pkt 11 w części II pn. "Zasady korzystania z cmentarza", pkt 5, 8, 11 i 20 w części III pn. "Zasady udostępniania cmentarza zakładom kamieniarskim" oraz w załączniku do Regulaminu w sposób istotny naruszają art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 roku w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, albowiem regulują materię zawartą w ww. rozporządzeniu, modyfikując przepisy tego rozporządzenia, a także zwierają przepisy wydane bez podstawy prawnej;

5) pkt 12 Regulaminu, w części II pn. "Zasady korzystania z cmentarza" w sposób istotny narusza art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 5 w związku z § 134 "Zasad techniki prawodawczej", albowiem został podjęty bez podstawy prawnej, a jednocześnie zawiera przepisy sformułowane w sposób niedookreślony, nieprecyzyjny i nieczytelny;

6) pkt 12 Regulaminu, w części III pn. "Zasady udostępniania cmentarza zakładom kamieniarskim" został podjęty z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem został podjęty bez podstawy prawnej;

7) pkt 15-20 Regulaminu, w części III pn. "Zasady udostępniania cmentarza zakładom kamieniarskim" oraz załącznik do Regulaminu istotnie naruszają art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 149 "Zasad techniki prawodawczej", w zakresie w jakim ustawiają terminy: "piwnica" i "grobowiec";

8) przepis zawarty w załączniku do Regulaminu o treści "opłata za wjazd na cmentarz samochodem lub innym pojazdem regulowana jest w siedzibie Spółki" w sposób istotny narusza art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, albowiem został podjęty bez podstawy prawnej;

9) Regulamin w sposób istotny narusza § 5 i § 147 ust. 1 w związku z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" oraz w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem zawiera pojęcia: "Administracja Cmentarza", "Administrator", "Administrator Cmentarza", "zarządca", których znaczenie "poza zarządcą" nie zostało ustalone, co w konsekwencji czyni kwestionowany akt prawny nieczytelnym i budzącym wątpliwości, czy wymienione pojęcia oznaczają ten sam podmiot.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pojęć "uchwalić" i "zatwierdzić" nie można utożsamiać. Ustawodawca je rozróżnia. Nieobowiązujący przepis art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowił o zatwierdzeniu taryfy opłat opracowanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. W przypadku regulaminów cmentarza ustawodawca nie przewidział możliwości ich zatwierdzania.

Na wypadek uznania, że "zatwierdzenie" Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Jarocinie jest jego uchwaleniem, organ nadzoru wskazał, że przepisy uchwały dotknięte są szeregiem innych istotnych wad prawnych.

Pojęcia takie jak "świt", "zmrok", czy "zmierzch" są nieprecyzyjne, niedookreślone i nieczytelne. W zależności od pory roku, godziny otwarcia i zamknięcia cmentarza są różne. Kwestia pory otwarcia i zamknięcia cmentarza, a także przebywania na nim jest oceniana z punktu widzenia niejednoznacznych określeń. W pkt 3 w części IV pn. "Postanowienia końcowe" Regulaminu posłużono się zwrotem "Święta Zmarłych", który nie jest jednoznaczny. Nie wiadomo, czy pod tym pojęciem należy rozumieć wyłącznie dzień 1 listopada (dzień Wszystkich Świętych w rozumieniu art. 1 pkt 1 lit. j ustawy z dnia 18 stycznia 1951 roku o dniach wolnych od pracy), czy także "Święto Zmarłych", czyli także dzień 2 listopada.

Z treści przepisów art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych wynika, że brak jest podstaw prawnych do stanowienia o możliwości wykupienia na 40 lat miejsca pod urnę, a także wykupienia na 99 lat miejsca "na grobowiec rodzinny murowany". Organ nadzoru zaznaczył, że istnieje podstawa prawa do wprowadzenia opłat za zakup miejsca celem pochowania zwłok w grobach murowanych, a także do pochowania urn zawierających szczątki, ale nie ma można stanowić, że zakup takich miejsc ma charakter terminowy.

Zdaniem skarżącego, przewidziana w przepisach pkt 4 lit. c-d Regulaminu, w części II pn. "Zasady korzystania z cmentarza", możliwość zakupu miejsca pod grób rodzinny ziemny (pionowy lub poziomy) "na 40 lat" stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 7 ust. 2 ustawy o ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych. W ten sposób Regulamin, wbrew postanowieniom ustawowym, uniemożliwia prawo do pochówku na okres podstawowy, minimalny okres 20 lat.

Na mocy art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych dopuszczono pobieranie opłaty za pochowanie zwłok oraz opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użycia grobu po upływie 20 lat, co dotyczy wyłącznie grobów ziemnych. Z treści pkt 9 Regulaminu w części II pn. "Zasady Korzystania z cmentarza" wynika, że przewidziano możliwość zachowania prawa do grobu "pojedynczego zwykłego". Ponadto z treści przepisu Regulaminu wynika, że wniesienie opłaty warunkuje dalsze "użytkowanie przez kolejne lata". Tymczasem przepis art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych stanowi o przedłużeniu prawa do grobu "na kolejne 20 lat", a nie "przez kolejne 20 lat". Przy pochowaniu zwłok osoba uprawniona do ich pochówku uiszcza opłatę i otrzymuje gwarancję, że dane miejsce nie będzie ponownie użyte przez okres 20 lat. Po tym okresie nie może nastąpić ponowne użycie groby, jeżeli ktokolwiek się temu sprzeciwi oraz wraz ze zgłoszeniem uiści opłatę przewidzianą jak za pochowanie zwłok.

Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 roku w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków określono między innymi rodzaj powierzchni grzebalnych i wymagania, jakim musi odpowiadać ich zagospodarowanie, a także wymagania, jakim muszą odpowiadać groby oraz inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Zatem brak jest uprawnień nie tylko do stanowienia w powyższym zakresie, do modyfikowania przepisów rozporządzeń, ale również wprowadzania jeszcze innych kwestii bez upoważnienia ustawowego, w tym także w formie informacji Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Jarocinie jako zarządcy Cmentarza Komunalnego.

Przepis art. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia radę gminy do określenia zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, a więc do ustalenia reguł dotyczących sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na cmentarzu. Brak jest podstaw prawnych do ustanawiania w drodze aktu prawa miejscowego przepisów w sposób władczy rozstrzygających kwestie o charakterze cywilnoprawnym (materia umowna), tj. przyjmowania ustaleń, że wykonawca zostanie obciążony kosztami prac uporządkowania terenu robót, czy też ustaleń, że odstępstwa od planu zagospodarowania cmentarza będą usuwane bez odszkodowania i na koszt dokonującego samowoli.

W ocenie organu nadzoru wprowadzenie do Regulaminu terminów "piwnica", oraz "grobowiec" dla oznaczenia "grobu murowanego" jest przejawem niedopuszczalnego definiowania znaczenia określeń ustawowych. W ramach stanowienia o zasadach i trybie korzystania z cmentarzy nie mieści się uprawnienie do formułowania jakichkolwiek pojęć, czy nadawania znaczenia terminom ustawowym.

Ustawa o cmentarzach i chowaniu zamarłych dopuszcza możliwość pobierania opłaty za pochowanie zwłok oraz opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Natomiast w treści załącznika do Regulaminu zapisano w formie informacji Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Jarocinie jako zarządcy Cmentarza Komunalnego obowiązek regulowania w siedzibie Spółki opłaty za wjazd na cmentarz samochodem lub innym pojazdem. Z kolei w treści regulaminu pkt 1 i 6 w części III pn. "Zasady udostępniania cmentarza zakładom kamieniarskim", a także w pkt 1 w części IV pn. " Postanowienia końcowe" wskazuje się, że wjazd "wszelkimi pojazdami i rowerami" wymaga jedynie "zezwolenia". W tym zakresie przepisy uchwały są więc wewnętrznie niespójne.

Końcowo organ nadzoru zwrócił uwagę na brak konsekwencji w normowaniu tożsamych kwestii w obrębie jednego aktu. W treści Regulaminu wskazuje się jednocześnie, że obowiązującymi są cenniki umieszczone na tablicach przy wejściu na cmentarz oraz, że za korzystanie z Cmentarza i Domu Pogrzebowego pobierane są opłaty według obowiązującego cennika znajdującego się w Administracji Cmentarza i na tablicach przy wejściach na cmentarz. W regulaminie wskazuje się, że budowa grobowców oraz ustawianie nagrobków odbywa się w dni powszednie w godzinach od 8.00 do 16.00, ale jednocześnie postanawia się, że stawianie nagrobków, układanie kostki oraz inne prace mogą być wykonywane jedynie w dni robocze od poniedziałku do piątku od godz. 8.00 do16.00.

Organ nadzoru zwrócił również uwagę, że na stronie internetowej Zakładu Usług Komunalnych w Jarocinie umieszczona została inna wersja Regulaminu, aniżeli zatwierdzona/przyjęta kwestionowaną uchwałą oraz ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Regulamin zamieszony na stronie internetowej nie zawiera załącznika normującego wymiary nagrobków.

Podsumowując organ nadzoru wskazał, że także z uwagi na liczbę i istotność stwierdzonych naruszeń prawa zasadnym jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Gmina Jarocin, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odnosząc się do stawianych zarzutów organ stwierdził, że utożsamia czasownik "zatwierdza się" z formą stanowienia aktu prawa miejscowego oraz wyjaśnił, że zaskarżony akt został podjęty przez Radę Miejską w Jarocinie w formie uchwały, a jego komparycja wprost stanowi, że "Rada Miejska uchwala co następuje". O charakterze normatywnym decyduje treść, a nie nazwa aktu.

Sformułowania "od świtu do zmroku" oraz "po zmierzchu" należą do języka powszechnego i opisują typowe, łatwo rozpoznawalne pory dnia. Wymogu określoności nie można utożsamiać wyłącznie z posługiwaniem się godzinami zegarowymi. W przypadku obiektu takiego jak cmentarz komunalny, którego dostępność dla odwiedzających pozostaje powiązana z naturalnym rytmem dnia i warunkami bezpieczeństwa, ww. określenia granic korzystania z obiektu są adekwatne dla przedmiotu regulacji. W ocenie Gminy nie zachodzi sprzeczność pomiędzy określeniem czasu dostępności cmentarza "od świtu do zmroku", a konkretyzacją tej zasady przez zakaz przebywania na cmentarzu "po zmierzchu", z wyjątkiem dnia szczególnego natężenia odwiedzin grobów. Regulacje te wzajemnie się uzupełniają.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych. Skarżący błędnie utożsamia pkt 4 części II Regulaminu z regulacją dotyczącą ponownego użycia grobu albo z ustanowieniem opłaty prolongacyjnej. Przepis określa wyłącznie rodzaje miejsc grzebalnych jakie mogą być udostępnione przy pochówku. Nie przewiduje on automatycznego wygaśnięcia prawa do grobu po upływie 44 albo 99 lat, nie ustanawia ponownego obowiązku wniesienia opłat po upływie tych okresów oraz nie upoważnia Administratora do ponownego rozporządzenia miejscem z pominięciem przepisów ustawy. Przepis art. 7 ust. 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych dopuszcza umowy przedłużające termin, przed którego upływem nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Ustalenie okresu 40 lat nie narusza ustawy, lecz zapewnia dysponentowi grobu szerszą ochronę. Regulamin nie wprowadza mechanizmu ponownego użycia grobu oraz obowiązku wniesienia opłaty za zachowanie prawa do grobu w odniesieniu do miejsc pochówku wykupionych na 40 albo 99 lat. W ocenie Gminy skarżący nadaje pkt 4 lit. b-e Regulaminu w II jego części znaczenie, którego on nie posiada. W odniesieniu do miejsc pod grób rodzinny ziemny poziomy lub pionowy zarzut jest chybiony, gdyż art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych określa minimalny okres przed którego upływem grób nie może być użyty do ponownego pochowania, a nie maksymalny okres udostępnienia miejsca.

Skarżący błędnie odczytuje pkt 9 części II Regulaminu jako samodzielną i kompletną regulację instytucji zastrzeżenia przeciwko ponownemu użyciu grobu, ustanowioną wbrew przepisom ustawy. Tymczasem przepis ma charakter porządkowo-organizacyjny i dotyczy wyłącznie grobów pojedynczych zwykłych, dla których minął 20-letni okres eksploatacji. Nie uchyla on, ani nie modyfikuje ustawowych przesłanek z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych. Regulamin nie przewiduje, że samo wniesienie opłaty wywołuje skutek przewidziany w ustawie, ani nie przewiduje, że przedłużenie może nastąpić na okres krótszy niż 20 lat. Zawarte w Regulaminie sformułowanie "przez kolejne lata" należy odczytywać łącznie z przepisem art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych. Nietrafny jest zarzut, że pkt 9 nie obejmuje grobów rodzinnych ziemnych wskazanych w pkt 4 lit. c-d Regulaminu. Przepis nie ma charakteru wyczerpującego katalogu wszystkich uprawnień wynikających z ustawy. Dotyczy jedynie kategorii grobów pojedynczych zwykłych, dla których pierwotny okres eksploatacji wynosi 20 lat. Ewentualne uprawnienia dysponentów innych grobów ziemnych wynikają bezpośrednio z ustawy i nie mogą zostać ani ograniczone, ani uchylone przez brak ich powtórzenia w Regulaminie.

W ocenie Gminy skarżący błędnie utożsamia postanowienia Regulaminu dotyczące ustawiania nagrobków i wykonywania prac kamieniarskich z normowaniem wymagań technicznych grobów w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 roku w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Kwestionowane przepisy nie określają wymagań sanitarnych ani konstrukcyjnych grobów jako miejsc pochówku, lecz porządkują sposób korzystania z konkretnego cmentarza komunalnego, w zakresie ustanawiania nagrobków typowych, zachowania odstępów komunikacyjnych i wykonywania prac na terenie cmentarza. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2021 roku o sygn. akt II OSK 2383/18 oddziela sferę sanitarno-epidemiologiczną (regulowaną ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych i ww. rozporządzeniem) od sfery porządkowo-organizacyjnej (regulowanej przez gminę).

Skarżący błędnie odczytuje treść pkt 12 części II oraz pkt 12 części III regulaminu jako przepisy kształtujące odpowiedzialność cywilnoprawną. Przepisy mają charakter porządkowy i organizacyjny. Ich celem jest zapewnienie zgodnego z przeznaczeniem korzystania z cmentarza. Regulamin nie ustanawia odrębnej podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej ani nie wyłącza dochodzenia roszczeń cywilnych. Przepis odnosi się wyłącznie do sytuacji samowolnego odstępstwa od planu zagospodarowania cmentarza. Nie można oczekiwać, że przywrócenie stanu zgodnego z organizacją cmentarza nastąpi kosztem gminy, zarządcy albo innych użytkowników cmentarza. Kwestionowane postanowienie ma charakter informacyjny, że w przypadku samowolnego wyrządzenia szkody Gmina będzie dochodzić roszczeń o przywrócenie stanu poprzedniego i odszkodowania na ogólnych zasadach prawa cywilnego.

Skarżący błędnie utożsamia użycie w Regulaminie określeń "piwnica" i "grobowiec" z ustanowieniem definicji legalnych tych pojęć. Regulamin nie zawiera przepisów definicyjnych. Nie można przyjmować, że akt prawa miejscowego może się posługiwać wyłącznie tymi wyrazami, które występują w ustawie albo rozporządzeniu. Przepis § 149 ZTP zakazuje formułowania definicji zmieniających znaczenie określeń ustawowych, natomiast nie zakazuje posługiwania się określeniami technicznymi lub branżowymi, jeśli są one zrozumiałe i nie prowadzą do modyfikacji norm ustawowych.

Skarżący błędnie odczytuje treść załącznika do Regulaminu jako samodzielne ustanowienie opłaty za wjazd na cmentarz oraz przyznanie Spółce kompetencji do określenia takiej opłaty. Zapis nie określa wysokości opłaty, nie wskazuje sposobu jej kalkulacji i nie tworzy odrębnego cennika, lecz posługuje się jedynie sformułowaniem, że opłata jest regulowana w siedzibie Spółki, co należy rozumieć jako informację o miejscu jej uiszczenia lub rozliczenia, a nie normę kompetencyjną dla ustalenia jej wysokości.

Skarżący błędnie utożsamia brak definicji pojęć "Administracja Cmentarza", "Administrator", "Administrator Cmentarza" i "zarządca" z nieczytelnością aktu. Z kontekstu Regulaminu jasno i jednoznacznie wynika, że "zarządca" oznacza Zakład Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Jarocinie, wskazany jako zarządca w załączniku do Regulaminu. "Administracja Cmentarza" oznacza jednostkę obsługi lub biuro zarządcy, w którym załatwiane są sprawy cmentarne. Z kolei określenia "Administrator" i "Administrator Cmentarza" odnoszą się do bieżącej funkcji wykonywanej w imieniu zarządcy.

W ocenie Gminy nie zachodzą podnoszone przez organ nadzoru niespójności dotyczące cenników i godzin wykonywania prac na cmentarzu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267)

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Wskazana regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Przesłanki dookreślające kompetencję sądu w tym zakresie, na gruncie kontrolowanej sprawy, ustanawia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; dalej w skrócie u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Jarocinie Nr XVIII/180/2019 z dnia 23 sierpnia 2019 roku w sprawie zatwierdzenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Jarocinie.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 sierpnia 2019 roku pod pozycją 7411 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 14 września 2019 roku, nadal obowiązuje i nie była zmieniana. Nie była także przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, czy orzeczenia sądowoadministracyjnego.

Skarga okazała się uzasadniona.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Pozostawienie w obrocie prawnym przepisów, które nie zostały dotknięte istotnym naruszeniem prawa czyniłoby niemożliwym stosowanie tej uchwały.

Wojewoda trafnie dopatruje się istotnej różnicy pomiędzy działaniem polegającym na "uchwalaniu" a działaniem polegającym na "zatwierdzaniu".

Uchwalenie wiązać należy ze stworzeniem i przyjęciem jakiegoś aktu (np. nowego dokumentu, regulaminu, ustawy) od podstaw, natomiast zatwierdzenie to formalna akceptacja lub sprawdzenie czegoś, co zostało już wcześniej przygotowane przez kogoś innego.

Sąd podzielił jednak stanowisko Gminy, że procedowanie kwestionowanego Regulaminu (załącznik do skarżonej uchwały) w formie zatwierdzenia rozpoznać należało jako formę uchwalenia aktu prawa miejscowego. Brak jest zatem podstaw do formułowania oceny, że sporna uchwała została podjęta bez podstawy prawnej.

Zgodnie z art. 7 ust. 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych.

W świetle treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. O założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego.

Natomiast utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony (art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych).

Przyjmuje się, że wójt może sprawować powyższe obowiązki samodzielnie lub powierzyć je innemu podmiotowi, może również zdecydować o podziale zadań i jedynie ich częściowym przekazaniu. W granicach kompetencji wójta mieści się zatem decyzja, czy będzie on wykonywał ten zarząd samodzielnie, czy też przez administratora (zarządcę), którym może być samorządowy zakład budżetowy, jednostka budżetowa, spółka komunalna lub przedsiębiorca wybrany w trybie zamówień publicznych. Warto podkreślić, że wyznaczenie administratora cmentarza oraz określenie jego konkretnych uprawnień i zakresu działań jest wyłącznym uprawnieniem wójta (I. Sierpowska [w:] Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Komentarz, Warszawa 2026, art. 2 oraz powołane tam orzecznictwo).

Jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały wskazany został przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., z którego wynika, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej".

Przyjmuje się, że przepis art. 40 ust. 2 u.s.g. może występować jako samodzielna podstawa uchwał dotyczących wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zasady te są adresowane do osób korzystających z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, które muszą się podporządkować określonym regułom, w przeciwnym razie zostaną pozbawione możliwości korzystania z tych obiektów i urządzeń. Wydawanie omawianych uchwał musi następować z zachowaniem wynikającego z wymagań państwa prawa porządku prawnego w tym sensie, iż przepisy te nie mogą wykraczać poza istotę korzystania z obiektów, zwłaszcza gdy granice owego korzystania zostały zdefiniowane w przepisach powszechnie obowiązujących (R. Hauser, M. Szustkiewicz, Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach niektórych uchwał samorządu terytorialnego na przykładzie regulaminu usług cmentarnych. Skutki dla konkurencji, ZNSA 2018, nr 2, s. 9-23 oraz wskazana tam literatura i orzecznictwo).

Na wstępie wskazać należy, że analiza treści Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Jarocinie (załącznik do uchwały) ujawnia, iż Rada Miejska w Jarocinie zatwierdziła zbiór zasad korzystania z Cmentarza Komunalnego w Jarocinie, który pozostaje oderwany od stanu prawnego obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały.

Pomimo tego, że w podstawie prawnej spornej uchwały powołana została ustawa o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym na dzień jej podjęcia (23 sierpnia 2019 roku), to w treści zatwierdzonego dokumentu wskazuje się, że "Podstawowe prawa regulaminu stanowi: Ustawa z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23 poz. 295). Rozp. MGT z dnia 20.10.1972 r. w sprawie urządzenia cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz. U. nr 74, poz. 299 z późniejszymi zmianami)".

Dostrzegać zatem należy, że w treści załącznika do uchwały (zatwierdzony Regulamin) została przywołana wersja ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która stała się nieaktualna już z dniem 30 marca 2001 roku. Regulamin odsyła do brzmienia ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w wersji, która nie uwzględnia siedemnastu nowelizacji oraz pomija trzykrotne ogłoszenie tekstu jednolitego tej ustawy.

Natomiast rozporządzenie Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 roku w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 47, poz. 299 z późn. zm.) utraciło moc obowiązującą z dniem 5 kwietnia 2008 roku.

Niezależnie od powyższego Sąd podziela ocenę, że wiele postanowień Regulaminu w sposób istotny narusza § 5, § 137, § 147 ust. 1 oraz § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 300) w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), a to z uwagi na objęcie Regulaminem kwestii uregulowanych już w aktach wyższego rzędu, wykraczanie poza upoważnienie ustawowe, formułowanie postanowień nieczytelnych oraz budzących poważne wątpliwości interpretacyjne, w tym ustanawianie norm wzajemnie sprzecznych.

Sąd podziela stanowisko skarżonej Gminy, że sformułowania "od świtu do zmroku" oraz "po zmierzchu" należą do języka powszechnego i opisują typowe, łatwo rozpoznawalne pory dnia. Dopuścić należy, że w przypadku obiektu takiego jak cmentarz komunalny, którego dostępność dla odwiedzających pozostaje powiązana z naturalnym rytmem dnia i warunkami bezpieczeństwa zastosowane przez Gminę określenie granic dostępności spornego obiektu użyteczności publicznej wydaje się adekwatne dla przedmiotu regulacji.

Niemniej wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę pomiędzy postanowieniem "Cmentarz otwarty jest od świtu do zmroku" a zakazem "Przebywania osób na cmentarzu po zmierzchu (z wyjątkiem Święta Zmarłych)" zachodzi wzajemna sprzeczność. Z treści powyższych uregulowań wynika bowiem, że sporny obiekt użyteczności publicznej pozostaje otwarty przez cały rok od świtu do zmroku, ale odwiedzający nie mogą przebywać na cmentarzu już od zmierzchu z wyjątkiem jednego dnia w roku. W całości podzielić ponadto należy stanowisko organu nadzoru, że całkowicie niejasne pozostaje, czy pod pojęciem "Święta Zmarłych" należy rozumieć dzień 1 listopada (dzień Wszystkich Świętych w rozumieniu art. 1 pkt 1 lit. j ustawy z dnia 18 stycznia 1951 roku o dniach wolnych od pracy), czy "Święto Zmarłych", czyli dzień 2 listopada.

Niewątpliwie ewidentna częściowa sprzeczność zachodzi również pomiędzy postanowieniem, że "Budowa grobowców oraz ustawianie nagrobków odbywa się w dni powszednie w godzinach od 8:00 do 16:00" a zapisem, który przewiduje, iż "stawianie nagrobków, układanie kostki oraz inne prace mogą być wykonywane w dni robocze od poniedziałku do piątku od godz. 8.00 do 16.00". Reguła pierwsza dopuszcza bowiem ustawianie nagrobków od piątku do poniedziałku, a reguła druga wyklucza taką możność, jeżeli dzień powszedni będzie dniem ustawowo wolnym od pracy. Całkowicie niezrozumiałe pozostaje dlaczego na mocy postanowień Regulaminu dopuszczona została możliwość budowy grobowców w dni powszednie ustawowo wolne od pracy, a układanie kostki oraz prowadzenie innych prac tylko w dni powszednie, które są dniami roboczymi.

W ocenie Sądu o istotnej wadliwości zaskarżonego Regulaminu stanowi także posługiwanie się w nim terminami "Administracja Cmentarza", "Administrator", "Administrator Cmentarza" bez jednoznacznego określenia desygnatu tych pojęć. Organ nadzoru trafnie zauważa, że w kwestionowanym Regulaminie określono desygnat jedynie dla terminu "zarządca".

Zgodnie z postanowieniami kwestionowanego Regulaminu korzystający z Cmentarza Komunalnego w Jarocinie obowiązani są między innymi do:

- uprzedniego uzgodnienia z Administracją Cmentarza wszelkich usług pogrzebowych i cmentarnych (pkt 2 część II pn. "Zasady korzystania z cmentarza"),

- uzyskania zgody Administracji na budowę grobowców, ustawianie nagrobków, sadzenie drzew i krzewów oraz ustawianie przedmiotów stałych na mogiłach i w ich obrębie (pkt 7 część II pn. "Zasady korzystania z cmentarza"),

- składowania nadmiaru ziemi z wykopu pod fundament na miejscu wyznaczonym przez Administratora Cmentarza (pkt 9 część III pn. "Zasady udostępniania cmentarza zakładom kamieniarskim"),

- powiadomienia Administratora o zakończeniu budowy nagrobka oraz uporządkowaniu terenu robót (pkt 12 część III pn. "Zasady udostępniania cmentarza zakładom kamieniarskim"),

- uzyskania zgody Administracji Cmentarza na renowację i wymianę starych nagrobków (pkt 13 część III pn. "Zasady udostępniania cmentarza zakładom kamieniarskim"),

- uzgadniania budowy piwnic grobowców z Administracją Cmentarza (pkt 15 część III pn. "Zasady udostępniania cmentarza zakładom kamieniarskim").

Niezależnie od powyższego w załączniku do Regulaminu ustalono w formie informacji obowiązek, że wszelkie prace prowadzone na cmentarzu muszą być uzgodnione z Zakładem Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Jarocinie jako zarządcą Cmentarza Komunalnego.

Jednocześnie w treści odpowiedzi na skargę Gmina utrzymuje, że termin "zarządca" ma inny desygnat niż "Administracja Cmentarza", a te terminy mają inny desygnat niż "Administrator" i "Administrator Cmentarza".

Przestrzeganie tak sformułowanych postanowień Regulaminu obwarowane zostało sankcjami w postaci "obciążenia wykonawcy kosztami prac" oraz "usunięciem bez odszkodowania i na koszt dokonującego samowoli wszelkich odstępstw od planu zagospodarowania cmentarza".

Dostrzegać ponadto należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.

W zaskarżonym regulaminie wskazano, że zarządcą cmentarza jest Zakładem Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Jarocinie.

Tymczasem na gruncie powołanego powyżej art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przyjmuje się, że wójt (odpowiednio burmistrz, prezydent miasta) uprawniony jest do sprawowania zarządu cmentarzami, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19.01.2017 r., II SA/Go 1017/16, LEX nr 2201050.wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14.04.2023 o sygn. akt IV SA/Po 165/23, wyrok WSA w Poznaniu z 10.08.2023 r., IV SA/Po 420/23, LEX nr 3595439).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Przyjmuje się, że zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem. Wskazuje, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21.11.2012 r., II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004).

W odpowiedzi na skargę trafnie wskazano, że w świetle treści art. 7 ust. 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania.

W konsekwencji przyjmuje się, że regulacja zawarta w art. 7 ust. 1 przewidująca okres dwudziestu lat jako okres, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochówku, może być - zgodnie z zasadą swobody stron stosunku umowy - dowolnie przedłużana. Nie może być natomiast skracana. Cywilnoprawny aspekt powyższej regulacji potwierdza także orzecznictwo sądów cywilnych zgodnie z którym przyjęcie zwłok do przechowania, wybór miejsca przeznaczonego na grób oraz wybudowanie grobu są czynnościami opartymi na cywilnoprawnej umowie pomiędzy zarządem cmentarza a osobami uprawnionymi do pochowania zwłok (E. Darmorost [w:] Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Komentarz, Warszawa 2014, art. 7 oraz powołane tam orzecznictwo).

Dostrzegać również należy, że przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowi podstawę prawną do określenia jedynie zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "zasady i tryb korzystania" przewiduje kompetencję organu uchwałodawczego gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich.

Uwzględniając powyższe Sąd podzielił stanowisko, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu w zakresie w jakim dotyczą możności wykupu miejsc pod groby i urny zostały przyjęte z naruszenia art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Postanowienia zakwestionowanego skargą Regulaminu normują kwestie, które na mocy przepisów ustawowych rozstrzygane/ustalane mają być w drodze umowy cywilnoprawnej pomiędzy zarządcą cmentarza a podmiotami ubiegającymi się lub posiadającymi tzw. prawo do grobu. Sprawy takie nie są objęte upoważnieniem ustawowym do ich normowania aktem prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Wadą przekroczenia delegacji ustawowej obarczone są także postanowienia Regulaminu dotyczące ustawiania nagrobków i wykonywania prac kamieniarskich, w zakresie w jakim kwestie te zostały już unormowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284). Do przyjęcia odmiennego stanowiska nie przekonuje argumentacja Gminy, że kwestionowane przepisy nie określają wymagań sanitarnych ani konstrukcyjnych grobów jako miejsc pochówku, lecz porządkują sposób korzystania z konkretnego cmentarza komunalnego, w zakresie ustanawiania nagrobków typowych, zachowania odstępów komunikacyjnych i wykonywania prac na terenie cmentarza.

W bazach orzeczniczych sądów administracyjnych nie ujawniono "wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2021 roku o sygn. akt II OSK 2383/18". Z kolei w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 roku o sygn. akt II OSK 1585/19 (LEX nr 2723911) powołany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2383/18, ale wydany w dniu 7 grudnia 2018 roku (LEX nr 2628191). Te wyroki zapadły w sprawach ze skarg na zarządzenia zastępcze w przedmiocie zmiany nazwy ulicy.

Sąd uznaje przy tym za dopuszczalne zawarcie w regulaminie cmentarza postanowień przyznających zarządcy cmentarza kompetencję do usuwania wszelkich odstępstw od planu zagospodarowania cmentarza, tj. skutków wynikających z naruszenia postanowień umownych, czy przepisów powszechnie obowiązujących. Natomiast oczywiste przekroczenie delegacji ustawowej stanowi uregulowanie, które przewiduje, że skorzystanie z tej kompetencji nie może kreować odpowiedzialności odszkodowawczej, czy też zawsze będzie prowadzi do obciążenia opiekuna grobu kosztami wynikającym ze skorzystania z tej kompetencji.

Sąd nie dopatrzył się podstaw dla stwierdzenia istotnego naruszenia prawa w zakresie, w jakim w Regulaminie posłużono się określeniami "piwnica" i "grobowiec". Podzielić należało stanowisko Gminy, że Regulamin nie zawiera przepisów definicyjnych. Zasad techniki prawodawczej nie zakazują posługiwania się w akcie podustawowym określeniami technicznymi lub branżowymi, jeśli są one zrozumiałe i nie prowadzą do modyfikacji norm ustawowych.

Brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że postanowienie/informacja o konieczności regulowania opłaty cmentarnych w siedzibie Spółki nosi cechy istotnego naruszenia prawa.

Jednak organ nadzoru trafnie dostrzega, że kwestionowany skargą zapis załącznika do Regulaminu odnosi się tylko i wyłącznie do opłaty za wjazd na cmentarz samochodem lub innym pojazdem, a pobieranie akurat tej opłaty uznaje się za wątpliwe na gruncie treści art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4.09.2026 r., III SA/Po 675/26, LEX nr 4151516).

Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. oraz 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości.