Ukrainiec czekał na pobyt stały ponad rok, sąd nakazał wojewodzie decyzję w 60 dni

Wnioskiem z dnia 11 września 2025 r. H. R. wystąpił do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W dniu 31 października 2025 r. strona złożyła do akt postępowania dodatkowe dokumenty w sprawie, zaś w dniu 31 marca 2026 r. odebrano od strony odciski linii papilarnych. Protokół przyjęcia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z tego samego dnia wskazuje na konieczność zwrócenia się do strony o nadesłanie kompletu fotografii. Wezwanie w tym zakresie wystosowano do strony pismem z dnia 30 kwietnia 2026 r. Uprzednio, pismem z dnia 10 kwietnia 2026 r. wnioskodawca wystąpił za pośrednictwem Wojewody Pomorskiego z ponagleniem na bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania.

Następnie, pismem z dnia 20 kwietnia 2026 r. H. R. wniósł skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały.

W złożonej skardze zarzucono organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności oraz art. 36 §1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie.

Skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania decyzji w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia i niezałatwienia sprawy w terminie;

3. stwierdzenie że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej – wymierzenie Wojewodzie Pomorskiemu grzywny w maksymalnej wysokości;

5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 11 września 2025 r. złożył wniosek o zezwolenie na pobyt stały. Od dnia złożenia odcisków placów nie uzyskał informacji o prowadzonym postępowaniu , zaś organ nie wydał decyzji. Na portalu klienta widnie status sprawy|: "Analiza braków formalnych", pomimo że brakujące dokumenty zostały prawidłowo uzupełnione. Skarżący oczekuje rozstrzygnięcia już przeszło 7 miesięcy. Organ nie odpowiedział na złożone przez skarżącego w dniu 10 kwietnia 2026 r. ponaglenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o:

1. oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - zwanej w skrócie: "p.p.s.a.") w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a/, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy pomocowej, zgodnie z którymi przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 4 marca 2027 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki;

a w przypadku uznania przez Sąd przepisu art. 100d ustawy pomocowej za sprzeczny z Konstytucją RP o:

2. zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w terminie nie krótszym niż 30 dni od przekazania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

3. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu nie miały charakteru rażącego z uwagi na:

a) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 - zwanej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a/, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy pomocowej, bowiem organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie obowiązujących ich przepisów, w tym również na podstawie wskazanych przepisów ustawy pomocowej lub

b) niezawinione przez organ przyczyny, bowiem działania organu nie były zamierzone i nie nosiły znamion złej woli, a były wynikiem dużej ilości wniosków cudzoziemców i ograniczonych możliwości kadrowych organu;

4. niewymierzanie organowi na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy pomocowej grzywny ani sumy pieniężnej, bowiem zgodnie z powołanym przepisem specustawy w okresie do dnia 4 marca 2027 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, a także z uwagi na wyżej wymienione niezawinione przez organ przyczyny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W rozpoznawanej sprawie skarżący niewątpliwie wypełnił wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem ponaglenie zostało wniesione w dniu 10 kwietnia 2025 r.

Odnosząc się w tym miejscu, w kontekście stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę odnośnie biegu terminu na załatwienie przedmiotowej sprawy w świetle przepisów art. 100d ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2025 r. (sygn. akt II OSK 2926/24), w uzasadnieniu którego zwrócono uwagę na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy). Tym bardziej, że chodziło w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności - lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2024 r., poz. 854 - dalej: "nowela ustawy", "ustawa zmieniająca") w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyczyna wprowadzająca ograniczenie prawa do sądu w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej już nie istniała. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z ww. zasadą prawa do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zajął zatem w przywołanym wyroku stanowisko, zgodnie z którym, po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy – tj. po dniu 30 czerwca 2024 r. - zachodzi sprzeczność tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Nie powinna być ona zatem stosowana.

Skoro skarżący złożył wniosek w dniu 11 września 2025 r., to – w pełni podzielając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego - od dnia 1 lipca 2024 r. do zasad jego procedowania należy stosować wszystkie przepisy określające terminy dokonywania czynności procesowych zawarte w ustawie o cudzoziemcach oraz w k.p.a. Skarżący był także w pełni uprawniony, by skorzystać z sądowej ochrony jej praw.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się zaś do meritum sprawy, w tym do żądań sformułowanych w skardze, wskazać należy, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna bezczynności, zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Z kolei z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że "przewlekłość" ma miejsce, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności lub podejmuje nieefektywne działania, jak również wówczas, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego, z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej, wydłużenia czasu trwania postępowania. Warto w tym miejscu wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić także wtedy, gdy organ nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2025 r., sygn. akt II OSK 673/25).

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Terminy te mogą być modyfikowane przez przepisy szczególne (art. 35 § 4 k.p.a.).

Ustawa o cudzoziemcach zawiera przepisy określające czas, w jakim decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinna być wydana. Przepisy regulujące tę materię stanowią zatem lex specialis w stosunku do ogólnych uregulowań k.p.a.

Zgodnie z art. 210 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. (ust. 2).

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że przywołane brzmienie przepisu art. 210 u.o.c., odpowiada stanowi prawnemu obowiązującemu do dnia 27 kwietnia 2026 r., kiedy to na mocy art. 1 pkt 15 lit. a ustawy z dnia 21 listopada 2025 r., o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r., poz. 1794) zmieniono treść wskazywanej normy. Pomimo dokonanej nowelizacji wskazanego przepisu w sprawie znajduje zastosowanie regulacja obowiązująca przed dniem 27 kwietnia 2026 r., albowiem zgodnie z art. 12 wskazanej ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawach zmienianych niniejszą ustawą wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 1 pkt 3-5, 8-41, 44 lit. b, pkt 47-49, 50 i 52, art. 2, art. 5-7, art. 8 pkt 1 lit. b oraz c, art. 10, art. 11, art. 13, art. 14 oraz art. 18 ust. 1 i 2 stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przywołany przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, wydłużając ten termin do 6 miesięcy od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 210 ust. 2 u.o.c.

Analizując stan faktyczny sprawy w kontekście przywołanych regulacji prawnych należało stwierdzić, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w dniu 11 września 2025 r. Wniosek dotknięty był brakami formalnymi. W aktach brak jest dokumentu wezwania skarżącego do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku, zaś – jak wynika z przekazanych akt sprawy – obowiązku tego skarżący dopełnił w dniu 31 marca 2026 r. W dniu tym organ dostrzegł jednocześnie brak formalny wniosku polegający na dołączeniu nieprawidłowych fotografii do wniosku. W dniu 10 kwietnia 2026 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność i przewlekłość postępowania, a pismem z 30 kwietnia 2026 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia 4 fotografii spełniających wymagania przewidziane w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 2014 w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie złożył dotychczas wymaganych fotografii, jednocześnie zaś organ od tego momentu nie podejmował w sprawie żadnych rozstrzygnięć, ani też dalszych czynności wyjaśniających nakierowanych na zakończenie sprawy w sposób przewidziany prawem.

Wyjaśnić należy, że w przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość i bezczynność postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że prawne konsekwencje stwierdzenia bezczynności i przewlekłości postępowania są takie same, zaś w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (zob. w tej materii wyroki NSA z dnia 7 września 2022 r.; sygn. akt II OSK 871/22, z dnia 17 marca 2020 r.; sygn. akt II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r.; sygn. akt II OSK 2317/19). Istota sprawy dotyczącej zarówno bezczynności organu jak i przewlekłości prowadzonego przez ten organ postępowania sprowadza się do naruszenia zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 §1 i 2 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Rzeczą sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania jest natomiast zakwalifikowanie występującej w niej formy naruszenia wymienionej wyżej zasady do kategorii bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub przewlekłości postępowania (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że 6-miesięczny termin na załatwienie sprawy dotyczącej wniosku o wydanie skarżącemu w niniejszej sprawie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały nie rozpoczął swego biegu, skoro w sprawie nie zostały złożone przez skarżącego dokumenty przewidziane w art. 203 ust. 2 u.o.c.

Skoro zatem organowi w niniejszej sprawie nie można zarzucić, że nie załatwił sprawy w ustawowym terminie (nadmienić należy, że z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby postępowanie zostało zakończone a sprawa została przez organ załatwiona), to należy stwierdzić, że rzeczywista postać opieszałości organu administracji polega na jego przewlekłym prowadzeniu postępowania, nie zaś na jego bezczynności. Mając na uwadze przedstawiony powyżej przebieg postępowania, Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że organ dopuścił się zarzucanego mu przewlekłego prowadzenia postępowania, podejmując co prawda określone czynności mające na celu zebranie materiału dowodowego, jednak w niczym nieusprawiedliwionych odstępach czasowych, co doprowadziło do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że o przewlekłości postępowania można mówić wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2026 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1335/25).

W ocenie Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Co ważne, organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Złożenie wniosku w sprawie doprowadziło bowiem do wszczęcia postępowania administracyjnego (uchwała NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13). Oznacza to, że czynności wymienione w art. 203 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do wydania decyzji określonego w art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków wniosku. Przepis art. 210 ustawy o cudzoziemcach nie ma wpływu na ocenę momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś datę wszczęcia postępowania. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale nie przesądza o wszczęciu postępowania.

Z akt nie wynika w jakiej dacie organ wezwał stronę do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku, nie mniej jednak obowiązku tego skarżący dopełnił 31 marca 2026 r., a więc po upływie 5 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Natomiast dostrzeżenie braku wniosku polegającego na dołączeniu fotografii nie spełniających wymogów przewidzianych prawem nie skłoniło organu do wezwania strony do jego usunięcia, zarówno niezwłocznie po złożeniu wniosku, ani też po ustaleniu w dniu 31 marca 2026 r., że wniosek brakiem tym jest istotnie dotknięty. Do działania w tym zakresie organ został nakłoniony dopiero poprzez wniesienie przez skarżącego ponaglenia w dniu 10 kwietnia 2026 r., bowiem pismo wzywające do złożenia stosownych fotografii datowane jest na 30 kwietnia 2026 r.

W konsekwencji, Sąd – mając na uwadze, że od momentu złożenia wniosku do dnia wydania wyroku upłynął ponad jeden rok, a czynności wyjaśniające w sprawie są podejmowane przez organ w niczym nieusprawiedliwionych odstępach czasu – zobowiązał Wojewodę Pomorskiego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. Będzie to czas adekwatny do możliwości organu i uwzględniający prawa strony.

Orzekając w zakresie uregulowanym przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał na uwadze, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać przy tym pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż opisany brak koncentracji podejmowanych czynności procesowych doprowadził do wydłużenia czasu trwania postępowania, jednak wydłużenie to – wobec przewidzianego w art. 210 ustawy o cudzoziemcach terminu załatwienia sprawy – nie mogło być ocenione jako znaczne, wielokrotne. Jakkolwiek organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, to jednak podejmował istotne czynności mające na celu wyjaśnienie sprawy. W ocenie Sądu opisane powyżej działanie Wojewody Pomorskiego w niniejszej sprawie nie cechuje rażące naruszenie prawa.

W związku z powyższym należało przyjąć, że opisana opieszałość organu nie jest znaczna, co skutkowało uznaniem przez Sąd stwierdzonej przewlekłości, jako niemającej charakteru rażącego naruszenia prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.

Odnosząc się natomiast do żądania skargi dotyczącego wymierzenia Wojewodzie Pomorskiemu sumy pieniężnej, a ewentualnie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd pragnie wyjaśnić, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie dostrzegł podstaw do przyznania stronie sumy pieniężnej, jak również powodu do wymierzenia organowi grzywny. Mimo stwierdzonej przewlekłości postępowania organu, to rozmiar zwłoki w zakończeniu sprawy nie jest znaczny, stwierdzona przewlekłość miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, stąd okoliczności sygnalizowane wyżej legły również u podstaw rozstrzygnięcia o braku podstaw do szczególnego dyscyplinowania organu w niniejszej sprawie, jak również rekompensowania stronie dostrzeżonej opieszałości organu w sprawie. Biorąc pod uwagę dotychczas zgromadzony w przekazanych Sądowi aktach sprawy materiał dowodowy, jak też dodatkowo okres toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego (w którym organ także może podejmować czynności wyjaśniające w sprawie), organ ma podstawy do zakończenia postępowania w wyznaczonym przez Sąd terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił w tym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę, o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 597 zł, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 118).