Podpis na pliku PDF z odwołaniem od kary 1000 zł. Sąd oddalił skargę na bezczynność SKO

Skarżący M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że bezczynność organu przejawia się w bezpodstawnym pozostawieniu jego odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 9 grudnia 2025r. bez rozpoznania na podstawie art. 64§2 k.p.a. (pismo Kolegium z dnia 24 lutego 2026r. sygn. SKO.RD/4120/762/2025).

Skarżący wyjaśnił, że w dniu 15 grudnia 2025r. wniósł odwołanie od ww. decyzji za pośrednictwem Starosty Krakowskiego. Odwołanie zostało złożone drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP, z wykorzystaniem formularza "Pismo ogólne do podmiotu publicznego".

Kolegium pismem z dnia 7 stycznia 2026r. wezwało Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, wskazując, że "podpis winien być złożony na dokumencie stanowiącym odwołanie".

Wezwanie nie wyjaśniało jednak, że wymagany jest podpis elektroniczny złożony na samym pliku (a nie podpis odręczny na wydruku), nie precyzowało rodzaju podpisu ani - co istotne - sposobu i narzędzia jego technicznego złożenia.

Skarżący rozumiejąc "podpisanie" zgodnie z jego potocznym znaczeniem - wydrukował odwołanie, złożył podpis odręczny, zeskanował dokument i przesłał go jako załącznik do wiadomości ePUAP w dniu 17 stycznia 2026r. (w terminie wyznaczonym przez organ).

Pismem z dnia 23 stycznia 2026r. Kolegium ponownie wezwało do uzupełnienia braków, tym razem wyjaśniając, że wymagany jest podpis elektroniczny na samym pliku PDF (nie na wiadomości przewodniej). Ponadto poinformowało, że od 1 stycznia 2026 r. właściwym kanałem komunikacji elektronicznej w sprawie są eDoręczenia, a nie platforma ePUAP.

W dniu 2 lutego 2026r. Skarżący przesłał odwołanie za pośrednictwem systemu eDoręczeń na prawidłowy adres Kolegium (AE:PL-13039-10159-EADFJ-19). Wiadomość została opatrzona podpisem zaufanym. Do wiadomości dołączono plik PDF z treścią odwołania.

W dniu 24 lutego 2026r. Kolegium wydało pismo (SKO.RD/4120/762/2025) o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, uznając, że plik PDF stanowiący załącznik nadal nie został odrębnie opatrzony podpisem elektronicznym.

W dniu 2 marca 2026r. Skarżący przesłał za pośrednictwem eDoręczeń plik PDF odwołania podpisany za pomocą portalu podpis.gov.pl.

Skarżąc podniósł, że nawet przy przyjęciu stanowiska Kolegium, co do wymaganego podpisu, pismo z 2 marca 2026r. wymagało od organu jednoznacznej kwalifikacji procesowej i merytorycznej odpowiedzi, a nie faktycznego pominięcia.

W dniu 10 kwietnia 2026r. Skarżący przesłał wiadomość do Kolegium za pośrednictwem eDoręczeń, prosząc o ponowne rozpatrzenie odwołania i załączając wcześniejszą korespondencję z 2 marca 2026r.

W dniu 27 kwietnia 2026r. Kolegium wydało "Pismo wyjaśniające kończące sprawę" (SKO.RD/4120/83/2026). W piśmie tym Kolegium odniosło się wyłącznie do pisma Skarżącego z dnia 2 marca 2026r., stwierdzając, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania (pismo z 24 lutego 2026r.) "ma charakter pisma, które kończy postępowanie w sprawie" oraz że "wszelkie późniejsze wyjaśnienia nie mogą być uznane za skuteczne".

Skarżący podniósł, że pismo z 27 kwietnia 2026r. ani razu nie wymienia wiadomości Skarżącego z 10 kwietnia 2026r., mimo że wiadomość ta znajdowała się w aktach Kolegium już od 17 dni przed wydaniem pisma kończącego sprawę. Kolegium nie zakwalifikowało wówczas wiadomości z 10 kwietnia 2026r. jako odwołania - nie wydało postanowienia z art. 134 k.p.a., nie wezwało do uzupełnienia braków, nie odniosło się do niej w jakikolwiek sposób.

W dniu 13 maja 2026r. Kolegium wydało postanowienie znak: SKO.RD/4120/110/2026 na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium potraktowało wiadomość Skarżącego z 10 kwietnia 2026 r. (zawierającą wyłącznie prośbę o ponowne rozpatrzenie istniejącego odwołania) jako nowe, samodzielne odwołanie i stwierdziło, że zostało ono wniesione po upływie terminu z art. 129§2 k.p.a. Postanowienie to Skarżący zaskarżył do Sądu odrębną skargą.

Skarżący, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 2/13 wskazał, że jeżeli organ administracji publicznej niesłusznie pozostawia podanie bez rozpoznania na podstawie art. 64§2 k.p.a., to nie podejmuje czynności procesowych zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy - a zatem pozostaje w bezczynności. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest ani decyzją, ani postanowieniem - jest czynnością materialno-techniczną, której kontrola następuje w ramach skargi na bezczynność.

W dalszej części skargi Skarżący podniósł, że żaden przepis k.p.a. nie wymaga, aby załącznik był podpisany odrębnie od dokumentu głównego. Art. 63§3a k.p.a. wymaga, aby podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego było opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym - przepis formułuje wymóg podpisu wobec podania jako całości, nie wobec poszczególnych załączników. Kodeks postepowania administracyjnego nie zawiera odpowiednika art. 46§ 2a i 2b p.p.s.a. który wprost rozciąga zasady podpisywania na załączniki w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kolegium nie wskazało przepisu k.p.a. nakazującego odrębne podpisanie każdego załącznika w postępowaniu administracyjnym. Brak takiego przepisu nie jest luką prawną - jest świadomym wyborem ustawodawcy, który odmiennie uregulował wymogi podpisu elektronicznego w procedurze administracyjnej (KPA) i w procedurze sądowoadministracyjnej (PPSA).

Skarżący wskazał, że jest świadom uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 grudnia 2021r. (sygn. I FPS 2/21), zgodnie z którą podpis na formularzu pisma ogólnego ePUAP nie obejmuje załączników w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Moc wiążąca tej uchwały (art. 269§1 p.p.s.a.) oraz jej podstawa normatywna ograniczają się jednak do postępowania przed sądami administracyjnymi - uchwałę oparto wprost na art. 46§2a i 2b p.p.s.a. regulujących wymogi pism wnoszonych do sądów administracyjnych, k.p.a. nie zawiera odpowiednika tych przepisów.

Skarżący zaznaczył, że jest również świadom postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2023r. sygn. I OSK 1656/22, w którym Sąd stwierdził, że akt organu doręczany w formacie PDF - gdy podpisane jest jedynie pismo przewodnie, a sam plik nie został opatrzony podpisem elektronicznym - nie spełnia wymagań przewidzianych dla środków komunikacji elektronicznej (art. 391§1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną). Orzeczenie to dotyczy jednak obowiązków organu przy wydawaniu i doręczaniu własnych aktów, a nie obowiązków strony przy wnoszeniu odwołania.

Istota żądania zawartego w wezwaniu z dnia 7 stycznia 2026r. sprowadzała się do podpisania dokumentu stanowiącego odwołanie. Wezwanie nie wyjaśniało jednak, że wymagany jest podpis elektroniczny na samym pliku (a nie podpis odręczny), nie precyzowało rodzaju podpisu (zaufany? kwalifikowany?) ani - co istotne - sposobu i narzędzia jego technicznego złożenia. Dobitnym dowodem tej niejasności jest sama reakcja Skarżącego: w odpowiedzi wydrukował odwołanie, podpisał je własnoręcznie, zeskanował i przesłał organowi, co byłoby działaniem bezprzedmiotowym, gdyby wezwanie jednoznacznie komunikowało wymóg podpisu elektronicznego na pliku. Reakcja ta była racjonalna w granicach informacji, jakie strona od organu otrzymała.

Skarżący zwrócił uwagę, że niejasność pierwszego wezwania potwierdziło samo Kolegium. W powtórnym wezwaniu z dnia 23 stycznia 2026 r. Kolegium wprost przyznało, że "poprzednie wezwanie Kolegium nie wskazywało precyzyjnie sposobu uzupełnienia braku formalnego" i z tego właśnie powodu (oraz wobec zmian przepisów o doręczeniach) uznało za konieczne wystosowanie kolejnego wezwania. Co więcej, pierwsze wezwanie jako jeden z dopuszczalnych sposobów uzupełnienia braku wskazywało drogę "elektroniczną", nie uprzedzając zarazem - jak Kolegium samo wyjaśniło dopiero w drugim wezwaniu - że z dniem 1 stycznia 2026r. używany dotąd przez Skarżącego kanał ePUAP przestał być w tym zakresie skuteczny.

Skarżący zarzucił, że organ, który wzywa do uzupełnienia braku bez wyjaśnienia, jak ten brak usunąć - a następnie pozostawia pismo bez rozpoznania - działa sprzecznie z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8§1 k.p.a.). Dodatkowo na sytuację Skarżącego wpłynął fakt, że w styczniu 2026r. eDoręczenia stały się podstawowym kanałem komunikacji elektronicznej z organami, a ePUAP miał ograniczone zastosowanie - obywatel znalazł się w okresie transformacji technologicznej, w którym jednoznaczne pouczenie organu było szczególnie istotne.

Nawet gdyby przyjąć stanowisko Kolegium, że odwołanie wymagało odrębnego podpisu elektronicznego na pliku PDF, to Skarżący w dniu 2 marca 2026r. przesłał za pośrednictwem eDoręczeń plik odwołania podpisany za pomocą rządowego portalu podpis.gov.pl (plik "odwolanie_podpisane_podpis_gov_pl.pdf"). Pismo z 2 marca 2026r. Skarżący złożył z ostrożności procesowej (ad cautelam) - nie jako uznanie, że pierwotny podpis był wadliwy, lecz w celu wykluczenia jakichkolwiek wątpliwości technicznych.

Kolegium nie odniosło się do pisma z 2 marca 2026r. merytorycznie. Nie poinformowało Skarżącego, że pismo to jest nieskuteczne, nie wskazało dalszych braków, nie wezwało do uzupełnienia ani nie podjęło żadnej czynności procesowej w stosunku do podpisanego pliku PDF. Zamiast tego, pismem z 27 kwietnia 2026r. Kolegium oświadczyło, że pismo z 24 lutego 2026r. o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania "ma charakter pisma, które kończy postępowanie w sprawie" oraz że "wszelkie późniejsze wyjaśnienia nie mogą być uznane za skuteczne". W ten sposób Kolegium uchyliło się od oceny prawnej pliku PDF podpisanego za pomocą portalu podpis.gov.pl - mimo że ten plik spełniał wymóg, który samo Kolegium uprzednio sformułowało w wezwaniu z 23 stycznia 2026r.

Niezależnie od oceny skuteczności podpisu na pierwotnym odwołaniu, bezczynność Kolegium trwa co najmniej w odniesieniu do pisma z 2 marca 2026r. - pliku PDF odwołania podpisanego za pośrednictwem portalu podpis.gov.pl, spełniającego wymóg sformułowany przez samo Kolegium w wezwaniu z 23 stycznia 2026r., któremu organ nie nadał żadnej kwalifikacji procesowej, ani nie wydał w jego przedmiocie żadnego rozstrzygnięcia. Nawet gdyby Sąd podzielił stanowisko organu co do skuteczności pierwotnego podpisu, sprawa pozostaje merytorycznie niezałatwiona.

Istotą niniejszej skargi jest właśnie to, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania było bezpodstawne, a co za tym idzie - sprawa pozostaje niezałatwiona merytorycznie. Ocena, czy zastosowanie art. 64§2 k.p.a. było prawidłowe, leży w gestii Sądu, nie organu dokonującego samodzielnej oceny własnego działania.

W oparciu o powyższą argumentację Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dopuściło się bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania Skarżącego od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 9 grudnia 2025r. (art. 149§1 pkt 3 p.p.s.a.); 2) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do merytorycznego rozpoznania odwołania Skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149§1 pkt 1 p.p.s.a.); 3) w razie uwzględnienia skargi - stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (art. 149§1a p.p.s.a. Ponadto Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym oraz o zwrot od organu kosztów postępowania sądowego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie.

Kolegium wyjaśniło, że już w wezwaniu z dnia 7 stycznia 2026r. pouczyło Skarżącego, iż pismo stanowiące załącznik (które jest odwołaniem w sprawie) powinno być podpisane niezależnie od pisma przewodniego. Nie wystarczy bowiem własnoręczne podpisanie pisma z dnia 15 grudnia 2025r. i przesłanie skanu tego pisma drogą elektroniczną. Skoro odwołanie wnoszone jest drogą elektroniczną, powinno być podpisanie elektronicznie. W związku z tym, że Skarżący przedłożył w Kolegium ponownie niepodpisane podpisem elektronicznym pismo z dnia 15 grudnia 2025r. (które stanowi odwołanie w sprawie), uznano, że nie uzupełnił on wskazanych braków formalnych podania. Nie można uznać za wystarczające, iż pismo z dnia 2 lutego 2026r., do którego dołączono skan odwołania (pismo przewodnie), jest podpisane. To nie w tym piśmie, a w piśmie stanowiącym załącznik, Skarżący kwestionuje bowiem treść decyzji wydanej w jego sprawie.

Uznając, że powyższe wezwanie Kolegium nie wskazywało precyzyjnie sposobu uzupełnienia braku formalnego, a jednocześnie nastąpiły zmiany w przepisach w zakresie doręczeń pism, mając na uwadze ogólne zasady postępowania administracyjnego, Kolegium uznało, iż nie jest zobowiązane do pozostawienia odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64§2 k.p.a. w sytuacji, w której w odpowiedzi na wezwanie z dnia 7 stycznia 2026r. Skarżący przedłożył pismo, które nadal było obarczone wytkniętym przez Kolegium brakiem. W związku z powyższym Kolegium wystosowało kolejne wezwanie z dnia 23 stycznia 2026r., w którym precyzyjnie i wyczerpująco wskazało, w jaki sposób brak powinien być uzupełniony. Ponadto Kolegium pouczyło Skarżącego, iż zgodnie z art. 147 ust. 3 ustawy z dnia 8 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych doręczenie korespondencji nadanej przez osobę fizyczną lub podmiot niebędący podmiotem publicznym, będące użytkownikami konta w ePUAP, do podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP, w ramach usługi udostępnianej w ePUAP, było równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego tylko do dnia 31 grudnia 2025r. Zatem począwszy od 1 stycznia 2026r. nie jest skuteczne składanie pism elektronicznie przez wyżej wskazane podmioty za pośrednictwem ePUAP, lecz należy to uczynić korzystając z usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego (e-Doręczenia).

W związku z powyższym, ze względu na brak uzupełnienia braku formalnego odwołania w zakreślonym terminie, Kolegium zobowiązane było pozostawić odwołanie Skarżącego bez rozpoznania. Nie można zatem uznać, że Kolegium pozostawało i pozostaje w bezczynności w sprawie złożonego przez Skarżącego odwołania. Organ podkreślił, że podanie, jakim jest odwołanie, winno spełniać wymagania formalne określone w przepisach k.p.a. Podanie Skarżącego takich wymagań nie spełniało, a postępowanie naprawcze wdrożone przez Kolegium nie odniosło skutku. W tym stanie rzeczy Kolegium nie może ponosić odpowiedzialności za nieskuteczne działania Skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026r., poz.143 – dalej- p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3§2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Sąd orzekł w nin. sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149§1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3§2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3§2 pkt 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszania prawa (art. 149a § 1a p.p.s.a.).

Skarżący spełnił również warunek formalny wniesienia skargi. Zgodnie z art. 52§1 i art. 53§2b p.p.s.a. skarga na bezczynność może zostać wniesiona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Skarżący przed skierowaniem skargi do Sądu wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie które pismem z dnia 12 maja 2026r. uznało ponaglenie strony za uzasadnione.

Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi była bezczynność organu.

Oceniając zarzut objęty skargą, Sąd stwierdził, że na dzień jej wniesienia organ nie pozostawał w bezczynności.

W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy poddanej osądowi, wskazać należy na istotną w sprawie faktografię, która się przedstawia następująco:

jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, Skarżący, pismem z dnia 15 grudnia 2025r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 9 grudnia 2025r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1.000,00 zł z tytułu uchybienia terminowego złożenia wniosku o rejestrację pojazdu marki Volvo XC60.

Odwołanie zostało przesłane do organu drogą elektroniczną ale Skarżący podpisał jedynie pismo przewodnie natomiast stanowiące załącznik pismo stanowiące odwołanie od decyzji nie zostało podpisane.

Wobec powyższego, SKO w Krakowie, wezwaniem z dnia 7 stycznia 2026r. w trybie art. 64§2 i art. 63§3 k.p.a. wezwało M. S. do uzupełnienia braków odwołania poprzez podpisanie złożonego odwołania, zakreślając termin 7 dni na dokonanie czynności, wskazując, że nieuzupełnienie braku w terminie spowoduje pozostawienie odwołania od decyzji bez rozpoznania. Kolegium pouczyło, że można tego dokonać osobiście w siedzibie Kolegium lub na piśmie za pośrednictwem poczty lub elektronicznie.

SKO w Krakowie, drugim wezwaniem z dnia 23 stycznia 2026r. ponownie wezwało M. S. do uzupełnienia braków formalnych odwołanie w terminie 7 dni, poprzez podpisanie złożonego do Kolegium odwołania zawartego w piśmie z dnia 15 grudnia 2025r. bowiem pierwsze wezwanie nie zostało uznane jako uzupełnienie braków.

W ponownym wezwaniu, Kolegium wskazało, że M. S. odpowiadając na wezwanie przedłożył pismo stanowiące skan podpisanego przez niego własnoręcznie odwołania. Przedłożone elektronicznie pismo, zdaniem Kolegium powinno być (niezależnie od pisma przewodniego) opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym lub elektronicznym podpisem osobistym. Nie wystarczyło własnoręczne podpisanie pisma i przesłanie skanu droga elektroniczną lecz wymagany był podpis elektroniczny. Podano także, że podpisane elektronicznie pismo winno być przedłożone droga elektroniczną na adres do doręczeń elektronicznych ( adres eDoręczeń AE:...).

Poinformowano również, że na podstawie art. 147 ust. 3 ustawy z dnia 8 listopada 2020r. o doręczeniach elektronicznych (tekst jedn. Dz. U z 2026 poz. 3) doręczenie korespondencji nadanej przez osobę fizyczną lub podmiot niebędący podmiotem publicznym, będącym użytkownikiem konta ePUAP do podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP było równoznaczne w skutkach prawnych z doręczeniem elektronicznym tylko do dnia 31 grudnia 2025r.

Od dnia 1 stycznia 2026r. nie jest skuteczne składanie pism elektronicznych za pośrednictwem ePUAP lecz należy to uczynić za pośrednictwem usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego (e-Doręczenia) zatem złożenie odwołania za pośrednictwem ePUAP było nieskuteczne.

Organ ponownie wskazał na sposób uzupełnienia pisma tj. złożenie drogą elektroniczną pisma opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym lub elektronicznym podpisem osobistym a następnie przedłożenie przez system e-Doręczenia na wskazany adres AE:...Organ wskazał również alternatywne rozwiązanie czyli złożenie własnoręcznego podpisu w siedzibie organu lub listownie za pośrednictwem operatora pocztowego.

Pouczono, że brak uzupełnienia braków w terminie 7 dni, spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania.

Powyższe wezwanie doręczono M. S. w dniu 1 lutego 2026r., który odpowiadając na wezwanie wskazał, że Jego pismo (odwołanie z dnia 15 grudnia 2025r.) wysłane przez ePUAP było respektowane a tym samym prawidłowo podpisane. Jedyny problem jaki mógł powstać to wadliwe przekazanie pismo do Kolegium przez Starostwo. M. S. wniósł o uznanie jego odwołania jako prawidłowo podpisanego.

M. S. powyższe pismo opatrzył podpisem elektronicznym dołączając plik PDF zawierający skan odwołania.

Kolegium w piśmie z dnia 24 lutego 2026r. skierowanym do M. S. wyjaśniło, że powyższy plik PDF zawierający skan odwołania, nadal nie jest podpisany podpisem elektronicznym. Odwołanie, niezależnie od pisma przewodniego również powinno być podpisane podpisem elektronicznym.

Odpowiadając na to pismo, pismem z dnia 2 marca 2026r. M. S. wytłumaczył istotę zaistniałego nieporozumienia wynikającego z zawiłości technicznych podając, że podpisanie wiadomości a podpisanie pisma w załączniku to faktycznie dwie różne czynności i finalnie w załączniku przesłał podpisany dokument za pomocą portalu PODPIS.GOV.PL.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2026r. (skierowanym do M. S.) zatytułowanym ,,Pismo wyjaśniające kończące sprawę", Kolegium opisało stan sprawy zaznaczając, że wyjaśniło M. S. sposób postępowania a nadesłano w dniu 1 lutego 2026r. pismo nie stanowiło uzupełnienia braków formalnych odwołania.

W dniu 10 kwietnia 2026r. M. S., powołując się na zawiłości techniczne nowych systemów przesłał podpisane zarówno pismo przewodnie jak i załącznik do pisma.

Powyższe oznacza, jak zaznaczono na wstępie, że Skarżący podpisał odwołanie w sposób wymagany i wynikający z dwóch w/w wezwań dopiero w dniu 10 kwietnia 2026r. zatem po terminie.

Organ zasadnie, w dniu 13 maja 2026r. wydał postanowienie w którym stwierdzono wniesienie odwołania od decyzji z uchybieniem terminu.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ustawodawca precyzuje zarazem tę regulację poprzez wskazanie w art. 127§1 k.p.a., że stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak wynika z kolei z art. 129§1 i 2 k.p.a. odwołanie należy wnieść do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia danej decyzji stronie. Zachowanie tego terminu stanowi przy tym warunek konieczny skutecznego podważenia rozstrzygnięcia, z którym nie zgadza się strona. W razie upływu wskazanego terminu organ odwoławczy będzie natomiast zobowiązany - w świetle art. 134 k.p.a. - do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W judykaturze wskazuje się również, że podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie m.in., czy środek odwoławczy został wniesiony z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. W razie przekroczenia terminu organ odwoławczy nie bada zatem odwołania pod kątem merytorycznym, lecz na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest bowiem zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 845/21).

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane po prawidłowym ustaleniu przesłanek przewidzianych w art. 134 k.p.a. i odpowiada przepisom prawa. Skoro Skarżący złożył finalnie odwołanie w dniu 10 kwietnia 2026r. (zgodnie z wymogami wynikającymi z dwóch wezwań) po upływie terminu do jego wniesienia, to Kolegium nie mogło przystąpić do jego rozpoznania, lecz zobowiązane był stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia.

Skoro odwołanie Skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione po upływie terminu organ odwoławczy był zobligowany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. zatem organ nie był w bezczynności

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.