Wniosek o pobyt czasowy bez decyzji od kwietnia. Wojewoda musi go rozpoznać w 30 dni

M. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

24 kwietnia 2026 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynął wniosek M. A. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Do wniosku załączona została kserokopia paszportu oraz pełnomocnictwo.

27 maja 2026 r. wniosek zarejestrowany został w ogólnopolskim systemie rejestracji pobytu cudzoziemców.

6 lipca 2026 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie.

Z kolei 24 lipca 2026 r. strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o: 1) zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości w wysokości 6 000 zł; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu nie ma podstaw do uznania, że działał w toku prowadzonych czynności z rażącym naruszeniem prawa. Termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego, a wynika z ilości procedowanych spraw, które procedowane są z zachowaniem kolejności.

Organ odwołał się do art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 337, 620, 621). Odnosząc się do roszczeń pieniężnych w ocenie Wojewody są one niezasadne. Strona nie przedstawiła skąd wynika zaproponowana wysokość roszczenia.

W odpowiedzi na wezwanie z 16 października 2026 r., w piśmie procesowym z 20 października 2026 r. Wojewoda Łódzki poinformował, że w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13, LEX nr 1398173; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18, LEX nr 2520783). W niniejszej sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi spełniła powyższy wymóg formalny.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11, Lex nr 818629; z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17, Lex nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że bieg terminu na załatwienie sprawy przez organ rozpoczyna się dopiero po wystąpieniu ostatniego z wymienionych w nim zdarzeń, tj. od momentu złożenia wniosku, który nie zawiera braków formalnych.

Postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do Wojewody Łódzkiego 24 kwietnia 2026 r. Wojewoda Łódzki nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz do pobrania odcisków linii papilarnych. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został rozpatrzony ani na dzień wniesienia do sądu skargi (tj. 24 lipca 2026 r.), ani na dzień orzekania (tj. 3 listopada 2026 r.), co dodatkowo potwierdził Wojewoda Łódzki w piśmie procesowym z 20 października 2026 r.

W odpowiedzi na wniesioną skargę organ stwierdził natomiast, że aktualnie nie ma podstaw do stwierdzenia w sprawie bezczynności, powołując się na aktualną treść art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Sąd z powyższym stanowiskiem się nie zgadza. W utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że art. 100d, a wcześniej także 100c ww. ustawy nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej KPP), jak również art. 6 i 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej EKPCz) (zob. np. wyroki NSA z 23 października 2024 r., II OSK 801/24; z 30 października 2024 r., II OSK 1961/24; z 26 lutego 2025 r., II OSK 1287/24; z 27 lutego 2025 r., II OSK 2470/24; z 2 kwietnia 2025r., II OSK 2316/24; z 16 kwietnia 2025 r., II OSK 1280/24). Pogląd ten zachowywał swoją aktualność do 30 czerwca 2024 r. NSA zastrzegł bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., II OSK 1123/24; z 20 lutego 2025 r., II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r., II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r., II OSK 1188/24). Sygnalizowano więc, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ww. ustawy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (por. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).

Ostatecznie zatem w orzecznictwie NSA uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ww. ustawy na okres po 30 czerwca 2024 r. nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r., II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r., II OSK 3109/24). Tym samym przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Podobną ocenę, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy przyjąć w odniesieniu do zmiany treści art. 100d dokonanej na mocy art. 10 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 1301), który w punkcie 1 stanowi, że w art. 100d w ust. 1 we wprowadzeniu do wyliczenia wyrazy "do dnia 30 września 2025 r." zastępuje się wyrazami "do dnia 4 marca 2026 r." oraz zmiany wprowadzonej na podstawie art. 17 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2026 r. poz. 2023), który w punkcie 50 stanowi, że art. 100d ust. 1 we wprowadzeniu do wyliczenia wyrazy "4 marca 2026 r.", zastępuje się wyrazami "4 marca 2027 r."

Oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy, należy zatem dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r., co też sąd w niniejszej sprawie uczynił. W rozpatrywanej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jak już wspomniano, wpłynął do Wojewody Łódzkiego 24 kwietnia 2026 r., a zatem ocena bezczynności/przewlekłości postępowania organu powinna zostać dokonana przez pryzmat przepisów k.p.a. oraz ustawy o cudzoziemcach, a także przepisów prawa europejskiego regulujących problematykę udzielania cudzoziemcom zezwoleń pobytowych. Jednocześnie do dnia wyrokowania sprawa nie została załatwiona, co wynika z pisma organu z 20 października 2026 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie sądu.

Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność określona została jako niezałatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy). Skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).

Takim przepisem szczególnym jest cytowany powyżej art. 112a ust. 1-3 ustawy o cudzoziemcach. Przywołany przepis ustala termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, który wynosi 60 dni, a ponadto ustala reguły liczenia tego terminu. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z ww. ustawy oraz jego braków formalnych.

Wobec przyjęcia, że norma art. 100d "ustawy pomocowej" obowiązywała do 30 czerwca 2024 r., termin 60 dni na załatwienie sprawy wynikający z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach rozpoczął swój bieg od dnia wpływu do Wojewody Łódzkiego złożonego przez cudzoziemca wniosku, tj. 10 kwietnia 2026 r., a zatem w dacie orzekania przez tutejszy sąd termin ten upłynął, ponieważ od daty złożenia wniosku upłynęło prawie 6 miesięcy. W tym okresie organ nie podejmował żadnej istotnej aktywności, która sugerowałaby konieczność dłuższego procedowania, a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy. Nie ulega wątpliwości, biorąc pod uwagę, że organ poprzestał jedynie na zawiadomieniu strony o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania, że pozostawał w bezczynności.

Sąd w swej ocenie wziął jednak pod uwagę także treść rozwiązań prawnych przewidzianych w art. 5 ust. 2 akapit 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. (Dz.U.UE.L.2011.343.1), zgodnie z którym "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku". Z tego względu, z uwagi na przekroczenie terminu wskazanego ww. aktem, sąd za usprawiedliwione uznał uznanie, że zwłokę organu należy kwalifikować jako bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Z powyższych względów sąd zobowiązał Wojewodę Łódzkiego do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami postępowania. Wobec znanych sądowi z urzędu realiów związanych z obsługą podobnych wniosków licznie składanych w Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi, sąd nie znalazł podstaw, by bezczynność zaklasyfikować, jako przejaw rażącego naruszenia prawa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które złożyły się wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł powiększone o kwotę 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sąd nie znalazł podstaw do przyznania sumy pieniężnej (art. 151 p.p.s.a.). Sąd miał na uwadze, że skorzystanie z tego środka stanowi dyskrecjonalne uprawnienie - zgodnie z przyznaną prawem kompetencją sąd "może". W przedmiotowym postępowaniu sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa przez pozostawanie w bezczynności w podejmowaniu czynności urzędniczych nie miało postaci kwalifikowanej (pkt 3 wyroku).

eg