Wniosek o pobyt leżał od grudnia bez rozpoznania. Sąd stwierdził bezczynność wojewody

L. T. (dalej: strona), pismem nadanym w placówce pocztowej 2 lutego 2026 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynika z treści skargi oraz z akt administracyjnych, 2 grudnia 2025 r. wpłynął do organu wniosek strony inicjujący postępowanie w sprawie. Następnie 20 stycznia 2026 r. (data wpływu) strona wystąpiła do organu m.in.: z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, ze skargą w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej k.p.a.), z wezwaniem w trybie art. 79a k.p.a. oraz w końcu z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie.

W dniu 24 stycznia 2026 r. organ pozostawił wniesione ponaglenie bez rozpoznania oraz wezwał stronę do przesłania dowodu uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie zaświadczenia. Nadto pismem z 30 stycznia 2026 r. zawiadomił ją o sposobie załatwienia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a.

W uzasadnieniu złożonej skargi strona stwierdziła, że organ nie podjął jakichkolwiek efektywnych działań zmierzających do załatwienia wniesionego przez nią żądania. Konsekwencje tego są dla niej szczególnie dotkliwe i negatywne przekładają się na jej codzienne życie. Zgodnie zaś z aktualnym poglądem prawnym, ukształtowanym bieżącym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ nie powinien powoływać się na zawieszenie biegu terminów załatwienia sprawy, lecz niezwłocznie przejść do załatwienia wniosku i wydania rozstrzygnięcia pobytowego.

Z tych powodów strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia doręczania odpisu prawomocnego orzeczenia, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie kwoty 3300 złotych tytułem sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustawowe zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw dotyczących cudzoziemców oraz trudności organizacyjne związane z ich rozpatrywaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a, m.in. w sprawach dotyczących wydawanych przez te organy decyzji administracyjnych.

Pojęcie bezczynności definiowane jest przez art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej k.p.a.) jako sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Normy ogólne, wynikające z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., nakładają na organy administracji publicznej obowiązek załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

W sprawach cudzoziemców ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie pewnych odrębności proceduralnych, odnoszących się jednak wyłącznie do finalnego etapu postępowania, tj. podjęcia rozstrzygnięcia. Jak stanowi mianowicie art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz.U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm., dalej: u.o.c.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten, w myśl ust. 2 powołanego przepisu, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie, tj.:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Zastosowanie szczególnej regulacji, jaką jest art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c., nie oznacza jednak, że do czasu wystąpienia wymienionych w nim zdarzeń, organ całkowicie zwolniony jest z obowiązku procedowania wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Toteż do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 112a ust. 2 u.o.c. organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, wynikających z art. 35 k.p.a. Te bowiem obowiązują od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, który determinowany jest już samym faktem wniesieniem podania, a nie spełnieniem przez niego wszystkich wymaganych warunków formalnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2743/24 - dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe przywołane poniżej orzeczenia sądowe).

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje powoływane przez organ zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw pobytowych cudzoziemców, które pierwotnie wynikało z art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm., dalej u.p.o.U.), a od 1 stycznia 2023 r. znajduje swoje umocowanie w treści art. 100d tejże ustawy, wielokrotnie już zresztą nowelizowanym. W myśl aktualnego brzmienia ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w okresie do 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Co więcej, art. 100d ust. 4 u.o.p.U. stanowi, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnienie, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

W pierwszej kolejności trzeba nadmienić, że wskazane przepisy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do tych spośród nich, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z konfliktem zbrojnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2585/24, 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24, 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1883/24).

Ponadto - co istotniejsze - zgodnie z ugruntowanym obecnie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, narzędzia legislacyjne zastosowane wobec nadzwyczajnej sytuacji, jaką był wybuch konfliktu zbrojnego w Ukrainie, tak istotnie ingerujące w materię terminów załatwiania spraw cudzoziemców, powinny mieć charakter przejściowy i nie mogą naruszać reguł proporcjonalności i efektywności. Organy władzy publicznej winny przedsięwziąć odpowiednie środki zaradcze o charakterze organizacyjnym, pozwalające na dostosowanie się do nowych warunków działania. Rozwiązanie tej kwestii nie może natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne. Przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych prowadzi do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie wyjątkowe, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie pozostaje zaś w oczywistej sprzeczności m.in. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i winno prowadzić do odmowy zastosowania przepisów kolejnych ustaw nowelizujących, wydłużających zastosowanie norm określonych w art. 100d na dalsze okresy po 30 czerwca 2024 r., w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1352/26, 12 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 823/26, 3 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1588/25, 19 maja 2025 r., sygn. akt 2921/24).

Z tych powodów, rozpatrując zwłokę organu, należało się opierać wyłącznie na opisanych powyżej normach regulujących terminy załatwienia spraw, bez uwzględniania zawieszenia ich biegu na mocy kolejnych nowelizacji art. 100d u.p.o.U. po 30 czerwca 2024 r.

Ponadto w aspekcie podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. (Dz. Urz. UE. L. z 2011 r., poz. 343) nadmienienia jedynie wymaga, że akt ten został uchylony z dniem 20 maja 2024 r. na mocy art. 19 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1233 z dnia 24 kwietnia 2024 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. Urz. UE. L z 2024 r., poz. 1233).

Mając na uwadze poczynione rozważania trzeba stwierdzić, że wniosek strony, który wpłynął do organu 2 grudnia 2025 r., nie został poddany nawet wstępnej kontroli pod względem formalnym do momentu wniesienia rozpatrywanej aktualnie skargi. Organ podjął jedynie czynności pochodne związane ze złożonym ponagleniem, wnioskiem o wydanie zaświadczenia oraz skargą wywiedzioną w trybie art. 227 k.p.a. Stan taki trwa również nadal, albowiem do dnia wydania niniejszego wyroku organ nie zawiadomił tut. Sądu o jakichkolwiek podjętych przez siebie działaniach, w szczególności o wydanym w sprawie rozstrzygnięciu.

Usprawiedliwieniem zaistniałej sytuacji nie mogły być argumenty przywołane w odpowiedzi na skargę, albowiem bazowały one na kwestii zawieszenia biegu terminów i problemach organizacyjnych w ramach prowadzonych postępowań pobytowych. Pierwsze z tych zagadnień zostało już wcześniej omówione. W odniesieniu zaś do drugiego należy jedynie poprzestać na stwierdzeniu, że trudności w realizacji wniosków pobytowych nie są zjawiskiem nowym i organ przez ostatnie lata miał wystarczająco dużo czasu na ich przezwyciężenie. Przynajmniej w takim stopniu, który gwarantowałby zachowanie minimalnych standardów kodeksowych względem terminów załatwienia spraw. To, że tak się nie stało, nie może być obecnie wystarczającą podstawą do nieuwzględnienia słusznego żądania strony.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należało zatem na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzić w punkcie I sentencji wyroku, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku pobytowego strony, albowiem w terminach ustawowych, wynikających tak z k.p.a., jak i u.o.c., nie załatwił wniesionego przez stronę podania w sposób prawem przewidziany.

Poddając analizie uchybienie terminom załatwienia sprawy należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzała zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców. Organ związany był w tym zakresie zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., obligującą go do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie nie zwalniało go to od pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony, czy też celowego działania na jej szkodę. Tym bardziej, że przekroczenie terminów – jak pokazuje praktyka – nie było ponadstandardowe, albowiem od momentu zainicjowania postępowania do wniesienia obecnie rozpatrywanej skargi upłynęło ok. dwóch miesięcy. W rezultacie, wbrew zapatrywaniom strony, nie można przyjąć, ażeby stwierdzona bezczynność przybierała postać kwalifikowaną i miała charakter rażącego naruszenia prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.

Z uwagi na stwierdzoną bezczynność i dalsze pozostawanie przez organ w zwłoce, konieczne było zobowiązanie go do załatwienia wniosku strony w terminie gwarantującym realną możliwość zakończenia sprawy, tj. 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono w punkcie III sentencji niniejszego wyroku.

W pozostałym zakresie, obejmującym żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy bowiem zauważyć, że zastosowanie środków prawnych wymienionych w tym przepisie (grzywna, suma pieniężna) pozostawiono uznaniu sądu. Wybór zaś właściwego środka powinien być w pierwszej kolejności uwarunkowany stanem faktycznym danej sprawy, jak i celami skargi.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju rozstrzygnięcie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17 oraz 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W ocenie Sądu, niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności, nie przemawiał za przyznaniem na rzecz strony sumy pieniężnej. Nie może także umykać z pola widzenia – wskazana już wcześniej okoliczność – że organ działał w przekonaniu, że terminy załatwienia spraw cudzoziemców w dalszym ciągu podlegają zawieszeniu. Stąd też w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie V wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz strony poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 złotych), podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Na zakończenie wyjaśnienia wymaga, że Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.