Wójt spóźnił się z odpowiedzią o losy wniosku o zmianę planu, sąd nakazał uzupełnić

W skardze z dnia 25 marca 2026 r. S. P. (dalej: skarżący) zarzucając bezczynność Wójta Gminy Łagiewniki w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 27 stycznia 2026 r. podniósł, że jeszcze w 2009 r. oraz ponawiając swoje żądanie w 2012 r. złożył wnioski o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie do działek o numerach: [...], [...], [...]/[...] i [...]/[...] w miejscowości S. Wobec tego, że przez kilkanaście lat skarżący nie otrzymał od organu informacji o stanie tych spraw, w dniu 27 stycznia 2026 r. wystąpił – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – z wnioskiem o udzielenie informacji o aktualnym stanie tych spraw oraz o sposobie rozpatrzenia jego wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zapytując w szczególności o to:

- czy wniosek został przyjęty i zarejestrowany przez Urząd Gminy Łagiewniki;

- pod jakim numerem sprawy został zarejestrowany;

- czy oraz kiedy został przekazany do Rady Gminy Łagiewniki;

- czy został rozpatrzony przez Radę Gminy, a jeżeli tak – z podaniem daty i sposobu rozstrzygnięcia.

W skardze podniesiono, że mimo ustawowego obowiązku wynikającego z 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p., ustawa dostępowa) organ nie udzielił odpowiedzi w terminie 14 dni, nie wydał decyzji, ani nie poinformował o przedłużeniu terminu.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:

- zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

- stwierdzenie, że bezczynność organu ma charakter rażący;

- wymierzenie organowi grzywny;

- zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łagiewniki wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że odpowiedź na wniosek została udzielona stronie w dniu złożenia przez nią ponaglenia (4 marca 2026 r.). Wyjaśnił, że nieterminowe udzielenie odpowiedzi spowodowane było niepełnym przekazaniem dokumentacji w związku ze zmianami organizacyjnymi na stanowisku pracy.

Dodatkowo zaznaczył, że w odpowiedzi na wniosek złożony w 2017 r. skarżący otrzymał pisemne stanowisko dotyczące zmiany przeznaczenia działki, o czym również był on wielokrotnie informowany podczas osobistych wizyt w Urzędzie.

Z urzędu należy wskazać, że wniosek strony opatrzony datą "21 stycznia 2026r." wpłynął do Urzędu Gminy Łagiewniki w dniu 27 stycznia 2026 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z modyfikacjami o jakich mowa w tym przepisie (przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę).

Definicję informacji publicznej ustawodawca zawarł w treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznej został wymieniony w treści art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wymienia art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

W wywiedzionej do Sądu skardze skarżący zarzuca bezczynność Wójta Gminy Łagiewniki w realizacji obowiązku informacyjnego z u.d.i.p. w związku ze złożonym przez stronę wnioskiem z dnia 27 stycznia 2026 r. (opatrzonym datą 21 stycznia 2026 r.)

Niewątpliwie, wójt gminy, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Bezspornie również, pojęcie "informacji publicznej" zawarte w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo szerokie, o czym przekonuje otwarty katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p. Powyższe prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2026 r., sygn. akt IV SAB/Wr 240/26).

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (t. j. Dz.U. z 2026 r. poz. 662; dalej: u.s.m.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, zaś zadania własne gminy obejmują w szczególności sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej.

Warto też odnotować, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130: dalej: u.p.z.p.), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Zarzucana w skardze bezczynność wójta gminy odnosi się do zaniechań informacyjnych organu w sprawie wniosku o zmianę miejscowego planowania przestrzennego.

Co warte w tym miejscu podkreślenia, wnioski o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie inicjują procedury planistycznej, niemniej jednak są przewidziane w ustawie jako podlegające ewidencjonowaniu. Z art. 31 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr uchwał w sprawie uchwalenia lub zmiany planu ogólnego i planów miejscowych oraz wniosków o ich sporządzenie lub zmianę, gromadzi materiały z nimi związane oraz odpowiada za przechowywanie ich oryginałów, w tym również uchylonych i nieobowiązujących. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, w ostatnim przypadku nie chodzi wyłącznie o wnioski składane w trybie obywatelskiej inicjatywy mieszkańców, ale również o pozostałe, które nie mają wiążącego charakteru (por. J. Szlachetko (red.), K. Szlachetko Katarzyna (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, opublikowano: WK 2024).

Jednocześnie wypada podkreślić, że złożenie wniosku o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże organu gminy do podjęcia postępowania w sprawie zmiany planu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 503/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 14 ust. 4 u.p.z.p. uchwałę o przestąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy, na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta lub w wyniku zgłoszenia w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, o której mowa w art. 41a u.s.g. Podania składane przez inne podmioty o uchwalenie planu lub jego zmianę nie obligują do rozpoczęcia procedury uchwalania planu. Takie podania mają walor informacyjny i mogą mieć znaczenie dla polityki przestrzennej gminy w zakresie podejmowania w przyszłości zamiaru uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla kolejnych obszarów na terenie gminy (T. Filipowicz (red.), A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, opublikowano: WKP 2024).

Choć zatem z wnioskiem o sporządzenie planu (zmianę planu) może wystąpić każdy, to jednak rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w związku ze zgłoszonym wnioskiem. Tym samym wniosek taki traktować należy w kategoriach niesformalizowanej instytucji występowania do podmiotów posiadających inicjatywę uchwałodawczą: organów gminy i radnych (por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne miejscowe w świetle nowych rozwiązań prawnych, Casus 2004, Nr 1, s. 6).

Skoro jednak, jak wynika z treści art. art. 31 ust. 1 u.p.z.p., obowiązkiem ustawowym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest archiwizować wnioski o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. II SAB/Łd 140/24) i to zarówno te składane w trybie obywatelskiej inicjatywy mieszkańców (art. 41a u.s.g.), jak i pozostałe wnioski dotyczące planowania przestrzennego, to w sprawie należało przyjąć, że wniosek skarżącego z dnia 27 stycznia 2026 r. (opatrzony datą 21 stycznia 2026 r.) odnosi się do informacji publicznej. Jako taki, powinien być rozpoznany przez organ będący jego adresatem, w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. We wniosku tym skarżący zapytywał o to, czy:

- złożony wcześniej wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został przyjęty i zarejestrowany przez Urząd Gminy Łagiewniki;

- pod jakim numerem sprawy został zarejestrowany;

- czy oraz kiedy został przekazany do Rady Gminy Łagiewniki;

- czy został rozpatrzony przez Radę Gminy, a jeżeli tak – z podaniem daty i sposobu rozstrzygnięcia.

Należy zauważyć, że o tym, czy dany wniosek został złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter żądania informacyjnego.

Wnioskodawca nie jest obowiązany powoływać się w jego treści na przepisy ustawy dostępowej. Mając na uwadze charakter żądania informacyjnego z dnia 27 stycznia 2026 r. Sąd uznał, że wniosek strony z dnia 27 stycznia 2026 r. winien zostać rozpoznany w trybie u.d.i.p., niezależnie od tego, że w jego streści wnioskodawca powołał się na art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2025 r. poz. 1691).

Zasadności takiej właśnie kwalifikacji wniosku (nie kwestionowanej zresztą przez organ w odpowiedzi na skargę) nie może podważać również fakt, że wniosek z dnia 27 stycznia 2026 r. nawiązywał de facto do wcześniejszego wniosku strony, złożonego w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie do działek o numerach: [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], obręb S., gmina Łagiewniki.

Treść publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej ma charakter obiektywny i nie jest kształtowana sposobem realizowania tego prawa. Odwołując się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt III OSK 5540/21, należy wskazać, że nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej.

O czym była już mowa, termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek reguluje art. 13 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu. Jak stanowi natomiast art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Z akt sprawy nie wynika, aby organ po otrzymaniu wniosku strony zastosował przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wobec tego zważywszy na to, że wniosek strony opatrzony datą 21 stycznia 2026 r. wpłynął do Urzędu Gminy Łagiewniki w dniu 27 stycznia 2026 r., w sprawie należało przyjąć, że Wójt Gminy obowiązany był udzielić odpowiedzi na wniosek najpóźniej do dnia 10 lutego 2026 r.

Niewątpliwie, na dzień wystąpienia ze skargą skarżący nie otrzymał odpowiedzi organu na swój wniosek. Odpowiedź organu na ten wniosek została sporządzona dopiero w dniu 4 marca 2026 r. (opóźnienie w rozpoznaniu wniosku organ uzasadniał w odpowiedzi na skargę "niepełnym przekazaniem dokumentacji w związku ze zmianami organizacyjnymi na stanowisku pracy") i doręczona skarżącemu w dniu 24 marca 2026 r.

Z uwagi na przedstawione wyżej fakty Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie I wyroku stwierdził bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu wniosku z jakim wystąpił skarżący orzekając jednocześnie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 149 § 1a Sąd obowiązany był również orzec o charakterze stwierdzonej bezczynności. Zdaniem Sądu, bezczynność organu nie nosi cechy kwalifikowanego (tj. rażącego naruszenia prawa). Zgodnie z orzecznictwem (por. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2026 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1214/25), o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. W ocenie Sądu, orzeczona w sprawie bezczynność organu nie kwalifikuje się do stwierdzenia, że nosi ona cechy kwalifikowanego naruszenia prawa. Stan bezczynności, jakkolwiek jest niewątpliwy, wynikał, jak argumentował organ w skardze, z faktu "niepełnego przekazania dokumentacji w związku ze zmianami organizacyjnymi na stanowisku pracy".

Udzielenie odpowiedzi na wniosek nie zwalniało Sądu od oceny, czy treść pisma organu wyczerpuje obowiązek informacyjny w sprawie. W ocenie Sądu, odpowiedź organu pomieszczona w piśmie z dnia 4 marca 2026 r. nie zawiera odpowiedzi na pytanie - czy złożony wcześniej wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został zarejestrowany i pod jakim numerem sprawy został zarejestrowany (w piśmie tym organ jedynie wskazuje, że wniosek dotyczący zmiany miejscowego planu zagospodarowania dla wymienionych tam działek "został przyjęty i przekazany uprawnionemu urbaniście celem analizy oraz ewentualnego uwzględnienia w ramach procedowanej zmiany MPZP"), oraz, czy i jeśli tak to ewentualnie kiedy został przekazany do Rady Gminy Łagiewniki. Z tych powodów, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie II wyroku zobowiązał Wójta Gminy Łagiewniki do rozpoznania punktu 1,2 i 3 wniosku, w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W ocenie Sądu, w piśmie z dnia 4 marca 2026 r. organ udzielił natomiast pełnej odpowiedzi na pytanie sformułowane w punkcie 4 wniosku wyjaśniając m.in., że: "[...] na obecnym etapie procedury planistycznej wnioski o zmianę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie podlegają rozpatrzeniu przez Radę Gminy. Rada Gminy podejmuje stosowną uchwałę po uzyskaniu wymaganych prawem opinii i uzgodnień właściwych instytucji oraz po zakończeniu etapu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 21 stycznia 2026 r. w pozostałym zakresie, o czym orzeczono jak w punkcie III wyroku.

Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie w zakresie oddalenia dalej idącej skargi zostało wydane na podstawie art. 151 p.p.s.a. i odnosi się do zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny. Sąd nie znalazł ponadto podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu tego środka przemawia przedstawiona ocena dotycząca braku rażącego naruszenia prawa przez organ. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba też zauważyć, że sam fakt bezczynności nie stanowi dostatecznej przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis obligowałby wprost sąd do wymierzenia grzywny (przyznania sumy pieniężnej), a nie jedynie przewidywał taką możliwość. Przewidziane w ustawie jedynie fakultatywne działanie sądu w tym zakresie - bez sprecyzowania przesłanek przyznania sumy pieniężnej czy wymierzenia grzywny - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej (co tyczy się również wymierzenia organowi grzywny) winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej, czy wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Organ w odpowiedzi na skargę przedstawił powody opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi na wniosek strony, a także, choć z opóźnieniem, to jednak zareagował na złożony przez stronę wniosek.

O kosztach postępowania (punkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę kosztów w wysokości 100 zł składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w tej właśnie wysokości.