Pobyt czasowy bez ruchu od maja 2025 r. Sąd zobowiązał wojewodę do decyzji w 60 dni

R. S. (dalej: strona) pismem z 21 kwietnia 2026 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Jak wynika z treści skargi oraz z akt administracyjnych, 22 maja 2025 r. wpłynął do organu wniosek strony inicjujący postępowanie w sprawie.

Kolejnymi pismami z: 6 czerwca 2025 r., 2 lipca 2025 r. oraz 24 lutego 2026 r. strona występowała o podjęcie czynności przez organ.

W dniach 3 i 26 marca 2026 r. (data wpływu) strona wystąpiła do organu z ponagleniem na bezczynność i przewlekłość postępowania.

W uzasadnieniu złożonej skargi strona stwierdziła, że organ nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia wniesionego przez nią żądania. Konsekwencje tego są zaś dla niej szczególnie dotkliwe i negatywne przekładają się na jej codzienne życie. Dodatkowo, powoływanie się przez organ na zawieszenie biegu terminów procedowania wniosków pobytowych, nie znajduje wystarczającego uzasadnienia, tak konstytucyjnego, jak i ustawowego.

Z tych powodów strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny w wysokości ustawowej, przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustawowe zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw dotyczących cudzoziemców oraz trudności organizacyjne związane z ich rozpatrywaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Pojęcie przewlekłości zdefiniowane zostało przez art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej k.p.a.) jako sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

O przewlekłym prowadzeniu postępowania można więc mówić wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie, także wtedy, gdy nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji. Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 września 2025 r., sygn. akt II OSK 673/25, 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 58/22 oraz 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w dalszej części uzasadnienia).

Normy ogólne, wynikające z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., nakładają na organy administracji publicznej obowiązek załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zaś nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W sprawach cudzoziemców ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie pewnych odrębności proceduralnych, odnoszących się jednak wyłącznie do finalnego etapu postępowania, tj. podjęcia rozstrzygnięcia. Jak stanowi mianowicie art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz.U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm., dalej: u.o.c.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten, w myśl ust. 2 powołanego przepisu, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie.

Zastosowanie szczególnej regulacji, jaką jest art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c., nie oznacza jednak, że do czasu wystąpienia wymienionych w nim zdarzeń, organ całkowicie zwolniony jest z obowiązku procedowania wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Toteż do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 112a ust. 2 u.o.c. organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, wynikających z art. 35 k.p.a. Te bowiem obowiązują od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, który determinowany jest już samym faktem wniesieniem podania, a nie spełnieniem przez niego wszystkich wymaganych warunków formalnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2743/24).

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje powoływane przez organ zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw pobytowych cudzoziemców, które pierwotnie wynikało z art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm., dalej u.p.o.U.), a od 1 stycznia 2023 r. znajduje swoje umocowanie w treści art. 100d tejże ustawy, wielokrotnie już zresztą nowelizowanym. W myśl aktualnego brzmienia ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w okresie do 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Co więcej, art. 100d ust. 4 u.o.p.U. stanowi, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnienie, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

W pierwszej kolejności trzeba nadmienić, że wskazane przepisy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do tych spośród nich, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z konfliktem zbrojnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2585/24, 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24 oraz 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1883/24).

Ponadto - co istotniejsze - zgodnie z ugruntowanym obecnie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, narzędzia legislacyjne zastosowane wobec nadzwyczajnej sytuacji, jaką był wybuch konfliktu zbrojnego w Ukrainie, tak istotnie ingerujące w materię terminów załatwiania spraw cudzoziemców, powinny mieć charakter przejściowy i nie mogą naruszać reguł proporcjonalności i efektywności. Organy władzy publicznej winny przedsięwziąć odpowiednie środki zaradcze o charakterze organizacyjnym, pozwalające na dostosowanie się do nowych warunków działania. Rozwiązanie tej kwestii nie może natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne. Przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych prowadzi do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie wyjątkowe, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie pozostaje zaś w oczywistej sprzeczności m.in. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i winno prowadzić do odmowy zastosowania przepisów kolejnych ustaw nowelizujących, wydłużających zastosowanie norm określonych w art. 100d na dalsze okresy po 30 czerwca 2024 r., w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1352/26, 12 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 823/26, 3 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1588/25 oraz 19 maja 2025 r., sygn. akt 2921/24).

Z tych powodów, rozpatrując opieszałość organu, należało się opierać wyłącznie na opisanych powyżej normach regulujących terminy załatwienia spraw, bez uwzględniania zawieszenia ich biegu na mocy kolejnych nowelizacji art. 100d u.p.o.U. po 30 czerwca 2024 r.

Mając na uwadze poczynione rozważania trzeba stwierdzić, że wniosek strony, który wpłynął do organu 22 maja 2025 r., nie uruchomił praktycznie jakichkolwiek czynności, co naruszało powołane przez stronę zasady: zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), informowania stron (art. 9) oraz szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.).

Usprawiedliwieniem zaistniałej sytuacji nie mogły być argumenty przywołane w odpowiedzi na skargę, albowiem bazowały one na kwestii zawieszenia biegu terminów i problemach organizacyjnych w ramach prowadzonych postępowań pobytowych. Pierwsze z tych zagadnień zostało już wcześniej omówione. W odniesieniu zaś do drugiego należy jedynie poprzestać na stwierdzeniu, że trudności w realizacji wniosków pobytowych nie są zjawiskiem nowym i organ przez ostatnie lata miał wystarczająco dużo czasu na ich przezwyciężenie. Przynajmniej w takim stopniu, który gwarantowałby zachowanie minimalnych standardów kodeksowych względem sprawności załatwianych wniosków. To, że tak się nie stało, nie może być obecnie wystarczającą podstawą do nieuwzględnienia słusznego żądania strony.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należało zatem na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzić w punkcie I sentencji wyroku, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia stronie zezwolenia pobytowego na jej wniosek z 22 maja 2025 r.

Poddając analizie charakter stwierdzonego uchybienia należało przede wszystkim wziąć pod uwagę przekonanie organu, że treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzała zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców. Organ związany był w tym zakresie zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., obligującą go do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co znajdywało swoje źródło również w art. 7 Konstytucji RP. Wprawdzie nie zwalniało to organu od pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można było mu w tym zakresie przypisywać lekceważenia prawa w stosunku do strony, czy też celowego działania na jej szkodę poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i niedyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a nawet zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W rezultacie, wbrew zapatrywaniom strony, nie można przyjąć, ażeby stwierdzone przewlekłe prowadzenie sprawy przybierało postać kwalifikowaną i miało charakter rażącego naruszenia prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.

Z uwagi na stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania i dalsze pozostawanie przez organ w zwłoce, konieczne było zobowiązanie go do załatwienia wniosku strony w terminie gwarantującym realną możliwość zakończenia sprawy, tj. 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono w punkcie III sentencji niniejszego wyroku.

W pozostałej części, obejmującej żądanie wymierzenia grzywny i przyznania od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy bowiem zauważyć, że zastosowanie środków prawnych wymienionych w tym przepisie (grzywna, suma pieniężna) pozostawiono uznaniu sądu. Wybór zaś właściwego środka powinien być w pierwszej kolejności uwarunkowany stanem faktycznym danej sprawy, jak i celami skargi.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju rozstrzygnięcie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17 oraz 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W ocenie Sądu, niekwalifikowany charakter stwierdzonego w kontrolowanej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania, nie przemawiały za wymierzeniem mu grzywny bądź przyznaniem na rzecz strony sumy pieniężnej. Nie może także umykać z pola widzenia – wskazana już wcześniej okoliczność – że organ działał w przekonaniu o dalszym zawieszeniu biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców, co było w jakiejś mierze także następstwem niejednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych. Stąd też w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie V wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz strony poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Na zakończenie wyjaśnienia wymaga, że Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.