Droga przez działkę skarżących w planie. Sąd stwierdził nieważność w tej części

R. G. , E. G. , M. Ż. oraz M. K. i M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2024 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu cmentarza w K. (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2024 r., poz. 10559).

Skarżący zarzucili organowi naruszenie:

1) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, (dalej: k.p.a.) poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu oraz zasady sprawiedliwości społecznej i zakazu nadużywania władzy, z których wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, w związku z nadużyciem przez Radę Miejską w K. oraz Burmistrza K. władztwa planistycznego, a tym samym wykorzystania funkcji publicznych w celu czerpania korzyści majątkowych i osobistych przez osoby trzecie tj. konkretnych inwestorów, pod których założenia biznesowe zostały sporządzone stosowne zapisy zaskarżanej uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2024 roku nr [...] , co odbyło się z pokrzywdzeniem interesów prawnych i finansowych kilkudziesięciu osób prywatnych, których nieruchomości zostały objęte zaskarżaną procedurą planistyczną;

2) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu oraz zasady sprawiedliwości społecznej i zakazu nadużywania władzy, z których wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, poprzez przyjęcie w planie miejscowym postanowień w zakresie umożliwienia zabudowy obiektami usługowymi, w których będzie przechowywana i spożywana żywność 50-metrowej strefy ochronnej cmentarza w K. , które to postanowienia są niezgodne z przepisami prawa oraz postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z dnia [...] czerwca 2012 r. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] ;

3) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a., m.in. zasady "lex certa", oraz naruszenie art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 32 oraz art. 54 u.p.z.p. poprzez zastosowanie nieprecyzyjnych i niejasnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w K. , a także pominięcie kluczowych dowodów stanowiących m.in. analizę zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy K. , które z jednej strony mogą doprowadzić do nadinterpretacji przepisów prawa przez urzędników na korzyść konkretnych grup społecznych m.in. inwestorów, a z drugiej strony naruszają ład przestrzenny terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. m.in.:

a. nienależyte określenie w części opisowej planu obszaru nim objętego, która to część jest niezgodna z Załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym mapę zasadniczą obszaru objętego planem, a także brak wskazania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,

b. zaprojektowanie i wytyczenie obszaru objętego planem na nieaktualnej mapie zasadniczej, która nie odpowiada rzeczywistemu stanowi istniejącej na tym terenie zabudowy i infrastruktury technicznej, stanowiącej Załącznik graficzny nr 1 miejscowego planu, co prowadzi do postawienia zarzutu sprzeczności pomiędzy postanowieniami części tekstowej przedmiotowej uchwały a jej częścią graficzną, w wyniku czego w błąd został wprowadzony zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. , jak i Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Warszawie, i na tej też podstawie błędem wywołanym przez Radę Miejską w K. i Burmistrza w K. została obarczona opinia sanitarna oraz opinia Konserwatora Zabytków wydane w sprawie rozbudowy cmentarza w K. ,

c. nienależyte określenie w części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających tereny Cmentarza Parafii Św. W. w K. i przynależnej do niego zabytkowej części Cmentarza Ż. ,

d. brak wyszczególnienia w części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stref ochronnych 50 -150 m Cmentarza Parafii Św. W. w K. i przynależnej do niego zabytkowej części Cmentarza Ż. i prawidłowego wskazania ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy lub częściowego ograniczenia zabudowy,

e. określenie sprzecznych zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego z dotychczas obowiązującymi na tym terenie decyzjami administracyjnymi oraz przepisami prawa, w szczególności ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawą z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych,

f. niezgodność zapisów uchwały z dnia [...] października 2024 r. z uzasadnieniem uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] oraz opublikowanym na stronie Urzędu Miasta i Gminy K. uzasadnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu cmentarza w K. , w szczególności w zakresie obszaru objętego miejscowym planem,

g. brak wskazania celu i zasadności objęcia przedmiotowego obszaru zapisami tego planu, określonego jako "rejon cmentarza w K. ", który to obszar znacząco wykracza poza granice działek stanowiących własność Parafii Św. W. w K. , jako terenu cmentarza grzebalnego oraz przynależnych do nich stref ochronnych tegoż cmentarza, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego organu gminy,

h. brak sporządzenia i przyjęcia przez Radę Miejską w K. analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, która miała stanowić ocenę aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz zasadności przyjętych zmian i rozwiązań planistycznych na tym terenie,

i. oparcie zaskarżanej uchwały o sporządzone w 2023 r. przez firmę B. Systemy Przestrzenne Z. B. : prognozę oddziaływania na środowisko oraz finansową prognozę skutków uchwalenia planu, stanowiące jej integralną część, tj. przez podmiot, wobec którego zachodzi podejrzenie nieposiadania odpowiednich uprawnień, kompetencji i kwalifikacji umożliwiających sporządzenie stosownych analiz, a tym samym przyjęcie uchwały obarczonej błędami formalnymi i merytorycznymi, których skutki będą trudne do powetowania przez mieszkańców objętych przedmiotową procedurą planistyczną, jak i sam Urząd Miasta i Gminy K. , który będzie zobowiązany do pokrycia roszczeń odszkodowawczych, w szczególności wywołanych procedurą wywłaszczeniową na cele publiczne nienależycie oszacowaną oraz wywołanych w związku z obniżeniem wartości posiadanych przez skarżących nieruchomości i utratą przez nich dotychczas posiadanych uprawnień,

4) art. 2, art. 7 i art. 21 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a., m.in. zasady "lex certa", art. 36 i następnego u.p.z.p. poprzez brak określenia jasnych i precyzyjnych warunków dotyczących wywłaszczenia gruntów prywatnych na cele publiczne oraz wypłat odszkodowań za poniesioną rzeczywistą szkodę związaną ze zmianą warunków zabudowy lub przeznaczenia gruntów, zarówno w uzasadnieniu, jak i części opisowej planu oraz narażenie Urzędu Miasta i Gminy K. na odpowiedzialność odszkodowawczą związaną z wywłaszczeniem gruntów prywatnych na cele publiczne oraz ze względu na bezzasadną zmianę przeznaczenia części gruntów i ich warunków zabudowy, odbierającą właścicielom tych gruntów dotychczasowe ich uprawnienia i naruszającą ich interesy prawne i finansowe, poprzez działanie na niekorzyść zawartych przez nich umów cywilnoprawnych oraz bankowych, w tym kredytowych;

5) art. 10 k.p.a., tj. zasady prawdy materialnej, art. 7 k.p.a., tj. zakazu nadużywania prawa oraz art. 8e i art. 8h pkt. 4, art. 15, art. 16 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a także ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w szczególności art. 1 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1, poprzez przyjęcie zaskarżanej uchwały z naruszeniem wymogów formalnych i proceduralnych, w szczególności poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie konsultacji społecznych w celu uniemożliwienia mieszkańcom K. złożenia konstruktywnych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza w K. , a także nieuwzględnienie wyników konsultacji społecznych, a także konsultacji formalno-prawnych, w szczególności tych zawierających opinie Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w O. , Państwowej Wojewódzkiej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w W. oraz Wojewody Mazowieckiego, stanowiące o niedopuszczalności wykonania założeń miejscowego planu tj. rozbudowy cmentarza w K. w przyjętej przez Radę Miejską w K. formie oraz nienależytym wyznaczeniu stref ochronnych cmentarza, które ustanowione zostały na obszarze istniejących już osiedli ludzkich, a także dopuszczenia prowadzenia różnego typu usług w strefach ochronnych cmentarza w K. , dla których obowiązuje całkowity zakaz zabudowy tj. do 50 m, wyznaczenia 50-150 metrowych stref ochronnych nowo zaprojektowanej części cmentarza w K. na obszarze istniejących już zabudowań ludzkich posiadających i korzystających z własnych ujęć wody oraz niespełnienia wymogów gruntowych pozwalających na rozbudowę cmentarza tj. istnienia wody na poziomie 2 m, a nie na poziomie 2,5 m, jak stanowią przepisy prawa, w szczególności § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r.;

6) § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieuwzględnienie aspektów środowiskowych, w szczególności oceny oddziaływania zaskarżanej uchwały na środowisko, w tym sporządzonej analizy środowiskowej określającej wpływ realizacji planu na środowisko przyrodnicze oraz na zdrowie ludzi, aby w należyty sposób zapewnić zrównoważony rozwój przestrzenny i zminimalizować negatywny wpływ planowanych działań planistycznych i biznesowych na środowisko i ludzi;

7) przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarz, w szczególności § 2 pkt 1 ppkt 1 oraz ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w szczególności art. 1 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1, poprzez niezgodność zapisów zaskarżanej uchwały z przeprowadzoną w sierpniu 2023 r. prognozą oddziaływania na środowisko, w szczególności w zakresie poziomu wód gruntowych cmentarza w K. , które jak wykazano występują na poziomie 2 metrów oraz ze względu na kategorię gleb znajdujących się w 50-metrowej strefie ochronnej cmentarza, dla których przewidziano możliwość zabudowy budynkami wielogabarytowymi pod wszelkiego rodzaju usługi, które mogą zakłócić gospodarkę hydrologiczną na tym terenie i doprowadzić do powstania realnego zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego, nadużycie władztwa planistycznego, poprzez umożliwienie rozbudowy cmentarza w K. na terenie, który stwarza realne zagrożenie sanitarno-epidemiologiczne, ze względu na naruszenie przepisów prawnych dotyczących poziomu wód gruntowych cmentarza;

8) przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarz w szczególności § 2 pkt 1 ppkt 1 oraz ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w szczególności art. 1 ust. 3, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2, poprzez wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie opinii sanitarnej z pominięciem analizy środowiskowej zawierającej informację o warunkach gruntowych terenu przeznaczonego pod planowaną rozbudowę cmentarza w K. , z których to warunków jasno wynika, że taka rozbudowa jest niemożliwa do realizacji, ze względu na zagrożenie sanitarno-epidemiologiczne;

9) przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w szczególności art. 13-15, poprzez wytyczenie 50-150 metrowych stref ochronnych nowoprojektowanego Cmentarza Parafii Św. W. w K. i przynależnej do niego zabytkowej części Cmentarza Ż. na terenie istniejących i nowo zaprojektowanych zabudowań ludzkich, a także poprzez umożliwienie świadczenia różnego typu usług na obszarze 50-metrowych stref ochronnych Cmentarza, dla których zgodnie z przepisami prawa istnieje całkowity zakaz zabudowy, tj. np. budynków użyteczności publicznej, zakładów w których produkowana lub przechowywana jest żywność, takich jak stołówki pracownicze, ujęć wody do spożycia przez ludzi pracujących w usługach, które planowane są do realizacji na tym terenie,

10) art. 6 i art. 107 k.p.a., tj. zasady legalności i zasady wydawania decyzji w oparciu o stan prawny na dzień wydania decyzji, poprzez wprowadzenie ogromnego chaosu prawnego i proceduralnego związanego z możliwością pozostawania w obiegu prawnym aktów prawa miejscowego, wydanych w tożsamym przedmiocie i zakresie co do uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu cmentarza w K. , która wyeliminowała z obiegu prawnego uchwałę Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., a która to de facto z tego obiegu została usunięta na podstawie kolejnych późniejszych uchwał przyjętych przez Radę w latach 2017-2022, czym doprowadzono do obowiązywania w obiegu prawnym dwóch uchwał wydanych dla tego samego obszaru planistycznego,

11) art. 6 i art. 107 k.p.a., tj. zasady legalności i zasady wydawania decyzji w oparciu o stan prawny na dzień wydania decyzji, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 65 u.p.z.p. poprzez pominięcie faktu, iż w obiegu prawnym obowiązuje prawomocna decyzja nr [...] wydana przez Starostę O. w dniu [...] kwietnia 2024 r. oraz nadużycie władztwa planistycznego, poprzez dokonanie zmian w zakresie przeznaczenia terenów, zwłaszcza w odniesieniu do obszarów objętych strefami ochronnymi, które w sposób nieuzasadniony wprowadzają nowe zasady użytkowania ziemi, niezgodne z przepisami prawa, dotychczasowymi decyzjami administracyjnymi i wcześniejszymi uchwałami;

12) art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach o chowaniu zmarłych oraz § 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r., poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te nie nakładają na organ planistyczny obowiązku projektowania cmentarza w K. z uwzględnieniem przepisów dotyczących lokalizacji cmentarzy również w odniesieniu do budynków, które mogą powstać na objętym w/w procedurą planistyczną terenie w przyszłości w oparciu o ostateczne pozwolenia na budowę, wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z daty poprzedzającej wejście w życie uchwalonego planu;

13) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie przez władze gminne, że zaskarżona uchwała nie naruszyła zasad sporządzania planu miejscowego, a także art. 65 ust. 2 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że prawem nabytym adresata ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę chronionym tym przepisem jest jedynie prawo do realizacji inwestycji na warunkach określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, z pominięciem przysługującego inwestorowi z mocy przepisów odrębnych - prawa do ochrony przed szkodliwym wpływem cmentarza na przyszłych mieszkańców wznoszonego budynku;

14) art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, przepisów u.p.z.p. poprzez brak zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej obszaru objętego planem oraz niespełnienie wymogów wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych i nienależyte określenie terenów przeznaczonych pod nowo projektowane drogi wewnętrzne i gminne oraz warunków ich wywłaszczenia na cele publiczne, zarówno w uzasadnieniu, jak i części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w K. ;

15) naruszenie interesów prawnych i finansowych osób prywatnych, działanie na niekorzyść zawartych przez nich umów cywilnoprawnych, naruszenie interesu publicznego oraz naruszenie przepisów prawa, w szczególności ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, Konstytucji RP, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska, ustawy z dnia 30 marca 1965 r. o bezpieczeństwie i higienie pracy, ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej i innych;

16) nadużycie władztwa planistycznego, poprzez znaczne ograniczenie, a wręcz pozbawienie dotychczas przysługujących mieszkańcom K. praw i uprawnień, które były możliwe do realizacji na podstawie wcześniej wydanych prawomocnych decyzji administracyjnych.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i usunięcie jej z obiegu prawnego i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalizmu oraz zasady sprawiedliwości społecznej i zakazu nadużywania władzy organ wskazał, iż przedmiotowe zarzuty nie poparte zostały żadnymi dowodami czy faktami. Organ zaprzeczył, jakoby działał w celu osiągnięcia korzyści przez osoby trzecie (skarżący nie precyzują o jakie osoby chodzi). Przedstawione zarzuty są nieprawdziwe i obraźliwe. Fakt podjęcia uchwały niezgodnej z wolą skarżących nie upoważnia do wysuwania nieprawdziwych oskarżeń.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 7 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie w planie miejscowym postanowień w zakresie zabudowy niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z dnia 14 czerwca 2012 r. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] skarżący nie sprecyzowali jakie konkretnie niezgodności zarzucają. Nie jest zatem możliwym odniesienie się do zarzutu. Niemniej jednak organ wskazał, iż uchwalony plan miejscowy jest zgodny ze Studium. Studium bardzo dokładnie wskazuje zasięg stref przestrzennych o zróżnicowanych wytycznych planistycznych do dalszego rozwoju. Zasady określone w poszczególnych strefach różnicują, w zależności od uwarunkowań przestrzennych, dopuszczone funkcje terenów oraz dopuszczone wskaźniki i parametry urbanistyczne. Teren zlokalizowany na południowy-wschód od istniejącego cmentarza został przewidziany pod powiększenie cmentarza w obowiązującym Studium przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. . Studium jest dokumentem o charakterze ogólnym, dlatego nie określa się w nim takich parametrów jak m.in. strefa ochronna cmentarza. Dopiero na etapie planu miejscowego określane są wszystkie zakazy/nakazy, parametry oraz inne ewentualności określone w mających zastosowanie ustawach i rozporządzeniach.

W ocenie organu, nie zostało sprecyzowane, co skarżący mają na myśli twierdząc, iż nienależycie został określony w części opisowej planu obszar nim objęty oraz linia rozgraniczeniowa terenu Cmentarza Parafii Św. W. w K. i przynależnej do niego zabytkowej części Cmentarza Ż. i przynależnych do nich stref ochronnych. Wbrew twierdzeniom skarżących opis ten jest zgodny z załącznikiem graficznym. Bezzasadny jest również zarzut, że obszar objęty planem został zaprojektowany i wytyczony na nieaktualnej mapie zasadniczej.

Skarżący nie precyzują, z jakimi decyzjami administracyjnymi plan miejscowy jest sprzeczny. Niemniej jednak gdyby skarżący mieli na myśli decyzje o warunkach zabudowy (wz), to organ wyjaśnił, że każdy nowo powstały obiekt budowlany w terenie analizowanym powoduje zmianę wartości średnich parametrów określanych w decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz, jako organ, związany jest wnioskiem i jeśli wartości określone we wniosku są zgodne z wartościami parametrów w obszarze analizowanym i spełnione inne wymagania prawne to nie ma podstaw, aby odmówić wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Przy opracowaniu planów miejscowych nie ma obowiązku brania pod uwagę wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Jak stanowi art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

W odniesieniu do zarzutu niezgodności zapisów zaskarżonej uchwały z uzasadnieniem uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] , to skarżący nie wskazali konkretnie jaką niezgodność podnoszą. Pierwotnie teren planu obejmował tylko obecny cmentarz oraz teren do powiększenia, jednak Wojewoda Mazowiecki pismami z dnia 15 marca 2022 r. oraz z dnia 7 października 2022 r., wskazał, że obszar ten musi zostać powiększony o tereny znajdujące się wokół cmentarza, które obejmuje strefa sanitarna, czyli do 150 m od granic cmentarza. Z tego też powodu teren objęty planem został rozszerzony tak, aby jego granice tworzyły istniejące w terenie ciągi komunikacyjne, cieki wodne itp. Jest to powszechne działanie podczas tworzenia planów miejscowych. W uchwale z 2015 r. dotyczącej przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego dla rejonu cmentarza błędnie wskazane były granice planu. Granicą określoną w uchwale z 2015 r. była rzeka J. pomimo, że strefa sanitarna znacząco poza nią wykracza. Granice planu zostały określone na rysunku planu. W uchwałach z 2022 r. i 2023 r. wyszczególnione były numery działek, ponieważ było ich niewiele i obejmowały teren istniejącego cmentarza i teren przewidziany pod jego poszerzenie. Wojewoda Mazowiecki wymagał, aby obszarem planu objąć minimum strefę 150 m od granicy cmentarza, to pominięto wyszczególnienie konkretnych numerów działek.

Podstawowym celem sporządzanego planu miejscowego jest konieczność powiększenia istniejącego cmentarza położonego w mieście K. przy ul. Ż. . Realizacja podstawowego celu, dla którego przystąpiono do realizacji planu miejscowego wywołuje konieczność wytyczenia stref sanitarnych od powiększonego cmentarza, w których występują silne ograniczenia inwestycyjne, związane głównie z możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej oraz ujęć wody. Dodatkowo zaistniała możliwość przyjęcia jednolitego standardu zagospodarowania dla terenów tworzących układ urbanistyczny gminy (tereny zabudowane w pierzejach ulic Ż. i C. ) wraz z wprowadzeniem zasad ochronnych dla cieków wodnych wpływających do gminy, tj. J. i Kanału P. , stanowiących podstawę systemu przyrodniczego gminy.

W kwestii dotyczącej analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, organ wskazał, że gmina nie posiada analizy zmian, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu cmentarza jest aktualny i procedura przewidziana w art. 32 u.p.z.p. nie była prowadzona.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku określenia jasnych i precyzyjnych warunków dotyczących wywłaszczenia gruntów prywatnych na cele publiczne oraz wypłaty odszkodowań za poniesioną rzeczywistą szkodę związana ze zmianą warunków zabudowy lub przeznaczenia gruntu, organ wskazał, że jest on bezzasadny, gdyż w planie miejscowym nie przewidziano innych wywłaszczeń niż wynikające z budowy planowanych dróg.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10, art. 7 k.p.a. oraz art. 8e, art. 8h pkt 4, art. 15, art. 16 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie konsultacji społecznych organ wyjaśnił, że nie były prowadzone konsultacje społeczne, lecz tylko nastąpiło wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu i zorganizowano dyskusję publiczną. Prowadzenie procedury w ten sposób wynika z daty podjęcia uchwały intencyjnej, czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 poz. 1688), w związku z tym zastosowano przepisy art. 67 ust. 3 tej ustawy. Projekt planu wyłożony był do publicznego wglądu dwukrotnie: w okresie od 11 marca 2024 r. do 12 kwietnia 2024 r. oraz od 14 czerwca 2024 r. do 5 lipca 2024 r. W okresach tych można było składać wnioski i uwagi do projektu planu. Nad projektem planu odbyły się dwie dyskusje publiczne: w dniu 21 marca 2024 r. oraz w dniu 24 czerwca 2024 r. Informacje o możliwości składania uwag do planu oraz terminach dyskusji publicznych podane były do publicznej wiadomości zgodnie z wymaganymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie wyłożenia projektu planu wpływały wnioski i uwagi do jego treści. Sposób rozstrzygnięcia złożonych wniosków i uwag został podany do publicznej wiadomości poprzez opublikowanie zarządzeń Burmistrza K. : Nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. oraz Nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r. Dyskusje toczyły się również podczas posiedzenia Komisji ds. Rozwoju Gospodarczego, Ochrony Środowiska, Ładu Przestrzennego i Rolnictwa w dniu 15 października 2024 r. oraz podczas sesji Rady Miejskiej w K. w dniu [...] października 2024 r. Odpowiedzi i wyjaśnienia na zadawane pytania udzielali pracownicy Urzędu Miejskiego w K. oraz projektanci planu.

Wnoszone zastrzeżenia dotyczące naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieuwzględnienie aspektów środowiskowych nie mają oparcia zarówno w przepisach ustawy o planowaniu, jak również ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024r. poz. 1112, ze zmianami). W procedurze planu miejscowego nie wykonuje się oceny oddziaływania na środowisko, lecz prognozę oddziaływania na środowisko.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w pkt 7-9 skargi, organ wskazał, że projekt planu i strategiczna ocena oddziaływania na środowisko była prowadzona zgodnie z przepisami prawa. Organy opiniujące plan w zakresie stref sanitarnych od cmentarza nie wniosły uwag do ustaleń planu dotyczących poszerzenia cmentarza oraz wyznaczonych od niego stref sanitarnych. W myśl § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z dnia 1959 nr 52 poz. 315) odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m, przy czym odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Plan miejscowy zgodny jest z powyższym przepisem.

Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i ust. 17 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. poprzez przyjęcie, że przepisy prawa nie nakładają na organ planistyczny obowiązku uwzględnienia przepisów dotyczących lokalizacji cmentarza również w odniesieniu do budynków, które mogą powstać w przyszłości na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Organ uznaje ten argument za bezzasadny. Jak wprost bowiem wynika z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Organ nie ma zatem obowiązku brania pod uwagę budynków, które mogłyby powstać w przyszłości. Decyzję o warunkach zabudowy sprzeczne z planem podlegają bowiem wygaszeniu.

Odnośnie naruszenia ustawy o drogach publicznych organ wskazał, że zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej obszaru objętego planem zostały wskazane w uzasadnieniu do planu. W planie wskazano tereny dróg publicznych oznaczone symbolami: [...], [...], [...] jako tereny do realizacji celów publicznych związanych z wydzielaniem gruntów pod drogi publiczne i ścieżki rowerowe, budową, utrzymywaniem oraz wykonywaniem robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, budową i utrzymywaniem publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzeniem, przesyłaniem, oczyszczaniem i odprowadzaniem ścieków.

W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2026 r. R. G. , E. G. i M. Ż. wskazali, że ich interes prawny w zaskarżeniu planu wynika z prawa własności nieruchomości położonej przy ul. A. [...] w K. , obejmującej działki nr [...] i [...] , obręb [...] , zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a M. Ż. , wynika z prawa własności nieruchomości położonej przy ul. A. [...] w K. położonej na działce nr [...] obręb [...] , zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Nieruchomości te bezpośrednio sąsiadują i posiadają wspólną granicę z działkami oznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1U, tj. działkami nr [...] , co powoduje, że wprowadzony zaskarżoną uchwałą nowy sposób zagospodarowania tego terenu w sposób bezpośredni oddziałuje na wykonywanie prawa własności przez skarżących.

Skarżący E. G. , R. G. , M. Ż. wnieśli o częściowe uchylenie uchwały Rady Miejskiej w K. , w zakresie odnoszącym się do terenu oznaczonego symbolem 1U, poprzez utrzymanie przeznaczenia tego obszaru jako pasa zieleni izolacyjnej stanowiącego teren bezpośrednio przylegający do cmentarza o łącznej szerokości 50 m.

Skarżący zarzucili naruszenie § 21 ust. 1 pkt 1 uchwały, który ustanawia przeznaczenie podstawowe terenów 1U, 2U, 3U jako tereny usług oraz § 21 ust. 3 pkt b uchwały dopuszczający realizację na tych terenach między innymi: usług handlu, usług rzemieślniczych, usług sportu i rekreacji, usług kultury i rozrywki, usług biurowych i administracji, a więc zabudowy usługowej związanej z przebywaniem ludzi.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. 2024 poz. 576), zgodnie z którym:

cmentarze powinny mieć określone i posiadać pasy izolacyjne od innych terenów, w szczególności terenów mieszkaniowych oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. 1959 nr 52 poz. 315) regulującego zasady sytuowania zabudowy w pobliżu cmentarzy.

Wskazali, że z pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] października 2024 r., załączonego do skargi jako załącznik nr. 4, wynika jednoznacznie, że w projekcie miejscowego planu nie wyznaczono wymaganych pasów izolacyjnych od cmentarza. Dopuszczenie lokalizacji zabudowy w odległości poniżej 50 m od cmentarza bez zachowania pasa izolacyjnego jest niedopuszczalne i może stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Organ sanitarny wskazał ponadto, że brak wyznaczenia pasów izolacyjnych w planie miejscowym stanowi istotne naruszenie prawa w zakresie planowania przestrzennego. Pomimo powyższego zaskarżona uchwała w § 21 ust. 3 pkt b dopuszcza realizację licznych funkcji usługowych na terenach oznaczonych symbolem 1U, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza oraz nieruchomości skarżących.

Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała narusza również zasadę ładu przestrzennego, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż prowadzi do powstania chaotycznego i sprzecznego funkcjonalnie układu przestrzennego, w którym w bezpośrednim sąsiedztwie siebie będą zlokalizowane: cmentarz, intensywna zabudowa usługowa dopuszczona w § 21 uchwały, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w której znajduje się nieruchomość skarżących.

Skarżący, nabywając nieruchomość, mieli podstawy wynikające z obowiązujących przepisów prawa dotyczących lokalizacji cmentarzy oraz wydawanych im warunków zabudowy, że w strefie do 50 metrów od granicy cmentarza funkcjonuje strefa sanitarna pełniąca funkcję pasa izolacyjnego, w której nie będzie lokalizowana żadna zabudowa. Absurdalne w tej sytuacji jest, że na terenie 1U, stanowiącym pierwotnie pas izolacyjny, dopuszcza się zabudowę budynkami o maksymalnej wysokości: 12 m dla budynków usługowych, 5 m dla budynków gospodarczych i garaży i 12 m dla pozostałych obiektów budowlanych. Przez wiele lat forma zabudowy w tej okolicy była kształtowana wydawanymi przez Urząd Miasta K. warunkami zabudowy dopuszczającymi maksymalną wysokość budynków do 9 m, z zaznaczeniem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mieściła się od 4 do 5 m wysokości. Skarżący wskazali, że zaskarżone przepisy uchwały naruszają art. 140 Kodeksu cywilnego, gdyż dopuszczenie intensywnej zabudowy usługowej w bezpośredniej granicy z nieruchomością skarżących powoduje istotne pogorszenie warunków korzystania z ich nieruchomości, ingerując w sposób wykonywania prawa własności.

W odpowiedzi na pismo skarżących, organ w piśmie z dnia 8 lipca 2026 r. wskazał, że zabudowa usługowa (1U) na sąsiednich działkach służy zaspokajaniu potrzeb mieszkańców (funkcje usługowe) oraz jest istotnym elementem ładu przestrzennego, struktury funkcjonalnej miejscowości i rozwoju gospodarczego gminy. Przeznaczenie sąsiednich działek na teren usługowy 1U może potencjalnie wiązać się z określonym poziomem uciążliwości (ruch, hałas, inne immisje), lecz mieści się on w przeciętnej mierze wynikającej z przeznaczenia usługowego dla danego obszaru oraz stosunków miejscowych. Nie można zatem mówić o naruszeniu prawa własności skarżących w rozumieniu art. 140 i 144 k.c. Plan miejscowy nie zwalnia właścicieli działek usługowych z obowiązku przestrzegania art. 144 k.c. ani przepisów ochrony środowiska, prawa budowlanego czy przepisów techniczno-budowlanych - przeciwnie, ustala ramy ich działalności. Skarżący zachowują zatem możliwość dochodzenia ochrony swojego prawa własności w razie konkretnych, ponadprzeciętnych immisji, natomiast sam fakt dopuszczenia zabudowy usługowej w planie nie świadczy o naruszeniu art. 140 k.c. Co więcej, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przyznaje skarżącym prawo do zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, w granicach ustawy i z poszanowaniem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Plan miejscowy jest zatem również źródłem i gwarancją ich uprawnień właścicielskich, a nie wyłącznie instrumentem ograniczającym. Ograniczenia prawa własności skarżących wynikające z sąsiedztwa zabudowy usługowej nie prowadzą do pozbawienia ich możliwości korzystania z rzeczy i rozporządzania nią, a więc nie naruszają "istoty" prawa własności w znaczeniu konstytucyjnym.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, organ wskazał, że dopuszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy usługowej (bez gastronomii) w odległości poniżej 50 m od cmentarza jest zgodne z prawem. Zaskarżony plan prawidłowo uwzględnia obowiązkową strefę ochrony sanitarnej cmentarza wynikającą z ustawy oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. Dopuszczone usługi nie mieszczą się w katalogu obiektów objętych minimalną odległością sanitarną (zabudowa mieszkaniowa, zakłady żywności, zakłady żywienia zbiorowego, magazyny żywności, studnie itp.),

Zgodnie z art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach odpowiednich pod względem sanitarnym, ustalonych w planach miejscowych jako "teren cmentarza". Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego, zakładów przechowujących artykuły żywności, studzien, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m, pod warunkiem że teren w pasie 50-150 m posiada sieć wodociągową, a wszystkie budynki korzystające z wody są do niej podłączone. Oznacza to, że w planie miejscowym obejmującym teren cmentarza obowiązkowo wyznacza się strefę ochrony sanitarnej. Przepisy rozporządzenia cmentarnego nie wprowadzają jednak ogólnego zakazu wszelkiej zabudowy w odległości poniżej 50 m od cmentarza. Zakaz dotyczy konkretnie zabudowy: mieszkalnej, zakładów produkujących żywność, zakładów żywienia zbiorowego (gastronomia zbiorowa), zakładów przechowujących artykuły żywności, studni i innych ujęć wody do picia i potrzeb gospodarczych. W przedmiotowej sprawie plan miejscowy dopuszcza zabudowę usługową, ale bez gastronomii, w odległości poniżej 50 m od cmentarza. Nie zostały zatem naruszone przepisy rozporządzenia - dopuszczane usługi nie należą do katalogu obiektów objętych minimalną odległością sanitarną (§ 3 ust. 1). Zabudowa usługowa (np. usługi komercyjne, biurowe, nieuciążliwe zakłady usługowe) nie jest zabudową mieszkalną, nie stanowi zakładu produkującego żywność. Brak gastronomii powoduje, że nie jest zakładem żywienia zbiorowego ani obiektem przechowującym artykuły spożywcze. Plan nie dopuszcza też studni czy innych ujęć wody do picia w tym pasie. Uchwalając zaskarżony plan, zapewniono wysoki poziom ochrony sanitarnej, wyłączając zabudowę najbardziej wrażliwą (mieszkania, gastronomia, żywność, studnie), a jednocześnie nie pozbawiono właścicieli całkowicie możliwości zabudowy - dopuszcza usługi niepowiązane z żywnością, co umożliwia racjonalne wykorzystanie nieruchomości. Nie dochodzi zatem do pozbawienia właściciela możliwości korzystania z rzeczy ani rozporządzania nią, a więc nie naruszono istoty prawa własności w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Odnosząc się do pozostałych twierdzeń podniesionych w piśmie procesowym skarżących z dnia 8 marca 2026 r., organ wskazał, że pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] października 2024 r., powołane przez skarżących jako załącznik nr 4, nie zostało sporządzone w toku procedury planistycznej prowadzonej przez Radę Miejską w K. ani na wniosek organu, lecz stanowi odpowiedź PPIS w O. udzieloną w trybie indywidualnej korespondencji z osobą prywatną - mieszkańcem, który we własnym zakresie zwrócił się do organu sanitarnego z prośbą o "podjęcie działań z urzędu" oraz "pilną interwencję w sprawie Cmentarza w K. ". Burmistrz K. czy też Rada Miejska w K. nie byli stroną tej korespondencji, nie dysponują treścią pisma skierowanego przez mieszkańca do PPIS w O. ani załącznikami, którymi mieszkaniec ewentualnie dysponował, wobec czego nie ma możliwości zweryfikowania, w jaki sposób sformułowano zapytanie oraz jaki zakres projektu planu przedstawiono inspektorowi do oceny. Pismu temu nie można przypisywać waloru wiążącej, miarodajnej oceny zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami sanitarnymi, a wnioski w nim zawarte należy oceniać z ostrożnością, jako sformułowane na podstawie materiału przedstawionego przez stronę zainteresowaną wynikiem sprawy, a nie przez organ planistyczny. Należy również zwrócić uwagę, że Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny - opinią sanitarną z dnia 20 lutego 2026 r. - zaopiniował pozytywnie przedstawiony do uzgodnień projekt planu.

Organ wskazał, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 sierpnia 1959 r. nie nakładają na radę gminy obowiązku formalnego "wyznaczenia" w treści planu odrębnej, wydzielonej kategorii terenu określanej jako "pas zieleni izolacyjnej", lecz statuują zakaz lokalizowania w odległości mniejszej niż 150 m (lub 50 m przy zapewnieniu sieci wodociągowej) ściśle określonych kategorii obiektów. Skoro zaskarżona uchwała nie dopuszcza na terenie 1U żadnej z wymienionych kategorii zabudowy, to brak formalnego oznaczenia tego terenu jako "pasa izolacyjnego" sensu stricto pozostaje bez znaczenia dla legalności planu - istotny jest bowiem rzeczywisty zakaz lokalizacji obiektów wrażliwych sanitarnie, a nie nazewnictwo przyjęte w opracowaniu planistycznym. Organ planistyczny uwzględnił postulaty mieszkańców ul. A. w K. zgłaszane w toku wcześniejszych etapów konsultacji społecznych, dotyczące właśnie ochrony przed bezpośrednim sąsiedztwem zabudowy i terenu cmentarza, w efekcie czego na terenie 1U, od strony zabudowy mieszkaniowej skarżących, w zaskarżonej uchwale wprowadzono pas zieleni izolacyjnej o szerokości 5 m. Tym samym organ wyszedł naprzeciw pierwotnym wnioskom mieszkańców zmierzającym do wyodrębnienia strefy buforowej, co świadczy zarówno o uwzględnieniu interesu sąsiadów cmentarza w procesie planistycznym, jak i o braku jakiegokolwiek arbitralnego zlekceważenia ich potrzeb w toku sporządzania planu miejscowego.

Niezasadny jest również zarzut jakoby teren 1U "pierwotnie’' stanowił pas izolacyjny, a jego przekształcenie w toku procedury planistycznej miało świadczyć o naruszeniu prawa. Etap projektu planu, w tym warianty robocze sporządzane na potrzeby konsultacji i uzgodnień, nie wiąże rady gminy ani nie tworzy po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich jakichkolwiek praw nabytych czy ekspektatyw. Istotą procedury planistycznej, uregulowanej w art. 17 u.p.z.p., jest właśnie wypracowanie ostatecznych rozwiązań w toku konsultacji, opiniowania i uzgadniania, w tym możliwość modyfikacji wcześniejszych założeń projektu w granicach przysługującego radzie gminy władztwa planistycznego. Sama okoliczność, że w toku prac planistycznych zmieniono przeznaczenie określonego terenu względem wcześniejszej koncepcji, nie stanowi naruszenia prawa, lecz jest wyrazem realizacji ustawowych kompetencji organu stanowiącego gminy.

Chybiony jest także zarzut naruszenia zasady ładu przestrzennego, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sąsiedztwo terenu cmentarza z terenem usługowym nie tylko nie narusza ładu przestrzennego, lecz jest rozwiązaniem typowym i powszechnie przyjętym w praktyce planistycznej - w bezpośrednim otoczeniu cmentarzy lokalizuje się zwyczajowo usługi funkcjonalnie z nimi powiązane (zakłady kamieniarskie, kwiaciarnie, usługi pogrzebowe, parkingi), a katalog usług dopuszczonych w § 21 ust. 3 pkt b zaskarżonej uchwały - usługi handlu, rzemiosła, sportu i rekreacji, kultury i rozrywki oraz biurowe i administracyjne - mieści się w granicach racjonalnego, zgodnego z zasadami współżycia społecznego kształtowania przestrzeni w sąsiedztwie cmentarza. Twierdzenie skarżących, że doprowadzi to do "chaotycznego i sprzecznego funkcjonalnie układu przestrzennego", ma charakter ocenny i subiektywny, nieuzasadniony żadną konkretną sprzecznością z obowiązującymi standardami urbanistycznymi.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia "uzasadnionych oczekiwań" skarżących, wywodzony z faktu, że wcześniej obowiązujące warunki zabudowy przewidywały niższe gabaryty obiektów (do 9 m). Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter aktów indywidualnych, wydawanych w określonym stanie prawnym i faktycznym, i nie kreują po stronie ich adresatów ani osób trzecich trwałego prawa do zachowania niezmienności parametrów zabudowy na nieruchomościach sąsiednich. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, właściciel nieruchomości nie ma prawa podmiotowego do niezmienności przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, a wyłącznie prawo do tego, by zmiana planu nie naruszała jego interesu prawnego w sposób nieproporcjonalny i sprzeczny z prawem. Określenie w zaskarżonej uchwale maksymalnej wysokości zabudowy usługowej na poziomie 12 m mieści się w granicach określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. oraz typowych parametrów stosowanych dla zabudowy usługowej i nie stanowi nadmiernej, nieproporcjonalnej ingerencji w sytuację prawną skarżących, zwłaszcza że przepisy sanitarne dotyczące lokalizacji cmentarzy nie różnicują dopuszczalnej odległości w zależności od wysokości projektowanych obiektów.

W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2026 r. M. K. i M. K. wskazali, że zaskarżona przez nich uchwała narusza ich indywidualny interes prawny bezpośrednio wynikający z ich prawa własności:

1) nieruchomości stanowiącej działkę budowlaną, zabudowaną domem jednorodzinnym z garażem w bryle budynku o nr. ew. [...] , z obrębu [...] , położoną w K. przy ul. C. [...] , o powierzchni 786 m2, oznaczoną w ewidencji: B - tereny mieszkaniowe, nabytą na podstawie aktu notarialnego z dnia 8 września 2022 roku za Rep. A nr [...] , w celu realizacji inwestycji mieszkaniowej, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy w O. ,

2) nieruchomości stanowiącej działkę drogową wewnętrzną w ul. C. , o nr. ew. [...] z obrębu [...] , o łącznej powierzchni 867 m2, w której skarżący posiadają udział 1/18, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy w O. ,

3) nieruchomości stanowiącej działkę drogową wewnętrzną w ul. C. , o nr. ew. [...] z obrębu [...] , o łącznej powierzchni 702 m2, w której skarżący posiadają udział 1/96, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy w O. ,

Skarżący wskazali, iż z treści aktu notarialnego z dnia 8 września 2022 r., Rep. A nr [...] , wynika, że nabyli oni nieruchomość stanowiącą działkę budowlaną oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] , położoną w obrębie [...] w K. , wraz z decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku, wydaną przez Burmistrza K. . Nieruchomość z pkt. 1 powyżej stanowi zabezpieczenie kredytu hipotecznego udzielonego skarżącym na realizację inwestycji mieszkaniowej. Na nieruchomości tej ustanowiona została hipoteka umowna do kwoty 1 123 720 zł, zabezpieczająca wierzytelność wynikającą z umowy kredytu hipotecznego nr [...] zawartej przez skarżących w dniu 16 października 2023 r. z Bankiem Millennium.

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucili m.in.:

1) naruszenie ich interesu prawnego poprzez nieproporcjonalną ingerencję w przysługujące skarżącym prawo własności chronione na podstawie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP, polegającą na przeznaczeniu stanowiących ich własność nieruchomości na cele publiczne, co prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości oraz naruszenia praw nabytych skarżących, a tym samym stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, co stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności;

2) naruszenie ich interesu finansowego poprzez destabilizację stosunków majątkowych skarżących, polegającą na istotnym obniżeniu wartości należących do nich nieruchomości, w szczególności działki o nr ew. [...] z obrębu [...] , a także poprzez stworzenie realnego zagrożenia dla zabezpieczenia kredytu hipotecznego wynikającego z umowy kredytowej nr [...] z dnia 16 października 2023 r., zabezpieczonego hipoteką umowną ustanowioną do kwoty 1 123 720 zł, co w konsekwencji prowadzi do nieuzasadnionego ekonomicznie ograniczenia prawa własności skarżących;

3) nadużycie władztwa planistycznego poprzez nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności skarżących, z naruszeniem art. 140 k.c., art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4) naruszenie zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady proporcjonalności, zasady pewności prawa oraz zasady ochrony praw nabytych, poprzez ingerencję w stabilność praw majątkowych skarżących oraz naruszenie ich praw nabytych, wynikających z art. 2 Konstytucji RP;

5) naruszenie art. 17 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak sporządzenia rzetelnej prognozy skutków finansowych i ekonomicznych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie skutków finansowych przejęcia nieruchomości skarżących na cele publiczne oraz kosztów związanych z wypłatą należnych im odszkodowań;

6) naruszenie zasady proporcjonalności, poprzez niewłaściwe wyważenie interesu publicznego i prywatnego skarżących,

7) naruszenie zasady równości właścicieli, poprzez przeniesienie zwiększonego ciężaru realizacji drogi gminnej odchodzącej od ulicy C. na skarżących w niewspółmiernym zakresie co do innych właścicieli działek drogowych wewnętrznych położonych w ulicy C. , co narusza art. 32 Konstytucji (zasada równości) oraz art. 64 Konstytucji (ochrona własności).

Naruszenie interesu prawnego skarżących wynika w szczególności z ustaleń § 19 uchwały oraz z rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 oraz załącznika nr 3 uchwały, dotyczących terenu oznaczonego symbolem [...]-[...] oraz z ustaleń planu przewidujących realizację drogi publicznej oznaczonej symbolem [...], której przebieg - zgodnie z rysunkiem planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały - obejmuje w całości działki skarżących o nr. ew. [...] i [...] z obrębu [...] , a także w części działkę o nr. ew. [...] z obrębu [...] , które zostały przeznaczone pod teren drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej symbolem [...]. Działka budowlana o nr ew. [...] z obrębu [...] ulegnie także pomniejszeniu o powierzchnię około 110 m2, która również zgodnie z zapisami zaskarżonej uchwały została przeznaczona pod realizację w/w celu publicznego i w konsekwencji będzie podlegała wywłaszczeniu.

W ocenie skarżących, przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania planistyczne prowadzą do sytuacji, w której ingerencja w przysługujące im prawo własności następuje bez wskazania jakichkolwiek konkretnych mechanizmów określających sposób ustalenia oraz wypłaty należnego odszkodowania za przejmowane nieruchomości. W szczególności brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących zasad wyceny gruntów oraz sposobu określenia wysokości należnego świadczenia.

Ponadto powyższe ustalenia planu nie tylko prowadzą do obniżenia wartości nieruchomości skarżących w postaci działki budowlanej nr. ew. [...] z obrębu [...] , lecz również w sposób istotny ograniczają możliwość jej zagospodarowania. Skarżący podnoszą, iż przed uchwaleniem planu planowali realizację na nieruchomości dodatkowego obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczego o powierzchni około 30 m2. Ustalenia planu wprowadzające pas drogowy oraz ograniczenia zabudowy na działce budowlanej o nr ew. [...] z obrębu [...] powodują jednak, że realizacja tych zamierzeń stała się niemożliwa. Stanowi to bezpośrednią ingerencję w uprawnienia właścicielskie skarżących wynikające z art. 140 k.c. Ustalenia planu w sposób istotny ingerują również w dotychczasową funkcjonalność oraz planowaną aranżację części ogrodowej nieruchomości. Skarżący podnoszą ponadto, iż zaskarżona uchwała narusza ich prawa nabyte oraz zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W chwili nabycia nieruchomości działali oni bowiem w zaufaniu do obowiązujących rozstrzygnięć planistycznych, w szczególności do decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. o warunkach zabudowy, wydanej przez Burmistrza K. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku. Gdyby skarżący posiadali wiedzę, że organ gminy - ten sam, który uprzednio wydał wskazaną decyzję o warunkach zabudowy w przyszłości przeznaczy znaczną część ich nieruchomości pod cele publiczne związane z realizacją drogi odchodzącej od ulicy C. , niewątpliwie w odmienny sposób zaplanowaliby zarówno usytuowanie budynku mieszkalnego na swojej działce, jak również zagospodarowanie terenu ogrodu.

Zaskarżany plan miejscowy prowadzi do sytuacji, w której realizacja celu publicznego w postaci budowy drogi gminnej odchodzącej od ulicy C. następuje niewspółmiernym kosztem jednej nieruchomości prywatnej należącej do skarżących tj. działki o nr. ew. [...] z obrębu [...] , co w orzecznictwie sądów administracyjnych uznawane jest za nadużycie władztwa planistycznego gminy.

Dodatkowo ingerencja ta ma szczególnie dotkliwy charakter z uwagi na fakt, iż nieruchomość skarżących tj. działka budowlana o nr. ew. [...] z obrębu [...] stanowi zabezpieczenie kredytu hipotecznego, a zmniejszenie jej powierzchni o 110 m2 i w konsekwencji obniżenie jej wartości realnie może skutkować utratą zdolności do utrzymania przez skarżących zabezpieczenia kredytu na poziomie wymaganym przez bank, co zgodnie z informacją uzyskaną z banku udzielającego, w/w finansowania, będzie skutkowało postawieniem ich umowy kredytowej w stan wymagalności. W związku z czym odszkodowanie jakie mogliby uzyskać skarżący z tytułu wywłaszczenia ich nieruchomości na cele publiczne w żaden sposób nie pokryje faktycznych ich szkód majątkowych związanych z posiadanym przez nich kredytem hipotecznym.

Skarżący ustalili, że nawet przy przyjęciu najbardziej korzystnego dla nich scenariusza wyceny nieruchomości przejmowanych przez Gminę K. , mogliby uzyskać z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie gruntów przeznaczonych na cele publiczne kwotę około 55 048 zł. Kwota ta pozostaje w oczywistej i rażącej dysproporcji w stosunku do zobowiązania kredytowego skarżących zabezpieczonego hipoteką ustanowioną na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] . do kwoty 1 123 720 zł, gdyż ewentualne odszkodowanie za przejęcie części nieruchomości nie pokryje nawet w niewielkim zakresie wartości zobowiązania kredytowego obciążającego nieruchomość skarżących. W konsekwencji będzie to prowadziło do powstania realnego i bezpośredniego zagrożenia utraty przez skarżących całej nieruchomości, na której wybudowali dom jednorodzinny i który jest przez nich zamieszkały.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 17 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż mieszkańcy K. , których nieruchomości bezpośrednio są dotknięte wprowadzonym przez gminę K. rozwiązaniem planistycznym podczas przeprowadzonych przez Radę Miejską i Burmistrza K. konsultacji społecznych, wielokrotnie prosili o przedstawienie analizy zmian w zagospodarowaniu i analizę ekonomicznych skutków planu oraz prognozę finansową planu, których gmina nie była w stanie przedłożyć, albowiem analizy takie w ogóle nie zostały sporządzone przez organ gminny i poddane pod dyskusję społeczną, czy też rozpoznanie. Obowiązek ten wynika wprost z art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jego naruszenie budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia procedury planistycznej określonej w w/w przepisie i powinno skutkować uchyleniem przez Sąd przedmiotowej uchwały.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy sporządzaniu planu miejscowego należy uwzględniać wymagania ochrony prawa własności. W niniejszej sprawie ustalenia planu dotyczące projektowanej drogi publicznej prowadzą do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących albowiem przeznaczenie części nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną, jak ma to miejsce w przypadku działki o nr. ew. [...] z obrębu [...] , powinno być rozwiązaniem ostatecznym, stosowanym wyłącznie wówczas, gdy brak jest innych racjonalnych rozwiązań planistycznych. W dokumentacji planistycznej brak jest analizy, czy planowana droga gminna odchodząca od ulicy C. mogłaby zostać poprowadzona w inny sposób, który nie wymagałby ingerencji w nieruchomość skarżących. W dokumentacji planistycznej powinno się znajdować uzasadnienie: dlaczego droga została poprowadzona dokładnie w tym miejscu, czy analizowano inne warianty, dlaczego ingerencja w konkretne nieruchomości była konieczna. Jeżeli w uzasadnieniu planu tego nie ma, jak ma to miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały, to należy wskazać, że bez wątpienia doszło do naruszenie w/w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności.

Zaistniałe na mocy zaskarżonej uchwały ograniczenie prawa własności skarżących nie spełnia wymogu proporcjonalności wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ ciężar realizacji celu publicznego został przerzucony na wąską grupę właścicieli, w szczególności skarżących i nie wykazano konieczności tak daleko idącej ingerencji w ich prawo własności. Stanowi to też naruszenie art. 17 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC.

W niniejszej sprawie ciężar realizacji inwestycji publicznej w postaci drogi gminnej został w praktyce przerzucony na właścicieli kilku konkretnych nieruchomości, w tym w nieproporcjonalnej mierze na skarżących. Takie działanie może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 64 Konstytucji. Albowiem założenia planistyczne dotyczące planowanej budowy drogi gminnej odchodzącej od ulicy C. mają służyć całemu obszarowi planu, przecinają kilka działek prywatnych, a pomimo tego znaczny i niewspółmierny ciężar realizacji tej inwestycji został przerzucony na skarżących.

W odpowiedzi na to pismo skarżących, organ w piśmie procesowym z dnia 6 maja 2026 r. wskazał, że ustalenia § 19 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 i nr 2 uchwały nie naruszają w sposób nieproporcjonalny, czy w nadmiarze uciążliwy prawa własności skarżących. Planowana droga publiczna oznaczona symbolem [...] przebiegać ma po działkach skarżących nr [...] oraz [...] z obrębu [...], które są obecnie drogami wewnętrznymi. Planowane częściowe zajęcie działki nr [...] z obrębu [...] w żaden sposób nie wpływa na istniejącą zabudowę. Droga [...] została wyznaczona na terenie [...]-[...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej. Droga ta składa się z dwóch odcinków: pierwszy odcinek - istniejący - od drogi [...] (ul. C. ) ok. 246 m na wschód do dz. [...] obr. [...] . Na tym docinku projektowana droga [...] zlokalizowana jest w liniach rozgraniczających dz. nr [...] (użytek B), [...] (użytek dr) oraz części działki [...] (użytek Bp) obr. [...] . Działki te obecnie stanowią prywatną współwłasność i wykorzystywane są jako obsługa komunikacyjna nieruchomości położonych przy drodze, w tym nieruchomości zlokalizowanej na dz. nr [...] obr. [...] . Szerokość projektowanej drogi nie została zwiększona kosztem działek przyległych i wynosi 7 m w liniach rozgraniczających. Linia zabudowy ustalona została z uwzględnieniem istniejącej zabudowy na 4,0 m (lokalnie 3,0 m). Na wysokości dz. nr ew. [...] linia zabudowy ustalona zastała w odległości 4,0 m pomimo, że istniejący na tej działce budynek mieszkalny oddalony jest od linii rozgraniczającej drogę o ok. 5,3 m. Jak już wcześniej wspomniano ustalenie linii zabudowy uwzględniało istniejącą zabudowę na korzyść działek przyległych.

Drugi odcinek - projektowany - przebiegający od dz. nr [...] obr. [...] ok. 105 m na północ do dz. [...] obr. [...] ). Na tym odcinku zaplanowano zmienną szerokość drogi w liniach rozgraniczających od 10 m na większości odcinka do 13,5 m. Wynika to z uwzględnienia istniejącego przebiegu granicy działek na terenie [...]-[...]. Droga zakończona jest ślepo z planowaną zwrotką 20 m. Linia zabudowy została ustalona 6,0 m (lokalnie 2,5 m ze względu na istniejące obiekty i granice działek). Połowa szerokości planowanej drogi, na długości ok 19,5 m zlokalizowana została na działce skarżących nr [...] , a druga połowa na sąsiedniej działce [...] . Droga na tym odcinku zlokalizowana jest w sposób umożliwiający zapewnienie obsługi komunikacyjnej działek położonych na terenie [...]-[...]. Działki te przebiegają od drogi [...] (ul. C. na wschód do rzeki J. (prostopadle do projektowanej drogi [...]) i w większości są zabudowane w sposób uniemożliwiający obsługę komunikacyjną od ul. C. . Zaprojektowanie tego odcinka drogi [...] pozwoli na wykorzystanie inwestycyjne zgodnie z przeznaczeniem planu obszaru i wielkości ok. 2,7 ha. Projektowana droga zapewnia dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego dla terenów przeznaczonych pod zabudowę, co stanowi warunek ich prawidłowego zagospodarowania i realizacji inwestycji budowlanych.

Organ, opracowując projekt planu, rozważał również alternatywne przebiegi obsługi komunikacyjnej terenu [...]-[...], jednak jak już wcześniej wspomniano doprowadzenie drogi bezpośrednio od ul. C. w innym miejscu nie było możliwe ze względu na istniejącą zabudowę (konieczność wykupu zabudowanych nieruchomości, burzenia obiektów budowlanych itp.). Doprowadzenie obsługi komunikacyjnej od strony wschodniej, od ul. Ż. poprzez rzekę J. wiązałoby się z koniecznością budowy mostu na rzece co wygenerowałoby znacząco większe koszty niż wykorzystanie już istniejącego korytarza drogowego na pierwszym odcinku drogi [...]. Przesunięcie drugiego odcinka drogi [...] na wschód lub zachód nie było możliwe ze względu na istniejące w terenie obiekty budowlane i konieczność ich wykupu i rozbiórki.

Żaden z analizowanych wariantów alternatywnych nie spełniał jednocześnie kryteriów wykonalności technicznej, racjonalności ekonomicznej oraz minimalizacji ingerencji w istniejącą zabudowę. Przyjęte rozwiązanie stanowi wariant optymalny również pod względem ekonomicznym, ograniczając konieczność ponoszenia ponadstandardowych nakładów na infrastrukturę techniczną.

Droga poprowadzona została w sposób optymalny z wykorzystaniem niezagospodarowanej części działki nr [...] . Ingerencja ta ma charakter częściowy i nie narusza zasadniczej funkcji działki. Zachowana została możliwość dalszego wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie miejscowym. Ingerencja w prawo własności ma charakter proporcjonalny, ograniczony do niezbędnego minimum oraz pozostaje w racjonalnej relacji do celu publicznego, jakim jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenu. Parametry projektowanej drogi oraz jej powiązanie z istniejącym układem komunikacyjnym zapewniają właściwe warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także umożliwiają prawidłową obsługę przez służby ratunkowe i komunalne. Wyznaczenie pasa drogowego umożliwia również prowadzenie sieci infrastruktury technicznej, w tym wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej oraz telekomunikacyjnej.

Z dokumentacji i uzasadnienia uchwały wynika, że droga gminna jest niezbędna dla obsługi istniejącej i planowanej zabudowy, przebieg "po śladzie" dotychczasowej drogi wewnętrznej minimalizuje ingerencję w nowe tereny prywatne, nie zachodzi kolizja z częścią budynku jednorodzinnego skarżących.

W piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2026 r. skarżący M. i M. K. wskazali, że już po kilku miesiącach od uchwalenia zaskarżonej uchwały podjęto uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego ustaleniami zaskarżonej uchwały, w szczególności w zakresie dotyczącym przebiegu projektowanej drogi oznaczonej symbolem [...]. Z treści uzasadnienia uchwały wynika również, że przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania planistyczne stanowią nieproporcjonalną ingerencję Gminy K. w sferę praw właścicieli nieruchomości, w tym skarżących. Powyższe potwierdza również, że zaskarżona uchwała narusza granice władztwa planistycznego Gminy K. , prowadząc do nadmiernej, nieracjonalnej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżących.

M. i M. K. zakwestionowali również sporządzenie odpowiedzi na ich skargę przez przedstawiciela organu wykonawczego, a nie stanowiącego Gminy oraz wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej, która została im udzielona w związku z wniesieniem pism procesowych w sprawie.

Na rozprawie w dniu 8 września 2026 r. pełnomocnik Gminy wskazała, że - wedle jej wiedzy - opracowywane zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidują zmianę usytuowania drogi "sięgacz" w innym usytuowaniu z przesunięciem poza działkę skarżących M. i M. K. z wyjątkiem skosu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. W związku z tym, podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego jego prawa własności (por wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1423/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

M. K. i M. K. wykazali naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, gdyż są współwłaścicielami działki zabudowanej domem jednorodzinnym o nr. ew. [...] , z obrębu [...] , położonej w K. oraz wraz z innymi osobami są współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działkę drogową wewnętrzną w ul. C. , o nr. ew. [...] z obrębu [...] oraz nieruchomości stanowiącej działkę drogową wewnętrzną w ul. C. , o nr. ew. [...] z obrębu [...] . Na tych nieruchomościach w planie przewidziano drogę dojazdową [...], co narusza interes prawny skarżących, w szczególności w odniesieniu do działki nr [...] .

Natomiast R. G. , E. G. i M. Ż. wskazali, że ich interes prawny w zaskarżeniu planu wynika z prawa własności nieruchomości położonej przy ul. A. [...] w K. , obejmującej działki nr [...] , obręb [...] , zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a M. Ż. , wynika z prawa własności nieruchomości położonej przy ul. A. [...] w K. położonej na działce nr [...] obręb [...] , zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Nieruchomości te bezpośrednio sąsiadują i posiadają wspólną granicę z działkami oznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1U. Skarżący kwestionują przeznaczenie tego sąsiedniego terenu, wskazując, że nowy sposób zagospodarowania tego terenu i jego dopuszczalnej w sposób bezpośredni oddziałuje na wykonywanie przez nich prawa własności, zwłaszcza że jest to teren 50-metrowej strefy izolacyjnej cmentarza w K. .

Nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., II OSK 743/15). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., II OSK 1402/17).

Zdaniem Sądu, dopuszczenie na terenie objętym zaskarżonym planem obiektów usługowych (usług handlu, usług rzemieślniczych, usług sportu i rekreacji, usług kultury i rozrywki, usług biurowych i administracji oraz na terenach położonych poza granicami strefy sanitarnej od cmentarza 50 m usług turystyki, usług gastronomii, usług zdrowia i pomocy społecznej i usług edukacji) w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżących, które są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, ma wpływ na uprawnienia skarżących, jako właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ustalenia zaskarżonego planu, zdaniem Sądu, kształtują sposób wykonywania przez skarżących przysługującego im prawa własności nieruchomości. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

W ocenie Sądu, przeznaczenie bezpośrednio sąsiadującego z nieruchomościami skarżących terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1U pod zabudowę usługową o określonych gabarytach na terenie 50-m strefy sanitarnej cmentarza, będzie miało wpływ na korzystanie przez skarżących z ich nieruchomości, a więc dotknie jednego z trzech zasadniczych uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Dopuszczenie zabudowy o wysokości wyższej niż występująca w bezpośrednim sąsiedztwie godzi w prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich względem terenu 1U, na które to nieruchomości oddziaływać będzie zabudowa zlokalizowana wprawdzie na terenie oznaczonym w planie symbolem 1U, lecz bezpośrednio sąsiadująca z terenem nieruchomości skarżących. Ponadto skarżący słusznie upatrują naruszenia ich interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości z faktu dopuszczenia zabudowy usługowej na terenie przylegającej do ich nieruchomości strefy szczególnej ochrony sanitarnej z uwagi na uwarunkowania w tej strefie przewidziane przepisami szczególnymi w celu zabezpieczenia sanitarnego sąsiednich nieruchomości, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że skarżący R. G. , E. G. i M. Ż. posiadają legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA z: 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07; 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08; 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08; 18 września 2015 r., II OSK 37/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej u.p.z.p.) istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Na wstępie, w odniesieniu do zarzutu skarżących dotyczącego nieprawidłowej reprezentacji organu przez organ wykonawczy Gminy, a nie przez Przewodniczącego Rady, wskazać należy, iż - zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 - w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Zatem reprezentacja procesowa Gminy w tej sprawie przez Zastępcę Burmistrza była prawidłowa.

Sąd uwzględnił skargę M. K. i M. K. w części obejmującej teren oznaczony symbolem [...] w granicach działki ewidencyjnej nr [...] , obręb [...] , położonej w K. oraz w części obejmującej nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną wzdłuż terenu [...] po wschodniej stronie działki ewidencyjnej nr [...] . W ocenie Sądu, samo poprowadzenie drogi dojazdowej [...] po śladzie istniejącej drogi wewnętrznej jest racjonalne i nie narusza prawa. Natomiast wskazane naruszenie dotyczy poprowadzenia tej drogi w zakresie tzw. sięgacza po działce M. i M. K. nr [...] .

Sąd podkreśla, że gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W ocenie Sądu, ingerencja organu planistycznego w prawo własności tych skarżących była nadmierna i nastąpiła z naruszeniem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Kwestionowana regulacja planistyczna jawi się jako nadmiernie uciążliwa z perspektywy właściciela "obciążonej" nieruchomości, przez którą ma przebiegać wyznaczony w planie ciąg komunikacyjny. Działka skarżących nr [...] z dwóch stron przylega do drogi dojazdowej [...]. Duża część tej działki, ponad 100 m2 została przeznaczona pod drogę dojazdową do innych nieruchomości, a jest to działka zabudowana, która mogłaby podlegać dalszej ewentualnej zabudowie np. budynkiem gospodarczym, a po przeciwległej stronie planowanej drogi dojazdowej [...] znajduje się nieruchomość niezabudowana. Ponadto na działce nr [...] wyznaczono od południa i wschodu nieprzekraczalne linie zabudowy, uniemożliwiając w ten sposób jej zabudowę również w tej części. Zatem działka nr [...] jest niewspółmiernie obciążona w porównaniu do działek sąsiednich w wyniku przeznaczenia jej w części pod drogę dojazdową [...] i wyznaczenia na niej nieprzekraczalnych linii zabudowy z dwóch stron tej drogi. Dostrzegł to również organ planistyczny, gdyż - jak wynika z akt sprawy - Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego ustaleniami zaskarżonej uchwały, w szczególności w zakresie dotyczącym przebiegu projektowanej drogi oznaczonej symbolem [...] i – jak wskazał pełnomocnik organu na rozprawie – organ przewiduje zmianę usytuowania drogi "sięgacz" z przesunięciem poza działkę skarżących M. i M. K. z wyjątkiem skosu.

Mając na względzie te okoliczności sprawy, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części organ planistyczny ma obowiązek uzupełnienia planu miejscowego tym w zakresie. Dodać należy, iż niniejsze orzeczenie nie oznacza, że działka skarżących nie może być w ogóle przeznaczona pod drogę dojazdową w żadnej części, lecz organ powinien w tym zakresie wyważyć interesy prywatny i publiczny, z zachowaniem zasady proporcjonalności w pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności nieruchomości.

Skarga M. K. i M. K. w zakresie pozostałych działek nr [...] i [...] , w których mają oni współwłasność została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku. Po tych nieruchomościach przebiega obecnie droga wewnętrzna i przekształcenie jej w drogę publiczną dojazdową jest racjonalne i nie narusza prawa.

W związku z częściowym uwzględnieniem skargi M. i M. K. Sąd w pkt 3 sentencji wyroku – na podstawie art. 200 p.p.s.a. – zasądził od Gminy K. na ich rzecz kwotę 300 zł (koszty wpisu od skargi) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wskazać należy, że na mocy art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zwrotowi podlegają koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie ma podstawy prawnej do zasądzenia na rzecz skarżących M. K. i M. K. wnioskowanych kosztów sporządzenia pism procesowych w sprawie, jeżeli nie były one podpisane przez profesjonalnego pełnomocnika, lecz przez same strony.

W ocenie Sądu, nie zasługiwała natomiast na uwzględnienie skarga R. G. , E. G. i M. Ż. dotycząca ustalenia w planie przeznaczenia przylegającego do ich nieruchomości terenu 1U.

Procedura planistyczna w tej sprawie była prawidłowo prowadzona na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 24 września 2023 r. na mocy art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy nowelizującej z 7 lipca 2023 r., gdyż postępowanie planistyczne zostało wszczęte uchwałą intencyjną z dnia 27 marca 2023 r. i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. zostało przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] czerwca 2012 r., ze zmianami przyjętymi uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] marca 2017 r. Teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 1U znajduje się w Studium w strefie I UM usługowo-mieszkaniowej. W Studium dla terenów usługowo – mieszkaniowych UM ustalono priorytet dla lokalizacji: usług oraz małych i średnich obiektów produkcyjnych, nie wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz zabudowy mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej i technicznej dla obszaru gminy. Studium dopuszcza na tym terenie lokalizację obiektów handlowych prowadzących sprzedaż hurtową lub półhurtową oraz sprzedaż detaliczną towarów wyspecjalizowanych, wielkogabarytowych, wymagających dużych powierzchni magazynowania i specjalnego transportu, jak np.: materiały budowlane i ogrodnicze oraz artykuły wyposażenia mieszkań, takie jak meble, sprzęt gospodarstwa domowego itp. oraz innych funkcji nie kolidujących z funkcjami priorytetowymi, z wyłączeniem aktywności gospodarczej i usług wymagających lub mogących wymagać sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Dopuszcza się zachowanie obiektów szklarniowych oraz innych stanowiących produkcję i obsługę w gospodarstwach rolnych oraz dopuszcza ich rozbudowę i lokalizowanie nowych na terenach wsi J. , B. , P. , S. . Wskaźniki oraz parametry zabudowy i zagospodarowania terenów na terenie UM wynoszą: minimalna powierzchnia działki budowlanej 1000 m2, maksymalna wysokość zabudowy 15 m, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej 25 %.

Organ planistyczny był związany tymi ustaleniami Studium i sporny teren mógł przeznaczyć wyłącznie pod usługi, ponieważ zabudowa mieszkaniowa w strefie 50 m od cmentarza jest niezgodna z przepisami odrębnymi dotyczącymi stref sanitarnych cmentarzy. Zgodnie z § 21 pkt 1 i 2 uchwały przeznaczenie podstawowe terenu 1U to usługi. Zgodnie z § 5 pkt 9 planu, usługi to działalność, której celem jest zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie działalności nie będącej produkcją dóbr materialnych metodami przemysłowymi, obejmującą formy działalności zakwalifikowanej na podstawie przepisów odrębnych do usług i handlu, za wyjątkiem ograniczeń wskazanych w ustaleniach szczegółowych dla wyodrębnionych w planie terenów; Przeznaczenie wykluczone: usługi handlu wielkopowierzchniowego. Zgodnie z § 21 pkt 3 uchwały, warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu: a) dopuszczenie realizacji budynków gospodarczych i garaży, b) dopuszczenie realizacji wyłącznie usług handlu, za wyjątkiem usług wskazanych w pkt 2, usług rzemieślniczych, usług sportu i rekreacji, usług kultury i rozrywki, usług biurowych i administracji oraz na terenach położonych poza granicami strefy sanitarnej od cmentarza 50 m usług turystyki, usług gastronomii, usług zdrowia i pomocy społecznej i usług edukacji, c) w terenie 1U należy uwzględnić realizację zieleni izolacyjnej, oznaczonej na rysunku, obejmującej kompozycję gatunków roślin niskich i wysokich, z udziałem gatunków zimozielonych. W § 21 pkt 4 uchwały określono wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, m.in. maksymalna wysokość zabudowy: budynków usługowych - 12 m, budynków gospodarczych i garaży - 5 m, pozostałych obiektów budowlanych - 12 m.

Gmina była zatem związana ustaleniami Studium w tym zakresie i nie mogła temu terenowi nadać innego przeznaczenia, choćby pod zieleń, jak postulowali skarżący. Sąd nie dopatrzył się niezgodności planu ze Studium w tym zakresie. Co do wysokości zabudowy organ dopuścił na tym terenie zabudowę do 12 m, a maksymalny wskaźnik w Studium wynosi 15 m (i tak było początkowo w projekcie planu, potem obniżono ten wskaźnik). Trafnie organ wskazał, że ustalenie warunków zabudowy polega na dostosowaniu zabudowy planowanej do już istniejącej i w tym przypadku wysokość zabudowy we wskazywanych przez skarżących decyzjach o warunkach zabudowy była dostosowana do istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Natomiast w przypadku planu organ może wyznaczyć samodzielnie wskaźnik wysokości zabudowy, pod warunkiem, że jest on zgodny z ustaleniami Studium w tym zakresie. Sąd nie dopatrzył się zatem w tym wypadku naruszenia zasady zachowania ładu przestrzennego wynikającej z art. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących sprzeczności przeznaczenia terenu 1U z przepisami sanitarnymi dotyczącymi cmentarzy, wskazać należy, iż zgodnie z § 13 ust. 4 planu ustala się, oznaczone na rysunku planu, granice strefy sanitarnej od cmentarza do 50 m, wyznaczone na podstawie przepisów odrębnych. W myśl § 13 ust. 5 planu w granicach strefy, o której mowa w ust. 4 obowiązuje, zgodnie z przepisami odrębnymi, zakaz lokalizacji zabudowy mieszkalnej, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych.

W myśl art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej, ministrem właściwym do spraw klimatu oraz ministrem właściwym do spraw środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; 2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody; 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315 ze zm.), odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W ocenie Sądu, wszystkie wymogi z § 3 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. zostały spełnione i nie naruszono tych przepisów, o czym świadczy treść § 13 ust. 5 planu.

Ponadto, zdaniem Sądu, z treści art. 5 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy nie można wywieźć, że na pasach terenu izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych nie ma możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy. Przeczy temu wprost § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z 1959 r., które wyłącza na tym terenie jedynie lokalizację zabudowy mieszkalnej, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych. Tego typu zagospodarowanie zostało na terenie 50-metrowej strefy wokół cmentarza wprost wyłączone w § 13 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Ponadto, częściowo uwzględniając postulaty skarżących, organ wprowadził w planie izolacyjny pas zieleni o szerokości 5 m, odgradzający teren zabudowy mieszkaniowej od terenu zabudowy usługowej 1U.

Dodać ponadto należy, iż - zgodnie z art. 17 pkt 6 litera a tiret siódme u.p.z.p. - organ wykonawczy gminy występuje o opinie o projekcie planu do właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. W toku procedury planistycznej organ planistyczny wystąpił o opinię do właściwego organu - Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który opinią sanitarną z dnia 20 lutego 2026 r. zaopiniował pozytywnie przedstawiony do uzgodnień projekt planu. Pismo załączone do skargi przez skarżących Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] października 2024 r. nie zostało sporządzone w toku procedury planistycznej prowadzonej przez Radę Miejską w K. , lecz stanowi odpowiedź PPIS w O. udzieloną w trybie indywidualnej korespondencji z osobą prywatną. Pismo to nie było wiążące dla Rady Gminy w tej sprawie.

Skarżący podnieśli ponadto w skardze, że teren 1U nie spełnia wymogów gruntowych pozwalających na rozbudowę cmentarza tj. wody gruntowe znajdują się na poziomie 2 m, a nie na poziomie 2,5 m, jak stanowią przepisy prawa, w szczególności § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. W tym zakresie wskazać należy, iż teren 1U nie został przeznaczony pod rozbudowę cmentarza, lecz pod usługi. W Prognozie oddziaływania planu na środowisko na str. 8 wskazano, że "(...) generalnie można stwierdzić, że warunki gruntowo-wodne do posadowienia zabudowy na obszarze opracowania są dobre, ze względu na występowanie zwierciadła wód przypowierzchniowych poniżej 2 m p.p.t. Pogorszenie warunków wodnych następuje jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie cieków wodnych przepływających przez obszar opracowania. Te tereny są narażone na stagnowanie wód opadowych lub roztopowych oraz czasowe zalanie w okresach intensywnych opadów atmosferycznych". W ocenie Sądu, to stwierdzenie nie dotyczy terenu przeznaczonego pod cmentarz, lecz pozostałych terenów objętych planem i przeznaczonych pod zabudowę i nie można z niego wywodzić wniosków o niedopuszczalności zabudowy na terenach przylegających do cmentarza.

W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia art. 6 i art. 107 k.p.a., tj. zasady legalności i zasady wydawania decyzji w oparciu o stan prawny na dzień wydania decyzji, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 65 u.p.z.p. poprzez pominięcie faktu, iż w obiegu prawnym obowiązuje prawomocna decyzja nr [...] wydana przez Starostę O. w dniu [...] kwietnia 2024 r. oraz nadużycie władztwa planistycznego, poprzez dokonanie zmian w zakresie przeznaczenia terenów, zwłaszcza w odniesieniu do obszarów objętych strefami ochronnymi, które w sposób nieuzasadniony wprowadzają nowe zasady użytkowania ziemi, niezgodne z przepisami prawa, dotychczasowymi decyzjami administracyjnymi i wcześniejszymi uchwałami, wskazać należy, iż zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w procedurze planistycznej nie mają one zastosowania. Ponadto przedmiotowa kwestia, dotycząca nieuwzględnienia w planie ustaleń ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym decyzji nr 346/2024 nie dotyczy interesu prawnego skarżących, lecz innej osoby A. P. (k.721 i n. akt sądowych), której skarga została prawomocnie odrzucona.

W ocenie Sądu, nie zostały zatem w zakresie podnoszonym przez skarżących, dotyczącym terenu 1U, naruszone zasady sporządzania planu miejscowego.

Sąd uznał za niezasadne także zarzuty dotyczące naruszenia procedury planistycznej. W § 2 planu ustalono, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu cmentarza w K. , zwany dalej "planem", którego granice określono na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały oraz zaprezentowano jej przebieg w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-2000 pas 7. Jest to standardowy zapis planu, w którym nie określa się granic planu w odniesieniu do konkretnych nieruchomości, lecz następuje odesłanie do rysunku planu. Sąd nie dopatrzył się ponadto sprzeczności granic planu z granicami określonymi w uchwale z dnia 27 marca 2023 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu cmentarza w K. . Wbrew zarzutom skargi, w § 3 uchwały z dnia 27 marca 2023 r. Rada Miejska w K. uchyliła poprzednie uchwały intencyjne z dnia 14 lipca 2015 r. i uchwałę zmieniającą wskazaną uchwałę z dnia 7 marca 2022 r., zatem nie można uznać, że funkcjonuje w obrocie prawnym dwie uchwały wszczynające procedurę planistyczną w odniesieniu do tego samego obszaru Gminy.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że organ racjonalnie wyjaśnił, że miał obowiązek objąć planem teren cmentarza i co najmniej 150 m strefy wokół cmentarza, a teren ten został poszerzony, gdyż zaistniała możliwość przyjęcia jednolitego standardu zagospodarowania dla terenów tworzących układ urbanistyczny gminy (tereny zabudowane w pierzejach ulic Ż. i C. ) wraz z wprowadzeniem zasad ochronnych dla cieków wodnych wpływających do gminy, tj. J. i Kanału P. , stanowiących podstawę systemu przyrodniczego gminy. Ponadto to do wyłącznej kompetencji Gminy należy ustalenie obszaru, który ma być objęty planem miejscowym.

Plan sporządzono na mapie zasadniczej, o którą organ planistyczny - wnioskiem z dnia 16 maja 2023 r. - zwrócił się do Starosty O. , więc zarzut nieaktualności mapy jest niezasadny.

Co do zarzutu braku wyszczególnienia w części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stref ochronnych 50 -150 m Cmentarza Parafii Św. W. w K. i przynależnej do niego zabytkowej części Cmentarza Ż. i prawidłowego wskazania ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy lub częściowego ograniczenia zabudowy, wskazać należy, iż ustalenia w tym zakresie zawiera § 13 planu, a granice stref izolacyjnych zostały wyznaczone w załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu skargi oparcia zaskarżanej uchwały o sporządzone w 2023 r. przez firmę B. Systemy Przestrzenne Z. B. : prognozę oddziaływania na środowisko oraz finansową prognozę skutków uchwalenia planu, stanowiące jej integralną część, tj. przez podmiot wobec którego zachodzi podejrzenie nieposiadania odpowiednich uprawnień, kompetencji i kwalifikacji umożliwiających sporządzenie stosownych analiz, wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że Z. B. posiada uprawnienia do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, o których mowa w art. 74a ust. 2 pkt 1 d ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.), gdyż ukończył studia magisterskie na kierunku nauki leśne. Co do prognozy finansowej, to została ona opracowana przez firmę B. Systemy Przestrzenne Z. B. na zlecenie organu wykonawczego Gminy i przedstawiona wraz z dokumentacją planistyczną Radzie Gminy. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. W tym miejscu podkreślenia również wymaga, że prognoza skutków finansowych nie musi być sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2022 r., II OSK 81/19, prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu. Z samej nazwy tego dokumentu wynika, że powinien on określać potencjalne wydatki i dochody z tytułu uchwalenia planu, które na tym etapie nie wymagają szczegółowego oszacowania. Podawane w prognozie szacunkowe dane w zakresie wydatków gminy nie mają żadnego wypływu na realizację w przyszłości żądań skarżących w przedmiocie odszkodowań za grunty przeznaczone na realizację inwestycji celu publicznego.

Wbrew twierdzeniom skargi prognoza skutków finansowych planu nie musi zawierać konkretnych wyliczeń dotyczących ewentualnych odszkodowań dla właścicieli nieruchomości. Zasad wypłaty odszkodowań nie ustala się również w planie miejscowym. Kwestie odszkodowań z tytułu np. obniżenia wartości nieruchomości rozpatrywane są w trybie art. 36 i n. u.p.z.p., a kwestie dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości np. pod drogi są rozpatrywane w postępowaniach administracyjnych toczących się przed właściwym starostą w trybie przepisów art. 128 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego braku przeprowadzenia przez organ konsultacji społecznych w procedurze planistycznej, wskazać należy, iż procedura planistyczna była prowadzona według przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją ustawy z 2023 r. , a zatem projekt planu wyłożony był prawidłowo do publicznego wglądu: w okresie od 11 marca 2024 r. do 12 kwietnia 2024 r. oraz od 14 czerwca 2024 r. do 5 lipca 2024 r. W okresach tych można było składać wnioski i uwagi do projektu planu. Nad projektem planu odbyły się dwie dyskusje publiczne: w dniu 21 marca 2024 r. oraz w dniu 24 czerwca 2024 r. Informacje o możliwości składania uwag do planu oraz terminach dyskusji publicznych podane były do publicznej wiadomości zgodnie z wymaganymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób rozstrzygnięcia złożonych wniosków i uwag został podany do publicznej wiadomości poprzez opublikowanie zarządzeń Burmistrza K. : Nr 69/2024 z dnia 14 maja 2024 r. oraz Nr 108/2024 z dnia 30 lipca 2024 r. Zatem udział społeczeństwa w procedurze planistycznej został zapewniony, zgodnie z przepisami u.p.z.p. mającymi zastosowanie w sprawie, a skarżący brali aktywny udział w tej procedurze.

Sąd nie dopatrzył się w związku z tym istotnych naruszeń procedury sporządzenia planu, naruszeń zasad jego sporządzenia w zakresie terenu 1U, a zatem mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. - w pkt 2 wyroku - orzekł również o oddaleniu skargi R. G. , E. G. i M. Ż. .