Plan wykluczający dojazd ulicą przy działce. Sąd uchylił odmowę pozwolenia na rozbudowę

Zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2025 r. nr 1463/OPO/2025 Wojewoda Mazowiecki (dalej jako: organ lub Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej także jako organ pierwszej instancji) z 4 lipca 2025 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową szczelnego podziemnego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3, na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 21 grudnia 2022 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek P. S. (dalej także jako skarżący) o pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą bez przyłączy na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 17 stycznia 2023 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji projektowej. Odpowiedzi na powyższe postanowienie udzielono w dniu 4 września 2023 r. W dniu 23 grudnia 2024 r. skarżący skorygował wniosek o pozwolenie na budowę w zakresie terenu inwestycji oraz nazwy zamierzenia budowlanego występując o rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową szczelnego podziemnego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3, na terenie działek nr ew. [...] i [...]. Postanowieniem z 27 stycznia 2025 r. organ pierwszej instancji po raz kolejny wezwał skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Inwestor został zobowiązany do wykazania zgodności inwestycji z § 13 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N.– część "[...]", w którym określono, że realizacja zabudowy możliwa jest wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ul. [...], a także do wykazania, że załączona do wniosku dokumentacja projektowa dotyczy rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W terminie wyznaczonym na usunięcie nieprawidłowości, tj. do dnia 30 czerwca 2025 r., nie zostały poprawione wszystkie braki wskazane we wspomnianym postanowieniu.

Wobec tego organ pierwszej instancji decyzją z 4 lipca 2025 r. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową szczelnego podziemnego zbiornika na nieczystości ciekłe. Organ pierwszej instancji zakwestionował zmianę nazwy planowanej inwestycji. Uznał, że zamierzenie inwestycyjne nie dotyczy ani rozbudowy istniejącego na działce nr [...] budynku ani jego przebudowy a stanowi budowę nowego budynku. Ponadto stwierdził szereg niezgodności projektu budowlanego z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym regulujących kwestie zaopatrzenia w wodę oraz sposób skomunikowania działek inwestycyjnych z drogą publiczną, ale również niezgodności projektu z szeregiem przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679).

Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie.

Wspomnianą na wstępie decyzją z 15 grudnia 2025 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji aczkolwiek stwierdził, zasadność części zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Niezależnie od tego zdaniem Wojewody brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę albowiem jego zamierzenie budowlane jest niezgodne z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wbrew tytułowi projektu sporna inwestycja nie stanowi ani przebudowy ani rozbudowy budynku istniejącego na działce nr [...]. Organ wskazał, że prace związane z wykorzystaniem jedynie fragmentów ścian nie stanowią rozbudowy istniejącego budynku. Zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, że nowoprojektowana część budynku mieszkalnego jednorodzinnego powstaje wykorzystując jedynie dwa fragmenty pozostające z istniejącego budynku, tj. części dwóch ścian leżących równolegle i fragmentu stropu nad nimi. Organ wskazał, że z projektu bezspornie wynika, że znaczna część budynku zostanie wyburzona. Zatem traci on walor budynku poprzez wyburzenie pełnych dwóch ścian, wyburzenie połowy dwóch pozostających ścian, podłóg oraz wyburzenie dachu, celem wymiany z jednospadowego na dwuspadowy. Zdaniem organu nie sposób mówić o rozbudowie skoro obiekt budowlany, który miałby podlegać rozbudowie (powiększeniu) zostaje w znacznym stopniu pomniejszony - uszczuplony (ograniczony do małej części pozostającego fragmentu tego budynku), stając się jedynie "substancją" do wykorzystania na potrzeby powstania (budowy) nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Roboty tego rodzaju, w ocenie Wojewody, nie mogłyby zostać objęte również przebudową. Organ stwierdził, że zmiana wysokości budynku wykorzystująca pozostające części ścian istniejącego budynku (wysokość 5,32 m przy projektowanej 6,27m), przy znacznym jego pomniejszeniu (rozbiórce) nie ma charakteru rozbudowy z przebudową. Planowane roboty budowlane stanowią próbę obejścia przepisów prawa. Celem inwestycji jest bowiem budowa nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wojewoda stwierdził, że taka kwalifikacja zamierzenia inwestycyjnego ma związek z wymaganiami § 13 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N.– część "[...]", podjętego uchwałą Rady miasta stołecznego Warszawy nr XX/679/2007 z dnia 6 grudnia 2007 r. Zgodnie z § 13 ust. 3 planu należało zatem wykazać, że teren inwestycji wyposażony jest we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej (zgodnie z definicją w § 2 pkt 13 planu) oraz posiada możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ul. [...] - ciąg pieszo-rowerowy). Organ podał, że co prawda działki inwestycyjne leżą bezpośrednio przy drodze publicznej ul. [...], zatem inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, natomiast w ramach zgodności z planem należało również wykazać dojazd innymi ulicami "urządzonymi", czego nie wykazano. Zgodnie z ustaleniami planu ul. [...] ma mieć charakter ciągu pieszo-rowerowego, a celem planu jest realizacja komunikacji poza tym ciągiem.

Odnosząc się do kwestii związanej z wyposażeniem działek inwestycyjnych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej organ wskazał, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji w § 16 ust. 2 miejscowego planu dopuszczono stosowanie indywidualnych systemów usuwania ścieków, stąd zarzut odwołania w tej części organ uznał za zasadny. Natomiast, zdaniem Wojewody teren inwestycji nie jest wyposażony, zgodnie z § 13 ust. 3 planu w wymagane wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej. Organ na podstawie akt sprawy przyjął, że teren inwestycji nie jest wyposażony w zakresie zaopatrzenia w wodę w sposób zgodny z miejscowym planem. Inwestor uzyskał warunki w zakresie wykonania przyłącza do miejskiej sieci wodociągowej, ale nie jest ona objęta niniejszym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Natomiast w ramach istniejącej studni na działce obecnie inwestycja miałaby być zaopatrzona "z własnego ujęcia - korzystanie w sposób dotychczasowy" str. 8 projektu zagospodarowania terenu. Według oceny organu na mapach nie stwierdzono istniejącej studni na działce nr [...]. Powyższe ma związek z argumentacją organu w zakresie niezgodności inwestycji z ustaleniami § 5 ust. 1 pkt 2 planu, którym zakazano poboru wód podziemnych (ujęć, studni, pompowni i urządzeń odwadniających). Zatem wskazywana przez inwestora istniejąca studnia i możliwość czerpania z niej wody jest niezgodna z § 5 ust. 1 pkt. 2 planu.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii art. 35 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołując się błędnie na przepisy ustawy w brzmieniu z 2024 r., organ wskazał, że argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu inwestycji, zatem realizując przedmiotową budowę należało wykazać zgodność z obowiązującymi przepisami miejscowego planu, czego nie uczyniono.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda podał, że niektóre z nich są zasadne jednak wobec wskazanych wyżej uchybień brak było podstaw do udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę albowiem analiza dokumentacji przedmiotowej sprawy wykazała, że skarżący nie wypełnił w całości nałożonych na niego obowiązków. Wbrew twierdzeniom skarżącego projekt budowlany zawiera niezgodność z miejscowym planem, związanym z przedmiotem zamierzenia. Powołując się na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych Wojewoda wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane ustaleniami planu. Miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone.

Od opisanej decyzji skargę złożył P. S. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., dalej jako Prawo budowlane), mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że planowane przez skarżącego roboty budowlane na terenie działek nr [...] i [...] z obrębu: [...] w Dzielnicy U. m.st. Warszawy, przy ul. [...] w W. nie stanowią rozbudowy ani przebudowy, ponieważ celem inwestycji jest budowa nowego budynku mieszkalnego, a nie rozbudowa z przebudową, podczas gdy Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rozbudowa", ani nie określa minimalnego zakresu substancji istniejącego budynku, jaki musi zostać zachowany, aby zamierzenie inwestycyjne mogło zostać zakwalifikowane jako rozbudowa, jak również, ustawodawca nie przewidział możliwości badania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zasadności przyjętych przez projektanta rozwiązań architektonicznych ani ingerowania w kwalifikację robót budowlanych jako rozbudowy, przebudowy czy budowy nowego obiektu;

2. art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej również jako: u.p.z.p.) w brzmieniu z dnia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N.- część "[...] " uchwałą nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r., poprzez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do działki, na której posadowiony jest budynek mieszkalny i której funkcja nie ulega zmianie, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie, lecz do publicznej drogi gminnej tj. ul. [...], z której możliwe jest korzystanie przez skarżącego do czasu przekształcenia jej w drogę pieszo - rowerową po powstaniu dróg odbarczających, zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego realizacja nie zależy od skarżącego, lecz od gminy, więc brak realizacji tych dróg nie może obciążać inwestora;

3. § 13 ust. 3 w związku z § 2 ust. 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N.- część "[...]" oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., ;oz. 1691, dalej jako: k.p.a.) poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i uznanie, że teren inwestycji nie jest wyposażony w urządzenia infrastruktury technicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę, gdyż nie stwierdzono istniejącej studni na działce nr [...], podczas gdy istnienie studni na działce nr [...] zostało potwierdzone przez geodetę mgr. inż. K. W. i wynika z rysunku załączonego do projektu zagospodarowania terenu;

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, zamiast uchylenia tej decyzji w całości oraz wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy tj. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia skarżącemu pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową szczelnego podziemnego zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działek nr [...] i [...].

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy odmawiającą skarżącemu zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową szczelnego podziemnego zbiornika na nieczystości ciekłe.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę czy przebudowę wymagające pozwolenia na budowę) lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto organ zobowiązany jest do oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 10 i 13 i przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego.

Zaznaczyć jednak należy, że organ architektoniczno-budowlany w pierwszej kolejności ocenia zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli działka inwestycyjna znajduje się na terenie objętym planem, bądź decyzją o warunkach zabudowy jeżeli taki plan nie został uchwalony. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie działki inwestycyjne położone są w obszarze obowiązywania uchwały Nr XX/679/2007 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N.- część "[...] " (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 2007 r., Nr 266, poz. 9153). Poza sporem jest, że działki należące do skarżącego znajdują się na terenie o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy § 13 ust. 3 powołanej uchwały stanowi przeszkodę do zatwierdzenia złożonego przez skarżącego projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu i udzielenia mu pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr [...] i czy w ogóle w związku z tym, że wniosek skarżącego dotyczył przebudowy i rozbudowy budynku powstałego jeszcze przed uchwaleniem tego planu ograniczenia z niego wynikające znajdują zastosowanie w sprawie. Należy zwrócić uwagę, że cześć z uchybień stanowiących podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego przez organ pierwszej instancji została zakwestionowana przez Wojewodę. Organ ten uznał, że brak jest podstaw do zatwierdzenia zgłoszonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z trzech powodów: błędnej kwalifikacji inwestycji jako rozbudowy i przebudowy budynku (zdaniem Wojewody wniosek dotyczy pozwolenia na budowę nowego budynku), niezgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie skomunikowania działki z drogą publiczną oraz niezgodności projektu z planem w zakresie uzbrojenia terenu (zaopatrzenie w wodę).

Zdaniem skarżącego w związku z treścią art. 35 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu, który stanowił, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania i w związku z tym, że jego zamierzeniem nie jest budowa nowego budynku, a przebudowa istniejącego, to ul. [...] do czasu przekształcenia w ciąg pieszo-rowerowy może być wykorzystywana w sposób dotychczasowy tj. jako droga publiczna. To zdaniem skarżącego oznacza, że organy niesłusznie wymagały od niego takiego zaprojektowania jego inwestycji, aby była ona skomunikowana w inny sposób niż przez ul. [...].

Przed rozstrzygnięciem czy zamierzenie inwestycyjne skarżącego jest zgodne ze wskazanym przepisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy jednak odnieść się do kwalifikacji spornej inwestycji.

Wbrew twierdzeniom skarżącego organ administracji architektoniczno-budowlanej może, a w określonych sytuacjach wręcz powinien, ocenić, czy rzeczywisty zakres zamierzenia jest przebudową, rozbudową istniejącego obiektu, czy budową nowego budynku. O charakterze zamierzenia budowlanego nie może bowiem decydować wyłącznie jego nazwa lub sposób określenia przyjęty przez inwestora albo projektanta. Tytuł projektu ma charakter porządkujący i opisowy, natomiast kwalifikacja planowanych robót powinna wynikać z ich rzeczywistego zakresu oraz skutków w odniesieniu do istniejącego obiektu. Organ, rozpoznając wniosek o pozwolenie na budowę, jest obowiązany dokonać samodzielnej oceny przedstawionej dokumentacji w zakresie wynikającym z przepisów prawa budowlanego, a zatem również ustalić, jaki jest rzeczywisty przedmiot zamierzenia inwestycyjnego. W szczególności organ nie może poprzestać na przyjęciu kwalifikacji robót dokonanej przez inwestora, jeżeli pozostała część dokumentacji projektowej wskazuje na odmienny, rzeczywisty charakter zamierzenia. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której sposób sformułowania tytułu projektu mógłby przesądzać o zastosowaniu określonych przepisów prawa budowlanego, niezależnie od faktycznego zakresu projektowanych robót. Tymczasem kwalifikacja prawna zamierzenia budowlanego jest elementem stosowania prawa, a nie wyłączną domeną inwestora lub projektanta. Organ powinien zatem ocenić projekt jako całość, uwzględniając w szczególności stan istniejący obiektu, zakres projektowanych robót, sposób ich powiązania z istniejącą substancją budowlaną, zakres ingerencji w konstrukcję budynku oraz to, czy po wykonaniu robót zachowany zostanie istniejący obiekt w rozumieniu właściwych przepisów prawa budowlanego, czy też dotychczasowy obiekt zostanie w takim stopniu rozebrany lub przekształcony, że zamierzenie należy zakwalifikować jako budowę nowego obiektu. W konsekwencji sam fakt oznaczenia projektu jako dotyczącego "przebudowy i rozbudowy" istniejącego budynku nie przesądza jeszcze o tym, że takie właśnie roboty są przedmiotem zamierzenia w rozumieniu prawa budowlanego. O charakterze inwestycji decyduje bowiem jej rzeczywisty zakres, ustalony na podstawie całokształtu dokumentacji i okoliczności sprawy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w ramach ustawowych kompetencji jest zobowiązany zbadać, czy deklarowana kwalifikacja odpowiada rzeczywistemu przedmiotowi inwestycji.

W ocenie sądu prawidłowość kwalifikacji spornego zamierzenia przez organy architektoniczno-budowlane jako budowy nowego budynku, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości. Nie sposób bowiem uznać, że wykonanie prac polegających na niemal całkowitym wyburzeniu "rozbudowywanego" budynku mieszkalnego i zbudowaniu w jego miejscu pomieszczenia o funkcji garażowej, stanowi jego rozbudowę czy przebudowę. Z projektu budowlanego wynika, że w miejscu istniejącego budynku zaprojektowano garaż z wykorzystaniem części dwóch ścian zewnętrznych budynku istniejącego o długości 10,6 m i 5 m, garaż ten połączono łącznikiem (holem) z główną bryłą nowego budynku. Mimo braku ustawowej definicji rozbudowy zgodzić się należy z organem, że rozbudowa prowadzi do zwiększenia substancji dotychczasowego budynku, nie może jej jednak zastąpić, bo wówczas mamy do czynienia w istocie z budową nowego budynku, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zamierzenie inwestycyjne skarżącego z całą pewnością nie jest również przebudową. Zgodnie z art. 7a Prawa budowlanego przebudowa polega na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W niniejszej sprawie w wyniku projektowanych prac budowlanych zmianie ulec miałyby w znaczny sposób wszystkie charakterystyczne parametry budynku, o których mowa w przytoczonej definicji pojęcia przebudowa.

Wobec powyższego organy obu instancji zasadnie przyjęły, że zamierzeniem skarżącego jest budowa nowego budynku, a zatem zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wymagało ustalenia, że nie jest on sprzeczny z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu ocena projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego dokonana przez Wojewodę nie była jednak prawidłowa.

Organy stwierdziły, że skarżący, mimo wezwania, nie skorygował swojego zamierzenia inwestycyjnego tak aby było ono zgodne z § 13 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N.– część "[...]". Przepis ten stanowi, że realizacja zabudowy możliwa jest wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ul. [...], o ile inne ustalenia planu nie stanowią inaczej. Wojewoda przyjął, że w projekcie brak jest wyposażenia w dopuszczalne planem urządzenia zaopatrzenia w wodę oraz, że projekt nie przewiduje dojazdu do nieruchomości inną ulicą urządzoną niż ulica [...].

Odnosząc się do kwestii sposobu skomunikowania działki inwestycyjnej należy stwierdzić, że działki inwestycyjne (nr [...] i nr [...]) znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...] (od strony wschodniej), która to ulica w aktualnym stanie faktycznym stanowi jedyną możliwość dostępu do drogi publicznej. Od strony zachodniej tych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaprojektowano drogę, która mimo upływu wielu lat nie powstała. Mając na uwadze położenie działek skarżącego, umożliwienie im dostępu do drogi publicznej, wobec braku realizacji przyjętych w planie dróg odbarczających i bez przecinania ulicy [...], wymagałoby ustanowienia służebności na bardzo wielu nieruchomościach. W takim stanie faktycznym poprzestanie przez organ na literalnym odczytaniu § 13 ust. 3 planu nie zasługuje na aprobatę.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany m.in. w wyroku NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2614/20. W tym orzeczeniu zwrócono uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego należy do kategorii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przy czym jego moc obowiązująca jest ograniczona do określonego obszaru właściwości organu, który go ustanowił. W hierarchii źródeł prawa określonej w Konstytucji RP akty prawa miejscowego zajmują pozycję niższą od ustaw, co wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Zakwalifikowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego oznacza również, że jego postanowienia powinny być interpretowane z wykorzystaniem reguł właściwych dla wykładni przepisów prawa. W przypadku gdy zastosowanie wykładni językowej nie pozwala w sposób wystarczający na dokonanie prawidłowej kwalifikacji określonego stanu faktycznego oraz ustalenie wynikających z niej skutków prawnych, możliwe jest posłużenie się także innymi metodami wykładni, w szczególności wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu, może być uzasadnione zwłaszcza wówczas, gdy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej prowadziłoby do rezultatów rażąco niesprawiedliwych lub sprzecznych z powszechnie akceptowanymi wartościami. Podobnie należy postąpić w sytuacji, gdy dosłowne rozumienie przepisu pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi albo z regulacjami zawartymi w ustawach, które zajmują wyższą pozycję w hierarchii źródeł prawa. W konsekwencji przepisy zawarte w akcie prawnym niższego rzędu, w tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powinny być interpretowane w sposób pozostający w zgodzie z Konstytucją RP oraz ustawami. Wykładnia tych przepisów powinna zatem zmierzać do takiego ustalenia ich znaczenia, które w możliwie największym stopniu pozwala na realizację zasad i wartości wynikających z Konstytucji RP oraz regulacji ustawowych. NSA w powołanym wyroku stwierdził ponadto, że "nie jest zatem dopuszczalna wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia przepisów, które wprost stanowią o ładzie przestrzennym. Przyjęcie samoistnej, oderwanej od całokształtu regulacji wyznaczającej reguły ładu przestrzennego stanowi naruszenie prawa. Należy również podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczać wykonywanie prawa własności, które to prawo podlega konstytucyjnej ochronie (art. 64 Konstytucji RP). Nie ulega wątpliwości, że z wykonywaniem prawa własności nierozerwalnie jest związane uprawnienie do zabudowy nieruchomości, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane." Dokonując wykładni przepisów planu miejscowego, tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa, należy jednak zakładać, że prawodawca, w tym prawodawca lokalny, jest prawodawcą racjonalnym (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020r. sygn. akt II OSK 1804/19). Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu prawa w oderwaniu od całokształtu regulacji prawnej aktu normatywnego, którego ten przepis prawa jest elementem systemowej regulacji. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia przepisów, które wprost stanowią o ładzie przestrzennym.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że językowa wykładnia § 13 ust. 3 planu w stanie faktycznym niniejszej sprawy prowadziłaby w istocie do pozbawienia skarżącego prawa do zabudowy należących do niego nieruchomości do czasu realizacji zaplanowanych dróg odbarczających, co z kolei z pewnością narusza w sposób nieproporcjonalny przysługujące mu prawo własności. Powołany przepis prawa miejscowego należy wykładać przez pryzmat nie tylko wymienionych wartości konstytucyjnych, ale również w kontekście normy prawnej wynikającej z art. 35 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N.- część "[...]", zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Oznacza to, że w przypadku działek dla których w aktualnym stanie faktycznym jedynym rzeczywistym i realnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do ulicy [...], do czasu powstania dróg odbarczajacych, warunek określony w § 13 ust. 3 planu w części "posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ul. [...]", nie ma zastosowania. Takie ograniczenie prawa własności wykracza poza granice władztwa planistycznego gminy i jest to ograniczenie sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Takie sformułowanie kategorycznie wyklucza dostęp do ulicy [...] jako drogi publicznej dla właściciela nieruchomości położonej bezpośrednio przy niej, dla której komunikacja ulicą [...] jest jedynym rozwiązaniem, mimo że jej przeznaczenie nie zostało jeszcze faktycznie zmienione. Wyłączenie dotychczasowego sposobu korzystania z ulicy [...] jako drogi publicznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej dla celów inwestycyjnych zostało wprowadzone wbrew zasadzie określonej w art. 35 u.p.z.p., a zatem literalna wykładnia § 13 ust. 3 planu pozostaje w sprzecznością z przepisami wyższymi rangą tj. wspomnianym art. 35 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 tej ustawy oraz art. 140 kodeksu cywilnego i art. 64 Konstytucji RP. Wskazać jednocześnie należy, że w niniejszej sprawie skarżący dochował wszelkiej możliwej staranności, aby z jednej strony sprostać wymaganiom planu, a z drugiej strony okolicznościom faktycznym albowiem zaprojektował dwa połączenia swojej inwestycji z drogami, dwa wyjazdy z projektowanego garażu. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zaplanowano tymczasowy wyjazd z działki do ulicy [...] (w miejscu funkcjonującego wyjazdu), a z drugiej strony do planowanej drogi oznaczonej w planie jako droga dojazdowa o symbolu 10 KUD.

Odnosząc się do drugiej spornej kwestii a mianowicie planowanego sposobu zaopatrzenia projektowanego budynku w wodę Sąd podziela stanowisko skarżącego, że wykonanie przyłączy w tym przyłącza wodociągowego może się odbywać poza postępowaniem o pozwolenie na budowę o czym stanowi art. 33 ust. 1a zd. 1 Prawa budowlanego. Niemniej jednak projekt budowlany powinien wyraźnie wskazywać, w jaki sposób inwestycja będzie zaopatrywana w wodę. W niniejszej sprawie skarżący wskazał, że pobór wody będzie następował z istniejącej studni, a takie rozwiązanie, na co z kolei słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, jest sprzeczne z § 5 ust. 1 pkt. 2 planu, w którym zakazano poboru wód podziemnych (ujęć, studni, pompowni i urządzeń odwadniających). Jednocześnie jednak organ zupełnie pominął oświadczenia skarżącego, że jest on w trakcie uzgadniania warunków przyłącza wodociągowego, a w projekcie budowlanym znalazł się zapis, że alternatywną formą poboru wody ma być wykonanie przyłącza do sieci miejskiej. Stąd też zdaniem Sądu organ przedwcześnie uznał zgłoszony przez skarżącego projekt budowlany za sprzeczny w tym zakresie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu w przypadku, gdy zgłoszony projekt nie spełnia wymogów określonych m.in. w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest wezwanie inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w trybie określonym w art. 35 ust. 3 tej ustawy. Ma to w niniejszej sprawie o tyle istotne znaczenie, że jak wynika z akt sprawy możliwość podłączenia działek skarżącego do miejskiej sieci wodociągowej istnieje i w projekcie budowalnym został przewidziany jako alternatywny sposób zaopatrzenia działki w wodę.

Z tych względów, zdaniem Sądu, organy obu instancji naruszył tak przepisy prawa materialnego, jak też przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy, na mocy art. 153 p.p.s.a. będą związane wykładnią prawa przedstawioną w niniejszym wyroku, w szczególności rozpoznając wniosek skarżącego dokonają wykładni § 13 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N.- część "[...]" zgodnie z wytycznymi Sądu. Ponadto organ będzie zobowiązany zwrócić się do skarżącego, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, o skorygowanie projektu w zakresie zapewnienia inwestycji dostępu do wody, a także ponownej weryfikacji stanowiska odnośnie kwalifikacji planowanej inwestycji.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118), które obejmują uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł i wynagrodzenie z tytułu zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480 zł oraz kwotę 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.