Wznowienie pozwolenia na osiem domów. Sąd oddalił skargę na bezczynność miasta

Przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest skarga A. P., zwanego dalej Stroną lub Skarżącym na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, zwanego dalej Prezydentem lub Organem, w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym przez Prezydenta m.st. Warszawy od 4 I 2021r. do 4 IX 2025 r. pomimo wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego zlecającej Prezydentowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w terminie 30 dni, Organ nie wykonał zobowiązania. Wskazał także, że w dniu 18 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem sygn. VII SAB/Wa 101/24 w sprawie wznowienia postępowania zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia jego wniosku w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc następujące okoliczności.

Do wskazanej bezczynności miało dojść w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący złożył w 2021 r. wniosek o wznowienie postępowania, podnosząc, iż w dniu 15 października 2020 r., doszło do wydania przez Organ wadliwego prawnie pozwolenia na budowę decyzją nr [...] dot. inwestycji w postaci 8 budynków jednorodzinnych zabudowie szeregowej przy ul. [...] w W. (działka nr ewid. [...] obręb [...]). Zdaniem Skarżącego wadliwość ww. decyzji wynikała z szeregu naruszeń prawa w szczególności poświadczenia przez architekta w projekcie nieprawdy - niezgodne z prawdą oświadczenie, iż inwestycja nie oddziałuje na inne nieruchomości, które zdaniem Skarżącego jest sprzeczne ze sporządzonym przez architekta wykresem oddziaływania w projekcie budowlanym. W konsekwencji, w opinii Skarżącego, został on, jak i jego sąsiedzi pozbawieni statusu strony postępowania, wobec czego nie uczestniczyli w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia 3 VIII 2022 r., Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 19/2021 z dnia 14 stycznia 2021 r. – odmawiającą wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Wojewody Mazowieckiego Prezydent m.st. Warszawy winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sprawie wniosku o wznowienie postępowania.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 24 stycznia 2024r. nr 137/OPO/2024 po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego , uchylił decyzję Prezydenta m.st Warszawy z dnia 6 października 2023r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2024r. sygn. akt VII SA/Wa 482/24 , WSA w Warszawie oddalił sprzeciw spółki od wskazanej wyżej decyzji Wojewody Mazowieckiego , ale wyrokiem z dnia 3 października 2024r., sygn. akt II OSK 1730/24, NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2024r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2025r. WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2953/24, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2024r. nr 137/OPO/2024 , stwierdzając, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2024r., została wydana z naruszeniem art. 138 k.p.a, co oznaczało, że Wojewoda Mazowiecki był obowiązany samodzielnie rozpatrzeć sprawę.

Organ w odpowiedzi na skargę dalej podniósł, że Skarżący w istocie domaga się nie tyle wydania decyzji (która już istnieje i jest przedmiotem postępowania odwoławczego), ile wydania decyzji o określonej treści - uwzględniającej przesłanki wznowieniowe w sposób przez niego oczekiwany, tj. prowadzącej do uchylenia decyzji Nr [...]. Takie żądanie wykracza daleko poza zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w trybie skargi na bezczynność i narusza zasadę podziału kompetencji między organami administracji a sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważy co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. – dalej jako: P.p.s.a.), obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Wspomniana kontrola sądowa nakierowana jest na zbadanie, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się zwłoki w załatwieniu sprawy. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia nakazanej prawem czynności.

W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia bądź też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. Dla dopuszczenia się przez organ bezczynności bezznaczenia pozostają przy tym powody, dla których określony akt nie został wydany lub czynność nie została podjęta, jak również to, czy bezczynność zawiniona została przez organ, czy też jest następstwem obiektywnych okoliczności. Bezczynność jest bowiem stanem obiektywnym.

Należy zarazem podkreślić, że przedmiotem kontroli sądu w tym trybie nie jest merytoryczna legalność działań organu, lecz wyłącznie zaniechanie działania, do którego organ był prawnie zobowiązany. Rola sądu administracyjnego w sprawie z zakresu bezczynności ogranicza się zatem do zbadania, czy na organie spoczywał i nadal spoczywa prawny obowiązek podjęcia określonego aktu lub czynności, a jeśli tak – czy obowiązek ten został w przepisanym terminie zrealizowany. Sąd ocenia przy tym stan bezczynności według momentu orzekania (art. 133 § 1 P.p.s.a.).

W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście obowiązujących przepisów prawa oraz wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że skarga na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Stanowisko Skarżącego opiera się na błędnej interpretacji skutków prawnych wydawanych w sprawie wyroków oraz wadliwym określeniu organu, na którym w obecnym stanie sprawy ciąży obowiązek jej merytorycznego załatwienia.

Dla oceny, czy Prezydentowi m.st. Warszawy można przypisać zarzut bezczynności w okresie objętym skargą, kluczowe znaczenie ma sekwencja zdarzeń procesowych, jaka rozegrała się pomiędzy lipcem 2024 r. a styczniem 2025 r.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do powoływanego przez Skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2024 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 101/24). Orzeczeniem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku Skarżącego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że wyrok ten zapadł w zgoła odmiennym stanie faktycznym i prawnym niż istniejący w dacie obecnego orzekania przez Sąd. Wydając wyrok w sprawie o sygn. VII SAB/Wa 101/24, Sąd orzekał w warunkach, w których w obrocie prawnym wciąż funkcjonowała kasatoryjna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2024 r. (nr 137/OPO/2024), uchylająca decyzję Prezydenta z dnia 6 października 2023 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Tamto rozstrzygnięcie sądowoadministracyjne z zakresu bezczynności nie uwzględniało zatem – i z przyczyn oczywistych, wynikających z chronologii, uwzględniać nie mogło – późniejszego faktu całkowitego wyeliminowania wspomnianej decyzji Wojewody z obrotu prawnego.

Istotna i diametralna zmiana stanu prawnego sprawy nastąpiła bowiem na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2025 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2953/24). Sąd, rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2024 r. (sygn. akt II OSK 1730/24), uwzględnił sprzeciw inwestora (spółki) i uchylił w całości wspomnianą decyzję kasatoryjną Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2024 r. nr 137/OPO/2024. W wyroku tym Sąd jednoznacznie przesądził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., a Wojewoda Mazowiecki był obowiązany samodzielnie i merytorycznie rozpatrzyć sprawę jako organ odwoławczy, zamiast odsyłać ją do organu I instancji.

Wycofanie z obrotu prawnego decyzji kasatoryjnej Wojewody z dnia 24 stycznia 2024 r. wywołało daleko idące i bezpośrednie skutki procesowe dla obu organów administracji. Z chwilą ogłoszenia wyroku z dnia 16 stycznia 2025 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2953/24) anulowany został obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez Prezydenta m.st. Warszawy. Sprawa administracyjna, z mocy samego prawa, powróciła na etap postępowania odwoławczego przed organ II instancji.

W konsekwencji, określony we wcześniejszym wyroku o bezczynność (sygn. VII SAB/Wa 101/24) warunek w postaci "zwrotu akt celem merytorycznego rozpatrzenia wniosku przez Prezydenta" stał się bezprzedmiotowy. Skoro Sąd wyrokiem w sprawie o sygn. VII SA/Wa 2953/24 uznał, że sprawa w ogóle nie powinna trafić do ponownego rozpoznania przez Prezydenta m.st. Warszawy, to akta sprawy po wyroku styczniowym musiały zostać przekazane Wojewodzie Mazowieckiemu jako organowi aktualnie i wyłącznie kompetentnemu do jej załatwienia.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, oceniając stan bezczynności według momentu orzekania. Na dzień dzisiejszy kompetencja do merytorycznego zakończenia postępowania wznowieniowego spoczywa wyłącznie na Wojewodzie Mazowieckim. Organ I instancji (Prezydent) nie posiada fizycznie akt sprawy, ani – co ważniejsze – nie dysponuje żadnym uprawnieniem ani podstawą prawną do wydania w tym stanie rzeczy jakiejkolwiek decyzji merytorycznej. Nie można tym samym przypisać Prezydentowi m.st. Warszawy bezczynności w działaniu, skoro prawo uniemożliwia mu w tym momencie podjęcie jakiegokolwiek aktu władczego w tej sprawie. Ewentualne zarzuty dotyczące opieszałości w załatwieniu sprawy Skarżący może obecnie kierować wyłącznie pod adresem Wojewody Mazowieckiego.

Odnosząc się końcowo do argumentacji Skarżącego oraz stanowiska Organu, Sąd podziela pogląd Prezydenta m.st. Warszawy, że Skarżący w istocie utożsamia bezczynność z brakiem wydania decyzji o określonej, oczekiwanej przez niego treści (tj. prowadzącej do wyeliminowania z obrotu pozwolenia na budowę nr [...]). Instytucja skargi na bezczynność służy wyłącznie zwalczaniu milczenia organu i zmuszeniu go do wydania aktu, nie może być natomiast wykorzystywana jako instrument nakazujący organowi orzekanie w określony, satysfakcjonujący stronę sposób. Oczekiwanie Skarżącego, aby Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję merytoryczną w sytuacji, gdy sprawa zawisła przed organem odwoławczym, rażąco narusza administracyjny tok instancji oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

W tym stanie rzeczy, skoro Prezydent m.st. Warszawy nie posiada kompetencji do orzekania, zarzut bezczynności tego organu uznać należy za całkowicie bezpodstawny.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że w dacie orzekania Prezydentowi m.st. Warszawy nie można przypisać zarzutu bezczynności w jakimkolwiek stopniu. Skutkiem wyroku z dnia 16 stycznia 2025 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2953/24) sprawa w całości powróciła na etap postępowania odwoławczego, co formalnie i prawnie wyłączyło kompetencję organu pierwszej instancji do podejmowania dalszych czynności merytorycznych aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę Mazowieckiego.

W tym stanie rzeczy, wobec braku spełnienia ustawowych przesłanek bezczynności po stronie kontrolowanego Organu, skarga Skarżącego jako całkowicie nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.