Przedsądowe wezwanie do zapłaty uznane za wniosek. Sąd unieważnił decyzje policji

Zaskarżoną decyzją z 31 marca 2026 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej jako "KGP" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 268a, art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania W. O. (dalej jako "skarżący" lub "strona") od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. (dalej jako "organ I instancji") z 29 grudnia 2025 r. o odmowie wypłaty zaległego uposażenia w kwocie 740,80 zł na którą składa się różnica pomiędzy uposażeniem otrzymanym (uposażenie zasadnicze + wysługa lat) za styczeń i luty 2023 r., a uposażeniem należnym za ten okres, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu KGP wskazał, że skarżący rozkazem personalnym organu I instancji nr [...] z 26 stycznia 2023 r. został z dniem 3 lutego 2023 r. zwolniony ze służby w Policji. W związku ze zwolnieniem ze służby stronie wypłacono należności przysługujące w dacie zwolnienia ze służby i w oparciu o przepisy ustawy o Policji, obowiązujące w dniu tego zwolnienia, a przewidziane ustawą budżetowa na 2023 rok wyrównanie uposażenia jego nie obowiązywało.

Pismem z dnia 3 grudnia 2025 r. skarżący wystąpił do organu I instancji z wezwaniem do zapłaty zaległego uposażenia w kwocie 740,80 zł na którą składa się różnica pomiędzy uposażeniem otrzymanym (uposażenie zasadnicze + wysługa lat) za styczeń i luty 2023 r., a uposażeniem należnym za ten okres, które powinien otrzymać przy zastosowaniu kwoty bazowej z 2023 r. tj. kwoty 1740,64 zł. W konsekwencji przysługujące mu uposażenie miesięczne przy zastosowaniu kwoty bazowej za 2023 r. i mnożnika 2,208 powinno wynieść łącznie 3844 zł, a nie 3570 zł.

Decyzją z 29 grudnia 2025 r. organ I instancji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za w/w miesiące w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu wskazał, że uposażenie strony za miesiąc styczeń i luty 2023 r. zostało prawidłowo ustalone i wypłacone przy zastosowaniu kwoty bazowej na rok 2022, tj. 1614,69 zł. Dopiero bowiem ustawą budżetową na rok 2023 z 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 256), która weszła w życie 8 lutego 2023 r. została wprowadzona wyższa kwota bazowa, tj. 1740,64 zł z tym, że zgodnie z art. 41 ustawy okołobudżetowej wspomnianą kwotę bazową ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Pismem z 23 stycznia 2026 r. skarżący złożył odwołanie od ww. rozstrzygnięcia organu I instancji. Wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i wypłatę należnego mu, zaległego uposażenia. Skarżący wskazał również, że organ I instancji mylnie uznał, że żądanie Skarżącego było wnioskiem o wszczęcie postepowania administracyjnego. Podniósł, że po zwolnieniu ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji, natomiast ich rozpoznanie nie następuje w ramach procedury administracyjnej, lecz sądowej przed sądami powszechnymi.

We wskazanej na wstępie zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy, odnosząc się do przedstawionych przez skarżącego wniosków, w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji. KGP wskazał m.in., że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż uposażenie strony za okres służby w 2023 r. zostało ustalone i wypłacone w oparciu o obowiązujący w dacie pozostawania w służbie przepisy. W art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej, której regulacje mają charakter komplementarny do ustawy budżetowej na rok 2023, wprowadzono zapis, zgodnie z którym kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należało stosować do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r., natomiast do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. należało zastosować kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. Zatem uposażenie strony za miesiąc styczeń i luty 2023 r. zostało ustalone i wypłacone zgodnie z ww. przepisami, przy zastosowaniu kwoty bazowej na rok 2022, tj. 1614,69 zł. Obowiązująca organ wykładnia prawa pozytywnego co do interpretowania przepisów budżetowych (interpretacja zawężona, ścisła) nie pozwoliła zaś zastosować art. 41 do funkcjonariuszy, którzy nie pozostawali w służbie w dniu 1 marca 2023 r. Odnosząc się z kolei do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, KGP uznał je za niezasadne. Wyjaśnił, że uposażenie policjanta określone jest w rozkazie personalnym i realizowane w formie czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty. Te same zasady dotyczą żądania wypłaty zaległego uposażenia, które są roszczeniem finansowym funkcjonariusza, dla których przewidziana została droga administracyjna. Wskazał, ze także wypłata wyrównania uposażenia zaliczana jest do spraw osobowych policjantów. Dlatego też, zdaniem KGP, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował pismo z dnia 5 listopada 2025 r. (powinno być 3 grudnia 2025 r. – dopisek sądu) jako inicjujące postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty wyrównania uposażenia i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne.

Pismem z 27 kwietnia 2026 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego wniósł skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżając w całości ww. decyzję zarzucił:

1. naruszenie prawa przez błędne ustalenie przez organ wydający zaskarżona decyzję, że art. 41 ust. 1-3 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy okołobudżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 266 ze zm. – dalej jako ustawa okołobudżetowa) może być stosowany bez uwzględnienia wynikających odpowiednio z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nakazu równego traktowania i zakazu dyskryminacji,

2. naruszenie prawa przez błędne ustalenie przez organ wydający zaskarżona decyzję, że art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej może być interpretowany w sposób sprzeczny z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego,

3. niezastosowanie normy określonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postepowania administracyjnego nakazującej organom administracji publicznej stania na straży praworządności i podejmowania przez organ administracji publicznej czynności zmierzających do załatwienia sprawy w sposób mający na celu ochronę słusznego interesu Skarżącego, przejawiającego się w ustaleniu wysokości uposaże3nia przysługującego za styczeń, luty 2023 r. wg kwoty bazowej 1740,64 zł., co bezpośrednio naruszyło zasadę ochrony ukształtowanego prawa do emerytury (prawo do zabezpieczenia społecznego – art. 67 Konstytucji RP),

4. naruszenie obowiązku określonego w art. 9 kpa poprzez niepoinformowanie Skarżącego w toku postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w związku z przejściem na emeryturę, że zwolnienie ze służby w lutym 2023 r. skutkować będzie ustaleniem wysokości tego świadczenia wg kwoty bazowej obowiązującej w 2022 r., a tym samym doprowadzi do zmniejszenia wysokości tego świadczenia.

W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął w obszerny sposób jej zarzuty.

W szczególności wskazał, że brak waloryzacji uposażenia za styczeń i luty 2023 r. był odstępstwem od zasad waloryzacji uposażeń, które były stosowane w latach poprzednich oraz w latach 2024-2026 i doprowadził do tego, ze Skarżący stał się jednym z funkcjonariuszy, którzy w związku z treścią przepisów ustawy okołobudżetowej z 2022 roku został potraktowany inaczej – gorzej niż funkcjonariusze którzy odchodzili za służby w styczniu i lutym danego roku kalendarzowego w latach poprzedzających 2023 r. i w latach kolejnych. Efektem dyskryminacji funkcjonariuszy, którzy zostali zwolnieni ze służby w styczniu i w lutym 2023 roku było wyłączenie wobec nich, a tym samym wobec Skarżącego, nie tylko mechanizmu waloryzacji, ale również zmniejszenie wysokości przyznanej mu emerytury policyjnej.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie uznał zarzuty skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

Stosownie do treści art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za przypadek rażącego naruszenia prawa uznaje się m.in. wydanie decyzji w postępowaniu inicjowanym na wniosek strony mimo braku stosownego wniosku (por. J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 631, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII – uwagi do art. 156 k.p.a.).

W rozstrzyganej sprawie doszło do wyżej wskazanego uchybienia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie istota rozstrzygnięcia - co należy podkreślić - nie dotyczyła zastosowania przepisów prawa materialnego i treści wydanych decyzji, lecz dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego i w następstwie wszczęcia postępowania - wydania tych decyzji.

Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Z powyższego wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania – na żądanie strony, czyli z inicjatywy podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., albo z urzędu, a więc z inicjatywy organu.

Przepisy procedury nie wskazują wprost, który ze sposobów wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej. O tym więc, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności, co do zasady przesądzają przepisy prawa materialnego. Natomiast w razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu (por. wyroki NSA: z 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, z 25 października 2006 r., II OSK 1257/05, z 27 lutego 2007 r., II OSK 314/06, z 3 marca 2006 r., I OSK 991/05, z 5 kwietnia 2006 r., II GSK 28/06, a także: R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 61, Nb 2).

Przekładając powyższe na stan niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania niewątpliwie było przyznanie uprawnienia Skarżącemu, a zatem postępowanie w tego rodzaju sprawie powinno być zainicjowane złożeniem przez niego odpowiedniego wniosku. Należy zatem zwrócić uwagę, że pismem z 3 grudnia 2025 r., Skarżący wystosował przedsądowe wezwanie do zapłaty. Wezwanie to skierowane było do Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w R., a więc jednostki budżetowej a nie do Komendanta jako organu administracji. W piśmie tym wezwał do wypłaty zaległego uposażenia za styczeń i luty 2023 r. Wskazał, że jest byłym, emerytowanym funkcjonariuszem i że w razie niewypłacenia zaległości w terminie dwóch tygodni od otrzymania wezwania ustalony przez niego pełnomocnik złoży przeciwko Komendzie Wojewódzkiej Policji z siedzibą w R. pozew o zapłatę.

W ocenie Sądu, z analizy tego pisma wynika, że skarżący zmierzał do dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym. Świadczy o tym tytuł pisma – "przedsądowe wezwanie do zapłaty" oraz jego treść, w której wnosi on o wypłatę zaległego uposażenia wskazując w ostatnim akapicie, że w przypadku niewypłacenia zaległości w terminie dwóch tygodni wystąpi z pozwem przeciwko Komendzie Wojewódzkiej Policji o zapłatę. Ponadto jak wynika z akt sądowych skarżący wystąpił z takim pozwem do sądu pracy (vide – oświadczenie pełnomocnika skarżącego - protokół rozprawy z 17.09.2026 r. k. 43). Swoje stanowisko w tym przedmiocie podtrzymał w odwołaniu. Wskazał w nim m.in., że Komendant Wojewódzki mylnie uznał, że jego żądanie było wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. W związku zaś z powyższym, w tej konkretnej sprawie należy uznać, że pismo skarżącego z 3 grudnia 2025 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Okoliczność ta uszła zaś uwadze organom obu instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego bez stosownego wniosku. W tej sytuacji należy przyjąć, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ decyzje te w sposób rażący naruszają przepisy postępowania (art. 61 § 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a.). Organ I instancji wszczął bowiem postępowanie, a następnie wydał decyzję administracyjną bez wymaganej prawem aktywności procesowej jej adresata, in concreto - bez koniecznego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Tego uchybienia nie dostrzegł w tej sprawie organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

W tym kontekście należy podkreślić, że nie jest rolą organu administracyjnego "dostosowywanie" oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie, w szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje. Jednocześnie generalna ocena, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty prawidłowej wysokości uposażenia właściwa jest droga administracyjna nie mogła mieć wpływu na wykładnię woli skarżącego co do tego, że oczekiwał on rozwiązania sporu w reżimie prawa cywilnego (niezależnie od prawidłowości i dopuszczalności takiego oczekiwania). Organy obu instancji nie były upoważnione do wszczęcia postępowania, w którym wydano zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję z urzędu. Oceny tej nie zmienia także okoliczność, że skarżący wniósł odwołanie, ponieważ aktywność podjęta na etapie postępowania odwoławczego nie może wstecznie uzupełniać przesłanek determinujących dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a konkretnie wpływać na wykładnię oświadczenia woli wyartykułowanego w wezwaniu do zapłaty. Nota bene, z wniesionego odwołania, tak jak akcentowano wyżej, również jednoznacznie wynika że skarżący nie oczekiwał wydania decyzji administracyjnej, a właściwego trybu upatrywał przed sądem powszechnym.

Podkreślić należy, że bez względu na to, czy zakres żądania Skarżącego podlega kognicji sądów powszechnych, czy też stanowi sprawę administracyjną, Skarżący nie domagał się od organów załatwienia sprawy w na drodze administracyjnej. Jeżeli zaś, zdaniem organu I instancji, żądanie Skarżącego nie mogło zostać merytorycznie rozpoznane w ramach polubownego rozstrzygnięcia sporu, ponieważ jego treść powinna zostać rozpoznana w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją - powinien był powiadomić o swoim stanowisku stronę.

Odnosząc się do kwestii właściwości rzeczowej organów do załatwienia sprawy wyrównania świadczeń funkcjonariuszy na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 rok, stanowisko Sądu w tym przedmiocie, w świetle stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec braku wniosku strony, pozostaje bez wpływu na treść wydanego wyroku. Jedynie na marginesie wskazać wypada, w związku z zarzutami skargi, że Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko i argumentację zawartą w ostatnich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki z 17 lipca 2026 r. sygn. akt III OSK 750/26, sygn. akt III OSK 401/26 i z 16 lipca 2026 r. III OSK 824/26). Określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę nieważności, polegającą na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, należy rozumieć w ten sposób, że owo naruszenie jest oczywiste. Przejawia się to w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i narzucającej się prima facie sprzeczności z treścią przepisu. Istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie, a więc wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że organy obu instancji wydając swoje decyzje w sposób rażący naruszyły prawo (art. 61 § 1 k.p.a.), a organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując merytoryczną decyzję organu I instancji w mocy, wydana mimo braku wniosku o wszczęcie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, bowiem zachodziły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji. Na koszty te, w wysokości 480 zł, składa się wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego będącego radca prawnym.

-----------------------

3