Gmina zmieniła sposób naliczania ekwiwalentu dla strażaków za szkolenia. Sąd unieważnił uchwałę w całości

Rada Gminy R. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.

z 2025 r. poz. 1153, dalej: u.s.g.) oraz art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 15a ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2025 r. poz. 244, dalej: u.o.s.p.), podjęła 26 maja 2026 r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy R., którzy uczestniczyli w działaniach, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub innych ćwiczeniach (dalej: uchwała).

Pismem z 24 lipca 2026 r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej: skarżący, Prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej również jako: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę, zarzucając naruszenie art. 7

i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, ze zm., dalej: Konstytucja RP) oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., poprzez:

- przyjęcie w § 3 uchwały, że ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, z terenu Gminy R. za uczestnictwo w szkoleniach - nalicza się "za każdą godzinę uczestnictwa w szkoleniach", podczas gdy strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w szkoleniu otrzymuje ekwiwalent pieniężny naliczany za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny - co stanowiło nieuprawnioną modyfikację regulacji ustawowej.

W konsekwencji podniesienia powyższego naruszenia Prokurator wniósł

o stwierdzenie nieważności § 3 uchwały w części, tj. w zakresie sformułowania "za każdą godzinę uczestnictwa w szkoleniach".

W uzasadnieniu skargi Prokurator obszernie rozwinął postawiony zarzut.

W odpowiedzi na skargę w piśmie z 27 sierpnia 2026 r. Rada Gminy poinformowała Sąd, że skarga była uzasadniona, ponieważ w zaskarżonej uchwale wkradł się oczywisty błąd, który został poprawiony w podjętej 27 sierpnia 2026 r. uchwale Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143 t.j., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub

w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g.

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Na gruncie tych przepisów przyjmuje się a contrario, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych", tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały oraz naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W doktrynie i orzecznictwie zasadnie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in.: naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA

i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA

z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18, publ. CBOSA).

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, które to akty – jak wynika z regulacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP - są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Poza tym stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji RP.

Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiego zapisu. Jednolicie wskazuje się bowiem w orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18, publ. CBOSA).

Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygał w granicach przedmiotowej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego została ogłoszona

w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 1 czerwca 2026 r. pod pozycją [...]. Podstawą prawną jej podjęcia była delegacja ustawowa określona

w art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 26 maja 2026 r., przepisy te miały następujące brzmienie:

- strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 ww. ustawy),

- ekwiwalent pieniężny otrzymują również: kandydat na strażaka ratownika OSP,

o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, strażak ratownik OSP, który brał udział

w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (art. 15 ust. 1a u.o.s.p.),

- wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631, 1429 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zaskarżonego przez Prokuratora § 3 w brzmieniu: "ustala się ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., z terenu Gminy R. za każdą godzinę uczestnictwa w szkoleniu

w wysokości 8 zł".

Jak wynika z treści ww. przepisu uchwały reguluje on ekwiwalent pieniężny zarówno dla strażaków ratowników, jak i dla kandydatów na strażaków ratowników OSP, którzy ukończyli 18 lat, a nie ukończyli 65 lat, i którzy są uczestnikami szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału

w działaniach ratowniczych (por. art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p.).

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że przepis § 3 uchwały nie współgra

z jej przedmiotem, który dotyczy ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego jedynie dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy R., którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub innych ćwiczeniach. Jeśli więc w § 3 uchwały organ miał zamiar ustalić wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników za uczestnictwo w szkoleniach, to nie wziął pod uwagę, że u.o.s.p. przewiduje odmienne zasady naliczania ekwiwalentu za uczestnictwo w szkoleniach dla strażaka ratownika OSP oraz dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. Jedynie w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia.

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 zdanie 3 u.o.s.p. strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu otrzymuje ekwiwalent pieniężny naliczany za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu zabezpieczania obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny (tak wyrok NSA z 2 czerwca 2026 r., sygn. akt III OSK 514/25, publ. Lex nr 4104992).

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości stanowisko, że sposób naliczania ekwiwalentu określony w art. 15 ust. 2 zdanie 3 u.o.s.p., z którego wynika, iż ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika OSP oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny - odnosi się nie tylko do uczestnictwa w "działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", ale również uczestnictwa w "szkoleniu lub ćwiczeniu" (tak np. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 15 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Go 72/26, publ. Lex nr 4090267, w Krakowie z 12 marca 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 1478/25, publ. Lex nr 4039385).

W tym miejscu należy zgodzić się ze skarżącym, że skonstruowanie

w uchwale zapisu, iż ekwiwalent za uczestnictwo w szkoleniach należy się "za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa" wprowadzałoby dowolność uznania zdarzenia uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, albowiem pojęcie to jest węższe od regulacji przyjętej przez ustawodawcę.

Zatem skoro nie ma jednakowej regulacji naliczania ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w szkoleniach dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP, to Rada Gminy nie może zmieniać brzmienia ustawowej regulacji. Treść § 3 uchwały stanowi nie tylko nieuprawnioną modyfikację normy kompetencyjnej wynikającej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., ale i działanie sprzeczne z tą normą. Zdaniem Sądu niewystarczające w takich okolicznościach byłoby – zgodnie

z wnioskiem Prokuratora zawartym w skardze – stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części, tj. w zakresie sformułowania w § 3 "za każdą godzinę uczestnictwa w szkoleniach". Wówczas pozostałaby niejasna i niepełna regulacja o brzmieniu: "Ustala się ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, z terenu Gminy R. w wysokości 8,00 zł (słownie: osiem złotych)".

Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Przyjmuje się, że modyfikacja regulacji ustawowych czy uzupełnienie przez przepisy uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, może bowiem w określonych stanach faktycznych prowadzić do odmiennej czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji (tak np. wyroki WSA: w Poznaniu z 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 194/23, publ. Lex nr 3601565, w Łodzi z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 351/25, publ. Lex nr 3904217).

Sąd podziela stanowisko Prokuratora zawarte w uzasadnieniu skargi, że wszelkie próby modyfikacji zasad naliczania ekwiwalentu są niedopuszczalne. Dlatego z urzędu dodatkowo zauważa, że te modyfikacje występują również w § 1

i § 2 uchwały, w których organ ustalił wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP mających siedzibę na terenie Gminy R. "za każdą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu jednostki OSP do działań ratowniczych, akcji ratowniczych, w zabezpieczeniu obszaru chronionego jednostki ratowniczo-gaśniczej Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w L. określonego

w powiatowym planie ratowniczym".

Określenie sposobu naliczania ekwiwalentu (tj. obliczania należnej kwoty na podstawie zasad wskazanych w u.o.s.p.) zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość tego ekwiwalentu. Jednak

w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. O ile powtórzenie w treści aktu niższej rangi tekstu ustawy wprost jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, to modyfikacja w takim akcie uregulowań ustawowych w sposób oczywisty i rażący stanowi przekroczenie norm kompetencyjnych dotyczących organu wydającego dany akt prawny (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 1478/25, publ. Lex nr 4039385).

Zatem należy zgodzić się z Prokuratorem, że prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. powinna prowadzić do wniosku, że wyłączną kompetencją rady gminy jest jedynie ustalenie samej wysokości (kwoty) ekwiwalentu przez wskazanie jego stawki godzinowej, ponieważ to u.o.s.p. określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu. Doprecyzowanie tej kwestii na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu (wyrok WSA w Kielcach z 5 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 331/25, publ. Lex nr 3945133). Tym samym istotnie naruszają prawo zapisy uchwały formułujące zasady naliczania ekwiwalentu w sposób fragmentaryczny (niepełny

w porównaniu z zapisami ustawowymi). Przytoczenie w uchwale przepisu ustawowego jedynie fragmentarycznie stwarza ryzyko odmiennej jego interpretacji.

W ocenie Sądu wskazane powyżej uchybienia stanowiły istotne naruszenie przepisów u.o.s.p., co w konsekwencji musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu w całości. Brak było bowiem możliwości wyeliminowania wyłącznie jego fragmentów, bez naruszenia istoty i sensu całej uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.