Komitet zgłosił senatora z 1537 ważnymi podpisami zamiast 2000. SN oddalił skargę

I NSW 16/26

2

Uchwałą nr […] Okręgowej Komisji Wyborczej w Z. (dalej: „OKW”) z dnia 14

października 2026 r. w sprawie odmowy rejestracji kandydata na senatora komitetu

wyborczego pod nazwą KOMITET WYBORCZY BEZPARTYJNI SAMORZĄDOWCY

– ŁĄCZY NAS POLSKA (dalej: „Komitet wyborczy”) w okręgu wyborczym nr […] w

wyborach uzupełniających do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na

dzień 22 listopada 2026 r., Okręgowa Komisja Wyborcza w Z. odmówiła rejestracji

kandydata na senatora – S. B. – zgłoszonego w okręgu wyborczym nr […] przez

Komitet Wyborczy Bezpartyjni Samorządowcy – Łączy Nas Polska, z powodu

dołączenia do zgłoszenia tylko 1464 prawidłowych podpisów wyborców

popierających zgłoszenie kandydata, tj. niespełnienia wymogu określonego w art.

265 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. 2026, poz. 1261;

dalej: „k.wyb.”).

W dniu 16 października 2026 r., tj. w ustawowym terminie, zostało doręczone

Państwowej Komisji Wyborczej odwołanie złożone przez osobę zgłaszającą

kandydata.

Wnoszący odwołanie zarzucił uchwale OKW naruszenie:

1. art. 265 § 1, 3 i 5 w związku z art. 216 § 2 i art. 258 k.wyb. przez błędne

uznanie, że zgłoszenie nie zostało poparte podpisami co najmniej

2000 wyborców, choć według wnoszącego odwołanie prawidłowa – wolna od

nadmiernego formalizmu – weryfikacja wykazów prowadzi do wniosku, że

wymagana liczba podpisów została osiągnięta;

2. naruszenie art. 265 § 3 w związku z art. 258 k.wyb. przez nadmiernie

rygorystyczną i subiektywną ocenę „czytelności” oraz „kompletności” danych

(PESEL, adres, imię i nazwisko), która rzekomo – według wnoszącego

odwołanie – jest sprzeczna z utrwaloną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego,

zgodnie z którą organy wyborcze powinny unikać nadmiernego formalizmu, a

drobne braki formalne nie powinny skutkować dyskwalifikacją podpisu;

3. naruszenie art. 265 § 3 w związku z art. 258 k.wyb. przez zakwalifikowanie 51

wpisów jako „wielokrotne poparcie” do kategorii podpisów nieprawidłowych

bez wskazania, czy co najmniej jeden wpis każdego z tych wyborców został

zaliczony jako prawidłowy;

4. naruszenie art. 217 § 1 w związku z art. 258 k.wyb. przez niezawiadomienie

osoby zgłaszającej o czynnościach sprawdzających dokonywanych w oparciu

I NSW 16/26

3

o Centralny Rejestr Wyborców (dalej także: „CRW”) oraz przez zaniechanie

porównania danych osobowych i adresowych z danymi w rejestrze w

przypadkach uznanych za „nieczytelne”, co pozwoliłoby jednoznacznie

zidentyfikować wyborcę;

5. naruszenie zasady rzetelnego uzasadnienia rozstrzygnięcia

przez ograniczenie się do zbiorczych kategorii wad (w tym kategorii łączących

wady o różnym charakterze, np. „inny lub niepełny, nieczytelny adres”), bez

wskazania arkuszy i pozycji wykazu, co uniemożliwia odwołującemu

odniesienie się do konkretnych ustaleń;

6. naruszenie art. 100 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji

RP przez nieproporcjonalne ograniczenie prawa wyborców do zgłaszania

kandydatów oraz biernego prawa wyborczego kandydata, wynikające z

mechanicznego odrzucenia blisko połowy podpisów.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uznanie odwołania za zasadne i stwierdzenie, że zgłoszenie kandydata na

senatora S. B. zostało poparte podpisami co najmniej 2000 wyborców stale

zamieszkałych w okręgu wyborczym nr […];

2. przeprowadzenie przez Państwową Komisję Wyborczą ponownej,

samodzielnej weryfikacji wszystkich 1383 zakwestionowanych podpisów na

podstawie oryginałów wykazów podpisów i danych z Centralnego Rejestru

Wyborców;

3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

1. oryginałów wykazów podpisów złożonych Komisji w dniu

14 października 2026 r.,

2. wykazu wad sporządzonego przez Delegaturę Krajowego Biura

Wyborczego w Z., ze wskazaniem numeru arkusza, pozycji i przyczyny

odrzucenia każdego wpisu,

3. wyników sprawdzenia danych w Centralnym Rejestrze Wyborców;

I NSW 16/26

4

4. umożliwienie odwołującemu lub wskazanej przez niego osobie wglądu

w wykaz wad i udziału w czynnościach ponownej weryfikacji, a także

wyznaczenie posiedzenia z udziałem odwołującego.

Państwowa Komisja Wyborcza (dalej „PKW”) Uchwałą nr […] r.

z 19 października 2026 r. (dalej: „Uchwała” ) działając na podstawie art. 218 § 2 w

związku z art. 258 k.wyb. po rozpatrzeniu odwołania Komitetu Wyborczego

Bezpartyjni Samorządowcy – Łączy Nas Polska, złożonego przez Pełnomocnika

Wyborczego tego Komitetu i osobę upoważnioną do zgłoszenia kandydata (dalej:

„Skarżący”), od Uchwały nr […] Okręgowej Komisji Wyborczej w Z. z dnia 14

października 2026 r. w sprawie odmowy rejestracji kandydata na senatora komitetu

wyborczego pod nazwą KOMITET WYBORCZY BEZPARTYJNI SAMORZĄDOWCY

– ŁĄCZY NAS POLSKA w okręgu wyborczym nr […] w wyborach uzupełniających

do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 22 listopada 2026 r.

postanowiła oddalić odwołanie.

Od rozstrzygnięcia PKW skargę do Sądu Najwyższego wywiodła osoba

zgłaszająca kandydata i pełnomocnik wyborczy.

Zaskarżonej uchwale PKW zarzucono naruszenie:

1. art. 218 § 2 w związku z art. 265 § 1, 3 i 5 oraz art. 258 k.wyb. –

przez oddalenie odwołania i utrzymanie odmowy rejestracji kandydata, mimo

że sama PKW stwierdziła wadliwość weryfikacji dokonanej przez OKW

(uznając za prawidłowe 73 podpisy zakwestionowane przez OKW), a

jednocześnie nie wyjaśniła, w których kategoriach wad i z jakich przyczyn

doszło do błędów OKW, ani nie zbadała, czy te same przyczyny nie dotyczą

pozostałych 1310 zakwestionowanych wpisów;

2. art. 265 § 3 w związku z art. 258 k.wyb. – przez jego błędną wykładnię

polegającą na przyjęciu, że wymóg, czytelnego wpisania danych oznacza

obowiązek odrzucenia każdego wpisu, którego odczytanie budzi jakąkolwiek

trudność, nawet jeżeli dane wyborcy pozwalają na jego jednoznaczną

identyfikację, co pozostaje w sprzeczności z celem tego przepisu wskazanym

przez Sąd Najwyższy, w tym w orzeczeniach przywołanych przez samą PKW;

3. art. 217 § 1 w związku z art. 258 k.wyb. – przez przyjęcie, że sprawdzanie

danych z wykazów w Centralnym Rejestrze Wyborców stanowiło „normalny

tryb” weryfikacji, a nie postępowanie, o którym mowa w tym przepisie, i w

I NSW 16/26

5

konsekwencji uznanie, że osoby zgłaszającej nie trzeba było zawiadomić o

czynnościach sprawdzających, a także przez dokonanie ustalenia, że osoba

zgłaszająca „została poinformowana” o możliwości udziału w weryfikacji, bez

wskazania kiedy, w jakiej formie i przez kogo nastąpiło takie poinformowanie;

4. art. 218 § 2 w związku z art. 258 k.wyb. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP –

przez ograniczenie ponownej weryfikacji do sprawdzenia podpisów,

wykorzystując do tego Centralny Rejestr Wyborców, bez wykazania, że PKW

zbadała oryginały wykazów w zakresie wpisów odrzuconych z powodu

nieczytelności lub niekompletności danych (łącznie co najmniej 797 wpisów:

317- PESEL, 102- brak PESEL, 5- nazwisko i imię, 373-adres),

czyli w zakresie, w którym porównanie z rejestrem nie jest w stanie wykryć

błędu odczytu dokonanego przez osobę sprawdzającą;

5. art. 218 § 1 i 2 w związku z art. 258 k.wyb, oraz art. 45 ust. 1 i art. 78

Konstytucji RP przez nierozpoznanie wniosków dowodowych odwołania (w

szczególności wniosku o przeprowadzenie dowodu z wykazu wad

sporządzonego przez Delegaturę Krajowego Biura Wyborczego w Z. ze

wskazaniem arkusza, pozycji i przyczyny odrzucenia każdego wpisu), a

następnie zarzucenie odwołującemu – z powołaniem się na postanowienie SN

z 15 września 2023 r., I NSW 23/23 – że nie wskazał konkretnych błędnych

przypadków, choć nie miał dostępu do danych, które by to umożliwiały;

6. art. 161 § 5 k.wyb. – przez podjęcie Uchwały PKW w trybie obiegowym, bez

posiedzenia, tego samego dnia, w którym przeprowadzono ponowną

weryfikację 1383 wpisów, bez wykazania, „szczególnie uzasadnionego

przypadku”, w sytuacji, gdy odwołanie wpłynęło do PKW już 16 października

2026 r.;

7. art. 62 ust. 1, art. 99 ust. 2, art. 100 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz

art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych

wolności przez nieproporcjonalne ograniczenie prawa wyborców do

zgłaszania kandydatów oraz prawa kandydata do kandydowania, w wyniku

procedury weryfikacji podpisów, która nie zapewniła osobie zgłaszającej

realnych gwarancji przeciwko arbitralności (wgląd w ustalenia, udział w

czynnościach, indywidualne uzasadnienie).

I NSW 16/26

6

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o:

1. uznanie skargi za zasadną i stwierdzenie, że zgłoszenie kandydata

na senatora S. B. w okręgu wyborczym nr […] zostało poparte podpisami co

najmniej 2000 wyborców stale zamieszkałych w tym okręgu, co – zgodnie z

art. 218 § 4 w związku z art. 258 k.wyb.– obliguje Okręgową Komisję

Wyborczą w Z. do niezwłocznej rejestracji kandydata;

2. zażądanie przez Sąd Najwyższy od Państwowej Komisji Wyborczej i

Okręgowej Komisji Wyborczej w Z., w trybie pilnym, przedstawienia: (a)

oryginałów wykazów podpisów złożonych 14 października 2026 r., (b) wykazu

wad (błędów) sporządzonego przez Delegaturę Krajowego Biura Wyborczego

w Z., ze wskazaniem numeru arkusza, pozycji i przyczyny odrzucenia

każdego wpisu. (c) dokumentacji ponownej weryfikacji przeprowadzonej

przez PKW 19 października 2026 r., ze wskazaniem które 73 wpisy uznano

za prawidłowe i z której kategorii wad pochodziły, (d) dokumentu

potwierdzającego – według twierdzenia PKW poinformowanie osoby

zgłaszającej o terminie weryfikacji podpisów (data, godzina, forma, adresat);

przeprowadzenie przez Sąd Najwyższy dowodu z oględzin wykazów

podpisów oraz wykazu błędów w zakresie wpisów zakwestionowanych z

powodu nieczytelności lub niekompletności danych (kategorie: „błędny,

niepełny lub nieczytelny PESEL”, „brak numeru PESEL”, „inne lub niepełne,

nieczytelne nazwisko. Imię”, „inny lub niepełny, nieczytelny adres”), tak jak

Sąd Najwyższy uczynił to w sprawie I NSW 72/19 – na okoliczność. że

znaczna część tych wpisów zawiera dane pozwalające jednoznacznie

zidentyfikować wyborcę;

3. umożliwienie Skarżącemu lub wskazanej przez niego osobie niezwłocznego

wglądu w wykaz wad i wykazy podpisów w siedzibie Sądu Najwyższego, PKW

lub Delegatury KBW w Z., w celu wskazania konkretnych wpisów

zakwestionowanych bezpodstawnie;

4. ewentualnie – w razie uznania, że Sąd Najwyższy nie może samodzielnie

dokonać ustaleń co do liczby prawidłowych podpisów uznanie skargi za

zasadną w zakresie naruszeń proceduralnych i zobowiązanie PKW do

ponownego, niezwłocznego rozpoznania odwołania z przeprowadzeniem

I NSW 16/26

7

weryfikacji zakwestionowanych wpisów na podstawie oryginałów wykazów i z

udziałem osoby zgłaszającej.

W odpowiedzi Państwowa Komisja Wyborcza wyraziła

opinie

o bezzasadności wszystkich zarzutów i wniosła o oddalenie skargi.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 218 § 3 k.wyb., na

postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie odwołania od uchwały

okręgowej komisji wyborczej w sprawie odmowy rejestracji listy kandydatów na

posłów przysługuje prawo wniesienia skargi do Sądu Najwyższego w terminie 2 dni

od daty podania tego postanowienia do publicznej wiadomości. Stosownie do art.

258 k.wyb. przepisy te mają zastosowanie także do wyborów do Senatu.

Kodeks Wyborczy nie precyzuje w art. 218 § 3 komu konkretnie przysługuje

prawo wniesienia skargi do Sądu Najwyższego. Przepisy, które regulują to

zagadnienie w odniesieniu do innych środków zaskarżenia przewidzianych w

Kodeksie wyborczym przyznają legitymację czynną jedynie pełnomocnikowi

komitetu wyborczego (zob. art. 205 § 1 i 161a § 1 k.wyb.). Przy czym zgodnie

z orzecznictwem Sądu Najwyższego „art. 218 § 3 k.wyb. (...) kreuje uprawnienie

pełnomocnika wyborczego lub osoby przez niego upoważnionej, do zaskarżenia

do Sądu Najwyższego postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej wyrażonego

w formie uchwały w przedmiocie odwołania od uchwały okręgowej komisji wyborczej

w sprawie odmowy rejestracji listy kandydatów na posłów” (z wielu zob.

postanowienia Sądu Najwyższego z 28 września 2023 r., I NSW 59/23; z 10 maja

2024 r., I NSW 14/24). Zgodnie ze stosowanym odpowiednio w wyborach do senatu

art. 211 § 4 k.wyb. uprawnione do zgłaszania kandydata na senatora dokonuje

osobiście, na piśmie, pełnomocnik wyborczy lub upoważniona przez niego osoba. W

razie zgłoszenia listy przez upoważnioną przez pełnomocnika osobę do zgłoszenia

dołącza się dokument stwierdzający udzielenie upoważnienia, ze wskazaniem

zakresu udzielonego upoważnienia, oraz dane upoważnionej przez pełnomocnika

osoby: imię (imiona), nazwisko, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL.

Komitet wyborczy działa zatem przez pełnomocnika wyborczego lub osobę przez

niego upoważnioną (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 19 września 2023 r., I

NSW 40/23).

I NSW 16/26

8

W świetle powyższego przyjąć należy, że M. M. W. nie jest osobą

upoważnioną do wniesienia skargi na Uchwałę Nr […] Państwowej Komisji

Wyborczej w Warszawie z dnia 19 października 2026 r. Z treści skargi oraz akt

sprawy wynika, że nie jest pełnomocnikiem wyborczym KOMITETU WYBORCZEGO

BEZPARTYJNI SAMORZĄDOWCY – ŁĄCZY NAS POLSKA. Natomiast,

przy wniesieniu skargi nie wykazał umocowania do wniesienia skargi na wydane

w drodze Uchwały postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej.

W niniejszej sprawie skargę podpisała jednak także osoba posiadająca

legitymację do wystąpienia z tym środkiem, tj. pełnomocnik wyborczy. Skarga została

wywiedziona z zachowaniem terminu ustawowego. W jej treści wskazano

zaskarżone postanowienie, postawiono zarzuty, wobec tego rozstrzygnięcia i je

uzasadniono oraz sformułowano wnioski. W tym zakresie zatem skarga jest

dopuszczalna i można przystąpić do jej merytorycznej oceny.

Przedmiotem kontroli odwoławczej dokonywanej przez Sąd Najwyższy w

ramach postępowania skargowego, o którym mowa w art. 218 § 3 k.wyb., jest

uchwała Państwowej Komisji Wyborczej, a więc ta decyzja, która jest konsekwencją

odwołania od uchwały Okręgowej Komisji Wyborczej. Fakt ten ma istotne znaczenie

dla określenia granic skargi i zakresu zarzutów, które mogą być obecnie

rozpatrywane. Sąd Najwyższy w postępowaniu skargowym toczącym się w trybie art.

218 § 3 k.wyb. ocenia więc prawidłowość postanowienia PKW wydanego w

następstwie odwołania od decyzji komisji wyborczej pierwszego stopnia

(postanowienie Sądu Najwyższego z 29 września 2023 r., I NSW 65/23). Skarga

inicjuje postępowanie w przedmiocie kontroli legalności decyzji PKW

(por. postanowienie Sądu Najwyższego z 28 września 2023 r., I NSW 59/23).

Zgodnie z wypracowaną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego w przypadku

skargi na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej odpowiednie zastosowanie

do jej rozpatrzenia mają przepisy o skardze kasacyjnej (zob. postanowienia

Sądu Najwyższego: z 30 września 2014 r., III SW 71/14; z 23 października 2014 r.,

III SW 73/14; z 16 kwietnia 2019 r., I NSW 2/19; z 12 września 2019 r., I NSW 70/19;

z 28 września 2023 r., I NSW 51/23).

W skardze pełnomocnika KOMITETU WYBORCZEGO BEZPARTYJNI

SAMORZĄDOWCY – ŁĄCZY NAS POLSKA od Uchwały nr […] r. Państwowej

Komisji Wyborczej z 19 października 2026 r. w sprawie odwołania Komitetu

Wyborczego Wyborców od uchwały Okręgowej Komisji Wyborczej zarzuty

I NSW 16/26

9

sprowadzały się głównie do zakwestionowania trybu i sposobu weryfikacji podpisów

dokonanej przez PKW, a także do błędnej wykładni przepisów art. 265 § 3

w zw. z art. 258 k.wyb. oraz sposobu i trybu procedowania przez PKW. Nie można

pominąć także tego, że większość podniesionych przez Skarżącego zarzutów skargi

była przedmiotem rozważań PKW przy rozpoznaniu odwołania od Uchwały nr […]

Okręgowej Komisji Wyborczej w Z. z dnia 14 października 2026 r. w sprawie odmowy

rejestracji kandydata na senatora komitetu wyborczego pod nazwą KOMITET

WYBORCZY BEZPARTYJNI SAMORZĄDOWCY – ŁĄCZY NAS POLSKA w okręgu

wyborczym nr […] w wyborach uzupełniających do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej

zarządzonych na dzień 22 listopada 2026 r.

Odnosząc się do zarzutu nr 1 tj. naruszenia art. 218 § 2 w związku z art. 265

§ 1, 3 i 5 oraz art. 258 k.wyb. należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Zauważyć

należy, że zgodnie z art. 265 § 1, 3 i 5 k.wyb. „[z]głoszenie kandydata na senatora

powinno być poparte podpisami co najmniej 2000 wyborców” (§ 1), „[w]yborca

udzielający poparcia zgłoszeniu kandydata na senatora składa podpis obok czytelnie

wpisanego swojego nazwiska i imienia, adresu zamieszkania, numeru

ewidencyjnego PESEL oraz daty udzielenia poparcia” (§ 3) oraz, że „[p]oparcia dla

zgłoszenia kandydata na senatora może udzielić wyłącznie wyborca stale

zamieszkały w danym okręgu wyborczym” (§ 5).

Z treści uzasadnienia zaskarżonej Uchwały wynika, że PKW w związku ze

złożonym odwołaniem w dniu 19 października 2026 r. raz jeszcze sprawdziła

wszystkie zakwestionowane przez Komisję podpisy poparcia wykorzystując do tego

Centralny Rejestr Wyborców. PKW w uzasadnieniu Uchwały wskazała, że do

zgłoszenia kandydata na senatora – S. B. – dołączono 1464 podpisy prawidłowe oraz

1383 podpisy nieprawidłowe. PKW po dokonaniu ponownej weryfikacji podpisów

zakwestionowanych przez Komisję, uznała za prawidłowe 73 podpisy spośród 1383

podpisów, które zostały uprzednio zakwestionowane przez Komisję. Jak wskazała

PKW, przykładowo uznanie przez Państwową Komisję Wyborczą za prawidłowe 11

podpisów nieuwzględnionych przez Komisję, wynika z omyłkowego wskazania

wiersza jako pozycja pusta albo pozycja wykreślona. PKW wskazała, że była to

omyłka techniczna. Część zakwestionowanych przez Komisję, a uznanych przez

PKW za podpisów dotyczyła pozycji, w których zamiast użycia pełnej nazwy

miejscowości „Ś.”, użyto powszechnie używanego skrótu „Ś-”. PKW podkreśliła, że

od wielu lat wyraża pogląd, że należy uznać za prawidłowo udzielone poparcie, gdy

I NSW 16/26

10

zamiast wskazania pełnego brzmienia nazwy miejscowości w rubryce „Adres

zamieszkania” popierający posłuży się powszechnie używanym i jednoznacznie

rozumianym skrótem tej nazwy, jeżeli inne dane dotyczące adresu zamieszkania

(nazwa ulicy, nr domu, nr lokalu) zostały podane zgodnie z wymaganiami. PKW

wyjaśniła, że z tej przyczyny takie podpisy zostały uznane przez nią za prawidłowe.

Jak wskazano w odpowiedzi na skargę pozytywna weryfikacja dodatkowych

73 podpisów nie miała jednak żadnego wpływu dla rozstrzygnięcia. Wbrew

twierdzeniom Skarżącego okoliczność, iż 73 podpisy z 1383 błędnych podpisów

uznana została za prawidłowe nie prowadziła do konieczności uwzględnienia

odwołania, albowiem Kandydatura na senatora w dalszym ciągu nie spełniała

warunków z art. 265 § 1 k.wyb., tj. nie była poparta podpisani co najmniej 2000

wyborców.

Sąd Najwyższy zarządzeniem z 21 października 2026 r. wystąpił do PKW o

przesłanie akt postępowania (pełnej dokumentacji) związanych z wydaniem uchwały

Państwowej Komisji Wyborczej nr […] z 19 października 2026 r. (w szczególności

oryginałów wykazów podpisów, wykazu wad podpisów, dokumentacji ponownej

weryfikacji podpisów, dowodu poinformowania osoby zgłaszającej kandydata o

terminie weryfikacji podpisów). Powyższa dokumentacja zawierająca oryginalny

wykaz podpisów poparcia dla zgłoszenia kandydata na senatora zgłoszonego przez

Komitet w okręgu nr […] w wyborach uzupełniających do Senatu Rzeczypospolitej

Polskiej zarządzonych na dzień 22 listopada 2026 r. oraz zestawienia dotyczące

sprawdzonych podpisów ze wskazaniem ich wad została przekazana przez PKW w

związku z powyższym Sąd Najwyższy przeprowadził dowód z jej oględzin zgodnie z

wnioskiem Skarżącego.

Z przeprowadzonego dowodu wynika, że komitet wyborczy przedłożył

2847 podpisów, z czego OKW w Z. zakwestionowała 1383 podpisy, a PKW uznała

73 podpisy spośród 1383 podpisów uprzednio zakwestionowanych przez OKW, co

daje łączną liczbę podpisów prawidłowych 1537 natomiast nieprawidłowych 1310, w

tym:

1. 307 podpisów z powodu podania błędnego, niepełnego lub nieczytelnego

numeru PESEL;

2. 90 podpisów z powodu niepodania numeru PESEL (w tym w wykazie pozycji

podpisów odrzuconych przez OKW a następnie zatwierdzonych przez PKW –

pozycja pusta i pozycja wykreślona);

I NSW 16/26

11

3. 3 podpisy z powodu braku praw wyborczych osób udzielających poparcia;

4. 401 podpisów z powodu braku praw wyborczych w danym okręgu wyborczym;

5. 83 podpisy z powodu nieodnalezienia w Centralnym Rejestrze Wyborców

osoby wg podanego nr PESEL;

6. 27 podpisów z powodu daty poparcia innej niż dopuszczalna lub brak daty;

7. 3 podpisy z powodu wpisania innego nazwiska lub imienia;

8. 341 podpisów z powodu niepełnego lub nieczytelnego podania adresu;

9. 9 podpisów z powodu udzielenia poparcia przez osoby, które miały mniej

niż 18 lat;

10. 7 podpisów z powodu podania danych niezgodnych z danymi osoby według

podanego nr PESEL;

11. 39 podpisów z powodu wielokrotnego podpisu tego samego wyborcy.

W związku powyższym uznać należało, że PKW stwierdziła słusznie, że

pomimo ponownej weryfikacji podpisów zgłoszenie kandydata nie uzyskało poparcia

wymaganego zgodnie z art. 265 § 1 k.wyb.

Niezasadny był również zarzut nr 2, tj. naruszenia art. 265 § 3 k.wyb.

w zw. z art. 258 k.wyb. dotyczący zarzutu błędnej wykładni. PKW nie dopuściła się

w tym przypadku obrazy przepisów prawa. Czytelność odnosi się bowiem

do możliwości połączenia danych z określoną osobą. Przy czym wolą ustawodawcy

owa czytelność winna być odnoszona do każdego rodzaju informacji

zamieszczanych na wykazie poparcia. Sąd Najwyższy zwraca przy tym uwagę,

że wymóg czytelnego wpisania danych nie może być interpretowany w oderwaniu

od konsekwencji jego niedochowania, to jest nieuwzględnienia podpisu.

Zwrócić należy uwagę, że wprawdzie art. 217 § 1 k.wyb. przewiduje możliwość

zwrócenia się przez okręgową komisję wyborczą o wyjaśnienia wyborców, ale

przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, w których występują „uzasadnione

wątpliwości co do prawdziwości danych zawartych w wykazie podpisów bądź

wiarygodności podpisów”. Wykładnia językowa tego przepisu nie pozostawia

wątpliwości, że chodzi o wątpliwości co do zgodności podanych danych

z rzeczywistością oraz co do autentyczności złożonego podpisu (czy dane wyborcy

I NSW 16/26

12

lub jego podpis nie zostały sfałszowane). Artykuł 217 § 1 k.wyb. nie stanowi

natomiast podstawy do uzupełniania bądź poprawiania niekompletnych lub

nieczytelnych danych wyborcy. Niezależnie od tego należy zauważyć, że wzywanie

do weryfikacji wszystkich wyborców, których dane są nieczytelne lub niekompletne,

znacznie wydłużyłoby procedurę rejestracji kandydatów.

Nie sposób również było uwzględnić zarzut nr 3, tj. zarzut naruszenia art. 217

§ 1 k.wyb. w zw. z art. 258 k.wyb. poprzez przez przyjęcie, że sprawdzanie danych

z wykazów w Centralnym Rejestrze Wyborców stanowiło „normalny tryb” weryfikacji,

a nie postępowanie, o którym mowa w tym przepisie, i w konsekwencji uznanie,

że osoby zgłaszającej nie trzeba było zawiadomić o czynnościach sprawdzających,

a także przez dokonanie ustalenia, że osoba zgłaszająca „została poinformowana”

o możliwości udziału w weryfikacji, bez wskazania, kiedy, w jakiej formie i przez kogo

nastąpiło takie poinformowanie.

Państwowa Komisja Wyborcza nie podejmuje czynności na podstawie

art. 217 k.wyb., przepis ten odnosi się wyłącznie do Okręgowej Komisji Wyborczej

i nie może być stosowany per analogiam, gdyż k.wyb. jest aktem z dziedziny prawa

publicznego. Jeżeli zatem OKW jest zobligowana do czynności zawartych w art. 217

PKW takiego obowiązku już nie ma (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 15

września 2023 r., I NSW 23/23). Dlatego też zarzut naruszenia art. 217 § 1 k.wyb. w

zw. z art. 258 k.wyb. jest niezasadny.

Chybiony był również zarzut określony w punkcie 5, to jest zarzut naruszenia

art. 218 § 2 w zw. z art. 258 k.wyb. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 218 § 2

w zw. z art. 258 k.wyb. oraz art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP. Jak już zostało

wyżej wskazane Sąd Najwyższy przeprowadził dowód z oględzin wykazów podpisów

oraz wykazu błędów w zakresie wpisów zakwestionowanych: z powodu

nieczytelności lub niekompletności danych (kategorie: „błędny, niepełny lub

nieczytelny PESEL”, „brak numeru PESEL”, „inne lub niepełne, nieczytelne nazwisko,

imię”, „inny lub niepełny, nieczytelny adres”) zgodnie z wnioskiem Skarżącego.

Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało naruszeń zarzucanych

przez Skarżącego przepisów. Ponadto Sąd Najwyższy miał na uwadze, że w

odpowiedzi na skargę wskazano, iż „z wyjaśnień Sekretarza Komisji wynika, iż osoba

dokonująca zgłoszenia kandydata mogła uczestniczyć w sprawdzaniu podpisów i na

bieżąco zapoznawać się z kwestionowanymi podpisami oraz przyczynami

stwierdzonych wad. Osoba dokonująca zgłoszenia kandydata nie skorzystała z tego

I NSW 16/26

13

uprawnienia”. Mając na uwadze powyższe trudno było uznać, ażeby PKW dopuściła

się wskazanych w ww. zarzucie naruszeń.

Nietrafny był także zarzut nr 6, tj. zarzut naruszenia art. 161 § 5 k.wyb. Zgodnie

z tym przepisem przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej, w szczególnie

uzasadnionych przypadkach, w sprawach niecierpiących zwłoki, z własnej inicjatywy

lub na wniosek członka Państwowej Komisji Wyborczej albo sekretarza Państwowej

Komisji Wyborczej, może zdecydować o podjęciu uchwały przez Państwową Komisję

Wyborczą w trybie obiegowym. Do uchwał podejmowanych w trybie obiegowym

stosuje się odpowiednio przepis § 4.

Na gruncie niniejszej sprawy z uwagi na konieczność dochowania

ustawowego i krótkiego terminu rozpatrzenia odwołania, Uchwała Państwowej

Komisji Wyborczej została podjęta w trybie obiegowym na co uwagę zwróciła PKW

w odpowiedzi na skargę. Trudno więc czynić zarzut PKW, iż prawidłowo wykonywała

swoje czynności podejmując Uchwalę w wybranym przez siebie trybie. Wskazania

wymaga, że w odpowiedzi na skargę PKW podkreśliła, że odwołanie wpłynęło

do Państwowej Komisji Wyborczej w piątek po południu, zatem termin przyjęcia

przez Państwową Komisję Wyborczą uchwały upływał w poniedziałek. Jej przyjęcie

wymagało uprzedniego sprawdzenia wszystkich zakwestionowanych przez Komisję

1383 podpisów poparcia oraz sporządzenia uzasadnienia do uchwały (17 stron).

W związku z tym decyzja o podjęciu uchwały przez Państwową Komisję Wyborczą

w trybie obiegowym była jak najbardziej uzasadniona. Ponadto jak słusznie wskazała

PKW decyzja o tym, w jakim trybie Państwowa Komisja Wyborcza podejmuje

rozstrzygnięcie należy wyłącznie do Przewodniczącego i członków Komisji,

a nie do osoby wnoszącej odwołanie.

Za niezasadny należało uznać także zarzut nr 7 skargi, tj. zarzut naruszenia

art. 62 ust. 1, art. 99 ust. 2, art. 100 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3

Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności –

przez nieproporcjonalne ograniczenie prawa wyborców do zgłaszania kandydatów

oraz prawa kandydata do kandydowania, w wyniku procedury weryfikacji podpisów,

która nie zapewniła osobie zgłaszającej realnych gwarancji przeciwko arbitralności

(wgląd w ustalenia, udział w czynnościach, indywidualne uzasadnienie).

Sąd Najwyższy wskazuje, że prawo wybieralności, jak każde prawo

podmiotowe, nie ma oczywiście charakteru absolutnego i może podlegać

proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3

I NSW 16/26

14

Konstytucji RP). Przepisy ograniczające prawa wyborcze powinny być jednak

traktowane jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie – interpretowane ściśle i literalnie.

Same prawa wyborcze powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób

możliwie korzystny dla obywateli biorących udział w wyborach (por. postanowienie

Sądu Najwyższego z 18 września 2019 r., I NSW 79/19).

W odpowiedzi na skargę PKW obszernie odniosła się do okoliczności sprawy.

PKW wskazała, że „osoba upoważniona przez Pełnomocnika Wyborczego Komitetu

do zgłoszenia kandydata (p. M. W.) stawiła się z dokumentami, które zostały przyjęte

przez Zastępcę Przewodniczącego Komisji (p. M. Z.– Komisarza Wyborczego w Z.).

Poza tym jak wynika z wyjaśnień Sekretarza Komisji zgodnie z procedurami,

ustalonymi na pierwszym posiedzeniu Komisji, które zostały zaakceptowane przez

wszystkich jej członków, przystąpiono do weryfikacji zgłoszenia i załączników.

Jednocześnie pracownicy Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Z. rozpoczęli

numerowanie i stemplowanie kart z podpisami popierającymi kandydata na senatora.

Po ustaleniu liczby kart wykazu podpisów sporządzono potwierdzenie przyjęcia

zgłoszenia kandydata, które otrzymała osoba dokonująca zgłoszenia kandydata. W

tym właśnie momencie osoba ta została ustnie poinformowana o rozpoczęciu

procedury weryfikacji podpisów i możliwości uczestniczenia w tych czynnościach,

jednakże nie skorzystała z tego uprawnienia. Osoba dokonująca zgłoszenia

kandydata na senatora zrezygnowała z tego prawa w obecności Zastępcy

Przewodniczącego Komisji – Komisarza Wyborczego w Z.. Poza tym Sekretarz

Komisji w ramach roboczych kontaktów ustalił z osobą dokonująca zgłoszenia

kandydata, że w przypadku braku podpisów poinformuje ją telefonicznie możliwie

szybko, aby mogła ewentualnie donieść brakujące podpisy przed godziną 16:00. Z

informacji Sekretarza Komisji wynika, że o ryzyku wystąpienia braku wymaganej

liczby podpisów poinformował osobę dokonującą zgłoszenia kandydata około

godziny 15:00. Mając powyższe na uwadze zdumienie budzą insynuacje i zarzuty

skarżącego, który był osobą zgłaszającą kandydata na senatora, że Państwowa

Komisja Wyborcza dokonała ustalenia, że „osoba zgłaszająca została

poinformowana o możliwości udziału w weryfikacji, bez wskazania, kiedy, w jakiej

formie i przez kogo nastąpiło takie poinformowanie”. Jak zaznaczyła PKW, „Z

powyższego wynika, że Komisja podjęła nawet ponadstandardowe działania

umożliwiające Komitetowi dokonanie prawidłowego zgłoszenia. Państwowa Komisja

Wyborcza zauważa jednocześnie, że przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują

I NSW 16/26

15

trybu powiadamiania pełnomocnika wyborczego lub osoby zgłaszającej listę

kandydatów o możliwości uczestniczenia w czynnościach sprawdzania podpisów

poparcia, gdyż uprawnienie to nie wynika z żadnych przepisów prawa, tylko z dobrej

praktyki organów wyborczych. Jednocześnie z uwagi na krótkie terminy

wykonywania poszczególnych czynności wyborczych praktykowane jest ustne

informowanie osoby dokonującej zgłoszenia kandydata o możliwości uczestniczenia

w sprawdzaniu podpisów. Państwowa Komisja Wyborcza nie ma powodów do

kwestionowania wyjaśnień Sekretarza Komisji w tym zakresie. Mając powyższe na

uwadze zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej niezgodne z nakazami etyki,

niemoralne oraz nieuczciwe jest zażądanie od Państwowej Komisji Wyborczej

dokumentu, który miałby potwierdzać, że został on poinformowany o możliwości

udziału w czynnościach sprawdzania podpisów”.

Jak już wskazano powyżej z ustaleń PKW wynika, iż osoba dokonująca

zgłoszenia kandydata mogła uczestniczyć w sprawdzaniu podpisów i na bieżąco

zapoznawać się z kwestionowanymi podpisami oraz przyczynami stwierdzonych wad

natomiast nie skorzystano z tego uprawnienia.

Sąd Najwyższy nie dopatrzył się także uchybień w sporządzeniu uzasadnienia,

które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Analizowana sprawa uwidacznia, jak ważne – w kontekście prawidłowości

procesu wyborczego ma transparentne działanie organów wyborczych. Nie ulega

wątpliwości, że odmowa rejestracji kandydata w wyborach parlamentarnych stanowi

ingerencję w konstytucyjnie zagwarantowane bierne prawa wyborcze (art. 99 ust. 1 i

2 Konstytucji RP). Prawo wybieralności, jak każde prawo podmiotowe, nie ma

oczywiście charakteru absolutnego i może podlegać proporcjonalnym ograniczeniom

przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Przepisy ograniczające prawa wyborcze powinny być jednak traktowane jako

wyjątki od reguły, a co za tym idzie – interpretowane ściśle i literalnie (wyrok pełnego

składu Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 1998 r., K 39/97). Same prawa

wyborcze powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie

korzystny dla obywateli biorących udział w wyborach (wyrok pełnego składu

Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2011 r., K 9/11).

W konsekwencji organy wyborcze weryfikując prawidłowość danych

podawanych w wykazach podpisów z poparciem dla danego kandydata powinny

unikać nadmiernego formalizmu. Jeżeli autentyczność podpisu nie budzi wątpliwości,

I NSW 16/26

16

drobne braki formalne takie jak podanie skrótowej nazwy miejscowości bądź

pominięcie kodu pocztowego nie powinny skutkować pominięciem w ogólnym

wykazie poparcia danego podpisu. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw

Człowieka niejednokrotnie uznawano nadmierny formalizm organów wyborczych

utrudniający bądź uniemożliwiający kandydowanie w wyborach za pogwałcenie

prawa do wolnych wyborów (wyroki ETPC z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie

Namat Aliyev przeciwko Azerbejdżanowi, § 85 oraz z 8 listopada 2016 r. w sprawie

Yabloko Russian United Democratic Party i inni przeciwko Rosji).

Zapewnienie transparentności wymaga wzięcia pod uwagę przez Okręgowe

Komisje Wyborcze (w trakcie rejestracji list kandydatów) oraz przez Państwową

Komisję Wyborczą (w toku rozpatrywania odwołań od postanowień o odmowie

rejestracji listy kandydatów) kilku istotnych kwestii.

Po pierwsze, organ wyborczy, to jest przede wszystkim Okręgowa Komisja

Wyborcza, dokonując weryfikacji prawidłowości wykazów podpisów poparcia

dla kandydata powinien każdorazowo, w odniesieniu do każdej zakwestionowanej

pozycji, jednoznacznie oznaczyć wadliwy fragment podpisu, tj. nazwisko, imię, adres

zamieszkania, w tym przypadku należy wskazać konkretnie czy chodzi

o miejscowość, ulicę lub numer ewidencyjny PESEL, datę udzielenia poparcia.

Organ wyborczy powinien zamieścić szczegółową adnotację wskazującą

konkretną przyczynę zakwestionowania podpisu. Wyjaśnienie powinno precyzyjnie

określać charakter stwierdzonej nieprawidłowości, tj. wskazanie

czy zakwestionowane dane dotyczące:

1. nazwiska odnoszą się do jego nieczytelności, niepełności,

niezgodności z danymi w CRW albo czy nie podano go w ogóle,

2. imienia odnoszą się do jego nieczytelności, niepełności, niezgodności

z danymi w CRW albo czy nie podano go w ogóle,

3. adresu zamieszkania odnoszą się do jego nieczytelności, niepełności,

niezgodności z danymi w CRW albo czy nie podano go w ogóle, przy

czym konieczne jest rozróżnienie błędu odnoszącego się do określenia

miejscowości oraz konkretnego adresu (np. ulica, osiedle, aleja),

4. numeru ewidencyjnego PESEL odnoszą się do jego nieczytelności,

niepełności, niezgodności z danymi w CRW albo czy nie podano

go w ogóle,

I NSW 16/26

17

5. daty udzielenia poparcia odnoszą się do jej nieczytelności, niepełności

czy nie podano jej w ogóle.

6. podpisu odnoszą się do jego nieczytelności, niepełności czy nie podano

go w ogóle.

Jeśli występuje więcej niż jedna wadliwość konieczne jest odrębne

odniesienie się do każdej zakwestionowanej okoliczności.

Łączenie przyczyn zakwestionowania podpisu, tak jak miało to miejsce w

analizowanej sprawie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie rzeczywistej przyczyny

zakwestionowania podpisu, co w przypadku niewielkiej liczby brakujących podpisów

mogłoby stanowić podstawę do zakwestionowania dokonanych przez OKW i

potwierdzonych przez PKW ustaleń. Ad casum przykładowo jako powody odrzucenia

OKW wskazała „błędny, niepełny lub nieczytelny PESEL”, „inny lub niepełny adres”,

„inne lub niepełne nazwisko, imię”. Takie określenie w ocenie Sądu Najwyższego jest

nieprawidłowe, bowiem nie można jednoznacznie odczytać powodu podjętej przez

OKW decyzji kwestionującej poparcie. Transparentność procesu wyborczego

wymaga precyzji. W niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej, nie miało to jednak

wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Po drugie, czytelny, niebudzący wątpliwości dla postronnego obserwatora

procesu wyborczego sposób postępowania organów wyborczych powinien stanowić

jednolity standard działania, niezależnie od rodzaju przeprowadzanych wyborów.

Wymóg transparentności czynności weryfikacyjnych, wyrażających się

w definiowanych podstawach zakwestionowania poparcia, zwłaszcza w tak wrażliwej

sferze funkcjonowania państwa, jaką jest proces wyborczy, mają istotne znaczenie

dla budowania zaufania obywateli do instytucji publicznych oraz zapewnienia

poszanowania ich konstytucyjnie gwarantowanych praw politycznych.

Po trzecie, obywatel, który poprzez złożenie podpisu poparcia wyraża wolę

uczestnictwa w życiu publicznym angażując się w ten sposób w proces wyborczy,

powinien korzystać z odpowiednich gwarancji ochrony jego prawa. W tym przypadku

powinien mieć pewność, że jego społeczna aktywność jest ważnym elementem

funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Niedopuszczalne jest

automatyczne przerzucanie na niego negatywnych konsekwencji błędów lub

nieprawidłowości, których źródłem mogą być zarówno działania organów

wyborczych, jak i uchybienia popełnione przez komitety wyborcze podczas zbierania

I NSW 16/26

18

podpisów. Z tego względu za pożądane należy uznać wdrożenie odpowiedniej

polityki informacyjnej w tym zakresie.

Niezbędne jest zatem zapewnienie, aby osoba podpisująca wykaz poparcia

dysponowała jasnymi, kompletnymi i zrozumiałymi informacjami dotyczącymi

sposobu wypełnienia poszczególnych rubryk w wykazie poparcia. Osoba

upoważniona przez komitet do zbierania podpisów poparcia powinna informować

obywatela o wymaganiach uznania podpisu za prawidłowy, tak aby nie narazić go na

negatywne konsekwencje związane z zakwestionowaniem podpisu. Dotyczy to w

szczególności, biorąc pod uwagę wnioski płynące z analizowanej sprawy,

informowania o konieczności stałego zamieszkania w danym okręgu wyborczym,

wpisywania pełnych danych adresowych (miejscowość, ulica, numer domu, numer

lokalu), a także wymagań związanych z kryterium czytelności wpisywanych danych.

Należy przyjąć taki miernik oceny, aby postronny obserwator procesu wyborczego

nie miał wątpliwości do prawidłowości zakwestionowania danych przez organ

wyborczy z powodu ich nieczytelności. Dane powinny być zatem możliwe do

oczytania bez konieczności dokonywania skomplikowanych zabiegów

interpretacyjnych.

Skrupulatność w badaniu wadliwości podpisów jest konieczna dla

zagwarantowania w pełni rzetelnego przebiegu postępowania wyborczego.

W niniejszej sprawie, nie miało to jednak istotnego wpływu na prawidłowość ustaleń

faktycznych poczynionych przez OKW.

Sąd Najwyższy zaznacza, że również uzasadnienia uchwał Państwowej

Komisji Wyborczej w sprawie odwołania od rozstrzygnięcia okręgowej komisji

wyborczej powinny być sporządzane w sposób rzetelny, a w szczególności

wyczerpująco odnosić się do zarzutów pełnomocnika wyborczego, jak również

przedstawiać szczegółową informację na temat weryfikacji ustaleń faktycznych

okręgowej komisji wyborczej. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 września

2019 r., I NSW 79/19).

Reasumując, w ramach kontroli odwoławczej zainicjowanej niniejszą skargą,

Sąd Najwyższy nie dopatrzył się nieprawidłowości wskazanych w skardze,

mogących skutkować uznaniem jej za zasadną. Podniesione w skardze argumenty,

ze względu na wskazane wyżej przyczyny nie mogą odnieść zamierzonego

przez Skarżącego skutku.

I NSW 16/26

19

Z przedstawionych wyżej względów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji

postanowienia.

Janusz Niczyporuk Tomasz Przesławski Paweł Wojciechowski

[r.g.]