Polska przegrała skargę na rozporządzenie o pochłanianiu emisji przez lasy i grunty. TSUE oddalił ją w całości

62023CJ0442

WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)

z dnia 12 listopada 2026 r. (

*1)

Skarga o stwierdzenie nieważności – Rozporządzenie (UE) 2023/839 – Zmiana rozporządzenia (UE) 2018/841 – Włączenie emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych w wyniku działalności związanej z użytkowaniem gruntów, zmianą użytkowania gruntów i leśnictwem do ram polityki klimatyczno‑energetycznej do roku 2030 – Zmiana rozporządzenia (UE) 2018/1999 – Zarządzanie unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu – Środki zmierzające do neutralności klimatycznej Unii Europejskiej – Podstawa prawna rozporządzenia 2023/839 – Ustalenie – Uwzględnienie skutków tego rozporządzenia – Artykuł 192 ust. 1 TFUE – Poprawa jakości środowiska – Artykuł 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) i c) TFUE – Środki wpływające na przeznaczenie gruntów, z wyjątkiem kwestii zarządzania odpadami – Środki wpływające znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię – Zasady przyznania kompetencji, proporcjonalności i równości państw członkowskich – Treść i uzasadnienie oceny skutków

W sprawie C‑442/23

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 14 lipca 2023 r.,

Rzeczpospolita Polska, którą reprezentował B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,

strona skarżąca,

popierana przez:

Węgry, które reprezentowali Z. Fehér oraz K. Szíjjártó, w charakterze pełnomocników,

interwenient,

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu, który reprezentowali O. Denkov oraz W.D. Kuzmienko, w charakterze pełnomocników,

Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowali początkowo R. Boucquey, A. Maceroni, M. Moore oraz A. Sikora‑Kalėda, w charakterze pełnomocników, następnie R. Boucquey, A. Maceroni oraz M. Moore, w charakterze pełnomocników, oraz wreszcie A. Maceroni. M. Moore i K. Pleśniak, w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

popieranym przez:

Komisję Europejską, którą reprezentowali B. De Meester, D. Milanowska, M. Owsiany-Hornung oraz K. Talabér‑Ritz, w charakterze pełnomocników,

interwenient,

TRYBUNAŁ (druga izba),

w składzie: K. Jürimäe, prezeska izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego drugiej izby, Z. Csehi, M. Gavalec (sprawozdawca) i F. Schalin, sędziowie,

rzecznik generalny: T. Ćapeta,

sekretarz: V. Di Bucci,

uwzględniając pisemny etap postępowania,

podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzeczniczki generalnej, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,

wydaje następujący

Wyrok

1

W swej skardze Rzeczpospolita Polska zwraca się do Trybunału o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/839 z dnia 19 kwietnia 2023 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) 2018/841 w odniesieniu do zakresu stosowania, uproszczenia przepisów dotyczących sprawozdawczości i zgodności oraz określenia celów państw członkowskich na 2030 r., a także zmiany rozporządzenia (UE) 2018/1999 w odniesieniu do poprawy monitorowania, sprawozdawczości, śledzenia postępów i przeglądu (Dz.U. 2023, L 107, s. 1, zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”).

Ramy prawne

Traktat UE

2

Artykuł 4 TUE w ust. 1 i 2 stanowi:

„1. Zgodnie z artykułem 5 wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii [Europejskiej] w traktatach należą do państw członkowskich.

2. Unia szanuje równość państw członkowskich wobec traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego”.

3

Artykuł 5 TUE w ust. 2 i 4 stanowi:

„2. Zgodnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich.

[…]

4. Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatów.

Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności”.

Traktat FUE

4

Zgodnie z brzmieniem art. 191 ust. 2 i 3 TFUE:

„2. Polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie »zanieczyszczający płaci«.

W tym kontekście środki harmonizujące odpowiadające wymogom w dziedzinie ochrony środowiska obejmują, w odpowiednich przypadkach, klauzulę zabezpieczającą, która pozwala państwom członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem, środków tymczasowych, podlegających unijnej procedurze kontrolnej.

3. Przy opracowywaniu polityki w dziedzinie środowiska Unia uwzględnia:

–

dostępne dane naukowo-techniczne,

–

warunki środowiska w różnych regionach Unii,

–

potencjalne korzyści i koszty, które mogą wynikać z działania lub z zaniechania działania,

–

gospodarczy i społeczny rozwój Unii jako całości i zrównoważony rozwój jej regionów”.

5

Artykuł 192 ust. 1 i ust. 2 akapit pierwszy lit. b) i c) TFUE brzmi następująco:

„1. Parlament Europejski i [Rada Unii Europejskiej], stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z [Europejskim Komitetem Ekonomiczno‑Społecznym (EKES)] oraz [Europejskim Komitetem Regionów (KR)], decydują o działaniu służącym osiągnięciu celów określonych w artykule 191, które ma być podjęte przez Unię.

2. Na zasadzie odstępstwa od procedury decyzyjnej przewidzianej w ustępie 1 i bez uszczerbku dla artykułu 114 Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z [Parlamentem], [EKES] i [KR], uchwala:

[…]

b) środki wpływające na:

–

zagospodarowanie przestrzenne,

–

zarządzanie ilościowe zasobami wodnymi, w sposób pośredni lub bezpośredni wpływające na dostępność tych zasobów,

–

przeznaczenie gruntów, z wyjątkiem kwestii zarządzania odpadami;

c) środki wpływające znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię”.

Rozporządzenie (UE) 2018/1999

6

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 663/2009 i (WE) nr 715/2009, dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady 94/22/WE, 98/70/WE, 2009/31/WE, 2009/73/WE, 2010/31/UE, 2012/27/UE i 2013/30/UE, dyrektyw Rady 2009/119/WE i (EU) 2015/652 oraz uchylenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 525/2013 (Dz.U. 2018, L 328, s. 1), po zmianach wprowadzonych rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1119 z dnia 30 czerwca 2021 r. (Dz.U. 2021, L 243, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem 2018/1999”) zawiera, w wersji mającej zastosowanie do niniejszej sprawy, art. 4 i 5, zatytułowane, odpowiednio, „Krajowe założenia, cele i wkłady w pięciu wymiarach unii energetycznej” oraz „Procedura określania wkładu państw członkowskich w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych”.

Rozporządzenie (UE) 2018/841

7

Motywy 1–8, 14, 16, 20, 21, 23, 24 et 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/841 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie włączenia emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych w wyniku działalności związanej z użytkowaniem gruntów, zmianą użytkowania gruntów i leśnictwem do ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030 i zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 525/2013 oraz decyzję nr 529/2013/UE (Dz.U. 2018, L 156, s. 1), po zmianach wprowadzonych rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) 2021/268 z dnia 28 października 2020 r. (Dz.U. 2021, L 60, s. 21) (zwanego dalej „rozporządzeniem 2018/841”), stanowią:

„(1)

Rada Europejska w swoich konkluzjach z 23–24 października 2014 r. w sprawie ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030 zatwierdziła wiążący cel polegający na osiągnięciu do 2030 r. co najmniej 40 % redukcji wewnętrznych emisji gazów cieplarnianych w całej gospodarce w porównaniu z 1990 r. […].

(2)

W konkluzjach Rady Europejskiej z 23–24 października 2014 r. stwierdzono, że cel co najmniej 40 % redukcji emisji powinien zostać zrealizowany zbiorowo przez Unię w sposób możliwie najbardziej racjonalny pod względem kosztów, przy redukcji w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, ustanowionego dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 96/61/WE [z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32)], oraz w sektorach nieobjętych systemem handlu emisjami w wysokości, odpowiednio, 43 % i 30 % do 2030 r. w porównaniu z 2005 r., a podział wysiłku redukcyjnego należy ustalić na podstawie względnego [produktu krajowego brutto (PKB)] na mieszkańca.

(3)

Niniejsze rozporządzenie stanowi również część realizacji zobowiązań Unii wynikających z Porozumienia paryskiego [przyjętego w dniu 12 grudnia 2015 r. w oparciu o Ramową konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (Dz.U. 2016, L 282, s. 4) (zwanego dalej »porozumieniem paryskim«). Porozumienie paryskie zostało [zatwierdzone] w imieniu Unii […] na podstawie decyzji Rady (UE) 2016/1841 [z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zawarcia, w imieniu Unii Europejskiej, porozumienia paryskiego przyjętego na mocy Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (Dz.U. 2016, L 282, s. 1)]. Zobowiązanie Unii do redukcji emisji w całej gospodarce zostało zawarte w zaplanowanym, ustalonym na szczeblu krajowym wkładzie przedłożonym Sekretariatowi Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC)] w związku z porozumieniem paryskim przez Unię i jej państwa członkowskie w dniu 6 marca 2015 r. Porozumienie paryskie weszło w życie w dniu 4 listopada 2016 r. Zgodnie z porozumieniem paryskim Unia powinna kontynuować zmniejszanie swoich emisji gazów cieplarnianych i zwiększanie pochłaniania.

(4)

Porozumienie paryskie określa między innymi długoterminowy cel zgodny z dążeniem do utrzymania światowego wzrostu temperatury znacznie poniżej 2 °C w stosunku do poziomu sprzed epoki przemysłowej oraz do kontynuowania wysiłków na rzecz utrzymania tego wzrostu na poziomie 1,5 °C w stosunku do poziomu sprzed epoki przemysłowej. Główną rolę w osiągnięciu tego celu będą odgrywały lasy, grunty rolne i tereny podmokłe […]. Aby osiągnąć cele porozumienia paryskiego, strony powinny zwiększyć swoje wspólne wysiłki. Strony powinny przygotowywać, ogłaszać i utrzymywać kolejne wkłady ustalane na szczeblu krajowym […]. Porozumienie paryskie wzywa również do osiągnięcia w drugiej połowie bieżącego wieku równowagi między emisjami antropogenicznymi z poszczególnych źródeł a pochłanianiem gazów cieplarnianych przez ich pochłaniacze, jak i wzywa strony do podjęcia działań w celu zachowania i zwiększenia, stosownie do przypadku, pochłaniaczy i rezerwuarów gazów cieplarnianych, w tym lasów.

(5)

Sektor użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa (zwany dalej »LULUCF«) ma potencjał pozwalający zapewnić długotrwałe korzyści dla klimatu i tym samym przyczynić się do osiągnięcia unijnego celu redukcji emisji gazów cieplarnianych, a także długoterminowych celów klimatycznych Porozumienia paryskiego. Sektor LULUCF zapewnia także biomateriały, które mogą zastępować materiały kopalne lub wysokoemisyjne, i w związku z tym odgrywa ważną rolę w przechodzeniu na gospodarkę o niskich emisjach gazów cieplarnianych. Ponieważ pochłanianie w sektorze LULUCF jest odwracalne, należy je traktować jako odrębny filar unijnych ram polityki klimatycznej.

(6)

W konkluzjach Rady z dnia 23–24 października 2014 r. stwierdzono, że należy uznać różnorodne cele sektora rolnego i sektora użytkowania gruntów, z ich mniejszym potencjałem łagodzenia skutków emisji, a także konieczność zapewnienia spójności między unijnymi celami w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego i zmiany klimatu. Rada Europejska zwróciła się do Komisji [Europejskiej] o zbadanie najlepszych sposobów zachęcania do zrównoważonej intensyfikacji produkcji żywności przy jednoczesnej optymalizacji wkładu tego sektora w łagodzenie skutków emisji gazów cieplarnianych i w ich sekwestrację, w tym przez zalesianie, oraz o ustanowienie polityki dotyczącej sposobu włączenia LULUCF do ram łagodzenia skutków emisji gazów cieplarnianych do 2030 r., gdy tylko pozwolą na to warunki techniczne, a w każdym razie przed 2020 r.

(7)

Praktyki zrównoważonej gospodarki w sektorze LULUCF mogą przyczynić się do łagodzenia zmiany klimatu na kilka sposobów, w szczególności przez redukcję emisji, a także utrzymywanie i zwiększanie pochłaniaczy oraz zasobów węgla. Dla zapewnienia skuteczności środków służących w szczególności zwiększeniu sekwestracji węgla podstawowe znaczenie ma długoterminowa stabilność i zdolność dostosowawcza rezerwuarów węgla. Ponadto praktyki zrównoważonej gospodarki mogą utrzymać produktywność, zdolność do regeneracji i zdrowotność sektora LULUCF, a przy tym wspierać rozwój gospodarczy i społeczny, redukując ślad węglowy i ekologiczny tego sektora.

(8)

Rozwój zrównoważonych i innowacyjnych praktyk i technologii, w tym agroekologii i agroleśnictwa, może zwiększyć rolę sektora LULUCF w zakresie łagodzenia zmiany klimatu i przystosowania się do niej, a także wzmocnić produktywność i odporność tego sektora. Sektor LULUCF charakteryzuje się długimi terminami zwrotów, dlatego ważne są długoterminowe strategie służące zwiększeniu środków na badania na rzecz rozwoju zrównoważonych i innowacyjnych praktyk i technologii, a także na rzecz inwestowania w nie. Inwestycje w działania zapobiegawcze, takie jak praktyki zrównoważonej gospodarki, mogą zmniejszyć ryzyko związane ze zjawiskami katastrofalnymi.

[…]

(14)

Aby zapewnić wkład sektora LULUCF w osiągnięcie unijnego celu redukcji emisji o co najmniej 40 %, a także w realizację długoterminowego celu porozumienia paryskiego, potrzebny jest solidny system rozliczania. Aby uzyskać dokładne rozliczanie emisji i pochłaniania zgodnie z wytycznymi [Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (zwanego dalej »IPCC«)] z roku 2006 dotyczącymi krajowych wykazów gazów cieplarnianych […] należy zastosować wartości zgłaszane rocznie […] w odniesieniu do kategorii użytkowania gruntów i przejścia pomiędzy kategoriami użytkowania gruntów, upraszczając tym samym podejścia stosowane […].

[…]

(16)

Emisje i pochłanianie związane z gruntami leśnymi zależą od szeregu czynników naturalnych, dynamicznych cech lasu powiązanych z wiekiem, a także przeszłych i obecnych praktyk gospodarki leśnej, które znacząco różnią się w poszczególnych państwach członkowskich. Zastosowanie roku odniesienia nie dawałoby możliwości odzwierciedlenia tych czynników i wynikających z nich okresowych skutków dla emisji i pochłaniania ani ich zmienności z roku na rok. Zamiast tego odpowiednie zasady rozliczania powinny obejmować stosowanie poziomów referencyjnych w celu wykluczenia skutków cech naturalnych i cech dotyczących jedynie poszczególnych krajów. Poziomy referencyjne dla lasów powinny uwzględniać wszelki brak równowagi w strukturze wiekowej lasów i nie powinny nadmiernie ograniczać intensywności przyszłej gospodarki leśnej, tak aby umożliwić utrzymanie lub wzmocnienie w perspektywie długoterminowej pochłaniaczy dwutlenku węgla […].

[…]

(20)

Zjawiska katastrofalne, takie jak pożary lasów, gradacje owadów, choroby roślin, ekstremalne zjawiska pogodowe i zakłócenia geologiczne leżące poza kontrolą państwa członkowskiego i poza jego faktycznym wpływem, mogą prowadzić do tymczasowych emisji gazów cieplarnianych w sektorze LULUCF lub do odwrócenia wcześniejszego pochłaniania. Ponieważ takie odwrócenie może być również skutkiem decyzji związanych z gospodarką leśną, takich jak decyzje o pozyskaniu drewna lub sadzeniu drzew, w niniejszym rozporządzeniu należy zapewnić, aby odwrócenie pochłaniania wywołane przez człowieka było zawsze prawidłowo odzwierciedlane w rozliczaniu dotyczącym LULUCF. Ponadto niniejsze rozporządzenie powinno zapewniać państwom członkowskim ograniczoną możliwość wyłączania z rozliczania dotyczącego LULUCF emisji będących skutkiem zjawisk katastrofalnych leżących poza ich kontrolą. Jednak sposób stosowania tych przepisów przez państwa członkowskie nie powinien prowadzić do nieuzasadnionego zaniżonego rozliczania.

(21)

W zależności od preferencji krajowych państwa członkowskie powinny mieć możliwość wyboru odpowiednich krajowych strategii politycznych służących wypełnieniu ich zobowiązań w zakresie sektora LULUCF, w tym możliwości zbilansowania emisji z jednej kategorii gruntów pochłanianiem z innej kategorii gruntów. Powinny one także mieć możliwość kumulowania pochłaniania netto w okresie od 2021 do 2030 r. Przeniesienia między państwami członkowskimi należy nadal traktować jako dostępną dodatkową opcję, a państwa członkowskie powinny mieć możliwość wykorzystywania rocznych limitów emisji ustanowionych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/842 [z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie wiążących rocznych redukcji emisji gazów cieplarnianych przez państwa członkowskie od 2021 r. do 2030 r. przyczyniających się do działań na rzecz klimatu w celu wywiązania się z zobowiązań wynikających z porozumienia paryskiego oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 525/2013 (Dz.U. 2018, L 156, s. 26)] w celu zapewnienia zgodności z niniejszym rozporządzeniem. Wykorzystywanie elastyczności przewidzianej w niniejszym rozporządzeniu nie obniży ogólnego poziomu ambicji unijnych celów redukcji emisji gazów cieplarnianych.

[…]

(23)

Pochłanianie z zarządzanych gruntów leśnych powinno być rozliczane w odniesieniu do prognozowanego poziomu referencyjnego dla lasów. Prognozowane przyszłe pochłanianie przez pochłaniacze powinno być oparte na ekstrapolacji praktyk związanych z gospodarką leśną i jej intensywnością z danego okresu referencyjnego. Zmniejszenie pochłaniacza względem poziomu referencyjnego powinno być rozliczane jako emisje. Należy uwzględnić specyficzne warunki i praktyki krajowe, takie jak niższa niż zazwyczaj intensywność pozyskiwania lub starzejące się lasy w danym okresie referencyjnym.

(24)

Państwa członkowskie powinny dysponować pewną elastycznością w zakresie tymczasowego zwiększania intensywności pozyskiwania zgodnie z praktykami zrównoważonej gospodarki leśnej, które są spójne z celem zawartym w porozumieniu paryskim, pod warunkiem że w Unii w sektorze LULUCF całkowite emisje nie przewyższą całkowitego pochłaniania […].

[…]

(36)

Ponieważ cele niniejszego rozporządzenia, w szczególności określenie zobowiązań państw członkowskich w zakresie sektora LULUCF, które przyczyniają się do osiągnięcia celów porozumienia paryskiego oraz redukcji emisji gazów cieplarnianych w okresie od 2021 r. do 2030 r., nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na jego rozmiary i skutki możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii, może ona podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 traktatu o Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule niniejsze rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów”.

8

Artykuł 1 rozporządzenia 2018/841, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:

„W niniejszym rozporządzeniu określa się zobowiązania państw członkowskich w zakresie sektora użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa (LULUCF), przyczyniające się do osiągnięcia celów Porozumienia paryskiego i do realizacji unijnego celu redukcji emisji gazów cieplarnianych w okresie od 2021 r. do 2030 r., niniejsze rozporządzenie określa również zasady rozliczania emisji i pochłaniania w odniesieniu do LULUCF i sprawdzania wypełniania przez państwa członkowskie tych zobowiązań”.

9

Artykuł 2 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zakres stosowania”, stanowi w ust. 1:

„Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do następujących na terytoriach państw członkowskich emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych wymienionych w jego załączniku I sekcja A zgłoszonych na podstawie art. 7 rozporządzenia [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 525/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie mechanizmu monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji gazów cieplarnianych oraz zgłaszania innych informacji na poziomie krajowym i unijnym, mających znaczenie dla zmiany klimatu, oraz uchylającego decyzję nr 280/2004/WE (Dz.U. 2013, L 165 s. 13)] w dowolnej z następujących kategorii rozliczania gruntów:

a) w okresach od 2021 r. do 2025 r. i od 2026 r. do 2030 r.:

[…]”.

10

Artykuł 4 rozporządzenia 2018/841, zatytułowany „Zobowiązania”, stanowi:

„W okresach od 2021 r. do 2025 r. oraz od 2026 r. do 2030 r., z uwzględnieniem mechanizmów elastyczności przewidzianych w art. 12 i 13, każde państwo członkowskie zapewnia, aby emisje nie przewyższały pochłaniania, co oblicza się jako sumę całkowitych emisji i całkowitego pochłaniania na jego terytorium łącznie we wszystkich kategoriach rozliczania gruntów, o których mowa w art. 2, rozliczanych zgodnie z niniejszym rozporządzeniem”.

11

Artykuł 10 tego rozporządzenia, zatytułowany „Rozliczanie dotyczące zjawisk katastrofalnych”, stanowi w ust. 1:

„Na koniec każdego z okresów od 2021 r. do 2025 r. i od 2026 r. do 2030 r. państwa członkowskie mogą wyłączyć ze swoich rozliczeń dotyczących gruntów zalesionych i zarządzanych gruntów leśnych emisje gazów cieplarnianych wynikające ze zjawisk katastrofalnych, które przewyższają średnie emisje spowodowane przez zjawiska katastrofalne w okresie od 2001 r. do 2020 r., z wyjątkiem statystycznych wartości odstających (zwane dalej »poziomem tła«). Poziom tła oblicza się zgodnie z niniejszym artykułem i załącznikiem VI”.

12

Artykuł 11 tego rozporządzenia, zatytułowany „Elastyczność”, stanowi w ust. 1:

„Państwo członkowskie może zastosować:

a) elastyczność ogólną określoną w art. 12; oraz

b) aby spełnić zobowiązanie zawarte w art. 4, elastyczność dotyczącą zarządzanych gruntów leśnych określoną w art. 13”.

13

Artykuł 12 tego rozporządzenia, zatytułowany „Elastyczność ogólna”, stanowi:

„1. W przypadku gdy w danym państwie członkowskim sumaryczne emisje przewyższają sumaryczne pochłanianie, a państwo to zdecydowało się zastosować elastyczność i zwróciło się o wykreślenie rocznych limitów emisji na podstawie rozporządzenia [2018/842], tę wykreśloną ilość limitów emisji uwzględnia się przy ocenie przestrzegania przez to państwo członkowskie jego zobowiązania na podstawie art. 4 niniejszego rozporządzenia.

2. W zakresie, w jakim w danym państwie członkowskim sumaryczne pochłanianie przewyższa sumaryczne emisje oraz po odjęciu wszelkich ilości uwzględnionych na podstawie art. 7 rozporządzenia [2018/842], to państwo członkowskie może przenieść pozostałą ilość pochłaniania na inne państwo członkowskie. Przeniesioną ilość uwzględnia się przy ocenie przestrzegania przez otrzymujące państwo członkowskie jego zobowiązania na podstawie art. 4 niniejszego rozporządzenia.

3. W zakresie, w jakim w danym państwie członkowskim w okresie od 2021 r. do 2025 r. sumaryczne pochłanianie przewyższa sumaryczne emisje, oraz po odjęciu wszelkich ilości uwzględnionych na podstawie art. 7 rozporządzenia [2018/842] lub przeniesionych na inne państwo członkowskie na podstawie ust. 2 niniejszego artykułu, to państwo członkowskie może przechować pozostałą ilość pochłaniania na okres od 2026 r. do 2030 r.

4. W celu uniknięcia podwójnego liczenia ilość pochłaniania netto uwzględnianą na podstawie art. 7 rozporządzenia [2018/842] odejmuje się od ilości, którą to państwo członkowskie może przenieść na inne państwo członkowskie lub przechować zgodnie z ust. 2 i 3 niniejszego artykułu”.

14

Artykuł 13 rozporządzenia 2018/841, zatytułowany „Elastyczność dotycząca zarządzanych gruntów leśnych” stanowi w ust. 1:

„W przypadku gdy w danym państwie członkowskim w kategoriach rozliczania gruntów, o których mowa w art. 2, rozliczanych zgodnie z niniejszym rozporządzeniem sumaryczne emisje przewyższają sumaryczne pochłanianie, państwo to może zastosować elastyczność dla zarządzanych gruntów leśnych określoną w niniejszym artykule w celu osiągnięcia zgodności z art. 4”.

Rozporządzenie 2018/842

15

Artykuł 7 rozporządzenia 2018/842, zatytułowany „Dodatkowe wykorzystanie maksymalnie 280 mln pochłaniania netto z LULUCF” stanowi w ust. 1:

„W zakresie, w jakim emisje gazów cieplarnianych państwa członkowskiego przekraczają jego roczny limit emisji na dany rok, w tym wszelkie roczne limity emisji przeniesione na podstawie art. 5 ust. 3 niniejszego rozporządzenia, na użytek oceny zgodności tego państwa członkowskiego na podstawie art. 9 niniejszego rozporządzenia za dany rok można uwzględnić ilość do poziomu sumy całkowitego pochłaniania netto i całkowitych emisji netto z połączonych kategorii rozliczania gruntów obejmujących grunty zalesione, grunty wylesione, zarządzane grunty uprawne, zarządzane grunty trawiaste oraz – z zastrzeżeniem aktów delegowanych przyjętych na podstawie ust. 2 niniejszego artykułu – zarządzane grunty leśne i zarządzane tereny podmokłe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. a) i b) [rozporządzenia 2018/841], pod warunkiem że:

[…]”

Europejskie prawo o klimacie

16

Motyw 27 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1119 z dnia 30 czerwca 2021 r. ustanawiającego ramy na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 401/2009 i rozporządzenie (UE) 2018/1999 (Europejskie prawo o klimacie) (Dz.U. 2021, L 243, s. 1) ma następujące brzmienie:

„Zgodnie z ocenami Komisji istniejące zobowiązania na mocy art. 4 [rozporządzenia 2018/841] skutkują pochłanianiem dwutlenku węgla netto, które w 2030 r. wyniesie 225 mln ton ekwiwalentu [dwutlenku węgla (CO2)]. Aby zapewnić, że do 2030 r. zostaną podjęte wystarczające działania łagodzące, należy ograniczyć wkład pochłaniania netto w osiąganie unijnego celu klimatycznego na rok 2030 do tego poziomu. Pozostaje to bez uszczerbku dla przeglądu odnośnego prawodawstwa unijnego w celu umożliwienia osiągnięcia tego celu”.

17

Artykuł 2 tego rozporządzenia, zatytułowany „Cel neutralności klimatycznej”, stanowi:

„1. Emisje i pochłanianie gazów cieplarnianych w całej Unii, uregulowane przez prawo Unii, należy zrównoważyć w Unii najpóźniej do 2050 r., tym samym zmniejszając emisje do poziomu zero netto w tym terminie, a następnie Unia powinna dążyć do osiągnięcia ujemnych emisji.

2. Właściwe instytucje Unii i państwa członkowskie wprowadzają odpowiednio na poziomach unijnym i krajowym środki niezbędne, by umożliwić wspólne osiągnięcie celu neutralności klimatycznej określonego w ust. 1, uwzględniając znaczenie, jakie w dążeniu do osiągnięcia tego celu ma propagowanie zarówno sprawiedliwości i solidarności między państwami członkowskimi, jak i opłacalności”.

18

Zgodnie z brzmieniem art. 4 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Pośrednie cele klimatyczne Unii”:

„1. Aby osiągnąć cel neutralności klimatycznej określony w art. 2 ust. 1, wiążącym celem Unii w zakresie klimatu na 2030 r. jest ograniczenie emisji netto gazów cieplarnianych (emisje po odliczeniu pochłaniania) w Unii do roku 2030 o co najmniej 55 % w porównaniu z poziomami z 1990 r.

W trakcie realizacji celu, o którym mowa w akapicie pierwszym, odpowiednie instytucje Unii i państwa członkowskie priorytetowo traktują szybkie i przewidywalne redukcje emisji, a jednocześnie zwiększają pochłanianie przez naturalne pochłaniacze.

[…]

2. Do dnia 30 czerwca 2021 r. Komisja dokona przeglądu stosownych unijnych aktów prawnych, aby umożliwić osiągnięcie celu określonego w ust. 1 niniejszego artykułu oraz celu neutralności klimatycznej określonego w art. 2 ust. 1, oraz rozważy wprowadzenie niezbędnych środków, w tym przyjęcie wniosków ustawodawczych, zgodnie z traktatami.

W ramach przeglądu, o którym mowa w akapicie pierwszym, i przyszłych przeglądów Komisja oceni w szczególności dostępność – na mocy prawa Unii – odpowiednich instrumentów i zachęt służących mobilizowaniu potrzebnych inwestycji i w razie potrzeby zaproponuje stosowne środki.

[…]

5. Proponując zgodnie z ust. 3 unijny cel klimatyczny na rok 2040, Komisja bierze pod uwagę:

a) najlepsze dostępne i najnowsze dowody naukowe, w tym najnowsze raporty IPCC i [Europejskiego naukowego] komitetu doradczego [ds. zmiany klimatu];

b) skutki społeczne, gospodarcze i środowiskowe, w tym koszty niepodjęcia działań;

c) potrzebę zapewnienia wszystkim sprawiedliwej i uczciwej społecznie transformacji;

d) opłacalność i efektywność gospodarczą;

e) konkurencyjność unijnej gospodarki, w szczególności małych i średnich przedsiębiorstw oraz sektorów najbardziej narażonych na ucieczkę emisji;

[…]

h) uczciwość i solidarność pomiędzy państwami członkowskimi i wewnątrz nich;

i) potrzebę zapewnienia skuteczności środowiskowej i rozwoju w czasie;

[…]

l) zmiany sytuacji międzynarodowej i działania podejmowane na rzecz realizacji długoterminowych celów porozumienia paryskiego i ostatecznego celu UNFCCC;

[…]

7. Przepisy niniejszego artykułu poddaje się przeglądowi w świetle rozwoju sytuacji międzynarodowej i działań podjętych z myślą o osiągnięciu długoterminowych celów porozumienia paryskiego, w tym w odniesieniu do wyników międzynarodowych dyskusji na temat wspólnych ram czasowych dotyczących wkładów ustalonych na poziomie krajowym”.

19

Artykuł 5 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Przystosowanie się do zmiany klimatu”, stanowi:

„1. Odpowiednie instytucje Unii i państwa członkowskie zapewniają ciągłe postępy w zwiększaniu zdolności do adaptacji, wzmacnianiu odporności i zmniejszaniu podatności na zmianę klimatu zgodnie z art. 7 porozumienia paryskiego.

2. Komisja przyjmuje unijną strategię w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu zgodnie z porozumieniem paryskim i dokonuje jej regularnego przeglądu w związku z przeglądem przewidzianym w art. 6 ust. 2 lit. b) niniejszego rozporządzenia.

3. Odpowiednie instytucje Unii i państwa członkowskie zapewniają również, by stosowane w Unii i w państwach członkowskich strategie polityczne dotyczące przystosowania się do zmiany klimatu były spójne, wzajemnie się wspierały, dostarczały dodatkowych korzyści strategiom sektorowym i działały na rzecz lepszej integracji kwestii przystosowania się do zmiany klimatu we wszystkich obszarach polityki, w tym w razie potrzeby odpowiednich strategii i działań społeczno-gospodarczych i środowiskowych, a także w działaniach zewnętrznych Unii. Koncentrują się przy tym w szczególności na najsłabszych i najbardziej dotkniętych grupach ludności i sektorach oraz określają niedociągnięcia w tym zakresie we współpracy ze społeczeństwem obywatelskim.

[…]”

Zaskarżone rozporządzenie

20

Motywy 1–4, 6–14, 16, 22, 24–26 i 31 zaskarżonego rozporządzenia stanowią:

„(1)

Porozumienie paryskie, przyjęte w dniu 12 grudnia 2015 r. na podstawie [UNFCCC] […] weszło w życie w dniu 4 listopada 2016 r. […]

(2)

W swoim sprawozdaniu z globalnej oceny różnorodności biologicznej i usług ekosystemowych z 2019 r. Międzyrządowa Platforma Naukowo-Polityczna ds. Różnorodności Biologicznej i Funkcjonowania Ekosystemów (IPBES) przedstawiła najnowsze dowody naukowe dotyczące trwającej na całym świecie utraty różnorodności biologicznej. W komunikacie Komisji z dnia 20 maja 2020 r. zatytułowanym »Unijna strategia na rzecz bioróżnorodności 2030 – Przywracanie przyrody do naszego życia« […] zwiększono poziom ambicji Unii w odniesieniu do ochrony i odbudowy różnorodności biologicznej oraz dobrze funkcjonujących ekosystemów. Lasy i zdrowe gleby są niezmiernie ważne dla różnorodności biologicznej, ale również dla oczyszczania powietrza i wody, pochłaniania i składowania dwutlenku węgla oraz dla dostarczania trwałych produktów z pozyskiwanego w zrównoważony sposób drewna. Charakter i funkcje lasów są bardzo zróżnicowane w całej Unii, a niektóre rodzaje lasów są bardziej narażone na zmianę klimatu ze względu na takie jej bezpośrednie skutki jak susza, obumieranie lasów spowodowane wzrostem temperatury lub zmiany w rozkładzie obszarów suchych. Do globalnego kryzysu klimatycznego przyczyniają się wylesianie i degradacja lasów, ponieważ zwiększają one emisje gazów cieplarnianych, między innymi w wyniku powiązanych z nimi pożarów lasów, co powoduje utratę zdolności pochłaniania dwutlenku węgla, zmniejszając tym samym odporność dotkniętych tymi zjawiskami obszarów na zmianę klimatu oraz znacznie zmniejszając ich różnorodność biologiczną.

[…]

(3)

Komunikat Komisji z dnia 11 grudnia 2019 r. zatytułowany »Europejski Zielony Ład« (zwany dalej »Europejskim Zielonym Ładem«) stanowi punkt wyjścia w dążeniu do osiągnięcia unijnego celu neutralności klimatycznej najpóźniej do 2050 r., a następnie do osiągnięcia ujemnego bilansu emisji określonego w art. 2 ust. 1 [europejskiego prawa o klimacie]. Europejski Zielony Ład łączy w sobie kompleksowy zestaw wzajemnie wzmacniających się środków i inicjatyw służących osiągnięciu neutralności klimatycznej w Unii do 2050 r., a także określa nową strategię mającą na celu przekształcenie Unii w sprawiedliwe i dostatnie społeczeństwo, którego gospodarka będzie nowoczesna, zasobooszczędna i konkurencyjna i w której wzrost gospodarczy będzie oddzielony od wykorzystania zasobów. Celem Europejskiego Zielonego Ładu jest również ochrona, zachowanie i poprawa kapitału naturalnego Unii oraz ochrona zdrowia i dobrostanu obywateli przed zagrożeniami i negatywnymi skutkami związanymi ze środowiskiem. Jednocześnie transformacja ta ma również wymiar związany z równością płci, a także w szczególny sposób wpływa na niektóre grupy defaworyzowane [znajdujące się w niekorzystnej sytuacji] i szczególnie wrażliwe, do których należą między innymi osoby starsze, osoby z niepełnosprawnościami oraz osoby wywodzące się z mniejszości rasowych lub etnicznych. Należy zatem zapewnić, aby transformacja przebiegała w sprawiedliwy i sprzyjający włączeniu społecznemu sposób, tak aby nikt nie został pominięty.

(4)

Rozwiązanie problemów związanych z klimatem i ze środowiskiem oraz osiągnięcie celów porozumienia paryskiego stanowią centralny element Europejskiego Zielonego Ładu. Parlament […] w rezolucji z dnia 15 stycznia 2020 r. w sprawie Europejskiego Zielonego Ładu wezwał do niezbędnego przekształcenia społeczeństwa w społeczeństwo neutralne dla klimatu najpóźniej do 2050 r., a w swojej rezolucji z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie alarmującej sytuacji klimatycznej i środowiskowej ogłosił kryzys klimatyczny i środowiskowy. Konieczność realizacji celów i znaczenie Europejskiego Zielonego Ładu wzrosły dodatkowo w świetle bardzo poważnych skutków pandemii COVID-19 dla zdrowia i dobrobytu gospodarczego obywateli Unii.

[…]

(6)

Unia zobowiązała się do ograniczenia do 2030 r. emisji netto gazów cieplarnianych w całej gospodarce Unii o co najmniej 55 % w porównaniu z poziomami z 1990 r. w ramach zaktualizowanego, ustalonego na poziomie krajowym wkładu, przedłożonego Sekretariatowi UNFCCC w dniu 17 grudnia 2020 r.

(7)

Przyjmując [europejskie prawo o klimacie], Unia utrwaliła w prawodawstwie cel polegający na osiągnięciu w całej gospodarce równowagi między antropogenicznymi emisjami gazów cieplarnianych z różnych źródeł a pochłanianiem przez pochłaniacze gazów cieplarnianych w Unii do 2050 r. oraz, w stosownych przypadkach, na osiągnięciu ujemnych emisji w późniejszym okresie. W rozporządzeniu tym ustanowiono również wiążący cel Unii w zakresie ograniczenia emisji netto gazów cieplarnianych (emisje po odliczeniu pochłaniania) w Unii o co najmniej 55 % do roku 2030 w porównaniu z poziomami z 1990 r. Oczekuje się, że do osiągnięcia tego celu przyczynią się wszystkie sektory gospodarki, w tym sektor użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa (LULUCF). Aby zapewnić podjęcie do 2030 r. dostatecznych działań łagodzących w innych sektorach […], wkład pochłaniania netto w realizację unijnego celu klimatycznego na 2030 r. ograniczono do 225 mln ton ekwiwalentu CO2. W kontekście [europejskiego prawa o klimacie] Komisja potwierdziła w odnośnym oświadczeniu, że zamierza zaproponować zmianę [rozporządzenia 2018/841] zgodnie z ambitnym celem zwiększenia pochłaniania dwutlenku węgla netto przez sektor LULUCF do poziomu powyżej 300 mln ton ekwiwalentu CO2 do 2030 r.

(8)

Aby przyczynić się do realizacji ambitniejszego celu, jakim jest redukcja emisji gazów cieplarnianych netto z co najmniej 40 % do co najmniej 55 % poziomów porównaniu z poziomami z 1990 r., oraz aby zapewnić, by sektor LULUCF wnosił trwały i przewidywalny długoterminowy wkład w realizację unijnego celu neutralności klimatycznej, dla każdego państwa członkowskiego należy określić wiążące cele w zakresie zwiększenia pochłaniania gazów cieplarnianych netto przez sektor LULUCF w okresie od 2026 r. do 2030 r., dzięki czemu w 2030 r. w zbiorczym ujęciu w Unii zostanie osiągnięty cel pochłaniania netto wynoszący 310 mln ton ekwiwalentu CO2. Metoda stosowana do ustalania krajowych celów na 2030 r. powinna uwzględniać różnicę między celem unijnym a średnimi emisjami i pochłanianiem gazów cieplarnianych z lat 2016, 2017 i 2018 zgłoszonymi przez każde państwo członkowskie w swoich danych przedłożonych w 2020 r., oraz odzwierciedlać obecne wyniki sektora LULUCF w zakresie łagodzenia zmiany klimatu, a także udział każdego państwa członkowskiego w powierzchni gruntów zarządzanych w Unii, z uwzględnieniem zdolności danego państwa członkowskiego do poprawy swoich wyników w tym sektorze poprzez praktyki gospodarowania gruntami lub zmiany sposobu użytkowania gruntów z korzyścią dla klimatu i różnorodności biologicznej. Osiągnięcie przez państwa członkowskie nadwyżki wobec celów jeszcze bardziej przyczyniłoby się do osiągnięcia unijnych celów klimatycznych.

(9)

Wiążące cele dotyczące zwiększenia ambicji w zakresie emisji i pochłaniania netto gazów cieplarnianych należy określić dla każdego państwa członkowskiego za pomocą trajektorii liniowej. Trajektoria ta powinna mieć początek w 2022 r. na poziomie średniej emisji gazów cieplarnianych zgłoszonej przez dane państwo członkowskie w latach 2021, 2022 i 2023, a kończyć się w 2030 r. na celu określonym dla tego państwa członkowskiego. Aby zapewnić wspólne osiągnięcie unijnego celu na 2030 r., przy jednoczesnym uwzględnieniu zmienności emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych w sektorze LULUCF w poszczególnych latach, należy w uzupełnieniu krajowego celu na 2030 r. dla każdego państwa członkowskiego ustanowić zobowiązanie do osiągnięcia określonej sumy emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych netto w okresie od 2026 r. do 2029 r. (dalej »pula na lata 2026–2029«).

(10)

Zasady rozliczania określone w art. 6, 7, 8 i 10 [rozporządzenia 2018/841] zostały opracowane, aby określić, na ile wyniki pod względem łagodzenia zmiany klimatu przez sektor LULUCF mogą przyczynić się do osiągnięcia unijnego celu redukcji emisji gazów cieplarnianych netto o 40 % do 2030 r., który to cel nie obejmował sektora LULUCF. Aby uprościć ramy regulacyjne dla tego sektora, obecnie obowiązujące zasady rozliczania nie powinny mieć zastosowania po 2025 r., a zgodność z krajowymi celami państw członkowskich powinna być weryfikowana na podstawie zgłoszonych emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych. Zapewniłoby to spójność metodologiczną z dyrektywą 2003/87/WE […], z [rozporządzeniem 2018/842] oraz z nowym celem redukcji emisji gazów cieplarnianych netto co najmniej na poziomie 55 %, obejmującego sektor LULUCF.

(11)

W dniu 16 czerwca 2022 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie zapewnienia sprawiedliwej transformacji w kierunku neutralności klimatycznej [Dz.U. 2022, C 243, s. 35], w którym podkreśliła potrzebę wprowadzenia środków towarzyszących oraz zwrócenia szczególnej uwagi na wspieranie tych regionów, sektorów przemysłu, mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw, pracowników, gospodarstw domowych i konsumentów, którzy staną przed największymi wyzwaniami. W zaleceniu tym zachęca się państwa członkowskie do rozważenia zestawu środków w obszarach zatrudnienia i przemian na rynku pracy, tworzenia miejsc pracy i przedsiębiorczości, bezpieczeństwa i higieny pracy, zamówień publicznych, opodatkowania i systemów ochrony socjalnej, podstawowych usług i mieszkalnictwa, a także między innymi z myślą o wzmocnieniu równości płci oraz kształcenia i szkolenia.

(12)

Biorąc pod uwagę specyfikę sektora LULUCF w każdym państwie członkowskim, a także fakt, że państwa członkowskie muszą poprawić swoje wyniki, aby osiągnąć swoje wiążące cele krajowe, należy pozostawić do dyspozycji państw członkowskich szereg elastyczności, w tym handel nadwyżkami i rozszerzenie elastyczności specyficznej dla lasów, przy jednoczesnym poszanowaniu integralności środowiskowej celów.

(13)

Alternatywne przepisy dotyczące zjawisk katastrofalnych (abiotycznych i biotycznych), takich jak pożary, gradacje szkodników, huragany i ekstremalne zjawiska powodziowe, w celu wyeliminowania niepewności wynikającej z naturalnych procesów w sektorze LULUCF powinny być w 2032 r. dostępne dla tych państw członkowskich, które dołożą wszelkich starań, aby uwzględnić wszelkie skierowane pod ich adresem przez Komisję opinie w kontekście działań naprawczych wprowadzonych niniejszym rozporządzeniem zmieniającym, pod warunkiem że państwa te wyczerpią wszystkie inne dostępne im elastyczności, wprowadzą odpowiednie środki w celu zmniejszenia podatności swoich gruntów na takie zakłócenia oraz że zostanie osiągnięty unijny cel na 2030 r. odnoszący się do sektora LULUCF.

(14)

Ponadto należy wziąć pod uwagę rozproszone i odległe skutki zmiany klimatu w przeciwieństwie do katastrofalnych zjawisk, które z zasady są bardziej krótkotrwałe i geograficznie zlokalizowane. Dzięki temu powinno być również możliwe uwzględnienie odziedziczonych skutków dotychczasowych środków gospodarowania związanych z odsetkiem gleb organicznych na zarządzanych gruntach, który w niektórych państwach członkowskich jest wyjątkowo wysoki w porównaniu ze średnią unijną. Niewykorzystane kwoty kompensacji dostępne na podstawie załącznika VII w latach 2021–2030 należy udostępnić w tym celu, w oparciu o dowody przedłożone Komisji przez zainteresowane państwa członkowskie na podstawie najlepszej dostępnej wiedzy naukowej oraz obiektywnych, mierzalnych i porównywalnych wskaźników, takich jak wskaźnik suchości w rozumieniu Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zwalczania pustynnienia w państwach dotkniętych poważnymi suszami lub pustynnieniem, zwłaszcza w Afryce [Dz.U. 1998, L 83, s. 3], zdefiniowany jako stosunek średnich wartości rocznych opadów do średniej wartości rocznej ewapotranspiracji. Przydziału kompensacji między państwa członkowskie należy dokonywać, w świetle przedłożonych dowodów, na podstawie stosunku dostępnej kwoty ekwiwalentu 50 [milionów ton] CO2 do łącznej kwoty kompensacji, o jaką wnoszą te państwa członkowskie.

[…]

(16)

Zasady zarządzania należy określić tak, aby promować wczesne działania na rzecz osiągnięcia pośredniego celu klimatycznego Unii na 2030 r. oraz unijnego celu neutralności klimatycznej całej gospodarki Unii, zgodnie z trajektorią na lata 2026–2029 wprowadzoną niniejszym rozporządzeniem zmieniającym. Zasady określone w rozporządzeniu [2018/842] powinny mieć zastosowanie odpowiednio, ze współczynnikiem wyrównawczym obliczanym w następujący sposób: 108 % różnicy między pulą państwa członkowskiego na lata 2026–2029 a odpowiadającymi jej zgłoszonymi poziomami pochłaniania netto zostanie dodane do liczby zgłoszonej za 2030 r. przez to państwo członkowskie. Ponadto przedkładając wnioski dotyczące okresu po 2030 r., Komisja powinna brać pod uwagę wszelkie deficyty nagromadzone do 2030 r. przez każde państwo członkowskie.

[…]

(22)

[…] Podkreślono również, że osiągnięcie neutralności klimatycznej będzie wymagało znaczącego wzmożenia działań Unii we wszystkich sektorach gospodarki. Pochłaniacze dwutlenku węgla odgrywają zasadniczą rolę w procesie transformacji w kierunku neutralności klimatycznej w Unii, a szczególnie sektory rolnictwa, leśnictwa i użytkowania gruntów mogą wnieść istotny wkład w ten proces. W przypadku gdy Komisja będzie przeprowadzała ocenę funkcjonowania rozporządzenia [2018/841] w ramach przeglądu wprowadzonego niniejszym rozporządzeniem zmieniającym i będzie przygotowywała sprawozdanie dla Parlamentu Europejskiego i Rady, powinna ująć w nim aktualne tendencje i prognozy dotyczące z jednej strony emisji gazów cieplarnianych z rolnictwa, a z drugiej strony emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych w przypadku gruntów uprawnych, użytków zielonych i terenów podmokłych, a także przeanalizować warianty regulacyjne służące zapewnieniu spójności tych emisji i pochłaniania z celem polegającym na osiągnięciu długoterminowej redukcji emisji gazów cieplarnianych we wszystkich sektorach gospodarki zgodnie z unijnym celem neutralności klimatycznej i pośrednimi celami klimatycznymi. Ponadto Komisja powinna zwrócić szczególną uwagę na skutki struktury wiekowej lasu, w tym w przypadku gdy skutki te są związane z określonymi okolicznościami wojennymi lub powojennymi, w sposób rzetelny pod względem naukowym, wiarygodny i przejrzysty oraz z myślą o zapewnieniu długoterminowej odporności i zdolności adaptacyjnych lasów.

[…]

(24)

Aby osiągnąć cel neutralności klimatycznej do 2050 r., a następnie dążyć do osiągnięcia ujemnych emisji, sprawą najwyższej wagi jest ciągłe zwiększanie pochłaniania gazów cieplarnianych w Unii, przy jednoczesnym zapewnianiu utrzymania jego trwałości. W stosownych przypadkach konieczne mogą być rozwiązania techniczne, takie jak produkcja bioenergii z wychwytywaniem i składowaniem dwutlenku węgla (BECCS), a także rozwiązania służące wychwytywaniu i składowaniu emisji CO2 oparte na zasobach przyrody. W szczególności indywidualnych rolników, właścicieli gruntów i lasów lub zarządców lasów należy zachęcać do składowania większej ilości dwutlenku węgla na ich gruntach i w ich lasach, z priorytetowym traktowaniem podejść ekosystemowych i praktyk sprzyjających różnorodności biologicznej, takich jak praktyki gospodarki leśnej bliskiej naturze, odłogowanie, odbudowa zasobów węgla pierwiastkowego w lasach, powiększanie powierzchni zajmowanej przez systemy rolno-leśne, sekwestracja dwutlenku węgla w glebie i odbudowa terenów podmokłych oraz inne innowacyjne rozwiązania. Takie zachęty prowadzą do zwiększonego łagodzenia zmiany klimatu i do większej ogólnej redukcji emisji we wszystkich sektorach biogospodarki, w tym poprzez wykorzystywanie trwałych pozyskanych produktów drzewnych, przy pełnym poszanowaniu zasad ekologicznych wspierających różnorodność biologiczną i gospodarkę o obiegu zamkniętym. […]

(25)

Biorąc pod uwagę znaczenie udzielenia wsparcia finansowego właścicielom lub zarządcom gruntów i lasów na potrzeby osiągnięcia celów określonych w niniejszym rozporządzeniu zmieniającym, podczas oceny projektów aktualizacji najnowszych zintegrowanych krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu w ramach rozporządzenia [2018/1999] Komisja powinna zapewnić, aby wsparcie finansowe, w tym odpowiedni odsetek dochodów ze sprzedaży na aukcji uprawnień w ramach [systemu handlu uprawnieniami do emisji w Unii Europejskiej] na podstawie dyrektywy [2003/87] i wykorzystywanych na rzecz LULUCF, zostało przeznaczone na polityki i działania dostosowane do osiągnięcia puli i celów państw członkowskich określonych w niniejszym rozporządzeniu zmieniającym. […]

(26)

Proces ustalania unijnego celu na 2030 r. opiera się na danych z wykazów zgłoszonych przez państwa członkowskie za lata 2016, 2017 i 2018. Rzetelność przedłożonych sprawozdań z wykazami ma zatem istotne znaczenie. Dlatego w razie znaczącego spadku pochłaniania netto w latach 2016, 2017 i 2018 metody stosowane przez państwa członkowskie powinny zostać zweryfikowane. Zgodnie z zasadą przejrzystości oraz aby wzbudzić większe zaufanie do postępów w zakresie sprawozdawczości, wyniki tych weryfikacji powinny być podawane do wiadomości publicznej. Na podstawie tych weryfikacji Komisja powinna, w stosownych przypadkach, przedstawić wnioski służące zapewnieniu, aby Unia pozostała na dobrej drodze do osiągnięcia celu pochłaniania netto wynoszącego 310 [milionów ton ekwiwalentu CO2].

[…]

(31)

Ponieważ cele niniejszego rozporządzenia, w szczególności określenie w świetle [europejskiego prawa o klimacie] zobowiązań państw członkowskich w zakresie sektora LULUCF, które przyczyniają się do osiągnięcia celów Porozumienia paryskiego oraz redukcji emisji gazów cieplarnianych w okresie od 2021 r. do 2030 r., nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na jego rozmiary i skutki możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii, może ona podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 traktatu o Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule niniejsze rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów”.

21

Artykuł 1 zaskarżonego rozporządzenia w pkt 1–4, 9–11 i 15 stanowi:

„W rozporządzeniu [2018/841] wprowadza się następujące zmiany:

1. art. 1 otrzymuje brzmienie:

»Artykuł 1

Przedmiot

Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące:

a) zobowiązań państw członkowskich w sektorze użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa (LULUCF), które przyczyniają się do osiągnięcia celów porozumienia paryskiego i osiągnięcia unijnego celu redukcji emisji gazów cieplarnianych w latach 2021–2025;

b) rozliczania emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych w sektorze LULUCF oraz kontroli przestrzegania przez państwa członkowskie zobowiązań, o których mowa w lit. a), w latach 2021–2025;

c) unijnego celu na 2030 r. w zakresie pochłaniania gazów cieplarnianych netto w sektorze LULUCF;

d) celów pochłaniania gazów cieplarnianych netto w sektorze LULUCF dla państw członkowskich w latach 2026–2030«.

2. art. 2 otrzymuje brzmienie:

»Artykuł 2

Zakres stosowania

1. Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku I sekcja A do niniejszego rozporządzenia, zgłoszonych zgodnie z art. 26 ust. 4 [rozporządzenia 2018/1999] i występujących na terytoriach państw członkowskich w okresie od 2021 r. do 2025 r. w którejkolwiek z następujących kategorii rozliczania gruntów:

a) użytkowane grunty zgłoszone jako grunty uprawne, grunty trawiaste, tereny podmokłe, grunty zabudowane lub inne grunty, które zostały przekształcone w grunty leśne (zwane dalej »‘gruntami zalesionymi’«);

b) użytkowane grunty zgłoszone jako grunty leśne przekształcone w grunty uprawne, grunty trawiaste, tereny podmokłe, grunty zabudowane lub inne grunty (zwane dalej ‘gruntami wylesionymi’);

c) użytkowane grunty zgłoszone jako jedno z poniższych (zwane dalej ‘zarządzanymi gruntami uprawnymi’):

[…]

d) użytkowane grunty zgłoszone jako jedno z poniższych (zwane dalej ‘zarządzanymi gruntami trawiastymi’):

[…]

e) użytkowane grunty zgłoszone jako grunty leśne pozostające gruntami leśnymi (zwane dalej ‘zarządzanymi gruntami leśnymi’);

f) w przypadku gdy państwo członkowskie powiadomiło Komisję do 31 grudnia 2020 r. o zamiarze włączenia zarządzanych terenów podmokłych do zakresu swoich zobowiązań zgodnie z art. 4 ust. 1 niniejszego rozporządzenia, użytkowanie gruntów zgłoszone jako jedno z poniższych (zwane dalej ‘zarządzanymi terenami podmokłymi’):

[…]

2) Niniejsze rozporządzenie ma również zastosowanie do emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku I sekcja A do niniejszego rozporządzenia, zgłoszonych zgodnie z art. 26 ust. 4 rozporządzenia [2018/1999] i występujących na terytoriach państw członkowskich w okresie od 2026 r. do 2030 r. w którejkolwiek z następujących kategorii sprawozdawczych gruntów lub sektorów:

[…]«

3) w art. 3 wprowadza się następujące zmiany:

a) pkt 9 otrzymuje brzmienie:

»9)

»‘zjawiska katastrofalne’ oznaczają wszelkie nieantropogeniczne zdarzenia lub okoliczności, które prowadzą do znaczących emisji z sektora LULUCF i których występowanie leży poza kontrolą danego państwa członkowskiego oraz których wpływu na emisje dane państwo członkowskie obiektywnie nie jest w stanie znacząco ograniczyć, nawet po ich wystąpieniu;

[…]«

4) Artykuł 4 otrzymuje brzmienie:

»Artykuł 4

Zobowiązania i cele

1. W okresie od 2021 do 2025 r., z uwzględnieniem elastyczności przewidzianych w art. 12, 13 i 13a, każde państwo członkowskie zapewnia, aby emisje gazów cieplarnianych nie przewyższały ich pochłaniania, co oblicza się jako sumę całkowitych emisji i całkowitego pochłaniania na jego terytorium we wszystkich kategoriach rozliczania gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1.

2. Unijny cel na 2030 r. w zakresie pochłaniania gazów cieplarnianych netto wynosi 310 mln ton ekwiwalentu CO2, co jest sumą wartości emisji i pochłaniania netto gazów cieplarnianych w poszczególnych państwach członkowskich w 2030 r. określonych w kolumnie D załącznika IIa, i opiera się na średniej przedłożonych w 2020 r. danych z wykazów gazów cieplarnianych za lata 2016, 2017 i 2018.

3. Każde państwo członkowskie zapewnia, z uwzględnieniem elastyczności przewidzianych w art. 12 i 13b, aby suma jego emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych na jego terytorium i we wszystkich kategoriach sprawozdawczych dotyczących gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 2 lit. a)–j), zgłoszonych w wykazie gazów cieplarnianych za 2030 r. przedłożonym w 2032 r., w porównaniu ze średnią danych z wykazów gazów cieplarnianych za lata 2016, 2017 i 2018 przedłożonych w 2032 r., nie przekraczała celu określonego dla tego państwa członkowskiego w kolumnie C załącznika IIa.

4. Każde państwo członkowskie zapewnia, aby suma różnic między poniższymi literami dla każdego roku w okresie od 2026 do 2029 r. nie przekraczała puli na lata 2026–2029:

a) emisjami i pochłanianiem gazów cieplarnianych na jego terytorium i we wszystkich kategoriach sprawozdawczych gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 2 lit. a)–j); a

b) średnią wartością z wykazów gazów cieplarnianych za lata 2021, 2022 i 2023 przedłożonych w 2032 r.

Pulę na lata 2026–2029 określa się jako sumę różnic dla każdego roku w okresie od 2026 do 2029 r. dla każdego państwa członkowskiego między:

a) rocznymi dopuszczalnymi wielkościami emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych dla tych lat, ustalonymi na podstawie trajektorii liniowej do 2030 r.; a

b) średnią wartością z wykazów gazów cieplarnianych za lata 2021, 2022 i 2023 przedłożonych w 2025 r.

Trajektoria liniowa państwa członkowskiego rozpoczyna się w 2022 r. od średniej wartości danych z wykazów gazów cieplarnianych za lata 2021, 2022 i 2023, a jej punktem końcowym w 2030 r. jest wartość uzyskana przez dodanie wartości określonej dla tego państwa członkowskiego w kolumnie C załącznika IIa do średniej wartości danych z wykazów gazów cieplarnianych za lata 2016, 2017 i 2018.

Pulę na lata 2026–2029 określa się na podstawie danych z wykazów gazów cieplarnianych przedłożonych w 2025 r., a zgodność z tą pulą ocenia się na podstawie danych z wykazów gazów cieplarnianych przedłożonych w 2032 r.

5. Komisja przyjmuje akty wykonawcze określające roczne dopuszczalne wielkości oparte na trajektorii liniowej pochłaniania gazów cieplarnianych netto dla każdego państwa członkowskiego na każdy rok w okresie 2026–2029 w przeliczeniu na tony ekwiwalentu CO2. Te trajektorie krajowe opierają się na średnich danych z wykazów gazów cieplarnianych za lata 2021, 2022 i 2023, zgłoszonych przez każde państwo członkowskie.

Te akty wykonawcze przyjmuje się zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 16a niniejszego rozporządzenia. Na użytek tych aktów wykonawczych Komisja dokonuje kompleksowego przeglądu najnowszych danych z krajowych wykazów przekazanych przez państwa członkowskie na podstawie art. 26 ust. 4 rozporządzenia [2018/1999].

6. Przyjmując polityki służące realizacji swoich zobowiązań, celów i puli, o których mowa w niniejszym artykule, państwa członkowskie uwzględniają potrzebę zapewnienia uczciwej i sprawiedliwej społecznie transformacji dla wszystkich. Komisja może wydać wytyczne w celu wsparcia państw członkowskich w tym zakresie«.

[…]

9) w art. 10 wprowadza się następujące zmiany:

a) pkt 1 otrzymuje brzmienie:

»1)

Na koniec okresu od 2021 do 2025 r. państwa członkowskie mogą wyłączyć ze swoich rozliczeń dotyczących gruntów zalesionych i zarządzanych gruntów leśnych emisje gazów cieplarnianych wynikające ze zjawisk katastrofalnych, które przewyższają średnie emisje spowodowane przez zjawiska katastrofalne w okresie od 2001 do 2020 r., z wyjątkiem [poziomu tła]. Poziom tła oblicza się zgodnie z niniejszym artykułem i załącznikiem VI.«

b) w ust. 2 lit. b) rok »2030 r.« zastępuje się rokiem »2025 r.«;

10) art. 11, 12 i 13 otrzymują brzmienie:

„»Artykuł 11

Elastyczności i zarządzanie

1) Państwo członkowskie może zastosować:

a) elastyczności ogólne określone w art. 12; oraz

b) aby spełnić zobowiązanie oraz osiągnąć cel i pulę określone zgodnie z art. 4, elastyczności określone w art. 13 i 13b.

[…]

Artykuł 12

Elastyczności ogólne

1. W przypadku gdy w okresie od 2021 do 2025 r. całkowite emisje przewyższają całkowite pochłanianie w danym państwie członkowskim lub, w okresie od 2026 do 2030 r., różnica między sumą emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych na terytorium danego państwa członkowskiego a zobowiązaniem, celem lub pulą określonymi dla tego państwa członkowskiego zgodnie z art. 4 niniejszego rozporządzenia jest dodatnia, a to państwo członkowskie postanowiło skorzystać ze swojej elastyczności i wystąpiło o usunięcie rocznych limitów emisji na podstawie [rozporządzenia 2018/842], ilość usuniętych limitów emisji uwzględnia się w odniesieniu do wypełnienia przez to państwo członkowskie odpowiednio jego zobowiązania, celu lub puli określonych zgodnie z art. 4 niniejszego rozporządzenia.

2. W zakresie, w jakim w okresie od 2021 do 2025 r. całkowite pochłanianie przewyższa całkowite emisje w danym państwie członkowskim lub, w okresie od 2026 do 2030 r., różnica między sumą emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych na terytorium danego państwa członkowskiego a zobowiązaniem, celem lub pulą określonymi dla tego państwa członkowskiego w art. 4 niniejszego rozporządzenia jest ujemna, oraz po odjęciu wszelkich ilości uwzględnionych na podstawie art. 7 [rozporządzenia 2018/842], to państwo członkowskie może przenieść pozostałą ilość pochłaniania na inne państwo członkowskie. Przeniesioną ilość uwzględnia się przy ocenie przestrzegania przez otrzymujące państwo członkowskie odpowiednio jego zobowiązania, celu lub puli zgodnie z art. 4 niniejszego rozporządzenia.

3. W celu uniknięcia podwójnego liczenia, ilość pochłaniania netto uwzględnianą na podstawie art. 7 [rozporządzenia 2018/842] odejmuje się od ilości, którą to państwo członkowskie może przenieść na inne państwo członkowskie lub przechować zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu.

4. Państwa członkowskie powinny wykorzystywać dochody, lub ich równowartość finansową, uzyskane z przeniesienia na podstawie ust. 2 na przeciwdziałanie zmianie klimatu w Unii lub w państwach trzecich. Państwa członkowskie informują Komisję o wszelkich działaniach podjętych na podstawie niniejszego ustępu oraz podają te informacje do wiadomości publicznej w łatwo dostępnej formie.

5. Przeniesienie na podstawie ust. 2 może następować w związku z projektem lub programem mającym na celu ograniczenie emisji gazów cieplarnianych, który jest realizowany w sprzedającym państwie członkowskim i finansowany przez otrzymujące państwo członkowskie, pod warunkiem że nie występuje podwójne liczenie i zapewniona jest identyfikowalność.

Artykuł 13

Elastyczności dotyczące zarządzanych gruntów leśnych

1. W przypadku gdy, w okresie od 2021 do 2025 r., w danym państwie członkowskim w kategoriach rozliczania gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1, rozliczanych zgodnie z niniejszym rozporządzeniem całkowite emisje przewyższają całkowite pochłanianie, to państwo członkowskie może zastosować elastyczność dla zarządzanych gruntów leśnych określoną w niniejszym artykule w celu osiągnięcia zgodności z art. 4 ust. 1.

2. W przypadku gdy, w latach 2021–2025, wynik obliczenia, o którym mowa w art. 8 ust. 1, jest liczbą dodatnią, dane państwo członkowskie jest uprawnione do kompensacji emisji odpowiadających wynikowi tych obliczeń, pod warunkiem że spełnione są następujące warunki:

a) w swojej strategii przedłożonej zgodnie z art. 15 rozporządzenia (UE) [2018/1999] dane państwo członkowskie uwzględniło trwające lub planowane szczególne środki mające na celu zapewnienie ochrony lub zwiększenia, stosownie do okoliczności, pochłaniaczy i rezerwuarów, a także informacje na temat wpływu takich środków na odpowiednie cele środowiskowe, w tym między innymi na ochronę różnorodności biologicznej i dostosowanie do zjawisk katastrofalnych;

b) całkowite emisje w Unii nie przekraczają całkowitego pochłaniania w kategoriach rozliczania gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 niniejszego rozporządzenia, w latach 2021–2025.

Oceniając, czy w Unii całkowite emisje przewyższają całkowite pochłanianie, jak określono w lit. b) akapit pierwszy niniejszego ustępu, Komisja zapewnia, aby państwa członkowskie unikały podwójnego liczenia, w szczególności przy korzystaniu z elastyczności przewidzianych w art. 12 niniejszego rozporządzenia oraz w art. 7 ust. 1 lub art. 9 ust. 2 rozporządzenia [2018/842].

3. Kompensacja, o której mowa w ust. 2, może obejmować wyłącznie pochłaniacze rozliczone jako emisje w stosunku do poziomu referencyjnego dla lasów danego państwa członkowskiego i nie może przekraczać, na okres od 2021 do 2025 r., 50 % maksymalnej kwoty kompensacji dla danego państwa członkowskiego określonej w załączniku VII.

4. Państwa członkowskie przedkładają Komisji dowody dotyczące wpływu zjawisk katastrofalnych obliczonego zgodnie z załącznikiem VI oraz środków, które planują przyjąć w celu zapobieżenia podobnym skutkom lub ich złagodzenia w przyszłości, aby kwalifikować się do uzyskania kompensacji pozostałych pochłaniaczy rozliczanych jako emisje w stosunku do ich poziomu referencyjnego dla lasów, do wysokości kwoty określonej w załączniku VII kompensacji na lata 2021–2025 niewykorzystanej przez inne państwa członkowskie. W przypadku gdy wniosek o kompensację przekracza kwotę dostępnej niewykorzystanej kompensacji, ta niewykorzystana kompensacja jest rozdzielana proporcjonalnie między zainteresowane państwa członkowskie. Komisja podaje do wiadomości publicznej dowody przedstawione przez państwa członkowskie.«

11) dodaje się artykuły w brzmieniu:

»[…]

Artykuł 13b

Mechanizm użytkowania gruntów na lata 2026–2030

1. Z zastrzeżeniem spełnienia celu Unii, o którym mowa w art. 4 ust. 2, w rejestrze Unii ustanawia się mechanizm użytkowania gruntów odpowiadający maksymalnej ilości 178 mln ton ekwiwalentu CO2. Mechanizm użytkowania gruntów udostępnia się dodatkowo obok elastyczności przewidzianych w art. 12.

2. W przypadku gdy, w latach 2026–2030, po tym, jak dane państwo członkowskie dołożyło wszelkich starań, aby uwzględnić wszelkie opinie Komisji skierowane do niego na podstawie art. 13d, różnica między sumą emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych na terytorium danego państwa członkowskiego i we wszystkich kategoriach sprawozdawczych dotyczących gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 2 lit. a)–j), a odpowiadającym jej celem ustalonym dla tego państwa członkowskiego zgodnie z art. 4 ust. 3 lub pulą ustaloną dla tego państwa członkowskiego zgodnie z art. 4 ust. 4 jest dodatnia, rozliczona i zgłoszona zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, to państwo członkowskie może skorzystać z mechanizmu określonego w niniejszym artykule, aby osiągnąć swój cel określony zgodnie z art. 4 ust. 3 lub swoją pulę określoną zgodnie z art. 4 ust. 4.

3. W przypadku gdy, w latach 2026–2030, wynik jednego lub obydwu obliczeń, o których mowa w ust. 2, jest dodatni, państwo członkowskie jest uprawnione do skorzystania z mechanizmu określonego w niniejszym artykule w celu kompensacji emisji netto lub pochłaniania netto, lub obu tych kategorii, rozliczanych jako emisje w stosunku do celu określonego dla tego państwa członkowskiego zgodnie z art. 4 ust. 3 lub w stosunku do puli określonej dla tego państwa członkowskiego zgodnie z art. 4 ust. 4, lub obu tych kategorii, pod warunkiem że spełnione są następujące warunki:

a) dane państwo członkowskie uwzględniło w swoim zaktualizowanym zintegrowanym krajowym planie w dziedzinie energii i klimatu przedłożonym zgodnie z art. 14 rozporządzenia [2018/1999] trwające lub planowane szczególne środki mające na celu zapewnienie ochrony lub zwiększenia, stosownie do okoliczności, wszystkich lądowych pochłaniaczy i rezerwuarów oraz mające zmniejszyć podatność gruntów na zjawiska katastrofalne;

b) dane państwo członkowskie wyczerpało elastyczność dostępną zgodnie z art. 12 ust. 1 niniejszego rozporządzenia;

c) różnica w Unii między roczną sumą wszystkich emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych na jej terytorium we wszystkich kategoriach sprawozdawczych dotyczących gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 2 lit. a)–j), a celem Unii wynoszącym 310 mln ton ekwiwalentu CO2 pochłaniania netto jest ujemna w 2030 r.

Oceniając, czy w Unii spełniono warunek, o którym mowa w akapicie pierwszym lit. c) niniejszego ustępu, Komisja uwzględnia maksymalnie 30 % – ale nie więcej niż 20 mln ton ekwiwalentu CO2 – niewykorzystanej nadwyżki na zobowiązania państw członkowskich na podstawie art. 4 ust. 1 w okresie od 2021 do 2025 r., pod warunkiem że co najmniej jedno państwo członkowskie przedstawi Komisji dowody dotyczące wpływu zjawisk katastrofalnych zgodnie z ust. 5 niniejszego artykułu. Komisja zapewnia również, aby państwa członkowskie unikały podwójnego liczenia, w szczególności przy korzystaniu z elastyczności określonych w art. 12 niniejszego rozporządzenia i w art. 7 ust. 1 rozporządzenia [2018/842].

4. Kwota kompensacji, o której mowa w ust. 3 niniejszego artykułu, w okresie od 2026 do 2030 r., nie może przekraczać 50 % maksymalnej kwoty kompensacji dla danego państwa członkowskiego określonej w załączniku VII.

5. Państwa członkowskie przedkładają Komisji dowody dotyczące wpływu zjawisk katastrofalnych obliczonego zgodnie z załącznikiem VI, aby kwalifikować się do uzyskania kompensacji emisji netto lub pochłaniania netto, lub obu tych kategorii, rozliczanych jako emisje w stosunku do celów określonych dla tych państw członkowskich zgodnie z art. 4 ust. 3 lub w stosunku do puli określonej dla tych państw członkowskich zgodnie z art. 4 ust. 4, do wysokości kwoty kompensacji za okres od 2026 do 2030 r. niewykorzystanej przez inne państwa członkowskie, określonej w załączniku VII. W przypadku gdy wniosek o kompensację przekracza kwotę dostępnej niewykorzystanej kompensacji, ta niewykorzystana kompensacja jest rozdzielana proporcjonalnie między zainteresowane państwa członkowskie.

6. Państwa członkowskie są uprawnione do kompensowania emisji netto lub pochłaniania netto, lub obu tych kategorii, rozliczanych jako emisje w odniesieniu do celów określonych dla tych państw członkowskich zgodnie z art. 4 ust. 3 lub w stosunku do puli określonej dla tych państw członkowskich zgodnie z art. 4 ust. 4, do wysokości kwoty kompensacji za okres od 2021 do 2030 r. niewykorzystanej przez inne państwa członkowskie określonej w załączniku VII, po uwzględnieniu art. 13 ust. 4 i ust. 5 niniejszego artykułu, pod warunkiem że te państwa członkowskie:

a) wyczerpały elastyczności dostępne zgodnie z art. 12 ust. 1 oraz ust. 3 i 5 niniejszego artykułu; oraz

b) przedłożyły Komisji dowody dotyczące:

(i)

długoterminowego wpływu zmiany klimatu skutkującego nadwyżką emisji lub zmniejszeniem pochłaniaczy pozostających poza ich kontrolą; albo

(ii)

skutków wyjątkowo wysokiego odsetka gleb organicznych na zarządzanych przez nie gruntach, w porównaniu ze średnią unijną, powodującego nadwyżkę emisji, pod warunkiem że skutki te można przypisać praktykom gospodarowania gruntami, które były stosowane przed wejściem w życie [decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady nr 529/2013/UE z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie zasad rozliczania emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych w wyniku działalności związanej z użytkowaniem gruntów, zmianą użytkowania gruntów i leśnictwem oraz informacji o działaniach związanych z tą działalnością (Dz.U. 2013, L 165, s. 80)].

c) uwzględniły w swoich najnowszych zaktualizowanych zintegrowanych krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu, przedłożonych zgodnie z art. 14 [rozporządzenia 2018/1999], szczególne środki mające na celu zapewnienie ochrony lub zwiększenia, stosownie do okoliczności, wszystkich lądowych pochłaniaczy i rezerwuarów oraz mające na celu zmniejszenie podatności gruntów na zjawiska katastrofalne spowodowane zmianą klimatu.

7. Kwota kompensacji, o której mowa w ust. 6, nie może przekraczać 50 mln ton ekwiwalentu CO2 dla całej Unii. W przypadku gdy wniosek o kompensację przekracza maksymalną kwotę dostępnej kompensacji, kompensacja ta jest rozdzielana proporcjonalnie między zainteresowane państwa członkowskie.

8. Dowody, o których mowa w ust. 6 lit. b) ppkt (ii), obejmują ilościową ocenę skutków dla emisji netto lub pochłaniania netto, wyrażoną w milionach ton ekwiwalentu CO2 dla dotkniętego nimi obszaru, i opierają się na porównywalnych i rzetelnych wskaźnikach ilościowych, jednoznacznych geograficznie danych oraz na najlepszych dostępnych dowodach naukowych. Te wskaźniki i dane oraz te dowody opierają się na zaobserwowanych zmianach obejmujących co najmniej lata 2001–2025 oraz na zweryfikowanych naukowo prognozach i obserwacjach na lata 2026–2030. Te wskaźniki i dane oraz te dowody odzwierciedlają podstawowe średnio- lub długoterminowe zmiany cech klimatycznych istotnych dla sektora LULUCF, takich jak suchość klimatu, średnie temperatury, średnie opady, liczba dni mrozu oraz czas trwania suszy atmosferycznej lub suszy glebowej.

9. Dowody, o których mowa w ust. 6 lit. b) ppkt (ii), obejmują uzasadnienie stwierdzające, że odsetek gleb organicznych w zarządzanej powierzchni gruntów w danym państwie członkowskim przekracza średnią unijną w roku 2030. Dowody te obejmują analizę ilościową, wyrażoną w milionach ton ekwiwalentu CO2, zgłoszonych emisji wynikających ze skutków odziedziczonych dla zarządzanych gleb organicznych, w oparciu o zweryfikowane obserwacje dla okresu od 2026 do 2030 r., porównywalne, rzetelne i jednoznaczne geograficznie dane oraz najlepsze dostępne dowody naukowe, w szczególności te dotyczące podobnych terenów w danym państwie członkowskim. Do dowodów tych dołącza się również opis obecnie wdrażanych środków z zakresu polityki, które minimalizują negatywny wpływ skutków odziedziczonych dla zarządzanych gleb organicznych.

10. Do dnia 12 maja 2024 r. Komisja w drodze aktów wykonawczych określi strukturę, format, szczegóły techniczne i procedurę przedkładania dowodów, o których mowa w ust. 6 lit. b) niniejszego artykułu. Te akty wykonawcze przyjmuje się zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 16a..

11. Komisja udostępnia publicznie dowody przedłożone przez państwa członkowskie, o których mowa w ust. 6 lit. b), i może zażądać od państwa członkowskiego przedstawienia dodatkowych dowodów, jeżeli po sprawdzeniu informacji otrzymanych od tego państwa członkowskiego uzna je za niewystarczająco uzasadnione lub nieproporcjonalne.

Artykuł 13c

Zarządzanie

Jeżeli w wyniku kompleksowego przeglądu przeprowadzonego w 2032 r. Komisja stwierdzi, że przy uwzględnieniu elastyczności zastosowanych zgodnie z art. 12 i 13b pula na lata 2026–2029, o której mowa w art. 4 ust. 4, nie została osiągnięta, ilość równą wyrażonej w tonach ekwiwalentu CO2 ilości nadwyżki emisji netto gazów cieplarnianych, pomnożonej przez współczynnik 1,08, dodaje się do wielkości emisji netto gazów cieplarnianych zgłoszonej przez to państwo członkowskie w 2030 r., zgodnie ze środkami przyjętymi na podstawie art. 15.

Artykuł 13d

Działania naprawcze

1. Jeżeli w rocznej ocenie na podstawie art. 29 [rozporządzenia 2018/1999] Komisja stwierdzi, że państwo członkowskie nie czyni wystarczających postępów w realizacji celu określonego zgodnie z art. 4 ust. 3 niniejszego rozporządzenia, biorąc pod uwagę trajektorię liniową i pulę ustaloną zgodnie z art. 4 ust. 4 niniejszego rozporządzenia, a także elastyczności przewidziane w niniejszym rozporządzeniu, to państwo członkowskie przedkłada Komisji w terminie trzech miesięcy plan działań naprawczych, który obejmuje:

a) szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których państwo to nie czyni wystarczających postępów;

b) ocenę tego, w jaki sposób finansowanie unijne wspiera krajowe wysiłki na rzecz osiągnięcia celu i puli oraz w jaki sposób to państwo członkowskie zamierza wykorzystać unijne finansowanie, aby poczynić postępy w ich realizacji;

c) dodatkowe działania uzupełniające zintegrowany krajowy plan w dziedzinie energii i klimatu tego państwa członkowskiego zgodnie z rozporządzeniem [2018/1999] lub wspierające jego wdrażanie, które to państwo członkowskie będzie realizować, aby osiągnąć swój cel określony zgodnie z art. 4 ust. 3 lub swoją pulę określoną zgodnie z art. 4 ust. 4, poprzez politykę i środki krajowe oraz realizację działań Unii, wraz ze szczegółową oceną, popartą danymi ilościowymi, jeżeli są one dostępne, przewidywanego pochłaniania gazów cieplarnianych netto, które ma być wynikiem tych działań;

d) ścisły harmonogram realizacji takich działań, umożliwiający ocenę rocznych postępów w realizacji.

W przypadku gdy państwo członkowskie ustanowiło krajowy organ doradczy ds. klimatu, może zwrócić się do tego organu o radę w celu określenia niezbędnych działań, o których mowa w lit. c).

2. Komisję w jej pracach mających na celu ocenę planów działań korygujących wspomaga zgodnie ze swoim rocznym programem pracy Europejska Agencja Środowiska.

3. Komisja może wydać opinię dotyczącą solidności planów działań korygujących przekazanych zgodnie z ust. 1 i w takim przypadku dokonuje tego w terminie czterech miesięcy od otrzymania tych planów. Zainteresowane państwo członkowskie w możliwie największym stopniu uwzględnia opinię Komisji i może odpowiednio zmienić swój plan działań naprawczych. Jeżeli zainteresowane państwo członkowskie nie uwzględnia opinii w całości lub w dużej części, przedstawia Komisji uzasadnienie.

4. Każde państwo członkowskie podaje do wiadomości publicznej swój plan działań naprawczych, o którym mowa w ust. 1, oraz wszelkie uzasadnienia, o których mowa w ust. 3. Komisja podaje do wiadomości publicznej swoją opinię, o której mowa w ust. 3.«

[…]

15) art. 17 otrzymuje brzmienie:

»Artykuł 17

Przegląd

1. Niniejsze rozporządzenie poddaje się przeglądowi z uwzględnieniem między innymi:

a) sytuacji międzynarodowej;

b) działań podejmowanych w celu osiągnięcia długoterminowych celów porozumienia paryskiego; oraz

c) prawa Unii, w tym w zakresie odbudowy przyrody.

[…]

2. Najpóźniej sześć miesięcy po pierwszym globalnym przeglądzie uzgodnionym na podstawie art. 14 porozumienia paryskiego Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie dotyczące stosowania niniejszego rozporządzenia. Sprawozdanie to opiera się na najnowszych dostępnych danych dostarczonych przez państwa członkowskie […]

W sprawozdaniu tym uwzględnia się, w stosownych przypadkach, skutki struktury wiekowej lasu, w tym w przypadkach, gdy skutki te są związane ze szczególnymi okolicznościami wojennymi lub powojennymi, w sposób rzetelny naukowo, wiarygodny i przejrzysty, oraz w celu zapewnienia długoterminowej odporności lasów i ich zdolności adaptacyjnych.

[…]«”

22

Załącznik III do zaskarżonego rozporządzenia, zmieniający tabelę znajdującą się w załączniku IIa do rozporządzenia 2018/841, brzmi następująco:

„Unijny cel (kolumna D), średnie dane z wykazów gazów cieplarnianych za lata 2016, 2017 i 2018 (kolumna B) oraz krajowe cele państw członkowskich (kolumna C), o których mowa w art. 4 ust. 3, do osiągnięcia w 2030 r.”

A

B

C

D

Państwo członkowskie

Średnie dane z wykazów gazów cieplarnianych za lata 2016, 2017 i 2018 (ekwiwalentu [kilotony] CO2), przedłożone w 2020 r.

Cele państw członkowskich na 2030 r. (ekwiwalentu [kilotony] CO2)

Wartość pochłaniania netto gazów cieplarnianych (ekwiwalentu [kilotony] CO2) w 2030 r. dla przedłożone w 2020 r. (kolumny B+C)

[…]

[…]

[…]

[…]

Polska

-34 820

-3278

-38 098

[…]

[…]

[…]

[…]

UE-27/Unia

-267 704

-42 296

-310 000

Porozumienie w sprawie lepszego stanowienia prawa

23

Porozumienie międzyinstytucjonalne pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej a Komisją Europejską z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa (Dz.U. 2016, L 123, s. 1, zwane dalej „porozumieniem w sprawie lepszego stanowienia prawa”) zawiera rozdział III, zatytułowanym „Narzędzia lepszego stanowienia prawa”, w którym zawarte są pkt 12–15 tego porozumienia, mające następujące brzmienie:

„12. Trzy Instytucje zgadzają się, że ocena skutków przyczynia się pozytywnie do poprawy jakości ustawodawstwa Unii.

Ocena skutków jest narzędziem wspomagającym trzy Instytucje w podejmowaniu opartych na gruntownej wiedzy decyzji, a nie substytutem decyzji politycznych w ramach demokratycznego procesu decyzyjnego. Ocena skutków nie może powodować nieuzasadnionych opóźnień w procesie stanowienia prawa lub wpływać na możliwość proponowania zmian przez współustawodawców.

Ocena skutków powinna odnosić się do istnienia, skali i konsekwencji danego problemu oraz do kwestii, czy działanie Unii jest konieczne. Powinna ona określać rozwiązania alternatywne oraz, na ile to możliwe, wskazywać na potencjalne krótko- i długoterminowe koszty i korzyści, a przy tym oceniać skutki gospodarcze, środowiskowe i społeczne w sposób zintegrowany i wyważony za pomocą analiz jakościowych i ilościowych. Zasady pomocniczości i proporcjonalności, a także prawa podstawowe powinny być w pełni poszanowane. Ocena skutków powinna odnosić się także, na ile to możliwe, do „kosztu braku współdziałania na poziomie europejskim” i do wpływu poszczególnych opcji na konkurencyjność i obciążenia administracyjne, ze zwróceniem szczególnej uwagi na [małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP)] (zgodnie z zasadą »najpierw myśl na małą skalę«), aspekty cyfrowe i oddziaływanie terytorialne. Ocena skutków powinna opierać się na dokładnych, obiektywnych i pełnych informacjach i być proporcjonalna, jeśli chodzi o jej zakres i punkt ciężkości.

13. Komisja będzie dokonywać oceny skutków w odniesieniu do swoich inicjatyw ustawodawczych i nieustawodawczych, aktów delegowanych i środków wykonawczych, w przypadku których spodziewane są znaczące skutki gospodarcze, środowiskowe lub społeczne. Inicjatywom zawartym w programie prac Komisji lub we wspólnej deklaracji będzie co do zasady towarzyszyć ocena skutków.

W ramach procesu dokonywania oceny skutków Komisja będzie przeprowadzać jak najszersze konsultacje. Działająca przy Komisji Rada ds. Kontroli Regulacyjnej będzie przeprowadzać obiektywne kontrole jakości ocen skutków. Ostateczne wyniki ocen skutków będą udostępniane [Parlamentowi], Radzie i parlamentom narodowym oraz podawane do wiadomości publicznej w momencie przyjęcia inicjatywy Komisji wraz z opinią lub opiniami Rady ds. Kontroli Regulacyjnej.

14. Przy rozpatrywaniu wniosków ustawodawczych Komisji, [Parlament] i Rada będą w pełni brać pod uwagę ocenę skutków sporządzoną przez Komisję. W związku z tym ocena skutków musi być prezentowana w taki sposób, by ułatwić [Parlamentowi] i Radzie rozważenie wyborów dokonanych przez Komisję.

15. Parlament […] i Rada, jeżeli uznają to za stosowne i konieczne dla procesu legislacyjnego, będą dokonywać oceny skutków w związku z proponowanymi przez siebie istotnymi zmianami wniosku Komisji. Ogólną zasadą będzie przyjmowanie przez [Parlament] i Radę oceny skutków sporządzonej przez Komisję jako punktu wyjściowego do dalszych prac. Określenie tego, co stanowi »istotną« zmianę powinno pozostawać w gestii każdej z Instytucji”.

Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem

24

Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o:

–

stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości; oraz

–

obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.

25

Parlament wnosi do Trybunału o:

–

oddalenie skargi; oraz

–

obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.

26

Rada wnosi do Trybunału o:

–

oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej; oraz

–

obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.

27

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2023 r. Komisja została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Parlamentu i Rady.

28

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2023 r. Węgry zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rzeczypospolitej Polskiej.

W przedmiocie skargi

29

Na poparcie skargi Rzeczpospolita Polska podnosi pięć zarzutów, dotyczących naruszenia, po pierwsze, art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE, po drugie, art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) tiret trzecie TFUE, po trzecie, zasady kompetencji powierzonych, o której mowa w art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 TUE, po czwarte, zasady proporcjonalności i zasady równości państw członkowskich, interpretowanych w związku z art. 191 ust. 2 TFUE, i po piąte, z jednej strony obowiązku przeprowadzenia odpowiedniej oceny skutków zaskarżonego rozporządzenia oraz z drugiej strony art. 191 ust. 3 TFUE.

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE

Argumentacja stron

30

W zarzucie pierwszym Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, podnosi, że zaskarżone rozporządzenie powinno było zostać przyjęte nie na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE, lecz na podstawie art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE, zgodnie z którym na zasadzie odstępstwa od procedury decyzyjnej przewidzianej we wspomnianym art. 192 ust. 1 Rada, stanowiąc jednomyślnie, uchwala środki wpływające znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię.

31

Te państwa członkowskie twierdzą, że określenie podstawy prawnej aktu powinno niewątpliwie opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, do których należą cel i treść tego aktu. Niemniej jednak nie są one jednak jedynymi czynnikami, które należy wziąć pod uwagę, ani też najważniejszymi z nich. Istotna okazuje się również analiza ogólnego kontekstu, w jaki wpisuje się taki akt. W niniejszej sprawie z art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE wynika, że należy wziąć pod uwagę skutki wynikające z wdrożenia przewidzianych w zaskarżonym rozporządzeniu środków ochrony środowiska, nie zaś cele realizowane poprzez jego przyjęcie. Jedynie taka wykładnia może zdaniem tych państw członkowskich umożliwić Trybunałowi przeprowadzenie kontroli sądowej.

32

Głównym skutkiem zaskarżonego rozporządzenia jest zaś wpłynięcie znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii, którymi dysponują.

33

Z motywów 8, 9 i 31 zaskarżonego rozporządzenia wynika bowiem, że ma ono na celu określenie, w świetle europejskiego prawa o klimacie, zobowiązań państw członkowskich w zakresie sektora LULUCF, które przyczyniają się do osiągnięcia celów porozumienia paryskiego oraz redukcji emisji gazów cieplarnianych w okresie od 2021 r. do 2030 r.

34

Artykuł 1 pkt 4 tego rozporządzenia zmienia art. 4 rozporządzenia 2018/841 w zakresie, w jakim w artykule tym określono dla każdego państwa członkowskiego wiążące zobowiązania i cele odzwierciedlające zwiększone ambicje Unii w zakresie emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych netto. Wynika z tego, po pierwsze, że w art. 4 ust. 1 rozporządzenia 2018/841, zmienionego zaskarżonym rozporządzeniem (zwanego dalej „zmienionym rozporządzeniem 2018/841”), przewidziano zobowiązanie każdego państwa członkowskiego do zapewnienia, aby, z uwzględnieniem mechanizmów elastyczności przewidzianych w art. 12, 13 i 13a tego rozporządzenia, jego emisje gazów cieplarnianych nie przewyższały jego pochłaniania tych gazów w okresie od 2021 r. do 2025 r., po drugie, że art. 4 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia przewiduje obowiązek osiągnięcia przez każde państwo członkowskie celu krajowego w odniesieniu do sumy emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych netto na 2030 r., i po trzecie, że w art. 4 ust. 4 tego rozporządzenia nałożono na każde państwo członkowskie obowiązek zapewnienia, aby z jednej strony suma różnic między emisjami i pochłanianiem gazów cieplarnianych na jego terytorium i we wszystkich kategoriach rozliczania gruntów, a także z drugiej strony średnia wartość z wykazów gazów cieplarnianych za lata 2021, 2022 i 2023 zgłoszonych w 2032 r. dla żadnego roku w okresie od 2026 r. do 2029 r. nie przekraczała puli lata 2026–2029.

35

Wykonanie powyższych zobowiązań i celów oznacza konieczność znaczącego i krótkoterminowego zwiększenia pochłaniania gazów cieplarnianych przez sektor LULUCF, co w konsekwencji prowadzić będzie do konieczności znaczącego ograniczenia pozyskania drewna w ramach gospodarki leśnej.

36

Bezpośrednim skutkiem zaskarżonego rozporządzenia będzie zatem zmniejszenie pozyskiwania drewna w Polsce. Ze względu na to zaś, że drewno stanowi w tym państwie członkowskim surowiec powszechnie używany do ogrzewania domów przez prawie jedną czwartą gospodarstw domowych, zmniejszenie pozyskiwania drewna ma wpływ nie tylko na cenę tego ogrzewania domowego, ale również istotny wpływ na zaopatrzenie w energię w tym państwie członkowskim. W konsekwencji zobowiązania i cele określone w zaskarżonym rozporządzeniu bezpośrednio i znacząco wpływają na swobodę kształtowania przez Polskę tzw. miksu energetycznego, czyli na strukturę jej zaopatrzenia w energię.

37

Okoliczność polegająca na tym, że zaskarżone rozporządzenie ma na celu zmianę rozporządzenia 2018/841, które zostało przyjęte na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE, jest pozbawiona znaczenia. Akt zmieniający nie musi bowiem koniecznie zostać przyjęty na tej samej podstawie prawnej co akt zmieniany, jak wynika to z wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 49).

38

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny.

Ocena Trybunału

39

W zarzucie pierwszym Rzeczpospolita Polska podnosi, że zaskarżone rozporządzenie powinno było zostać przyjęte na podstawie art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE.

40

W tym względzie należy przypomnieć, że wybór art. 192 ust. 2 akapit pierwszy TFUE jako podstawy prawnej aktu opiera się na tych samych czynnikach co te, które są stale brane pod uwagę przez Trybunał w jego orzecznictwie (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 37–39).

41

Otóż Trybunał wielokrotnie orzekał, po pierwsze, że wybór podstawy prawnej aktu nie może być uzależniony wyłącznie od przekonań instytucji co do realizowanego celu, lecz musi opierać się na obiektywnych przesłankach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, takich jak cel i treść danego aktu (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 marca 1987 r., Komisja/Rada, 45/86, EU:C:1987:163, pkt 11; z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/Rada, C‑338/01, EU:C:2004:253, pkt 54; a także z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 121).

42

Należy w tym względzie przypomnieć, że gdyby wybór podstawy prawnej aktu prawnego zależał od oceny jego prawdopodobnego oddziaływania, która ze swej natury ma charakter spekulacyjny, jedynie analiza a posteriori pozwoliłaby na poznanie rzeczywistych i konkretnych skutków takiego środka. Ocena ta nie może zatem w żaden sposób stanowić elementu obiektywnego, który mógłby zostać poddany kontroli sądowej (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 41).

43

Ponadto z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że ważność aktu prawa Unii nie może zależeć od późniejszych ocen dotyczących stopnia jego skuteczności (wyrok z dnia 7 lutego 1973 r., Schroeder, 40/72, EU:C:1973:14, pkt 14; z dnia 5 października 1994 r., Crispoltoni i in., C‑133/93, C‑300/93 i C‑362/93, EU:C:1994:364, pkt 43; a także z dnia 12 lipca 2001 r., Jippes i in., C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 84).

44

Wynika z tego, że ocena oczekiwanego wpływu aktu Unii na politykę energetyczną państwa członkowskiego może być brana pod uwagę jedynie w ramach oceny celu lub treści tego aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 42).

45

Po drugie, wybór podstawy prawnej aktu może również opierać się na kontekście, w jaki się on wpisuje, ponieważ kontekst ten może rzucić światło na cel realizowany przez ten akt (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Rada,C‑656/11, EU:C:2014:97, pkt 50; z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 32; z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 39; a także z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 122).

46

W tym względzie należy dokonać rozróżnienia między aktem analogicznym do wcześniejszego aktu a aktem, który zmienia wcześniej istniejący akt. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że analiza podstawy prawnej zaskarżonej decyzji powinna zostać przeprowadzona w sposób autonomiczny, uwzględniając jego własny cel i treść, a nie to, jaką podstawę prawną przyjęto wydając inne akty prawne Unii, które w danym przypadku mają podobne cechy (wyroki: z dnia 10 stycznia 2006, Komisja/Parlament i Rada, C‑178/03, EU:C:2006:4, pkt 55; a także z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 49). Natomiast w wypadku aktu zmieniającego istniejące przepisy należy również uwzględnić, w celu określenia podstawy prawnej tego aktu zmieniającego, zmieniane przez ten akt przepisy, a w szczególności ich cel i treść (wyroki: z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 42; a także z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 40).

47

Po trzecie, jeżeli analiza danego aktu Unii wykaże, że wyznaczono mu kilka celów lub ma on kilka elementów składowych i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny lub dominujący, podczas gdy pozostałe są jedynie pomocnicze lub mają jedynie niezwykle ograniczony zakres, wówczas podstawę prawną do przyjęcia tego aktu należy ustalić zgodnie z tym głównym celem lub elementem składowym (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 lutego 1999 r., Parlament/Rada, C‑42/97, EU:C:1999:81, pkt 39, 40; z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 38; a także z dnia 21 marca 2024 r., Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, EU:C:2024:251, pkt 47).

48

Po czwarte, przyjęcie szerokiej wykładni art. 192 ust. 2 akapit pierwszy TFUE mogłoby sprawić, że stosowanie specjalnej procedury ustawodawczej, mającej charakter wyjątku przewidzianego w traktacie FUE, stałoby się regułą. Tymczasem zgodnie z zasadą ścisłej wykładni wyjątków art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE może stanowić podstawę prawną aktu Unii jedynie wtedy, gdy z jego celu i treści wynika, że pierwszym zamierzonym rezultatem tego aktu jest wywarcie znaczącego wpływu na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię (wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 44–46).

49

To w świetle tych rozważań należy ustosunkować się do argumentów podnoszonych przez Rzeczpospolitą Polską.

50

W niniejszej sprawie zaskarżone rozporządzenie zmienia rozporządzenie 2018/841, w szczególności poprzez dodanie do niego nowych przepisów, w związku z czym drugie z tych rozporządzeń tworzy kontekst prawny zaskarżonego rozporządzenia. W związku z tym, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 46 niniejszego wyroku, podstawa prawna, na której należało oprzeć zaskarżone rozporządzenie, powinna zostać określona z uwzględnieniem zarówno kontekstu, jaki stanowi rozporządzenie 2018/841, jak i uregulowań wynikających ze zmian wprowadzonych do niego przez zaskarżone rozporządzenie.

51

W tym względzie motywy 1, 3, 4, 6–9 i 31 zaskarżonego rozporządzenia potwierdzają to, że za jego pomocą realizowany jest ten sam cel co ten, do którego dąży zmieniane przez nie rozporządzenie, a mianowicie przyczynia się do realizacji celów porozumienia paryskiego, zmniejszając emisje gazów cieplarnianych netto w perspektywie 2030 r. w porównaniu z poziomami osiągniętymi w 1990 r. i określając zobowiązania państw członkowskich w sektorze LULUCF.

52

Podobnie bowiem jak rozporządzenie 2018/841 miało na celu wdrożenie zobowiązań podjętych przez Unię z tytułu porozumienia paryskiego, jak wskazano w jego motywach 3, 4 i 36, motywy 1, 3, 4 i 31 zaskarżonego rozporządzenia wskazują, że zmierza ono do przyczynienia się do realizacji celów zamierzonych przez to porozumienie w nowym kontekście wynikającym z europejskiego prawa o klimacie, w którego art. 2 ust. 1 ustanowiony został unijny cel polegający na osiągnięciu do 2050 r. neutralności klimatycznej.

53

Podczas gdy w motywach 1 i 14 rozporządzenia 2018/841 wskazano wiążący cel Unii polegający na redukcji do 2030 r. emisji gazów cieplarnianych we wszystkich sektorach o co najmniej 40 % w porównaniu z poziomami z 1990 r., motywy 6–8 zaskarżonego rozporządzenia odnoszą się do ambicji Unii, wyrażonej w szczególności w art. 4 ust. 1 europejskiego prawa o klimacie, zgodnie z którym zmierza ona do podniesienia tego celu redukcji do co najmniej 55 % w porównaniu z poziomami z 1990 r., przy czym „[oczekuje się], że do osiągnięcia tego celu przyczynią się wszystkie sektory gospodarki, w tym sektor [LULUCF]”. W tym kontekście, jak podkreślono w motywie 8 zaskarżonego rozporządzenia, aby sektor ten „wnosił trwały i przewidywalny długoterminowy wkład w realizację unijnego celu neutralności klimatycznej, dla każdego państwa członkowskiego należy określić wiążące cele w zakresie zwiększenia pochłaniania gazów cieplarnianych netto przez sektor LULUCF w okresie od 2026 r. do 2030 r., dzięki czemu w 2030 r. w zbiorczym ujęciu w Unii zostanie osiągnięty cel pochłaniania netto wynoszący 310 mln ton ekwiwalentu CO2”. W motywie 9 tego rozporządzenia podkreślono również, że z jednej strony wiążące cele dotyczące zwiększenia ambicji w zakresie emisji i pochłaniania netto gazów cieplarnianych należy określić dla każdego państwa członkowskiego za pomocą „trajektorii liniowej”, która rozpoczęłaby się w 2022 r. i zakończyłaby się w 2030 r. na poziomie ustalonym dla poszczególnych państw członkowskich, oraz z drugiej strony, aby zapewnić wspólne osiągnięcie celu Unii na 2030 r., który uwzględniałby zmienność emisji i pochłanianie gazów cieplarnianych w sektorze LULUCF w poszczególnych latach, należy również, w uzupełnieniu krajowego celu na 2030 r., ustanowić zobowiązanie do osiągnięcia określonej sumy emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych netto w okresie od 2026 r. do 2029 r.

54

Wynika z tego, że zaskarżone rozporządzenie, które wpisuje się w kontekst normatywny odnowiony przez przyjęcie europejskiego prawa o klimacie, w którego art. 4 ust. 1 ustanowiony został wiążący cel redukcji w Unii emisji gazów cieplarnianych netto o co najmniej 55 % do 2030 r. w porównaniu z poziomami z 1990 r., skupia się na dążeniu do realizacji celów porozumienia paryskiego i jest zgodne z rozporządzeniem 2018/841, dążąc do sprostania wyzwaniom klimatycznym i środowiskowym, co zresztą Rzeczpospolita Polska przyznaje w istocie w pkt 11 swej skargi.

55

Co się tyczy treści zaskarżonego rozporządzenia, należy stwierdzić, że jego przepisy nie mają na celu, jako takie i przede wszystkim, przyjęcia środków wpływających znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii oraz na ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię, lecz wywierają co najwyżej pośredni i dodatkowy wpływ na ogólną strukturę zaopatrzenia w energię w państwach członkowskich (zob. analogicznie wyrok z dnia 23 lutego 1999 r., Parlament/Rada, C‑42/97, EU:C:1999:81, pkt 63).

56

W pierwszej kolejności bowiem z art. 1 zmienionego rozporządzenia 2018/841, podobnie jak art. 1 rozporządzenia 2018/841, wynika, że to zmienione rozporządzenie określa zobowiązania państw członkowskich w sektorze LULUCF w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych ustalone przez Unię na okres od 2021 r. do 2025 r. oraz że określa ono zasady rozliczania emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych w odniesieniu do tego sektora oraz sprawdzania, czy państwa członkowskie wypełniały te zobowiązania w tym okresie.

57

Należy jednak zauważyć, że art. 1 pkt 1 zaskarżonego rozporządzenia zmienia art. 1 rozporządzenia 2018/841, ograniczając wdrażanie zobowiązań i zasad wskazanych w poprzednim punkcie niniejszego wyroku do okresu od 2021 r. do 2025 r., podczas gdy rozporządzenie to przewidywało początkowo, że te zobowiązania i zasady powinny mieć zastosowanie w okresie od 2021 r. do 2030 r. Różnica ta jest jednak uzasadniona wprowadzeniem w art. 1 lit. c) i d) zmienionego rozporządzenia 2018/841, odpowiednio, unijnego celu na 2030 r. w zakresie pochłaniania gazów cieplarnianych netto w sektorze LULUCF oraz celów w zakresie pochłaniania tych gazów netto w tym sektorze dla państw członkowskich w okresie od 2026 r. do 2030 r. Tak więc przedmiot zaskarżonego rozporządzenia, o którym mowa w jego art. 1 pkt 1, różni się od przedmiotu rozporządzenia 2018/841 jedynie pod względem zwiększonych ambicji prawodawcy Unii, który przeorganizował cele pierwotnie ustalone dla sektora LULUCF na 2030 r., nie przyjmując jednak środków wpływających znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii oraz na ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię.

58

W drugiej kolejności, co się tyczy zakresu stosowania zmienionego rozporządzenia 2018/841, w jego art. 2 uściślono, że ustanowione w tym rozporządzeniu zobowiązania i cele mają zastosowanie do pewnych kategorii rozliczania w okresach od 2021 r. do 2025 r. i od 2026 r. do 2030 r., podobnie jak przewidywał to w istocie art. 2 rozporządzenia 2018/841.

59

W trzeciej kolejności – zobowiązania i cele określone w art. 4 zmienionego rozporządzenia 2018/841 uwzględniają, w odniesieniu do okresu od 2021 r. do 2025 r., mechanizmy elastyczności przewidziane w art. 12, 13 i 13a tego rozporządzenia w taki sam sposób jak uwzględniał je art. 4 rozporządzenia 2018/841. Aby wdrożyć zwiększone ambicje prawodawcy Unii w zakresie zwiększenia pochłaniania gazów cieplarnianych netto w Unii do 2030 r., art. 4 ust. 2 zmienionego rozporządzenia 2018/841 określa obecnie unijny cel na 2030 r. w zakresie pochłaniania netto na 310 mln ton ekwiwalentu CO2, podczas gdy wcześniej, w motywie 27 europejskiego prawa o klimacie, cel ten szacowano na 225 mln ton ekwiwalentu CO2. W art. 4 ust. 3 i 4 zmienionego rozporządzenia 2018/841 w związku z kolumną C załącznika IIa do tego rozporządzenia określono natomiast wiążące cele krajowe na 2030 r. i metodę ich osiągnięcia w formie trajektorii liniowej, której należy się trzymać w latach 2022–2030, oraz nieprzekraczalnej puli na lata 2026–2029.

60

Należy zaś stwierdzić, że wprowadzając te zmiany, prawodawca Unii ograniczył się do skonkretyzowania zwiększonych ambicji w dziedzinie redukcji emisji gazów cieplarnianych i zwiększenia pochłaniania gazów cieplarnianych poprzez zaangażowanie sektora LULUCF i przeorganizowania celów pierwotnie ustalonych dla tego sektora na 2030 r., nie przyjmując jednak środków wpływających znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii oraz na ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię. W tym względzie należy stwierdzić, że prawodawca Unii nie przewidział dla osiągnięcia celów określonych w art. 4 zmienionego rozporządzenia 2018/841 żadnego konkretnego środka, który byłby specyficzny dla poszczególnych państw członkowskich, w związku z czym państwa te zachowują swobodę w określaniu środków, jakie należy przyjąć w odniesieniu do ich sektora LULUCF.

61

Zarówno z celu, jak i z treści zaskarżonego rozporządzenia wynika, że nie ma ono na celu przyjęcia środków wpływających znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii oraz na ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię. Wynika z tego, że wybór art. 192 ust. 1 TFUE jako podstawy prawnej tego rozporządzenia nie jest błędny.

62

Ponadto należy przypomnieć, że, zgodnie z zasadą ścisłej wykładni wyjątków i jak przypomniano w pkt 48 niniejszego wyroku, art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE może stanowić podstawę prawną aktu Unii jedynie wtedy, gdy z jego celu i treści wynika, że pierwszym zamierzonym rezultatem tego aktu jest wywarcie znaczącego wpływu na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię.

63

Koncentrując się na spodziewanym wpływie zaskarżonego rozporządzenia na ograniczenie produkcji drewna i tym samym ograniczenie podaży biomasy energetycznej i pomijając rzeczywisty cel i treść tego rozporządzenia, Rzeczpospolita Polska w swej analizie zmierza do wykluczenia możliwości przyjęcia, na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE, jakiegokolwiek środka mogącego mieć wpływ na sposób gospodarowania gruntami przez państwo członkowskie. Taka analiza zaskarżonego rozporządzenia jest sprzeczna z zasadą ścisłej wykładni wyjątków.

64

Wynika z tego, że art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE nie mógł stanowić podstawy prawnej, na której należałoby przyjąć zaskarżone rozporządzenie.

65

W świetle powyższych rozważań zarzut pierwszy Rzeczypospolitej Polskiej należy oddalić jako bezzasadny.

W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) tiret trzecie TFUE

Argumentacja stron

66

W zarzucie drugim Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, podnosi, że zaskarżone rozporządzenie powinno było zostać przyjęte nie na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE, lecz na podstawie art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) tiret trzecie TFUE, ponieważ dotyczy ono przeznaczania gruntów w państwach członkowskich.

67

Z treści tego rozporządzenia, a w szczególności z jego art. 1 pkt 1, który zmienia art. 1 rozporządzenia 2018/841, wynika bowiem, że celem zaskarżonego rozporządzenia jest uregulowanie obowiązków państw członkowskich w sektorze LULUCF.

68

W szczególności z motywu 8 tego rozporządzenia wynika, że metoda stosowana do ustalenia celów krajowych na 2030 r. uwzględnia udział każdego państwa członkowskiego w powierzchni gruntów zarządzanych w Unii, z uwzględnieniem zdolności danego państwa członkowskiego do poprawy swoich wyników w sektorze LULUCF poprzez praktyki gospodarowania gruntami lub zmiany sposobu użytkowania gruntów z korzyścią dla klimatu i różnorodności biologicznej.

69

Prawodawca Unii zmierzał zatem do tego, aby państwa członkowskie zmieniły swoje praktyki w zakresie gospodarki gruntami lub też sposób użytkowania gruntów. Aby osiągnąć cele wyznaczone na 2030 r., czyli w bardzo krótkim czasie, Rzeczpospolita Polska byłaby zmuszona nie tylko do zmiany sposobu użytkowania gruntów leśnych poprzez zmniejszenie pozyskiwania drewna, ale również do zmiany użytkowania gruntów przeznaczonych obecnie do produkcji roślinnej poprzez przeznaczenie ich do zalesienia, a także do ponownego zalewania torfowisk dziś będących gruntami rolnymi.

70

Wynika z tego, że ze względu na cel zaskarżonego rozporządzenia i jego spodziewany wpływ na przeznaczanie gruntów w państwach członkowskich powinno ono było zostać przyjęte na podstawie art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) tiret trzecie TFUE.

71

Okoliczność, że rozporządzenie to zmienia rozporządzenie 2018/841, które zostało przyjęte na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE, jest pozbawiona znaczenia. Akt zmieniający nie musi bowiem koniecznie zostać przyjęty na tej samej podstawie prawnej co akt zmieniany, jak wynika to z wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 49).

72

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że zarzut drugi należy oddalić jako bezzasadny.

Ocena Trybunału

73

Na wstępie należy przypomnieć, że rozważania zawarte w pkt 40–48 niniejszego wyroku mają znaczenie dla badania zarzutu drugiego.

74

Ponadto należy zauważyć, że Trybunał przedstawił wyjaśnienia odnośnie do środków dotyczących przeznaczania gruntów i zagospodarowania przestrzennego, które mogą zostać przyjęte na podstawie art. 130 S ust. 2 traktatu WE [obecnie art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) TFUE]. W tym względzie Trybunał uznał, że chodzi tu o środki, które – podobnie jak te oparte na postanowieniu traktatu WE, który został zastąpiony przez art. 192 ust. 1 TFUE – mają na celu realizację celów określonych w postanowieniu traktatu WE, który został zastąpiony przez art. 191 TFUE, lecz które regulują użytkowanie terytorium państw członkowskich, czyli środkami takimi jak środki odnoszące się do planów gospodarowania regionalnego, miejskiego lub wiejskiego lub do planowania różnych projektów dotyczących infrastruktury państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2001 r., Hiszpania/Rada, C‑36/98, EU:C:2001:64, pkt 51).

75

W niniejszej sprawie, jak wynika z pkt 51–60 niniejszego wyroku, zmienione rozporządzenie 2018/841 ogranicza się do określenia zobowiązań państw członkowskich w sektorze LULUCF i ustanowienia wiążących celów w zakresie pochłaniania gazów cieplarnianych netto w celu osiągnięcia wiążącego celu redukcji w Unii emisji gazów cieplarnianych netto o co najmniej 55 % do 2030 r. w porównaniu z poziomami z 1990 r.

76

Wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, rozporządzenie to ogranicza się do aktualizacji rozporządzenia 2018/841, po to aby zapewnić, żeby sektor LULUCF przyczyniał się do realizacji tego celu, i nie zawiera przepisów mających na celu regulację użytkowania gruntów znajdujących się na terytorium państw członkowskich, czyli środków takich jak te odnoszące się do planów gospodarowania regionalnego, miejskiego lub wiejskiego lub do planowania różnych projektów dotyczących infrastruktury państwa członkowskiego.

77

W tym względzie, choć w motywie 8 zaskarżonego rozporządzenia użyto wyrażenia „praktyki gospodarowania gruntami lub zmiany użytkowania gruntów”, w świetle celu szczegółowego, jakim jest zwiększenie pochłaniania gazów cieplarnianych netto, prawodawca Unii zamierzał przy ustalaniu krajowych celów na 2030 r. w tym względzie uwzględnić istniejące po stronie poszczególnych państw członkowskich zdolności do poprawy ich wyników w sektorze LULUCF.

78

Należy również stwierdzić, że żaden przepis zmienionego rozporządzenia 2018/841 nie ma na celu regulacji użytkowania gruntów znajdujących się na terytorium państw członkowskich, czyli środków takich jak te odnoszące się do planów gospodarowania regionalnego, miejskiego lub wiejskiego lub do planowania różnych projektów dotyczących infrastruktury państwa członkowskiego, ani nie określa sposobów gospodarki gruntami rolnymi i lasami, ani nie przewiduje środków zobowiązujących państwa członkowskie do przyjęcia konkretnych planów lub projektów mających wpływ na obszary leśne. Jak bowiem przypomniano w pkt 59 niniejszego wyroku, rozporządzenie to ogranicza się do ustalenia wiążących celów krajowych dla państw członkowskich na 2030 r., a także trajektorii i puli, których należy przestrzegać, pozostawiając państwom członkowskim określenie środków odpowiednich do osiągnięcia celu krajowego określonego w art. 4 ust. 3 i 4 oraz w załączniku IIa do tego rozporządzenia.

79

Należy zatem stwierdzić, że przepisy zmienionego rozporządzenia 2018/841 nie mają, jako takie i przede wszystkim, na celu przyjęcia środków wpływających na użytkowanie gruntów w państwie członkowskim. Mogą one mieć dla tego użytkowania co najwyżej pośrednie i dodatkowe skutki (zob. analogicznie wyrok z dnia 23 lutego 1999 r., Parlament/Rada, C‑42/97, EU:C:1999:81, pkt 63).

80

Jak zaś wynika mutatis mutandis z pkt 48 niniejszego wyroku i z wyroku z dnia 30 stycznia 2001 r., Hiszpania/Rada (C‑36/98, EU:C:2001:64, pkt 51), art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) tiret trzecie TFUE może stanowić podstawę prawną aktu Unii tylko wtedy, gdy z jego celu i treści wynika, że głównym skutkiem, do osiągnięcia którego zmierza ten akt, jest regulacja użytkowania gruntów znajdujących się na terytorium państw członkowskich, czyli środków takich jak te odnoszące się do planów gospodarowania regionalnego, miejskiego lub wiejskiego lub do planowania różnych projektów dotyczących infrastruktury państwa członkowskiego.

81

Wynika z tego, że art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE nie mógł stanowić podstawy prawnej, w oparciu o którą należałoby przyjąć zaskarżone rozporządzenie.

82

W świetle powyższych rozważań zarzut drugi Rzeczypospolitej Polskiej należy oddalić jako bezzasadny.

W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady kompetencji powierzonych, przewidzianej w art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 TUE

Argumentacja stron

83

W zarzucie trzecim Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, podnosi, że przyjmując zaskarżone rozporządzenie, prawodawca Unii dopuścił się znaczącej ingerencji w zasady zrównoważonej gospodarki leśnej państw członkowskich, czego efektem było naruszenie ustanowionej w art. 4 ust. 1 TUE i w art. 5 ust. 2 TUE zasady kompetencji powierzonych.

84

Wprowadzone do rozporządzenia 2018/841 zmiany art. 1 pkt 4 zaskarżonego rozporządzenia skutkują bowiem znacznym ograniczeniem możliwości prowadzenia przez państwa członkowskie zrównoważonej gospodarki leśnej i zobowiązują Rzeczpospolitą Polską do istotnej zmiany sposobu, w jakim gospodaruje ona swymi lasami, poprzez ograniczenie pozyskiwania drewna i wyłączenie dużych obszarów leśnych z jakiegokolwiek działalności gospodarczej. Traktaty nie przyznają zaś Unii żadnej kompetencji w dziedzinie leśnictwa, w związku z czym Rzeczpospolita Polska zachowuje w tej dziedzinie wyłączną kompetencję decyzyjną do określania zasad gospodarki leśnej.

85

W wyroku z dnia 25 lutego 1999 r., Parlament/Rada (C‑164/97 i C‑165/97, EU:C:1999:99) Trybunał potwierdził wprawdzie, że art. 192 ust. 1 TFUE stanowi ważną podstawę prawną dla przyjmowania aktów prawnych dotyczących leśnictwa, ponieważ służą one celom środowiskowym, jednakże w przypadku zaskarżonego rozporządzenia mamy do czynienia z sytuacją zgoła odmienną, ponieważ wpływa ono na samą istotę gospodarki leśnej, tj. kształtowanie struktury wiekowej drzewostanów, powiększanie powierzchni upraw leśnych czy też pozyskiwanie drewna.

86

Z badań naukowych wynika, że wyłączenie lub ograniczenie eksploatacji obszarów leśnych prowadzi do postarzania drzewostanów i przyspieszenia ich rozpadu, a w konsekwencji – do zmniejszenia ilości pochłanianego przez nie CO2. Poprzez uniemożliwienie aktywnej gospodarki leśnej zaskarżone rozporządzenie przyspiesza degradację pewnych drzewostanów wrażliwych, takich jak lasy górskie lub lasy w stresie wodnym lub zaatakowane przez szkodniki owadzie, i pozbawia państwa członkowskie możliwości dostosowania ich do zmian środowiskowych i klimatycznych.

87

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.

Ocena Trybunału

88

W ramach zarzutu trzeciego Rzeczpospolita Polska utrzymuje w istocie, że zaskarżone rozporządzenie narusza zasadę kompetencji powierzonych, zgodnie z którą Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów, ponieważ ani art. 3 ust. 1 TFUE, ani art. 4 ust. 2 TFUE, ani art. 6 TFUE nie przyznają Unii kompetencji wyłącznej, dzielonej, wspierającej, w zakresie koordynacji lub uzupełniającej w dziedzinie leśnictwa lub gospodarki leśnej. Zaskarżone rozporządzenie ma zaś bezpośredni wpływ na gospodarkę leśną, która należy do zastrzeżonych dla państw członkowskich kompetencji wyłącznych.

89

W tym względzie należy przypomnieć, że jak wynika z pkt 51–60 niniejszego wyroku, zaskarżone rozporządzenie, zmieniając rozporządzenie 2018/841, realizuje cel środowiskowy polegający na skonkretyzowaniu zwiększonych ambicji prawodawcy Unii w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych poprzez zaangażowanie w tym celu całego sektora LULUCF.

90

W art. 4 zmienionego rozporządzenia 2018/841 ograniczono się zatem w istocie do wyznaczenia państwom członkowskim ilościowych celów w zakresie pochłaniania gazów cieplarnianych, które mają one osiągnąć na 2030 r., postępując zgodnie z wyznaczoną trajektorią i z poszanowaniem określonej puli, pozostawiając jednak tym państwom swobodę wyboru konkretnych metod i środków służących osiągnięciu tych celów.

91

W tym względzie, wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, w rozporządzeniu tym nie nałożono na to państwo członkowskie obowiązku zastosowania danego środka, takiego jak zmniejszenie pozyskiwania drewna, dla osiągnięcia celu ilościowego wyznaczonego temu państwu członkowskiemu w art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia w związku z jego załącznikiem IIa. Z jednej strony bowiem, jak wynika w szczególności z motywu 24 zaskarżonego rozporządzenia, prawodawca Unii uznał, że „w stosownych przypadkach konieczne mogą być rozwiązania techniczne, takie jak [BECCS], a także rozwiązania służące wychwytywaniu i składowaniu emisji CO2 oparte na zasobach przyrody”. Ponadto zgodnie z tym motywem „[w] szczególności indywidualnych rolników, właścicieli gruntów i lasów lub zarządców lasów należy zachęcać do składowania większej ilości dwutlenku węgla na ich gruntach i w ich lasach, z priorytetowym traktowaniem podejść ekosystemowych i praktyk sprzyjających różnorodności biologicznej, takich jak praktyki gospodarki leśnej bliskiej naturze, odłogowanie, odbudowa zasobów węgla pierwiastkowego w lasach, powiększanie powierzchni zajmowanej przez systemy rolno‑leśne, sekwestracja dwutlenku węgla w glebie i odbudowa terenów podmokłych oraz inne innowacyjne rozwiązania”.

92

Po drugie, z dokumentu roboczego służb Komisji z dnia 14 lipca 2021 r. zatytułowanego „Sprawozdanie z oceny skutków towarzyszące wnioskowi dotyczącemu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) 2018/841 w odniesieniu do zakresu stosowania, uproszczenia przepisów dotyczących zgodności oraz określenia celów państw członkowskich na 2030 r. oraz zobowiązania do wspólnego osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2035 r. w sektorze użytkowania gruntów, leśnictwa i rolnictwa oraz rozporządzenia (UE) 2018/1999 w odniesieniu do poprawy monitorowania, sprawozdawczości, śledzenia postępów i przeglądu” (zwanego dalej „oceną skutków”), w szczególności jego sekcji 4.2.2, zatytułowanej „Sprawiedliwe, elastyczne i zintegrowane ramy polityki klimatycznej dla sektora gruntów”, wynika, że prawodawca Unii zamierzał przyjąć „elastyczne ramy polityki, które powinny umożliwić państwom członkowskim dokonanie wyboru środków łagodzących, które mają być preferowane w całej gospodarce, oraz […] zapewnienie, aby te środki były stosowane tam, gdzie są najbardziej opłacalne”. W sekcji 6.1.1 tej oceny skutków, zatytułowanej „Wpływy środowiskowe”, wskazano ponadto, że „wszystkie proponowane cele mogą zostać osiągnięte poprzez wdrożenie szeregu różnego rodzaju działań, począwszy od odtwarzania torfowisk po poprawę gospodarki leśnej, od zalesiania po promowanie produktów drzewnych o długim cyklu życia (np. w budownictwie)”.

93

Wynika z tego, że wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, w zmienionym rozporządzeniu 2018/841 nie przewidziano żadnego szczególnego środka służącego osiągnięciu głównego celu zaskarżonego rozporządzenia, którym jest – jak stwierdzono w ramach badania zarzutów pierwszego i drugiego i jak przyznaje Rzeczpospolita Polska w swoich pismach – konieczność osiągnięcia celów porozumienia paryskiego, będącego trzonem Europejskiego Zielonego Ładu. W rozporządzeniu 2018/841 ograniczono się zatem do wskazania środków, które państwa członkowskie mogą przyjąć, aby osiągnąć wyznaczone im cele.

94

Z powyższego wynika, że zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.

W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności usankcjonowanej w art. 5 ust. 4 TUE i zasady równości państw członkowskich, o której mowa w art. 4 ust. 2 TUE, interpretowanych w związku z art. 191 ust. 2 TFUE

95

W zarzucie czwartym, który dzieli się na dwie części, Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, podnosi w istocie, że przyjęcie zaskarżonego rozporządzenia stanowi naruszenie usankcjonowanej w art. 5 ust. 4 TUE zasady proporcjonalności, a także naruszenie zasady równości państw członkowskich, o której mowa w art. 4 ust. 2 TUE, interpretowanych w związku z art. 191 ust. 2 TFUE.

W przedmiocie części pierwszej zarzutu czwartego

– Argumentacja stron

96

W części pierwszej zarzutu czwartego, dotyczącej naruszenia zasady proporcjonalności, interpretowanej w związku z art. 191 ust. 2 TFUE, Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że wprowadzone w drodze zaskarżonego rozporządzenia środki nie pozwalają na osiągnięcie celów określonych w tym ostatnim przepisie i zmierzają do zapewnienia zbyt wysokiego poziomu ochrony środowiska.

97

Artykuł 191 ust. 2 TFUE, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978), ustanawia rzeczywiście wymóg, aby polityka Unii w dziedzinie środowiska stawiała sobie za cel wysoki poziom jego ochrony, jednak nie musi on koniecznie być, z technicznego punktu widzenia, najwyższym poziomem ochrony.

98

Przepis ten stoi na przeszkodzie temu, by prawodawca Unii przyjął środki takie jak te wprowadzone zaskarżonym rozporządzeniem, którym to środkom, w dążeniu do osiągnięcia wysokiego poziomu redukcji emisji gazów cieplarnianych i zwiększenia pochłaniania gazów cieplarnianych do 2030 r., towarzyszą koszty gospodarcze i społeczne, które znacznie przewyższają wynikające z tych środków korzyści. Realizacja takiego celu mogłaby wywołać skutki gospodarcze i społeczne poważnie szkodliwe dla „przemysłu drzewnego” w Polsce, ponieważ prowadziłoby ono do znacznego spadku pozyskiwania drewna i w związku z tym do znacznego wzrostu cen tego materiału, co mogłoby znacznie obniżyć rentowność sektora przetwórstwa drzewnego w tym państwie członkowskim. Ograniczenie pozyskiwania drewna mogłoby zatem pociągnąć za sobą utratę tysięcy miejsc pracy w tym sektorze.

99

Zaskarżone rozporządzenie pociąga za sobą również negatywne skutki dla różnorodności biologicznej oraz dla możliwości adaptacji lasów do zmian klimatu. Korzyść dla środowiska wynikająca ze zwiększenia unijnego celu w zakresie pochłaniania gazów cieplarnianych z 225 mln ton do 310 mln ton ekwiwalentu CO2 na 2030 r. byłaby zatem jedynie pozorna, ponieważ stwarzałaby przeszkody w aktywnym zarządzaniu lasami. W jego braku zaś doszłoby w Polsce postępującego rozpadu drzewostanów, co zmniejszyłoby ich zdolność do pochłaniania CO2. Jednocześnie brak aktywnego zarządzania lasami spowodowałby zwiększony import surowca drzewnego i zwiększyłby ryzyko wylesień i presje na gatunki zagrożone wyginięciem. Zaskarżone rozporządzenie nie pozwala zatem na osiągnięcie wyznaczonego celu.

100

Ponadto Rzeczpospolita Polska uważa, że zaskarżone rozporządzenie nie zawiera środka pozwalającego na zapewnienie ochrony grupom znajdującym się w niekorzystnej sytuacji. Choć w motywie 3 tego rozporządzenia uznano ochronę tych grup za jeden z jego celów, nie przewidziano w nim dla rolników i właścicieli lasów żadnej bezpośredniej zachęty do zwiększenia ich pochłaniania CO2 lub zmniejszenia ich emisji tego gazu.

101

Ponadto prawodawca Unii w art. 1 pkt 4 zaskarżonego rozporządzenia, który zmienia art. 4 rozporządzenia 2018/841, dopuścił się oczywistego błędu w ocenie, nakładając na państwa członkowskie obowiązek przestrzegania rocznych zobowiązań w okresie od 2026 r. do 2029 r. (zwanym dalej „okresem rozliczeniowym”) określonych w formie trajektorii liniowej. Nie uwzględnił on bowiem okoliczności, że wzrost drzewostanów podlega znacznym wahaniom pomiędzy poszczególnymi latami. Bardziej rozsądnym rozwiązaniem byłoby rozliczanie emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych w całym tym okresie. Ponadto wyznaczenie początku tej trajektorii liniowej w 2022 r. na podstawie średniej pochłaniania w okresie od 2021 r. do 2023 r. prowadzi również do dysproporcji zobowiązań w odniesieniu do tego okresu, tym bardziej że zgodnie z art. 10 zmienionego rozporządzenia 2018/841 państwa członkowskie nie mogą już w tym samym okresie wyłączyć ze swoich rozliczeń dotyczących gruntów zalesionych i zarządzanych gruntów leśnych emisji gazów cieplarnianych wynikających ze zjawisk katastrofalnych, które przewyższają średnie emisje spowodowane przez zjawiska katastrofalne w okresie od 2001 r. do 2020 r.

102

Ponadto Rzeczpospolita Polska uważa, że obowiązujące już wcześniej w rozporządzeniu 2018/841, jak i dodatkowe, wprowadzone zmienionym rozporządzeniem 2018/841, mechanizmy elastyczności są nieadekwatne i nie pozwalają na realizację celów określonych w tym ostatnim rozporządzeniu.

103

W tym względzie przede wszystkim mechanizm przewidziany w art. 10 zmienionego rozporządzenia 2018/841 nie pozwala na osiągnięcie celów określonych w tym rozporządzeniu. W przypadku bowiem zaistniałych w okresie rozliczeniowym zjawisk katastrofalnych, które zwiększają prawdopodobieństwo rozpadu drzew i drzewostanów, państwa członkowskie nie mogą wyłączyć ze swoich rozliczeń dotyczących gruntów zalesionych i zarządzanych gruntów leśnych emisji gazów cieplarnianych wynikających z czynników zewnętrznych.

104

Następnie mechanizm elastyczności ustanowiony w art. 12 zmienionego rozporządzenia 2018/841, wynikający z art. 1 pkt 10 zaskarżonego rozporządzenia, jest nieadekwatny, ponieważ pozwala na wykorzystanie nadwyżki uprawnień do emisji na podstawie rozporządzenia 2018/842 lub na transfer pozostałej po zbilansowaniu emisji ilości pochłaniania na inne państwo członkowskie, ponieważ obecnie transfer takich nadwyżek jest niemożliwy, a także nie wiadomo, czy i w jakiej ilości inne państwa zakumulują nadwyżki, które będzie można zakupić.

105

Wreszcie mechanizm elastyczności dla zarządzanych gruntów leśnych, o którym mowa w art. 13 ust. 2 lit. b) zmienionego rozporządzenia 2018/841, z jednej strony i mechanizm użytkowania gruntów w latach 2026–2030, przewidziany w art. 13b ust. 6 i 7 tego rozporządzenia, z drugiej strony pociągną za sobą negatywne dla Rzeczypospolitej Polskiej skutki. Wykorzystanie przez nią tych mechanizmów jest bowiem uzależnione od osiągnięcia celu przez Unię jako całość, a mianowicie od tego, by różnica między roczną sumą wszystkich emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych na terytorium Unii z jednej strony a unijnym celem pochłaniania netto w wysokości 310 mln ton ekwiwalentu CO2 z drugiej strony była w 2030 r. ujemna.

106

Ponadto w zaskarżonym rozporządzeniu poziom krajowego celu w zakresie pochłaniania gazów cieplarnianych dla niektórych państw członkowskich został obniżony w porównaniu z poziomem referencyjnym określonym w świetle danych zebranych w latach 2016–2018 (zwanym dalej „okresem referencyjnym”), podczas gdy w przypadku innych państw członkowskich, takich jak Rzeczpospolita Polska, poziom ten został podwyższony. Wynika to z podjętej przez Komisję w arbitralny sposób decyzji o uwzględnieniu średnich wyników pochłaniania w okresie referencyjnym. Wyniki te nie odzwierciedlają zaś rzeczywistej zdolności pochłaniania polskich lasów. W tym okresie przyrost drzewostanów w Polsce był wyjątkowo duży i zostały one dotknięte klęskami żywiołowymi, takimi jak burze, susze lub inwazje szkodników pasożytniczych, które doprowadziły do zwiększenia pozyskiwania drewna, zmieniając w konsekwencji zarówno dane z okresu referencyjnego, jak i krajowy cel wyznaczony temu państwu członkowskiemu na 2030 r. I tak począwszy od 2019 r. pochłanianie CO2 przez te lasy spadło o połowę, a dynamika przyrostu grubizny brutto spadła po 2018 r. o około połowę. Prowadzi to do niesprawiedliwego dla Rzeczpospolitej Polskiej podziału obciążeń.

107

Rzeczpospolita Polska uważa również, że art. 13c zmienionego rozporządzenia 2018/841, który został wprowadzony przez art. 1 pkt 11 zaskarżonego rozporządzenia, ustanawia „system kar”, który jest ewidentnie nieproporcjonalny. System ten system wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia realizowanego przez zaskarżone rozporządzenie celu redukcji emisji netto gazów cieplarnianych wynoszącego 55 % poziomów z 1990 r. Zgodnie z tym przepisem jeżeli państwo członkowskie, pomimo skorzystania z dostępnych mechanizmów elastyczności, nie osiągnie swojego celu na 2030 r. na koniec okresu rozliczeniowego, 108 % różnicy między pulą państwa członkowskiego na lata 2026–2029 a odpowiadającymi jej zgłoszonymi poziomami pochłaniania netto zostanie dodane do liczby zgłoszonej przez to państwo członkowskie za 2030 r. Zamiast skutecznie zachęcać państwa członkowskie do zwiększania pochłaniania gazów cieplarnianych, system ten pogarsza sytuację tych z nich, które już mają trudności z osiągnięciem swoich celów. Jest tak tym bardziej, że wspomniany system nie jest zgodny ze specyfiką sektorową LULUCF, ponieważ polega na kumulowaniu niezrealizowanych zobowiązań, powodując w efekcie konieczność pochłonięcia jeszcze większej ilości CO2, bez uwzględnienia przy tym charakteru i istniejących uwarunkowań lasów. Wreszcie ten system kar pociąga za sobą dla Polski również poważne konsekwencje finansowe. Zmienione rozporządzenie 2018/841 jest zatem niekompletne, ponieważ nie przewiduje warunków, na jakich można by było dokonać ewentualnego zrekompensowania skumulowanych zaległości.

108

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że cześć pierwszą zarzutu czwartego należy oddalić jako bezzasadną.

– Ocena Trybunału

109

W części pierwszej zarzutu czwartego Rzeczpospolita Polska podnosi, że zaskarżone rozporządzenie narusza zasadę proporcjonalności ustanowioną w art. 5 ust. 4 TUE w związku z art. 191 ust. 2 TFUE.

110

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że art. 191 ust. 2 TFUE stanowi, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel „wysoki poziom ochrony”, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii.

111

W pkt 44 wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978) Trybunał orzekł, że o ile nie ulega wątpliwości, iż postanowienie to ustanawia wymóg, aby polityka Unii w dziedzinie środowiska stawiała sobie za cel wysoki poziom jego ochrony, o tyle poziom ten nie musi koniecznie być, z technicznego punktu widzenia, najwyższym poziomem ochrony, ponieważ art. 193 TFUE zezwala państwom członkowskim na utrzymanie lub wprowadzenie wzmocnionych środków ochronnych.

112

Ze sformułowania tego jasno wynika, że choć art. 191 ust. 2 TFUE daje prawodawcy Unii możliwość wyboru takiego poziomu ochrony środowiska, który niekoniecznie musi być najwyższy z technicznego punktu widzenia, to jednak postanowienie to w żaden sposób nie zakazuje mu ustalenia celu odpowiadającego takiemu właśnie poziomowi ochrony środowiska.

113

W tych okolicznościach nie można zarzucać prawodawcy Unii, że dopuścił się naruszenia art. 191 ust. 2 TFUE.

114

W drugiej kolejności, co się tyczy naruszenia zasady proporcjonalności, należy przypomnieć, że art. 5 ust. 4 akapit pierwszy TUE stanowi, że zgodnie z tą zasadą zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatów.

115

Zasada ta wymaga, by środki prawne wynikające z zastosowania przepisu prawa Unii były odpowiednie do realizacji zasługujących na ochronę celów wytyczonych przez daną regulację i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia. A zatem jeśli jest możliwy wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać ten najmniej uciążliwy, zaś wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyroki: z dnia 13 listopada 1990 r., Fedesa i in., C‑331/88, EU:C:1990:391, pkt 13; z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada, C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 94; a także z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 76).

116

Co się tyczy sądowej kontroli poszanowania owej zasady, Trybunał stwierdził, że prawodawcy Unii przysługuje w ramach wykonywania przyznanych mu kompetencji szeroki zakres uznania w dziedzinach wymagających od niego dokonywania rozstrzygnięć natury politycznej, gospodarczej lub społecznej oraz złożonych ocen i analiz, a fortiori w sytuacji gdy mają one rozwojowy charakter. Ten szeroki zakres uznania przysługujący prawodawcy Unii ma zastosowanie przy określaniu charakteru i zakresu przyjmowanych przez niego środków, a także w pewnym zakresie przy ustalaniu danych będących ich podstawą [zob. podobnie wyroki: z dnia 8 lipca 2010 r., Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, pkt 28, 33, 46; z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 150, 151, 170; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 219, 242].

117

W związku z tym jedynie oczywiście niewłaściwy charakter środka przyjętego w tej dziedzinie w odniesieniu do celu, jaki realizują te instytucje, może podać w wątpliwość zgodność z prawem takiego środka. Nie chodzi zatem o ustalenie, czy środek przyjęty w takiej dziedzinie był jedynym lub najlepszym z możliwych, ponieważ sąd Unii nie może zastąpić własną oceną okoliczności faktycznych o charakterze naukowym i technicznym oceny dokonanej przez prawodawcę Unii, któremu traktaty powierzyły to zadanie [zob. podobnie wyroki: z dnia 12 lipca 2001 r., Jippes i in., C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 82, 83; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 242].

118

W związku z tym nawet w przypadku szerokiego zakresu uznania prawodawca Unii jest jednak zobowiązany do oparcia swojego wyboru na obiektywnych kryteriach i do zbadania, czy cele, do których zmierza przyjęty przepis, mogą usprawiedliwiać jego negatywne, nawet znaczne, konsekwencje gospodarcze dla niektórych podmiotów gospodarczych. Instytucje Unii, które wydały dany akt prawny, powinny zatem być w stanie wykazać przed Trybunałem, że akt ten został wydany w ramach faktycznego wykonywania ich uprawnień dyskrecjonalnych, co wymaga uwzględnienia wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą ów akt ma uregulować. Wynika z tego, iż instytucje te winny co najmniej móc przedstawić i wykazać w sposób jasny i jednoznaczny dane będące podstawą ustanowienia spornych przepisów tego aktu, na których opierało się wykonanie ich uprawnień dyskrecjonalnych. W tym względzie ważność aktu Unii należy oceniać w odniesieniu do informacji, którymi prawodawca Unii dysponował w chwili przyjęcia danego uregulowania, i nie może zależeć od późniejszych ocen dotyczących stopnia jego skuteczności [zob. podobnie wyroki: z dnia 7 lutego 1973 r., Schroeder, 40/72, EU:C:1973:14, pkt 14; z dnia 12 lipca 2001 r., Jippes i in., C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 84; a także z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 152, 153].

119

Ponadto prawodawca Unii nie jest zobowiązany do uwzględnienia szczególnej sytuacji danego państwa członkowskiego, w przypadku gdy dany akt Unii oddziałuje na wszystkie państwa członkowskie i przyjęto w nim założenie, przy uwzględnieniu zamierzonych przez ten akt celów, że zostanie zapewniona równowaga pomiędzy różnymi wchodzącymi w grę interesami. W związku z tym poszukiwanie takiej równowagi z uwzględnieniem sytuacji wszystkich państw członkowskich Unii, a nie szczególnej sytuacji jednego tylko państwa członkowskiego, nie może samo w sobie zostać uznane za sprzeczne z zasadą proporcjonalności [wyroki: z dnia 18 czerwca 2015 r., Estonia/Parlament i Rada, C‑508/13, EU:C:2015:403, pkt 39; z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 167; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 246].

120

To w świetle tego orzecznictwa należy zbadać argumenty podniesione na poparcie części pierwszej zarzutu czwartego.

121

W niniejszej sprawie Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że środki wprowadzone do rozporządzenia 2018/841 zmienionego zaskarżonym rozporządzeniem, a mianowicie zwiększenie celu pochłaniania gazów cieplarnianych netto, ustalonego dla Unii na 310 mln ton ekwiwalentu CO2 w 2030 r., oraz ustalenie krajowego celu w zakresie pochłaniania netto gazów cieplarnianych na ten sam rok na poziomie wyższym od tego wynikającego ze stosowania rozporządzenia 2018/841 pociągają za sobą poważne szkodliwe skutki gospodarcze i społeczne, które są jej zdaniem nieproporcjonalne w stosunku do wynikających z tych środków korzyści i realizowanych za ich pomocą celów.

122

Na wstępie należy stwierdzić, że w odniesieniu do szczególnie złożonych wyborów ekonomicznych i technicznych dokonywanych w zmieniających się warunkach prawodawca Unii przy przyjmowaniu zaskarżonego rozporządzenia dysponował bez wątpienia, jak przypomniano w pkt 117 niniejszego wyroku, szerokim zakresem uznania. Jedynie oczywiście niewłaściwy charakter przyjętych przezeń środków – w stosunku do zamierzonego przez niego celu – może mieć wpływ na zgodność z prawem tego rozporządzenia. Nie chodzi zatem o ustalenie, czy te środki były jedynymi lub najlepszym z możliwych, ponieważ sąd Unii nie może zastąpić własną oceną okoliczności faktycznych o charakterze naukowym i technicznym oceny dokonanej przez prawodawcę Unii, któremu traktaty powierzyły to zadanie.

123

Przypomniawszy powyższe, należy zauważyć, że – jak wspomniano w pkt 53 i 54 niniejszego wyroku – zmienione rozporządzenie 2018/841 ma na celu to, aby sektor LULUCF przyczyniał się w sposób trwały i przewidywalny do osiągnięcia celu określonego w art. 4 ust. 1 europejskiego prawa o klimacie, a mianowicie zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych netto o co najmniej 55 % do 2030 r. w porównaniu z poziomami z 1990 r. oraz osiągnięcia określonego w art. 2 ust. 1 tego prawa celu neutralności klimatycznej Unii w 2050 r.

124

W celu dokonania oceny tego, czy środki wprowadzone w art. 1 pkt 4 zaskarżonego rozporządzenia, a mianowicie zwiększenie celu w zakresie pochłaniania gazów cieplarnianych netto ustalonego dla Unii na 310 mln ton ekwiwalentu CO2 w 2030 r. i ustalenie krajowego celu pochłaniania gazów cieplarnianych netto w tym samym roku na wyższym poziomie, można uznać za proporcjonalne, należy zbadać, czy cele te są ewidentnie nieodpowiednie w stosunku do celu przypomnianego w poprzednim punkcie niniejszego wyroku.

125

Co się tyczy, po pierwsze, podwyższenia celu dotyczącego pochłaniania gazów cieplarnianych netto ustalonego dla Unii w 2030 r. na 310 mln ton ekwiwalentu CO2, która to wartość odpowiada sumie wartości emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych netto przez państwa członkowskie w 2030 r., z motywu 7 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że prawodawca Unii początkowo ustalił cel pochłaniania netto sektora LULUCF na niższym poziomie, a mianowicie na 225 mln ton ekwiwalentu CO2, aby zapewnić, że do 2030 r. zostaną podjęte wystarczające działania łagodzące w innych sektorach.

126

Jak wynika jednak z sekcji 2.1.1 oceny skutków, ten poziom pochłaniania netto okazał się niewystarczający, ponieważ osiągnięcie celu neutralności klimatycznej wymaga zwiększenia pochłaniania netto z sektora LULUCF z 264 mln ton ekwiwalentu CO2 w 2018 r. do około 400 mln ton ekwiwalentu CO2 w 2050 r. Wynika z tego, że ustalenie celu pośredniego na poziomie 310 mln ton ekwiwalentu CO2 na 2030 r. nie może zostać uznane za ewidentnie nieodpowiednie do osiągnięcia celu neutralności klimatycznej.

127

Ponadto, jak wynika z analizy indywidualnej i porównawczej przeprowadzonej w sekcjach 5, 6 i 7 oceny skutków, wydaje się, że prawodawca Unii przewidział różne warianty, polegające w szczególności na ustaleniu niższego poziomu pochłaniania netto gazów cieplarnianych w ramach wariantu 2 (sekcja 6.3 oceny skutków) lub na ograniczeniu się do zmiany zasad rozliczania mających zastosowanie do zarządzanych gruntów leśnych w ramach wariantu 1.1 (sekcja 6.2.1 oceny skutków), lub na ustaleniu jednego celu dla sektorów LULUCF i rolnictwa w ramach wariantu 3 (sekcja 6.4). Jednak dopiero po przeprowadzeniu wyważenia skutków środowiskowych, dystrybucyjnych, gospodarczych i administracyjnych Komisji udało się określić w sekcji 8.3 oceny skutków, jako preferowany wariant, wariant, w którym przewidziano wyznaczenie na 2030 r. z jednej strony celu pochłaniania netto dla sektora LULUCF przekraczającego 300 mln ton ekwiwalentu CO2 i z drugiej strony bardziej ambitnych celów krajowych.

128

Po drugie, co się tyczy ustalenia krajowych celów w zakresie pochłaniania gazów cieplarnianych netto na 2030 r. na poziomie wyższym niż ten pierwotnie ustalony, z art. 1 zmienionego rozporządzenia 2018/841 wynika, że realizacja tego celu pozostaje etapowa i stopniowa, skoro te cele krajowe są ustalane dla dwóch okresów, pierwszego od 2021 r. do 2025 r. i drugiego od 2026 r. do 2030 r. W związku z tym w art. 4 zmienionego rozporządzenia 2018/841 prawodawca Unii wprowadził rozróżnienie między celami dotyczącymi tych poszczególnych okresów. Po pierwsze, w ust. 1 tego artykułu w odniesieniu do okresu od 2021 r. do 2025 r. i z uwzględnieniem przewidzianych w art. 12, 13 i 13a tego rozporządzenia mechanizmów elastyczności każde państwo członkowskie zostało zobowiązane do zapewnienia, aby emisje gazów cieplarnianych nie przekraczały ich pochłaniania na jego terytorium dla wszystkich kategorii rozliczania gruntów. Po drugie, aby każde państwo członkowskie mogło osiągnąć cel, który jest obecnie określony na 2030 r. w art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia w związku z jego załącznikiem IIa, prawodawca Unii przewidział w art. 4 ust. 4 na lata 2026–2030 mechanizm zobowiązujący państwa członkowskie do stosowania trajektorii liniowej. Trajektoria ta rozpoczyna się w 2022 r. od średniej wartości danych z wykazów gazów cieplarnianych za lata 2021, 2022 i 2023, a jej punktem końcowym jest wartość określona dla tego państwa członkowskiego w tym załączniku IIa. W ten sposób w art. 4 ust. 4 zmienionego rozporządzenia 2018/841 prawodawca ten uwzględnił aktualizację danych z wykazów gazów cieplarnianych, które mają zostać przedłożone przez państwa członkowskie w 2025 r., i sformułował wobec nich pulę na lata 2026–2029. Pulę tę definiuje się jako sumę różnic, jakie osiągnięto w poszczególnych latach w tym okresie między rocznymi dopuszczalnymi wartościami emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych dla tych lat, określonymi na podstawie trajektorii liniowej do 2030 r., a średnią wartością danych z wykazów gazów cieplarnianych danego państwa członkowskiego za lata 2021, 2022 i 2023 przedłożonych w 2025 r.

129

Dokonany zaś przez prawodawcę Unii wybór, aby podwyższyć krajowe cele w zakresie pochłaniania gazów cieplarnianych netto na 2030 r. i zmienić zobowiązania państw członkowskich na lata 2026–2029 poprzez nałożenie na nie w istocie obowiązku trzymania się puli i trajektorii, co jest konieczne do tego, aby osiągnąć wyznaczone na 2030 r. cele krajowe, nie jest ewidentnie nieodpowiedni. Trzymanie się tej puli i trajektorii ma bowiem na celu skierowanie państw członkowskich na drogę kompleksowego i trwałego zmniejszenia ich emisji gazów cieplarnianych, z uwzględnieniem ostatecznego celu, jakim jest osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 r. Jak podkreślono w sekcji 2.1.1 oceny skutków, środki łagodzące oparte na gruntach „mogą potrzebować bardzo długiego czasu na ich wdrożenie, co oznacza, że lata lub dekady mogą upłynąć, zanim osiągnięte zostaną pożądane skutki w zakresie łagodzenia zmiany klimatu”, w związku z czym „np. wprowadzane dziś zalesianie doprowadzi do znacznego pochłaniania CO2 dopiero w ciągu najbliższej dekady”. W związku z tym „następna dekada będzie miała kluczowe znaczenie dla podjęcia kroków niezbędnych, aby skierować sektor LULUCF na dobrą drogę w kierunku neutralności klimatycznej [Unii]”. Podobnie w sekcji 4.2.1 tej analizy wskazano, że „ze względu na to, iż działania oparte na przyrodzie charakteryzują się długimi horyzontami czasowymi, w szczególności jeśli chodzi o poprawę zarządzania gospodarki gruntami, postęp zrównoważonego zalesiania na dużą skalę i odbudowę siedlisk”, konieczne jest określenie „polityki, jaką należy przyjąć w perspektywie średnio- i długoterminowej”. W sekcji tej stwierdzono również, że „planowanie w sektorze LULUCF jest ważniejsze tym bardziej, iż w 2050 r. ma on stać się największym sektorem przepływów gazów cieplarnianych w [Unii]”, do tego stopnia, że „kluczowe znaczenie ma osadzenie go w trajektorii, która skutecznie pozwoli na osiągnięcie długoterminowego celu neutralności klimatycznej w skali całej [Unii] do 2050 r.”.

130

To właśnie w tym kontekście w art. 4 zmienionego rozporządzenia 2018/841 w związku z motywem 9 zaskarżonego rozporządzenia zapisane zostały wiążące krajowe cele w zakresie emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych netto ujęte w trajektorii liniowej, a także określono w nim zobowiązania poszczególnych państw członkowskich odnoszące się do sumy emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych netto, jaką mają one osiągnąć w okresie od 2026 r. do 2029 r., z uwzględnieniem zmienności emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych w sektorze LULUCF w poszczególnych latach.

131

W związku z tym dokonane w art. 4 zmienionego rozporządzenia 2018/841 ustalenie unijnego celu w zakresie pochłaniania gazów cieplarnianych netto na 310 mln ton ekwiwalentu CO2 w 2030 r. oraz zwiększenie krajowego celu pochłaniania gazów cieplarnianych netto w 2030 r. do wyższego poziomu nie są ewidentnie nieodpowiednie w stosunku do celów przypomnianych w pkt 123 niniejszego wyroku.

132

Po trzecie, ograniczając się do sformułowania niejasnych i ogólnych twierdzeń, Rzeczpospolita Polska w żaden sposób nie poparła swojej argumentacji dotyczącej znacznych negatywnych skutków, zarówno gospodarczych, jak i społecznych, jakie ma pociągać za sobą zmienione rozporządzenie 2018/841 dla sektora drzewnego oraz dla bioróżnorodności. Ponadto należy stwierdzić, że argumentacja ta opiera się na błędnym założeniu, zgodnie z którym rozporządzenie to nakłada na państwa członkowskie środki mające na celu uniemożliwienie im aktywnego zarządzania ich lasami. Jak zaś przypomniano w pkt 60 i 90 niniejszego wyroku, w rozporządzeniu tym nie określono żadnego konkretnego środka, który byłby specyficzny dla poszczególnych państw członkowskich, aby osiągnąć cele określone w art. 4 tego rozporządzenia, w związku z czym państwa te mają swobodę w ustalaniu środków, jakie mają przyjąć w odniesieniu do ich sektora LULUCF w celu dostosowania się do celów określonych w zmienionym rozporządzeniu 2018/841.

133

Po czwarte, w motywie 3 tego rozporządzenia mowa jest o woli prawodawcy Unii, żeby zapewnić „aby transformacja przebiegała w sprawiedliwy i sprzyjający włączeniu społecznemu sposób, tak aby nikt nie został pominięty”, ponieważ transformacja ta „w szczególny sposób wpływa na niektóre grupy defaworyzowane [znajdujące się w niekorzystnej sytuacji] i szczególnie wrażliwe”. Jak podnosi Rzeczpospolita Polska, w tym rozporządzeniu nie zawarto żadnego środka mającego na celu zapewnienie ochrony tym znajdującym się w niekorzystnej sytuacji grupom.

134

Jednakże prawodawca Unii nie był zobowiązany do przyjęcia w zaskarżonym rozporządzeniu takich środków. W motywie 3 tego rozporządzenia prawodawca ten umieścił bowiem to rozporządzenie w szerszym kontekście Europejskiego Zielonego Ładu i europejskiego prawa o klimacie. W prawie tym ustanowiono ramy osiągnięcia unijnego celu neutralności klimatycznej do 2050 r. oraz wymóg przyjęcia kompleksowego zestawu wzajemnie wzmacniających się środków i inicjatyw. Tak więc, jak zauważyły Parlament i Rada, celem zaskarżonego rozporządzenia jest ustalenie dla sektora LULUCF nowych celów w zakresie emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych, a tym samym zachęcenie państw członkowskich do opracowania bardziej ambitnych strategii ograniczania emisji tych gazów, poprzez pozostawienie im zadania określenia bezpośrednich zachęt i środków wsparcia, które uznają za niezbędne dla tych grup społecznych, których ta transformacja środowiskowa dotyczy. Ponadto, jak wynika z sekcji 6.1.3 i 10.7 oceny skutków, wspólna polityka rolna (WPR), przyszłe ramy regulacyjne dotyczące certyfikacji usuwania dwutlenku węgla, plan działania dotyczący gospodarki o obiegu zamkniętym, zainicjowane przez Komisję w marcu 2020 r., a także mechanizmy elastyczności ustanowione w zaskarżonym rozporządzeniu stanowią potencjalne środki mające na celu wsparcie podmiotów, które zarządzają lasami, i rolników.

135

Ponadto z sekcji 6.1.3 i 10.6.2 oceny skutków wynika, że w ocenie skutków gospodarczych przedstawionych w niej scenariuszy wskazano, iż wyższe cele dla sektora LULUCF mogłyby sprzyjać przechodzeniu sektorów biogospodarki na zrównoważone wykorzystanie zasobów naturalnych w obiegu zamkniętym, co generowałoby miejsca pracy i wzrost w tych sektorach. Ponadto podkreśla się w niej również, że WPR daje państwom członkowskim dużą elastyczność w opracowywaniu systemów wsparcia oraz że rolnicy i podmioty zarządzające lasami mogliby również czerpać dodatkowe dochody ze sprzedaży jednostek kompensacji emisji dwutlenku węgla na rynku.

136

Wynika z tego, że należy oddalić przypomnianą w pkt 100 niniejszego wyroku argumentację Rzeczypospolitej Polskiej, w której to państwo członkowskie zarzuca prawodawcy Unii, że nie przewidział on w zmienionym rozporządzeniu 2018/841 żadnego środka, który zapewniałby ochronę grup znajdujących się w niekorzystnej sytuacji poprzez brak jakiejkolwiek bezpośredniej zachęty dla rolników i podmiotów zarządzających lasami.

137

Po piąte, jeśli chodzi o argumentację dotyczącą arbitralnego charakteru ustalania celów krajowych w świetle danych z wykazów gazów cieplarnianych za lata 2016–2018, należy stwierdzić, że okres referencyjny wybrany przez prawodawcę Unii w art. 4 ust. 4 zmienionego rozporządzenia 2018/841 odpowiada okresowi, w odniesieniu do którego ostatnie dane były dostępne w chwili przyjęcia przez Komisję w dniu 14 lipca 2021 r. wniosku COM(2021) 554 final dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) 2018/841 w odniesieniu do zakresu stosowania, uproszczenia przepisów dotyczących zgodności, określenia celów państw członkowskich na 2030 r. i zobowiązania do zbiorowego osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2035 r. w sektorze użytkowania gruntów, leśnictwa i rolnictwa oraz rozporządzenie (UE) 2018/1999 w odniesieniu do poprawy monitorowania, sprawozdawczości, śledzenia postępów i przeglądu i ma on na celu odzwierciedlenie najnowszych wyników w sektorze LULUCF. Ponadto, jak podkreśliły Parlament, Rada i Komisja, ten okres referencyjny przyjęto również w celu wdrożenia przewidzianych w art. 12 zmienionego rozporządzenia 2018/841 w związku z art. 7 rozporządzenia 2018/842 mechanizmów elastyczności umożliwiających w istocie państwom członkowskim zrekompensowanie braku osiągnięcia wyników odpowiadających celom określonym w zmienionym rozporządzeniu 2018/841 poprzez osiągnięcie wyników wykraczających poza cele określone w rozporządzeniu 2018/842. Wynika z tego, że wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, podjęta przez prawodawcę Unii decyzja o uwzględnieniu okresu od 2016 r. do 2018 r., a nie lat późniejszych, nie jest arbitralna, lecz wynika z wyboru politycznego, który nie jest dotknięty oczywistym błędem w ocenie.

138

Po szóste, Rzeczpospolita Polska podnosi, że art. 10 zmienionego rozporządzenia 2018/841 ma nieadekwatny i niewystarczający charakter, ponieważ nie zezwala on państwom członkowskim na wyłączenie w odniesieniu do okresu od 2026 r. do 2029 r. z ich rozliczeń dotyczących gruntów zalesionych i zarządzanych gruntów leśnych emisji gazów cieplarnianych wynikających ze zjawisk katastrofalnych, które przewyższają średnie emisje spowodowane przez zjawiska katastrofalne w okresie od 2001 r. do 2020 r., w związku z czym nie jest możliwe wyłączenie emisji wynikających z czynników zewnętrznych. Wybór dokonany przez prawodawcę Unii w tym względzie odzwierciedla zaś zwiększone ambicje Unii w dziedzinie środowiska, polegające na osiągnięciu neutralności klimatycznej w 2050 r. poprzez zachęcenie państw członkowskich do wdrożenia strategii ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w okresie od 2026 r. do 2029 r. Rzeczpospolita Polska nie przedstawia żadnego dowodu świadczącego o tym, że wybór ten jest dotknięty oczywistym błędem w ocenie.

139

Po siódme, Rzeczpospolita Polska przedstawia argumentację dotyczącą nieodpowiedniego i niewystarczającego charakteru mechanizmów elastyczności zawartych w art. 12, 13 i 13b zmienionego rozporządzenia 2018/841, na którą to argumentację składają się dwa zarzuty szczegółowe.

140

Po pierwsze, argumentacja oparta na nieodpowiednim charakterze mechanizmu przewidzianego w art. 12 zmienionego rozporządzenia 2018/841, zatytułowanego „Elastyczność ogólna”, pozwalającego w szczególności państwu członkowskiemu, które sobie tego życzy, na przeniesienie nadwyżki pochłaniania na inne państwo członkowskie lub, przeciwnie, na przeniesienie nadwyżki pochłaniania gazów cieplarnianych z innego państwa członkowskiego za okres od 2026 r. do 2029 r., wydaje się mieć spekulacyjny charakter i nie pozwala na stwierdzenie, że prawodawca Unii dopuścił się oczywistego błędu w ocenie.

141

Po drugie, z tych samych powodów należy oddalić argumentację dotyczącą przewidzianego w art. 13 zmienionego rozporządzenia 2018/841 mechanizmu elastyczności dla zarządzanych gruntów leśnych oraz argumentację dotyczącą przewidzianego w art. 13b ust. 6 i 7 tego rozporządzenia mechanizmu użytkowania gruntów w latach 2026–2030. Ponadto należy stwierdzić, że poprzez te argumenty Rzeczpospolita Polska ogranicza się do powołania się na szczególną sytuację, która jej zdaniem ma miejsce. Jak zaś przypomniano w pkt 119 niniejszego wyroku, skoro zaskarżone rozporządzenie oddziałuje na wszystkie państwa członkowskie i przyjęto w nim założenie, że zostanie zapewniona równowaga pomiędzy różnymi wchodzącymi w grę interesami, taka sytuacja, nawet gdyby wykazano, iż ma ona miejsce, nie może zostać uznana za sprzeczną z zasadą proporcjonalności.

142

Po ósme, Rzeczpospolita Polska wskazuje na nieproporcjonalny charakter systemu ustanowionego w art. 13c zmienionego rozporządzenia 2018/841, ponieważ w przypadku gdy państwo członkowskie pod koniec okresu 2026–2029 nie osiągnie określonego dla niego w art. 4 ust. 4 tego rozporządzenia celu krajowego na 2030 r., i to pomimo wykorzystania dostępnych mechanizmów elastyczności, jest ono karane dodaniem kwoty równej ilości wyrażonej w tonach ekwiwalentu CO2 nadwyżki emisji gazów cieplarnianych netto pomnożonej przez współczynnik 1,08 do ilości emisji gazów cieplarnianych netto zgłoszonej przez to państwo członkowskie w 2030 r.

143

W tym względzie ze struktury zmienionego rozporządzenia 2018/841, a w szczególności z jego art. 11–13c wynika, że cel tego ostatniego artykułu nie ma charakteru represyjnego. Polega on na promowaniu skoordynowanych i szybkich działań państw członkowskich, po to aby umożliwić Unii jako całości osiągnięcie określonego w art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia celu redukcji emisji gazów cieplarnianych do 2030 r.

144

Jak podkreśliła Rada, mechanizm przewidziany w art. 13c wspomnianego rozporządzenia wpisuje się w szerszy system przewidzianych w tym rozporządzeniu mechanizmów elastyczności. Ma on na celu ograniczenie stosowania tych mechanizmów, a jednocześnie za jego pomocą odroczeniu środków redukcji emisji gazów cieplarnianych lub środków zwiększających pochłanianie gazów cieplarnianych przez państwa członkowskie przypisywany jest pewien koszt.

145

Jak bowiem zapowiedziano w tytule art. 11 zmienionego rozporządzenia 2018/841, w art. 11–13c tego rozporządzenia uregulowane zostały mechanizmy elastyczności i zarządzania, które są istotne dla prawidłowego funkcjonowania zobowiązań i celów określonych w zaskarżonym rozporządzeniu. Zgodnie zaś z art. 13c zmienionego rozporządzenia 2018/841 jedynie w przypadku, gdy Komisja stwierdzi na podstawie kompleksowego przeglądu, który ma zostać przeprowadzony w 2032 r., że z uwagi na elastyczność zastosowaną na podstawie art. 12 i 13b tego rozporządzenia pula na lata 2026–2029, o której mowa w art. 4 ust. 4 tego rozporządzenia, nie zostaje osiągnięta, ilość równa wyrażonej w tonach ekwiwalentu CO2 nadwyżki emisji gazów cieplarnianych netto pomnożonej przez współczynnik 1,08 zostanie dodana do ilości emisji gazów cieplarnianych netto zgłoszonej przez dane państwo członkowskie w 2030 r.

146

W świetle takiego mechanizmu nie można uznać, że prawodawca Unii popełnił oczywisty błąd w ocenie, ponieważ państwa członkowskie dysponują wystarczająco długim okresem dostosowawczym na przyjęcie środków niezbędnych do osiągnięcia celów określonych w art. 4 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia.

147

Z powyższego wynika, że część pierwszą zarzutu czwartego należy oddalić jako bezzasadną.

W przedmiocie części drugiej zarzutu czwartego

– Argumentacja stron

148

W części drugiej zarzutu czwartego Rzeczpospolita Polska utrzymuje, po pierwsze, że wielkość puli, która została jej przydzielona z tytułu mechanizmów elastyczności dostępnych na okres od 2021 r. do 2025 r., ustalona na poziomie, który szacuje ona na 11,25 mln ton ekwiwalentu CO2, jest sprzeczna z zasadą równości państw członkowskich, o której mowa w art. 4 ust. 2 TUE. Uważa ona, że potrzebuje większej elastyczności, aby stawić czoła prawdopodobnemu wystąpieniu niekorzystnych zjawisk klimatycznych.

149

Po drugie, Rzeczpospolita Polska podnosi, że zobowiązania i cele ustalone dla państw członkowskich na podstawie art. 1 pkt 4 zaskarżonego rozporządzenia w związku z załącznikiem III do tego rozporządzenia nie uwzględniają różnic w sytuacji, w jakiej znajdują się poszczególne regiony Unii. W tym załączniku III określono krajowe cele na 2030 r. dla poszczególnych państw członkowskich na bardzo różnych poziomach w przeliczeniu na 1 ha powierzchni leśnej kraju. W zaskarżonym rozporządzeniu obniżono zatem poziom celów w zakresie pochłaniania CO2 dla niektórych państw członkowskich w porównaniu z celami określonymi w rozporządzeniu 2018/841 i zwiększono go w przypadku innych, takich jak Rzeczpospolita Polska, ponieważ ustalony dla niej cel w zakresie pochłaniania CO2 w przeliczeniu na 1 ha powierzchni leśnej kraju jest jednym z najwyższych w Unii. Poza tym, że Rzeczpospolita Polska ponosi w swym przekonaniu rażąco zbyt wysokie koszty, prawodawca Unii nie uzasadnił tej dysproporcji ani w zaskarżonym rozporządzeniu, ani w uzasadnieniu wniosku, który doprowadził do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia. Nie może zatem wykluczyć, że tak znacząca różnica w poziomach zobowiązań jest wynikiem zastosowania błędnej formuły, na podstawie której te zobowiązania zostały ustalone.

150

Ze względu na brak jej wystarczającej jasności Rada podnosi zarzut niedopuszczalności części drugiej zarzutu czwartego. Wspólnie z Parlamentem, również popieranym przez Komisję, instytucje te uważają w każdym wypadku, że tę drugą część zarzutu należy oddalić jako bezzasadną.

– Ocena Trybunału

151

Na wstępie należy przypomnieć, że zasada równego traktowania stanowi zasadę ogólną prawa Unii, ujętą w art. 20 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, i wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione. Porównywalny charakter rozpatrywanych sytuacji należy oceniać nie w sposób ogólny i abstrakcyjny, lecz w sposób szczególny i konkretny, z uwzględnieniem wszystkich charakteryzujących je elementów. Elementy te winny być w szczególności określane i oceniane w świetle przedmiotu i celu aktu Unii, który wprowadza dane rozróżnienie. Należy również uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy dany akt [zob. podobnie wyroki: z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 23, 25, 26; z dnia 12 maja 2011 r., Luksemburg/Parlament i Rada, C‑176/09, EU:C:2011:290, pkt 31, 32; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 308, 309].

152

W swojej argumentacji, opartej na niewystarczającej puli przydzielonej jej z tytułu mechanizmów elastyczności, Rzeczpospolita Polska ogranicza się do zakwestionowania w sposób ogólny i niepoparty dowodami braku elastyczności wystarczającej do zapewnienia „większego progu bezpieczeństwa” w przypadku prawdopodobnych zdarzeń losowych wynikających ze zmian klimatycznych.

153

Zgodnie zaś z art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 120 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem w przypadku wniesienia skargi bezpośredniej do Trybunału pismo, w którym ta skarga została sformułowana, powinno zawierać w szczególności przedmiot sporu oraz zwięzłe przedstawienie podniesionych zarzutów. Wskazanie to powinno być na tyle jasne i precyzyjne, by strona pozwana mogła przygotować się do obrony i aby Trybunał mógł przeprowadzić jego kontrolę. Wynika z tego, że istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga, powinny wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi oraz że zawarte w niej żądania powinny zostać sformułowane w sposób jednoznaczny, aby uniknąć sytuacji, w której Trybunał orzekłby ultra petita lub nie orzekłby w przedmiocie jednego z zarzutów (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 stycznia 2003 r., Włochy/Komisja, C‑178/00, EU:C:2003:7, pkt 6; z dnia 30 kwietnia 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑209/13, EU:C:2014:283, pkt 30; a także z dnia 3 czerwca 2021 r., Węgry/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, pkt 78).

154

Ponieważ Rzeczpospolita Polska nie podniosła w ten sposób na poparcie części drugiej zarzutu czwartego żadnego argumentu mogącego świadczyć o tym, że doszło do naruszenia zasady równości, tę część zarzutu należy odrzucić jako niedopuszczalną.

155

W każdym wypadku należy stwierdzić, że wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, argumentację opartą na ustaleniu w art. 4 zmienionego rozporządzenia 2018/841 w związku z załącznikiem IIa do tego rozporządzenia zobowiązań i celów krajowych dla poszczególnych państw członkowskich na bardzo różnych poziomach należy oddalić, ponieważ ustalony w ten sposób cel krajowy nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania.

156

W tym względzie należy oczywiście zauważyć, podobnie jak uczyniła to Rzeczpospolita Polska, że prawodawca Unii w art. 4 zmienionego rozporządzenia 2018/841 określił zobowiązania i cele państw członkowskich na różnych poziomach, do tego stopnia, że przewidziane dla sektora LULUCF poziomy docelowe są w poszczególnych państwach członkowskich zróżnicowane, podobnie jak poziomy pochłaniania w przeliczeniu na hektar powierzchni leśnej danego kraju.

157

Jednakże różnica ta jest efektem, jak wynika zarówno z motywów 2 i 8 zaskarżonego rozporządzenia, jak i z sekcji 2.1.2, 5.1, 5.2, 10.4.1 i 10.4.2 oceny skutków, uwzględnienia przez prawodawcę Unii specyfiki sektora LULUCF w poszczególnych państwach członkowskich. W związku z tym cele krajowe na 2030 r. zostały ustalone na podstawie dwóch zmiennych, a mianowicie, po pierwsze, średniej emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych zgłoszonych w 2020 r. przez poszczególne państwa członkowskie za lata 2016–2018, i po drugie, udziału, jakie mają poszczególne państwa członkowskiego w powierzchni gruntów zarządzanych w Unii. Podczas gdy pierwsza z tych zmiennych odzwierciedla obecne wyniki sektora LULUCF w zakresie ograniczania emisji gazów cieplarnianych w okresie trzyletnim, druga z nich odzwierciedla zdolność poszczególnych państw członkowskich do poprawy swych wyników w sektorze LULUCF, ponieważ jest ona w dużym stopniu powiązana z dostępnym obszarem leśnym. Ze względu na to, że te dwie zmienne pozostają charakterystyczne dla poszczególnych państw członkowskich, ustalone dla każdego z nich cele krajowe są zróżnicowane. Zróżnicowanie to jest zgodne z dążeniem prawodawcy Unii, by dostosować dodatkowe wysiłki do odpowiednich możliwości państw członkowskich. Wynika z tego, że na potrzeby ustalenia tych celów nie znajdują się one w porównywalnej sytuacji i że ustalenie krajowych zobowiązań i celów na różnych poziomach nie stanowi naruszenia zasady równości.

158

Wynika z tego, że część drugą zarzutu czwartego należy przede wszystkim odrzucić jako niedopuszczalną, a w każdym razie oddalić jako bezzasadną.

159

W konsekwencji dwie części zarzutu czwartego należy w części odrzucić jako niedopuszczalne, a w części oddalić jako bezzasadne.

W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia obowiązku przeprowadzenia odpowiedniej analizy skutków zaskarżonego rozporządzenia i naruszenia art. 191 ust. 3 TFUE

Argumentacja stron

160

W zarzucie piątym Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, podnosi, że z uwagi na rozmiar spodziewanych gospodarczych i społecznych skutków celów i zobowiązań określonych w zaskarżonym rozporządzeniu w zakresie emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych dla gospodarki i społeczeństw państw członkowskich ocena skutków była niewystarczająca, co stanowi naruszenie art. 191 ust. 3 TFUE oraz wymogów określonych w pkt 12 porozumienia w sprawie lepszego stanowienia prawa.

161

Przeprowadzenie oceny skutków stanowi środek do realizacji wymogów stawianych przez art. 191 ust. 3 TFUE, zgodnie z którym przy opracowywaniu polityki w dziedzinie środowiska Unia uwzględnia dostępne dane naukowo-techniczne, warunki środowiska w różnych regionach Unii, potencjalne korzyści i koszty, które mogą wynikać z działania lub z zaniechania działania oraz gospodarczy i społeczny rozwój Unii jako całości.

162

Przeprowadzenie takiej analizy pozwala również ułatwić kontrolę sądową szerokiego zakresu uznania przysługującego prawodawcy Unii przy przyjmowaniu przepisów technicznych charakteryzujących się wysokim stopniem złożoności. W podobnym przypadku sąd Unii powinien bowiem nie tylko zbadać materialną prawdziwość przytoczonych dowodów, ich wiarygodność i spójność, ale także to, czy te dowody stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny danej sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych przez prawodawcę unijnego na ich podstawie.

163

W niniejszej sprawie o niewystarczającym charakterze oceny skutków świadczyć mają cztery czynniki.

164

Po pierwsze, trzyletni okres między sporządzeniem oceny skutków a przyjęciem zaskarżonego rozporządzenia jest tak długi, że nie można wykluczyć, iż zawarte w ocenie skutków dane są już nieaktualne.

165

Po drugie, ocena jest bardzo powierzchowna, ponieważ nie uwzględniono w niej w wystarczająco szczegółowy sposób wpływu zobowiązań oraz celów dotyczących emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych na sytuację państw członkowskich i ich społeczeństw, a także na ich sektory leśnictwa, przemysłu drzewnego i rolnictwa.

166

Po trzecie, nie zostały należycie uwzględnione dostępne dane naukowo‑techniczne dotyczące leśnictwa. W co najmniej dwóch publikacjach naukowych wskazano zaś, że zaniechanie pozyskiwania drewna przyczynia się do starzenia się drzewostanów i może doprowadzić do przyspieszonego zamierania lasów. Jedynym sposobem na uniknięcie tego starzenia się i zamierania jest przywrócenie równowagi w strukturze wiekowej drzewostanów poprzez prowadzenie wycinki młodszego drzewostanu, co wiąże się także ze zwiększeniem pozyskania drewna. Ponadto w tej ocenie skutków nie uwzględniono tego, że podatność lasów na zagrożenia jest różna w zależności od strefy biogeograficznej, w której rosną. Niektóre gatunki drzew są bardziej narażone na działanie czynników destrukcyjnych niż inne, w związku z czym nieuwzględnienie tego czynnika prowadzi do tego, że określone w zaskarżonym rozporządzeniu cele i zobowiązania nie odzwierciedlają prawdziwych możliwości pochłaniania gazów cieplarnianych przez te lasy.

167

Po czwarte, w ocenie skutków nie uwzględniono potencjalnych korzyści i kosztów dla państw członkowskich wynikających z ograniczenia lub zaniechania pozyskiwania drewna. W szczególności w analizie tej nie uwzględniono kosztów związanych z ograniczoną dostępnością tego materiału w sektorze drzewnym, podczas gdy Rzeczpospolita Polska jest szóstym największym eksporterem mebli na świecie.

168

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że zarzut ten należy oddalić jako bezzasadny.

Ocena Trybunału

169

W zarzucie piątym Rzeczpospolita Polska utrzymuje w istocie, że zaskarżone rozporządzenie narusza art. 191 ust. 3 TFUE oraz pkt 12 porozumienia w sprawie lepszego stanowienia prawa, ponieważ zostało ono oparte na niewystarczająco dogłębnej ocenie skutków i na nieaktualnych danych.

170

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że art. 191 ust. 3 TFUE przewiduje, iż przy opracowywaniu polityki w dziedzinie środowiska Unia uwzględnia dostępne dane naukowo-techniczne, warunki środowiska w różnych regionach Unii, potencjalne korzyści i koszty, które mogą wynikać z działania lub z zaniechania działania, oraz gospodarczy i społeczny rozwój Unii jako całości i zrównoważony rozwój jej regionów.

171

Jednakże z racji konieczności pogodzenia niektórych z tych celów i zasad, jak również z racji złożonego charakteru stosowania w praktyce tych kryteriów, niezbędne jest ograniczenie zakresu kontroli sądowej do kwestii, czy prawodawca Unii nie popełnił oczywistego błędu w ocenie co do przesłanek stosowania art. 191 TFUE (wyroki: z dnia 14 lipca 1998, Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, pkt 37; a także z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada, C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 135 i przytoczone tam orzecznictwo).

172

Wynika z tego, że choć w art. 191 ust. 3 TFUE prawodawca Unii został zobowiązany do „uwzględnienia” pewnych aspektów, to jednak dysponuje on szerokim zakresem uznania nie tylko w odniesieniu do charakteru i zakresu przyjmowanych przepisów, lecz również w odniesieniu do znaczenia tych podstawowych danych, na podstawie których przepisy te zostały przyjęte [wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 219 i przytoczone tam orzecznictwo].

173

Jednakże z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, iż w kontekście tego szerokiego zakresu uznania prawodawca Unii powinien jednak być w stanie wykazać przed Trybunałem, że przyjął dany akt, korzystając w sposób skuteczny ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych. W tym celu powinien on co najmniej móc przedstawić i wykazać w sposób jasny i jednoznaczny dane będące podstawą ustanowienia tego aktu, na których opierało się wykonanie jego uprawnień dyskrecjonalnych [zob. analogicznie wyroki: z dnia 7 września 2006 r., Hiszpania/Rada, C‑310/04, EU:C:2006:521, pkt 121–123; z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 152, 153; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 218].

174

W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że forma, w jakiej dane podstawowe zostały ujęte, jest pozbawiona znaczenia. Prawodawca Unii może uwzględnić nie tylko ocenę skutków, lecz również wszelkie inne źródła informacji [wyroki: z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada, C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 31; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 220].

175

I tak Trybunał wyraźnie stwierdził, że obowiązek przeprowadzenia oceny skutków w każdych okolicznościach nie wynika z treści pkt 12–15 porozumienia międzyinstytucjonalnego [zob. podobnie wyroki: z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 82; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 221].

176

O ile bowiem w pkt 14 tego porozumienia wskazano, że przy rozpatrywaniu wniosków ustawodawczych Komisji Parlament Europejski i Rada będą w pełni brać pod uwagę ocenę skutków sporządzoną przez Komisję, o tyle zgodnie z pkt 12 tego samego porozumienia ta „[o]cena skutków jest narzędziem wspomagającym trzy Instytucje w podejmowaniu opartych na gruntownej wiedzy decyzji, a nie substytutem decyzji politycznych w ramach demokratycznego procesu decyzyjnego”. W związku z tym choć Parlament i Rada są zobowiązane wziąć pod uwagę ocenę skutków sporządzoną przez Komisję, to nie są jednak związane jej treścią, w szczególności w zakresie zawartych w niej opinii [zob. podobnie wyroki: z dnia 21 czerwca 2018 r., Republika Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 159; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 222 i przytoczone tam orzecznictwo].

177

Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że w sytuacji gdy prawodawca Unii zmienia istotne elementy wniosku przedłożonego przez Komisję, pkt 15 porozumienia międzyinstytucjonalnego nie nakłada na tego prawodawcę żadnego stanowczego obowiązku aktualizacji oceny skutków sporządzonej przez Komisję, ponieważ punkt ten przewiduje jedynie możliwość dokonania takiej aktualizacji, gdy Parlament i Rada „uznają to za stosowne i konieczne dla procesu legislacyjnego” [zob. podobnie wyroki: z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada, C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 43; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 224].

178

Wynika z tego, że o ile sporządzenie oceny skutków stanowi etap procesu legislacyjnego, który co do zasady powinien nastąpić, gdy inicjatywa ustawodawcza może mieć istotne skutki gospodarcze, środowiskowe lub społeczne, o tyle pominięcia takiej oceny skutków nie można jednak uznać za naruszenie zasady proporcjonalności, jeżeli prawodawca Unii znajdzie się w szczególnej sytuacji wymagającej zaniechania jej sporządzenia, a dysponuje wystarczającymi danymi, aby ocenić proporcjonalność przyjętego środka [wyroki: z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 84, 85; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 225].

179

To w świetle tych rozważań należy ustosunkować się do argumentów podnoszonych przez Rzeczpospolitą Polską.

180

Co się tyczy jej argumentacji, opartej na nieaktualnym charakterze danych zawartych w ocenie skutków ze względu na okres, jaki upłynął między jej sporządzeniem a przyjęciem zaskarżonego rozporządzenia, należy stwierdzić, że – jak przypomniano w pkt 175–177 niniejszego wyroku – prawodawca Unii nie jest każdorazowo zobowiązany do przeprowadzenia w każdych okolicznościach takiej oceny, ani, a fortiori, do jej aktualizacji.

181

W tym względzie Rzeczpospolita Polska ogranicza się do podniesienia spekulacyjnego twierdzenia, że nie można wykluczyć, iż dane, na których oparto tę ocenę skutków, mogą być nieaktualne, nie przedstawiając jakiegokolwiek dowodu mającego świadczyć o tym, że w chwili przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia istniały jakiekolwiek dane późniejsze niż te pochodzące z wykazu LULUCF za lata 2016–2018 ani że – przy założeniu, że takowe istnieją – pozwoliłyby one uzasadnić rozwiązania inne niż te zaproponowane w ocenie skutków. Wynika z tego, że argumentację tę należy oddalić.

182

Podobnie należy oddalić argumentację tego państwa członkowskiego opartą na powierzchownym charakterze tej oceny ze względu na to, że nie przeprowadzono w niej pogłębionej w wystarczającym stopniu oceny gospodarczego i społecznego wpływu zobowiązań oraz celów dotyczących emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych na sytuację państw członkowskich, a w szczególności na ich sektory gospodarki leśnej, przemysłu drzewnego i rolnictwa.

183

Z sekcji 3.3 tej oceny, zatytułowanej „Zasada pomocniczości: Wartość dodana działań [Unii]”, wynika bowiem, że „zwiększenie celu [Unii] w zakresie ograniczenia emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. będzie miało wpływ na większość lub wszystkie sektory gospodarki [Unii]”, co może wymagać podjęcia „działań politycznych w wielu obszarach, w tym nie tylko w dziedzinie klimatu, ale także leśnictwa i użytkowania gruntów”. Zaś „skutki, jakie mają to zwiększenie ambicji i związane z tym działania polityczne dla wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy, sprawiedliwości oraz efektywności kosztowej są przykładami kwestii, które można lepiej uwzględnić na szczeblu [Unii]”.

184

Ponadto w tej sekcji oceny skutków dodano, że rozporządzenie 2018/841 „ustanawia ramy mające na celu zapewnienie, aby państwa członkowskie podejmowały niezbędne środki w zakresie użytkowania gruntów i leśnictwa”. Podkreślono w niej również, że redukcja emisji gazów cieplarnianych w całej Unii jest „zależna od działań państw członkowskich” i „jest ściśle powiązana z innymi obszarami politykami, w szczególności w dziedzinach rolnictwa, ochrony różnorodności biologicznej i siedlisk, a także adaptacji i polityki energetycznej ze względu na aspekty związane z energią ze źródeł odnawialnych”.

185

Ponadto należy zauważyć, że w sekcji 5 tej oceny Komisja przedstawiła trzy warianty, z których jeden składał się z dwóch podwariantów, a następnie w sekcji 6 wspomnianej analizy przeanalizowała skutki środowiskowe, dystrybucyjne, gospodarcze i administracyjne każdego z tych wariantów i podwariantów, by z kolei w sekcji 8 tej samej oceny wybrać wariant preferowany. W szczególności w sekcji 6.1.3, zatytułowanej „Wpływ gospodarczy”, wyjaśniono, że ocena skutków dotyczy, po pierwsze, oczekiwanych dochodów z działań w dziedzinie klimatu opartych na gruntach, a po drugie, „całkowitych kosztów osiągnięcia celów, które są związane głównie z działaniami podejmowanymi przez podmioty biogospodarki, a w szczególności z gospodarką leśną […], uniknięciem wylesiania, zalesianiem i odłogowaniem gleb organicznych (histosoli)”. W tym względzie stwierdzono w niej, że „wybór najlepszej drogi do osiągnięcia celów krajowych powinien zależeć nie tylko od kwestii kosztowej, ale również od wzajemnie ze sobą powiązanych potrzeb: ochrony różnorodności biologicznej i promowania zrównoważonej biogospodarki” oraz że „[w]yższe cele sektora LULUCF mogłyby sprzyjać przechodzeniu sektorów biogospodarki w kierunku zrównoważonego i długoterminowego wykorzystania w obiegu zamkniętym zasobów naturalnych generującego miejsca pracy i wzrost gospodarczy w tych sektorach”. Ponadto, jeśli chodzi o dochody, w sekcjach 6.1.3, 6.5, 10.6.3 i 10.7 oceny skutków podkreślono kluczową rolę WPR w finansowaniu rolników i leśników.

186

W sekcji 6.1.1 oceny skutków uwzględniono również korzyści płynące ze zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych do 55 % w 2030 r. w odniesieniu do zanieczyszczenia powietrza i, co za tym idzie, zdrowia ludzkiego.

187

Wynika z tego, że wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, prawodawca Unii uwzględnił gospodarczy i społeczny wpływ zobowiązań oraz celów dotyczących emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych na sytuację państw członkowskich, a w szczególności na ich sektory gospodarki leśnej, przemysłu drzewnego i rolnictwa oraz biogospodarki.

188

Co się tyczy argumentacji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącej nieuwzględnienia dostępnych danych naukowych i technicznych dotyczących leśnictwa, przypomnianej w pkt 166 niniejszego wyroku, należy stwierdzić, że przeciwnie, w ocenie skutków kwestia starzenia się drzewostanów i ich wrażliwości została uwzględniona.

189

Po pierwsze, w ramach określenia konkretnych problemów związanych z wkładem sektora LULUCF w zwiększenie ambicji prawodawcy Unii na 2030 r. w sekcji 2.1.1 oceny skutków stwierdzono bowiem w latach 2013–2018 wyraźny spadek pochłaniania gazów cieplarnianych przez sektor LULUCF, o około 19 %, który „wynika z połączenia czynników, w szczególności wzrostu popytu na drewno, rosnącego udział lasów osiągających dojrzałość pod względem zarządzania produkcją oraz wzrostu ilości zjawisk katastrofalnych, takich jak gradacje owadów, burze, susze i pożary lasów”.

190

Po drugie, w sekcji 5.1 oceny skutków wyjaśniono wpływ dynamiki wieku lasów na określenie scenariusza podstawowego, w świetle którego oceniono różne warianty, w tym znaczeniu, że uwzględnienie tej dynamiki miało na celu „uniknięcie karania państw członkowskich za wybory dokonane dziesięciolecia lub wieki temu, a które miały wpływ na strukturę wiekową ich lasów” oraz na pozyskiwanie z nich drewna.

191

Po trzecie, w analizie pierwszego wariantu, przewidzianego w sekcjach 5.2.1, 6.2.1 i 6.2.2 oceny skutków, Komisja bierze również pod uwagę problemy związane ze strukturą lasów ze względu na ich klasy wiekowe.

192

Po czwarte, z sekcji 10.8.2 tej analizy wynika również, że przeprowadzane okresowo krajowe inwentaryzacje lasów dostarczają szeregu danych statystycznych mających na celu oszacowanie „szeregu parametrów (takich jak rodzaje lasów i gatunków drzew, podział ze względu na klasy wiekowe, martwe drewno itp.) na szczeblu krajowym lub regionalnym”.

193

Z powyższego wynika, że wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, prawodawca Unii uwzględnił kwestie starzenia się drzewostanów i przyspieszonego zamierania lasów.

194

Ponadto należy również zauważyć, że w art. 11, 12 i 13 zmienionego rozporządzenia 2018/841 w związku z motywem 12 zaskarżonego rozporządzenia prawodawca Unii wprowadził pewną liczbę mechanizmów elastyczności, z których państwa członkowskie mogą korzystać w celu zapewnienia, że uwzględnione zostaną pewne szczególne uwarunkowania krajowe. Podobnie z art. 17 zmienionego rozporządzenia 2018/841 w związku z motywem 22 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że przy przeglądzie zmienionego rozporządzenia 2018/841 Komisja powinna uwzględnić „skutki struktury wiekowej lasu”.

195

Wreszcie, jeśli chodzi o podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską argument dotyczący w istocie nieuwzględnienia w ocenie skutków potencjalnych kosztów związanych z nałożonym na państwa członkowskie obowiązkiem ograniczenia lub zaniechania pozyskiwania drewna przez sektor drzewny, to mimo że jest on szczególnie istotny w Polsce, która jest szóstym największym eksporterem mebli na świecie, należy zauważyć, że argument ten został oparty na założeniu, iż zaskarżone rozporządzenie dotyczy wyłącznie sektora leśnictwa i nakłada na państwa członkowskie obowiązek ograniczenia lub zaprzestania pozyskiwania drewna.

196

Tymczasem założenie to jest błędne, ponieważ zaskarżone rozporządzenie ogranicza się do ustalenia w art. 4 zmienionego rozporządzenia 2018/841 celu krajowego, który ma zostać osiągnięty przez państwa członkowskie w odniesieniu do pochłaniania gazów cieplarnianych w sektorze LULUCF, i nie ustanawia na potrzeby osiągnięcia tego celu żadnego środka, który byłby specyficzny dla gospodarki leśnej, takiego jak ograniczenie lub zaprzestanie pozyskiwania drewna.

197

Przeciwnie, poza tym, że sektor LULUCF nie ogranicza się wyłącznie do sektora leśnictwa, należy przypomnieć, że – jak wskazano w pkt 60 i 90 niniejszego wyroku – państwa członkowskie mają swobodę w zakresie środków i działań, jakie należy przyjąć na szczeblu krajowym, aby osiągnąć określony w art. 4 zmienionego rozporządzenia 2018/841 cel krajowy, w związku z czym mają swobodę rozdzielenia niezbędnych wysiłków między poszczególne sektory swoich gospodarek. W tym kontekście, ponieważ decyzja o obciążeniu wkładem w ten wysiłek takiego czy innego sektora gospodarczego, takiego jak sektor leśnictwa, należy do państw członkowskich, nie można zarzucać prawodawcy Unii, że ten w ocenie skutków nie określił ilościowo potencjalnych korzyści i kosztów związanych z ograniczeniem lub brakiem pozyskiwania drewna dla poszczególnych krajowych sektorów drzewnych. Argumentację tę należy zatem oddalić.

198

Jak wynika z pkt 180–197 niniejszego wyroku, prawodawca Unii przyjął zaskarżone rozporządzenie, biorąc pod uwagę szereg danych, wśród których znajdowały się w szczególności gospodarcze i społeczne skutki zobowiązań i celów ustalonych dla państw członkowskich, koszt realizacji tych zobowiązań i celów, a także wynikające z nich korzyści. Dokonał również wyboru między kilkoma wariantami, aby wybrać ten, który może przynieść największe korzyści netto, przyjmując jednocześnie sprawiedliwy i zrównoważony podział wysiłków między poszczególne państwa członkowskie.

199

Oznacza to, że prawodawca Unii spełnił obowiązek ciążący na nim na mocy art. 191 ust. 3 TFUE, uwzględniając, na podstawie dostępnych danych naukowo-technicznych, warunki środowiska w różnych regionach Unii, potencjalne korzyści i koszty, jakie mogą wynikać z działania lub z zaniechania, a także gospodarczy i społeczny rozwój Unii jako całości oraz zrównoważony rozwój jej regionów, mogące wynikać z realizacji celów zamierzonych przez zaskarżone rozporządzenie.

200

Z powyższego wynika, że zarzut piąty należy oddalić jako bezzasadny.

201

Ponieważ żaden z zarzutów podniesionych przez Rzeczpospolitą Polską na poparcie jej skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia nie został uwzględniony, skargę tę należy oddalić w całości.

W przedmiocie kosztów

202

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament i Rada wniosły o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, a Rzeczpospolita Polska przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, także kosztami postępowania poniesionymi przez Parlament i Radę.

203

Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu, który stanowi, że państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, Węgry i Komisja pokryją własne koszty.