Polska przegrała skargę na dyrektywę o efektywności energetycznej. Trybunał uznał, że podstawą prawną był art. 194 TFUE

62023CJ0771

WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)

z dnia 12 listopada 2026 r. (

*1)

Skarga o stwierdzenie nieważności – Dyrektywa (UE) 2023/1791 – Efektywność energetyczna – Zmiana rozporządzenia (UE) 2023/955 – Podstawa prawna dyrektywy 2023/1791 – Ustalenie – Uwzględnienie skutków tej dyrektywy – Artykuł 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE – Artykuł 194 ust. 2 TFUE – Środki wpływające znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię – Zasada proporcjonalności – Prawidłowość oceny skutków dyrektywy 2023/1791 – Odpowiedni charakter tej dyrektywy w stosunku do zamierzonych celów – Uwzględnienie specyficznej sytuacji poszczególnych państw członkowskich

W sprawie C‑771/23

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 14 grudnia 2023 r.,

Rzeczpospolita Polska, którą reprezentował B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,

strona skarżąca,

popierana przez:

Węgry, które reprezentowali Z. Fehér oraz K. Szíjjártó, w charakterze pełnomocników,

interwenient,

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu, który reprezentowali O. Denkov oraz W.D. Kuzmienko, w charakterze pełnomocników,

Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowali początkowo R. Boucquey, J. Himmanen, A. Maceroni, i A. Sikora‑Kalėda, w charakterze pełnomocników, następnie R. Boucquey, J. Himmanen i A. Maceroni, w charakterze pełnomocników, a wreszcie J. Himmanen, A. Maceroni i K. Pleśniak, w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

popieranym przez:

Komisję Europejską, którą reprezentowali B. De Meester, D. Milanowska oraz M. Owsiany-Hornung, w charakterze pełnomocników,

interwenient,

TRYBUNAŁ (druga izba),

w składzie: K. Jürimäe, prezeska izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego drugiej izby, Z. Csehi, M. Gavalec (sprawozdawca) i F. Schalin, sędziowie,

rzecznik generalny: N. Emiliou,

sekretarz: V. Di Bucci,

uwzględniając pisemny etap postępowania,

podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,

wydaje następujący

Wyrok

1

W swej skardze Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2023/1791 z dnia 13 września 2023 r. w sprawie efektywności energetycznej oraz zmieniającej rozporządzenie (UE) 2023/955 (Dz.U. 2023, L 231, s. 1; sprostowanie Dz.U. L, 2024/90072; zwanej dalej „zaskarżoną dyrektywą”).

Ramy prawne

Traktat UE

2

Artykuł 5 ust. 4 TUE stanowi:

„Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii [Europejskiej] nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatów.

[…]”.

Traktat FUE

3

Artykuł 191 ust. 3 TFUE stanowi:

„Przy opracowywaniu polityki w dziedzinie środowiska Unia uwzględnia:

–

dostępne dane naukowo-techniczne,

–

warunki środowiska w różnych regionach Unii,

–

potencjalne korzyści i koszty, które mogą wynikać z działania lub z zaniechania działania,

–

gospodarczy i społeczny rozwój Unii jako całości i zrównoważony rozwój jej regionów”.

4

Artykuł 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE brzmi następująco:

„Na zasadzie odstępstwa od procedury decyzyjnej przewidzianej w ustępie 1 i bez uszczerbku dla artykułu 114 [Rada Unii Europejskiej], stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Parlamentem […], [Europejskim Komitetem Ekonomiczno-Społecznym (EKES)] i [Europejskim Komitetem Regionów (EKR)], uchwala:

[…]

c) środki wpływające znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię”.

5

Artykuł 194 ust. 2 TFUE stanowi:

„Bez uszczerbku dla stosowania innych postanowień traktatów Parlament […] i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, ustanawiają środki niezbędne do osiągnięcia celów, o których mowa w ustępie 1. Środki te są przyjmowane po konsultacji z [EKES] i [EKR].

Nie naruszają one prawa państwa członkowskiego do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię, bez uszczerbku dla artykułu 192 ustęp 2 litera c)”.

6

Artykuł 296 akapit drugi TFUE stanowi:

„Akty prawne są uzasadniane i odnoszą się do propozycji, inicjatyw, zaleceń, wniosków lub opinii przewidzianych w Traktatach”.

Dyrektywa 2012/27/UE

7

Motyw 10 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektyw 2004/8/WE i 2006/32/WE (Dz.U. 2012, L 315, s. 1) stanowił:

„[…] konieczna jest aktualizacja unijnych ram prawnych w dziedzinie efektywności energetycznej za pomocą dyrektywy, która służyłaby osiągnięciu ogólnego celu w zakresie efektywności energetycznej zakładającego obniżenie o 20 % zużycia energii pierwotnej w Unii do roku 2020, a także dalszemu zwiększeniu efektywności energetycznej po 2020 r. W tym celu w niniejszej dyrektywie należy ustanowić wspólne ramy służące wspieraniu efektywności energetycznej w Unii oraz określić konkretne działania ukierunkowane na wdrożenie niektórych wniosków zawartych w planie na rzecz efektywności energetycznej z 2011 r., jak również na wykorzystanie wskazanego w tym planie znacznego niezrealizowanego potencjału w zakresie oszczędności energii”.

8

Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi w ust. 1:

„Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólną strukturę ramową dla środków służących wspieraniu efektywności energetycznej w Unii, aby zapewnić osiągnięcie głównego unijnego celu zakładającego zwiększenie efektywności energetycznej o 20 % do 2020 r., a także stworzyć warunki dla dalszego polepszania efektywności energetycznej po wspomnianej dacie docelowej.

Niniejsza dyrektywa ustanawia przepisy, których celem jest usunięcie barier na rynku energii oraz przezwyciężenie nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku, które ograniczają efektywność dostaw i wykorzystywania energii, a także przewiduje ustalenie orientacyjnych krajowych celów w zakresie efektywności energetycznej na 2020 r.”.

Dyrektywa 2012/27, zmieniona dyrektywą (UE) 2018/2002

9

Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 2012/27, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2002 z dnia 11 grudnia 2018 r. (Dz.U. 2018, L 328, s. 210), przewidywał:

„Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne ramy środków na rzecz promowania efektywności energetycznej w Unii, aby zapewnić realizację głównych celów Unii zakładających zwiększenie efektywności energetycznej o 20 % do 2020 r. oraz jej głównych celów zakładających zwiększenie efektywności energetycznej o co najmniej 32,5 % do 2030 r., a także tworzy warunki dla dalszej poprawy efektywności energetycznej po tych terminach.

Niniejsza dyrektywa ustanawia przepisy, których celem jest usunięcie barier na rynku energii oraz przezwyciężenie nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku, które ograniczają efektywność dostaw i wykorzystywania energii, a także przewiduje ustalenie orientacyjnych krajowych celów i wkładów w zakresie efektywności energetycznej na lata 2020 i 2030.

Niniejsza dyrektywa przyczynia się do wdrożenia zasady »efektywność energetyczna przede wszystkim«”.

Dyrektywa 2018/2002

10

Motywy 1, 5, 6 i 45 dyrektywy 2018/2002 miały następujące brzmienie:

„(1)

[…] Poprawa efektywności energetycznej w całym łańcuchu energetycznym, w tym podczas wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i końcowego zużycia energii, będzie korzystna dla środowiska, spowoduje poprawę jakości powietrza i stanu zdrowia w społeczeństwie, redukcję emisji gazów cieplarnianych i poprawę bezpieczeństwa energetycznego przez zmniejszenie zależności od importu energii spoza Unii, obniży koszty energii dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, pomoże w łagodzeniu ubóstwa energetycznego i doprowadzi do większej konkurencyjności, wzrostu zatrudnienia i ożywienia całej gospodarki, co podniesie jakość życia obywateli. Jest to zgodne z unijnymi zobowiązaniami podjętymi w ramach unii energetycznej i światowych działań na rzecz klimatu określonych w Porozumieniu paryskim [przyjętym w dniu 12 grudnia 2015 r. na podstawie Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (Dz.U. 2016, L 282, s. 4, zwanym dalej »porozumieniem paryskim«), zatwierdzonym w imieniu Unii decyzją Rady (UE) 2016/1841 z dnia 5 października 2016 r. (Dz.U. 2016, L 282, s. 1)] w ramach 21. Konferencji Stron Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu […], w którym zobowiązano się do utrzymania wzrostu średniej temperatury globalnej znacznie poniżej 2 °C w stosunku do poziomu sprzed epoki przemysłowej i do podejmowania wysiłków prowadzących do ograniczenia wzrostu temperatury do 1,5 °C powyżej poziomu sprzed epoki przemysłowej.

[…]

(5)

W dniach 23 i 24 października 2014 r. Rada Europejska poparła cel w zakresie efektywności energetycznej wynoszący 27 % do 2030 r. na poziomie Unii, który zostanie poddany przeglądowi do 2020 r. z myślą o celu unijnym wynoszącym 30 %. W swojej rezolucji z dnia 15 grudnia 2015 r. zatytułowanej „W kierunku europejskiej unii energetycznej” Parlament […] wezwał ponadto Komisję [Europejską] do oceny możliwości osiągnięcia celu w zakresie efektywności energetycznej wynoszącego 40 % w tej samej perspektywie czasowej. Należy zatem dokonać zmiany dyrektywy 2012/27/UE w celu jej dostosowania do perspektywy czasowej sięgającej 2030 r.

(6)

Konieczność osiągnięcia przez Unię celów w zakresie efektywności energetycznej na poziomie unijnym, wyrażonych w postaci zużycia energii pierwotnej lub końcowej, powinna zostać jasno określona w postaci celu wynoszącego co najmniej 32,5 % na 2030 r. […].

[…]

(45)

Ponieważ cele niniejszej dyrektywy, mianowicie osiągnięcie co najmniej 20 % udziału energii Unii do 2020 r. oraz co najmniej 32,5 % do 2030 r. i utorowanie drogi dla dalszego zwiększenia efektywności energetycznej po tych datach, nie mogą zostać w wystarczającym stopniu osiągnięte przez państwa członkowskie, ale, z uwagi na rozmiar i efekty działania, mogą zostać lepiej osiągnięte na poziomie Unii, może ona przyjąć środki, zgodnie z zasadą pomocniczości, jak określono w art. 5 [TUE]. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule niniejsze rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów”.

Zaskarżona dyrektywa

11

Z preambuły zaskarżonej dyrektywy wynika, że została ona wydana na podstawie „traktat[u] o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 194 ust. 2”.

12

Motywy 7–9, 14, 15, 24, 27, 28, 30 i 152 zaskarżonej dyrektywy stanowią:

„(7)

W komunikacie z dnia 28 listopada 2018 r.»Czysta planeta dla wszystkich. Europejska długoterminowa wizja strategiczna dobrze prosperującej, nowoczesnej, konkurencyjnej i neutralnej dla klimatu gospodarki« Komisja stwierdziła, że efektywność energetyczna jest kluczowym obszarem działania, bez którego nie można osiągnąć pełnej dekarbonizacji gospodarki Unii. Potrzeba uwzględnienia opłacalnych możliwości oszczędności energii doprowadziła do obecnej polityki Unii w zakresie poprawy efektywności energetycznej. W grudniu 2018 r. w pakiecie »Czysta energia dla wszystkich Europejczyków« zawarto nowy główny cel Unii w zakresie efektywności energetycznej na 2030 r. na poziomie co najmniej 32,5 % w porównaniu z przewidywanym zużyciem energii w 2030 r.; założenia tego pakietu to: »efektywność energetyczna przede wszystkim«, »Unia światowym liderem w dziedzinie odnawialnych źródeł energii« oraz »uczciwe traktowanie konsumentów«.

(8)

Ocena skutków towarzysząca [komunikatowi z dnia 17 września 2020 r. pt. »Ambitniejszy cel klimatyczny Europy do 2030 r. Inwestowanie w przyszłość neutralną dla klimatu z korzyścią dla obywateli« (zwanemu dalej »Planem w zakresie celów klimatycznych«] wykazała, że osiągnięcie ambitniejszych celów klimatycznych będzie wymagało znacznie większej poprawy efektywności energetycznej niż obecny poziom wynoszący 32,5 %.

(9)

Podniesienie unijnego celu w zakresie efektywności energetycznej do roku 2030 może doprowadzić do obniżenia cen energii i mieć decydujący wpływ na redukcję emisji gazów cieplarnianych, czemu będzie towarzyszyć rozwój i upowszechnianie elektryfikacji, wykorzystania wodoru, e‑paliw i innych właściwych technologii niezbędnych do zielonej transformacji, również w sektorze transportu. Nawet przy szybkim wzroście produkcji odnawialnej energii elektrycznej efektywność energetyczna może zmniejszyć zapotrzebowanie na nowe zdolności wytwarzania energii elektrycznej oraz obniżyć koszty związane z magazynowaniem, przesyłem i dystrybucją. Większa efektywność energetyczna ma również szczególne znaczenie dla bezpieczeństwa dostaw energii w Unii, zmniejsza bowiem zależność Unii od przywozu paliw z państw trzecich. Efektywność energetyczna jest jednym z najczystszych i najbardziej opłacalnych sposobów na zmniejszenie tej zależności.

[…]

(14)

Wyższy poziom ambitnych celów wymaga silniejszego promowania opłacalnych środków w zakresie efektywności energetycznej we wszystkich obszarach systemu energetycznego i we wszystkich istotnych sektorach, których działalność ma wpływ na zapotrzebowanie na energię, takich jak sektory transportu, gospodarki wodnej i rolnictwa. Poprawa efektywności energetycznej w całym łańcuchu energetycznym, w tym podczas wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i końcowego zużycia energii, będzie korzystna dla środowiska, spowoduje poprawę jakości powietrza i stanu zdrowia w społeczeństwie, redukcję emisji gazów cieplarnianych i poprawę bezpieczeństwa energetycznego poprzez zmniejszenie potrzeby importu energii, a zwłaszcza paliw kopalnych, obniży koszty energii dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, pomoże w łagodzeniu ubóstwa energetycznego i doprowadzi do większej konkurencyjności, wzrostu zatrudnienia i ożywienia całej gospodarki. Poprawa efektywności energetycznej podniesie więc jakość życia obywateli, a jednocześnie przyczyni się do transformacji stosunków Unii w dziedzinie energii z partnerami z państw trzecich prowadzącej do neutralności klimatycznej. Jest to zgodne z unijnymi zobowiązaniami podjętymi w ramach unii energetycznej i światowego programu działań na rzecz klimatu określonych w porozumieniu paryskim. Poprawa efektywności energetycznej w różnych sektorach może sprzyjać rewitalizacji obszarów miejskich, w tym ulepszaniu budynków, i zmianom wzorców mobilności i dostępności, a zarazem promować skuteczniejsze, bardziej zrównoważone i przystępne cenowo opcje.

(15)

Niniejsza dyrektywa stanowi krok naprzód w kierunku osiągnięcia neutralności pod względem emisji gazów cieplarnianych do 2050 r., w ramach której efektywność energetyczna jest traktowana jako pełnoprawne źródło energii. Zasada »efektywność energetyczna przede wszystkim« jest nadrzędną zasadą, która powinna być uwzględniana we wszystkich sektorach, wykraczając poza system energetyczny, na wszystkich poziomach, w tym w sektorze finansowym. Rozwiązania w zakresie efektywności energetycznej powinny być traktowane jako pierwszy wariant przy podejmowaniu decyzji dotyczących polityk, planowania i inwestycji, przy określaniu nowych przepisów dotyczących podaży i w innych obszarach polityki. Choć zasada »efektywność energetyczna przede wszystkim« powinna być stosowana bez uszczerbku dla innych zobowiązań prawnych, celów i zasad, takie zobowiązania, cele i zasady nie powinny utrudniać jej stosowania ani skutkować zwalnianiem z jej stosowania. Komisja powinna zapewnić, aby efektywność energetyczna i reakcja popytu mogły konkurować na równych warunkach ze zdolnościami wytwarzania energii. Należy dążyć do poprawy efektywności energetycznej w każdym przypadku, gdy jest to bardziej opłacalne niż równoważne rozwiązania po stronie podaży. Powinno to pomóc w wykorzystaniu różnorodnych korzyści płynących z efektywności energetycznej dla Unii, w szczególności dla obywateli i przedsiębiorstw. Wdrożenie środków poprawy efektywności energetycznej powinno być również priorytetem w zmniejszaniu ubóstwa energetycznego.

[…]

(24)

Niniejsza dyrektywa jest częścią szerszych ram polityki w zakresie efektywności energetycznej dotyczących potencjału efektywności energetycznej w określonych obszarach polityki […].

[…]

(27)

W komunikacie z dnia 28 listopada 2018 r.»Czysta planeta dla wszystkich. Europejska długoterminowa wizja strategiczna dobrze prosperującej, nowoczesnej, konkurencyjnej i neutralnej dla klimatu gospodarki« Komisja przewiduje, że unijny cel w zakresie efektywności energetycznej na 2030 r. na poziomie 32,5 % oraz inne instrumenty polityczne istniejących ram doprowadziłyby do obniżenia emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. o około 45 %. W ramach oceny skutków Planu w zakresie celów klimatycznych na 2030 r. oceniono, jaki poziom wysiłków byłby potrzebny w różnych obszarach polityki, aby osiągnąć ambitniejsze cele klimatyczne, zakładające zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. o 55 %. W ocenie tej stwierdzono, że, w odniesieniu do poziomu bazowego, osiągnięcie celu w zakresie emisji gazów cieplarnianych w sposób optymalny pod względem kosztów wymaga zmniejszenia zużycia energii pierwotnej i zużycia energii końcowej odpowiednio o co najmniej 39–41 % i 36–37 %.

(28)

Unijny cel w zakresie efektywności energetycznej został początkowo ustalony i obliczony przy wykorzystaniu prognoz na 2030 r. przedstawionych w unijnym scenariuszu odniesienia 2007 jako poziomu bazowego. Zmiana metodyki obliczania przez [Urząd Statystyczny Unii Europejskiej (Eurostat)] bilansu energetycznego oraz usprawnienia w kolejnych prognozach modelowych wymagają zmiany poziomu bazowego. W związku z tym, przy zastosowaniu tego samego podejścia do określenia celu, mianowicie porównania go z prognozami bazowymi na przyszłość, poziom ambicji unijnego celu w zakresie efektywności energetycznej na 2030 r. ustala się w porównaniu z prognozami na 2030 r. przedstawionymi w unijnym scenariuszu odniesienia 2020, odzwierciedlającymi wkłady krajowe z krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu. Przy zastosowaniu tego zaktualizowanego poziomu bazowego Unia będzie musiała zwiększyć swoje ambicje w zakresie efektywności energetycznej o co najmniej 11,7 % do 2030 r. w porównaniu z poziomem wysiłków w ramach scenariusza odniesienia 2020. Nowy sposób wyrażenia poziomu ambicji w odniesieniu do celów Unii nie wpływa na rzeczywisty poziom niezbędnych wysiłków i odnosi się odpowiednio do redukcji o 40,5 % w przypadku zużycia energii pierwotnej i 38 % w odniesieniu do zużycia energii końcowej w porównaniu z prognozami na 2030 r. przedstawionymi w unijnym scenariuszu odniesienia 2007.

[…]

(30)

Konieczność poprawy przez Unię efektywności energetycznej powinna być wyrażona w postaci zużycia energii pierwotnej i zużycia energii końcowej, które mają być osiągnięte w 2030 r., ze wskazaniem dodatkowego poziomu wymaganych wysiłków w porównaniu ze środkami istniejącymi lub planowanymi w krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu. Unijny scenariusz odniesienia 2020 przewiduje 864 [miliony ton oleju ekwiwalentnego (Mtoe)] zużycia energii końcowej oraz 1124 Mtoe zużycia energii pierwotnej, które mają zostać osiągnięte w 2030 r. (z wyłączeniem energii otoczenia, ale z uwzględnieniem lotnictwa międzynarodowego). Dodatkowe obniżenie o 11,7 % daje w 2030 r. 763 Mtoe oraz 992,5 Mtoe. W porównaniu z poziomami z 2005 r. oznacza to, że zużycie energii końcowej należy zmniejszyć w Unii o ok. 25 %, a zużycie energii pierwotnej – o ok. 34 %. W perspektywie czasowej na 2020 r. i 2030 r. nie ma wiążących celów na poziomie państw członkowskich i państwa członkowskie powinny ustalać swoje wkłady w realizację unijnego celu w zakresie efektywności energetycznej na podstawie wzoru przewidzianego w niniejszej dyrektywie. Państwa członkowskie powinny mieć swobodę określania swoich celów w oparciu o zużycie energii pierwotnej lub zużycie energii końcowej, oszczędność energii pierwotnej lub oszczędność energii końcowej albo o energochłonność. Niniejsza dyrektywa zmienia sposób, w jaki państwa członkowskie powinny wyrażać swoje krajowe wkłady w realizację celu unijnego. Aby zapewnić spójność i monitorowanie postępów, wkłady państw członkowskich w realizację celu unijnego powinny być wyrażane w postaci zużycia energii pierwotnej i zużycia energii końcowej. Regularna ocena postępów w zakresie realizacji celów Unii na 2030 r. jest niezbędna i została przewidziana w rozporządzeniu [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 663/2009 i (WE) nr 715/2009, dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady 94/22/WE, 98/70/WE, 2009/31/WE, 2009/73/WE, 2010/31/UE, 2012/27/UE i 2013/30/UE, dyrektyw Rady 2009/119/WE i (EU) 2015/652 oraz uchylenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 525/2013 (Dz.U. 2018, L 328, s. 1)].

[…]

(152)

Ponieważ cele niniejszej dyrektywy, mianowicie osiągnięcie celu Unii w zakresie efektywności energetycznej i utorowanie drogi dla dalszej poprawy efektywności energetycznej i dla osiągnięcia neutralności pod względem emisji gazów cieplarnianych, nie mogą zostać w wystarczającym stopniu osiągnięte przez państwa członkowskie, ale, z uwagi na rozmiar i efekty działania, mogą zostać lepiej osiągnięte na poziomie Unii, może ona przyjąć środki, zgodnie z zasadą pomocniczości, jak określono w art. 5 [TUE]. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule niniejsze rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów”.

13

Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi:

„1. Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne ramy środków na rzecz promowania efektywności energetycznej w Unii, aby zapewnić realizację celów Unii w zakresie efektywności energetycznej, a także umożliwia dalszą poprawę efektywności energetycznej. Te wspólne ramy mają przyczynić się do wdrożenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1119 [z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie ustanowienia ram na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej i zmiany rozporządzeń (WE) nr 401/2009 i (UE) 2018/1999 (europejskie prawo o klimacie), Dz.U. 2021, L 243, s. 1)] oraz do bezpieczeństwa dostaw energii w Unii przez zmniejszenie zależności Unii od importu energii, w tym paliw kopalnych.

Niniejsza dyrektywa ustanawia przepisy, których celem jest wdrożenie efektywności energetycznej jako priorytetu we wszystkich sektorach, usunięcie barier na rynku energii oraz przezwyciężenie nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku, które ograniczają efektywność dostaw, przesyłu, magazynowania i wykorzystywania energii. Przewiduje także ustalenie orientacyjnych krajowych wkładów w zakresie efektywności energetycznej na 2030 r.

Niniejsza dyrektywa przyczynia się do wdrożenia zasady »efektywność energetyczna przede wszystkim«, tym samym przyczyniając się również do rozwoju Unii jako integracyjnego, sprawiedliwego i dostatniego społeczeństwa z nowoczesną, zasobooszczędną i konkurencyjną gospodarką.

2. Wymogi zawarte w niniejszej dyrektywie są wymogami minimalnymi i nie uniemożliwiają państwom członkowskim utrzymywania lub wprowadzania surowszych środków. Środki takie są zgodne z prawem unijnym. W przypadku gdy przepisy krajowe przewidują surowsze środki, państwa członkowskie informują o nich Komisję”.

14

W art. 2 pkt 46 tej dyrektywy określono „efektywny system ciepłowniczy i chłodniczy” jako system ciepłowniczy lub chłodniczy, który spełnia kryteria określone w art. 26 tej dyrektywy.

15

Artykuł 4 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Cele w zakresie efektywności energetycznej”, brzmi następująco:

„1. Państwa członkowskie wspólnie zapewniają zmniejszenie zużycia energii do 2030 r. o co najmniej 11,7 % w porównaniu z prognozami przedstawionymi w unijnym scenariuszu odniesienia 2020, tak aby zużycie energii końcowej w Unii nie przekraczało 763 Mtoe. Państwa członkowskie dokładają starań, aby wspólnie przyczynić się do osiągnięcia orientacyjnego celu polegającego na tym, by zużycie energii pierwotnej w Unii nie przekraczało 992,5 Mtoe w 2030 r.

2. Każde państwo członkowskie wyznacza orientacyjny krajowy wkład w zakresie efektywności energetycznej na podstawie zużycia energii końcowej, by osiągnąć razem wiążący cel unijny w zakresie zużycia energii końcowej, o którym mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, oraz dokłada starań, by wspólnie przyczynić się do osiągnięcia orientacyjnego unijnego celu w zakresie zużycia energii pierwotnej w Unii określonego w tym ustępie. Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o tych wkładach oraz o orientacyjnej trajektorii tych wkładów w ramach aktualizacji swoich zintegrowanych planów krajowych w dziedzinie energii i klimatu na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia [2018/1999] oraz w ramach swoich zintegrowanych planów krajowych w dziedzinie energii i klimatu zgłoszonych zgodnie z art. 3 i art. 7–12 tego rozporządzenia. Państwa członkowskie wyrażają przy tym swoje wkłady także w kategoriach bezwzględnego poziomu zużycia energii pierwotnej w roku 2030. Wyznaczając swoje orientacyjne krajowe wkłady w zakresie efektywności energetycznej, państwa członkowskie uwzględniają wymogi określone w ust. 3 niniejszego artykułu i wyjaśniają, w jaki sposób i na podstawie jakich danych wkłady te zostały obliczone. W tym celu mogą stosować wzór określony w załączniku I do niniejszej dyrektywy.

Państwa członkowskie w swoich krajowych wkładach w zakresie efektywności energetycznej zawierają udziały zużycia energii pierwotnej i zużycia energii końcowej w sektorach zastosowań końcowych energii, zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu [Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008 z dnia 22 października 2008 r. w sprawie statystyki energii (Dz.U. 2008, L 304, s. 1)], w tym w sektorach przemysłu, mieszkaniowym, usług i transportu. Państwa członkowskie podają również prognozy zużycia energii w sektorze [technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT)].

3. Wyznaczając swoje orientacyjne krajowe wkłady w zakresie efektywności energetycznej, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie uwzględniają:

a) cel unijny do 2030 r. w dziedzinie zużycia energii końcowej nie większy niż 763 Mtoe oraz w dziedzinie zużycia energii pierwotnej nie większy niż 992,5 Mtoe [zgodnie z ust. 1];

b) środki przewidziane w niniejszej dyrektywie;

c) inne środki wspierania efektywności energetycznej w państwach członkowskich i na poziomie Unii;

d) wszelkie istotne czynniki wpływające na wysiłki na rzecz efektywności:

[…]

e) inne warunki krajowe, które mają wpływ na zużycie energii, w szczególności:

(i)

zmiany [produktu krajowego brutto (PKB)], zmiany demograficzne i ich prognozy;

(ii)

zmiany w zakresie importu i eksportu energii, zmiany w koszyku energetycznym i wprowadzanie nowych zrównoważonych paliw;

(iii)

rozwój wszystkich odnawialnych źródeł energii, energię jądrową, wychwytywanie i składowanie dwutlenku węgla;

(iv)

obniżenie emisyjności energochłonnych sektorów przemysłu;

(v)

poziom ambicji w krajowych planach obniżania emisyjności lub dotyczących neutralności klimatycznej;

(vi)

ekonomiczny potencjał w zakresie oszczędności energii;

(vii)

obecne warunki klimatyczne i prognozy dotyczące zmiany klimatu.

4. Stosując wymogi określone w ust. 3, państwo członkowskie zapewnia, aby jego wkład [wyrażony] w Mtoe nie przekraczał o więcej niż 2,5 % wartości, która byłaby wynikiem zastosowania wzoru przedstawionego w załączniku I.

5. Komisja ocenia, czy wspólny wkład państw członkowskich jest co najmniej równy wiążącemu celowi Unii w zakresie zużycia energii końcowej określonemu w ust. 1 niniejszego artykułu. W przypadku gdy Komisja stwierdzi, że wkład jest niewystarczający, w ramach swojej oceny projektów zaktualizowanych krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia [2018/1999] lub najpóźniej do dnia 1 marca 2024 r., z uwzględnieniem zaktualizowanego unijnego scenariusza odniesienia 2020, zgodnie z niniejszym ustępem Komisja przedstawia każdemu państwu członkowskiemu skorygowany orientacyjny krajowy wkład w zakresie efektywności energetycznej w odniesieniu do zużycia energii końcowej w oparciu o:

a) pozostające wspólne zmniejszenie zużycia energii końcowej niezbędne do osiągnięcia wiążącego celu Unii określonego w ust. 1;

b) względną intensywność emisji gazów cieplarnianych na jednostkę PKB w 2019 r. wśród państw członkowskich, których to dotyczy;

c) PKB tych państw członkowskich w 2019 r.

Przed zastosowaniem wzoru z załącznika I na potrzeby mechanizmu ustanowionego w niniejszym ustępie, a najpóźniej do dnia 30 listopada 2023 r., Komisja aktualizuje unijny scenariusz odniesienia 2020 na podstawie najnowszych danych Eurostatu zgłoszonych przez państwa członkowskie, na podstawie art. 4 ust. 2 lit. b) i art. 14 rozporządzenia [2018/1999].

Niezależnie od art. 37 niniejszej dyrektywy państwa członkowskie, które chcą zaktualizować swoje orientacyjne krajowe wkłady w zakresie efektywności energetycznej na podstawie ust. 2 niniejszego artykułu przy zastosowaniu zaktualizowanego unijnego scenariusza odniesienia 2020, powiadamiają o swoich zaktualizowanych orientacyjnych krajowych wkładach w zakresie efektywności energetycznej najpóźniej do dnia 1 lutego 2024 r. W przypadku gdy państwo członkowskie chce zaktualizować swój orientacyjny krajowy wkład w zakresie efektywności energetycznej, zapewnia, aby jego wkład [wyrażony] w Mtoe nie przekraczał o więcej niż 2,5 % wartości, która byłaby wynikiem zastosowania wzoru przedstawionego w załączniku I przy użyciu zaktualizowanego unijnego scenariusza odniesienia 2020.

Państwa członkowskie, którym Komisja przedstawiła skorygowany orientacyjny krajowy wkład w zakresie efektywności energetycznej, aktualizują swoje orientacyjne krajowe wkłady w zakresie efektywności na podstawie ust. 2 niniejszego artykułu, przy pomocy skorygowanego orientacyjnego krajowego wkładu w zakresie efektywności energetycznej w odniesieniu do zużycia energii końcowej, oraz aktualizują swoją orientacyjną trajektorię tych wkładów, a także w stosownych przypadkach – swoje dodatkowe środki, w ramach aktualizacji ich zintegrowanych krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu przedłożonych zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia [2018/1999]. Zgodnie z tym rozporządzeniem Komisja nakazuje państwom członkowskim, by niezwłocznie przedłożyły swoje skorygowane orientacyjne wkłady w zakresie efektywności energetycznej, a w stosownych przypadkach – dodatkowe środki, by zapewnić stosowanie mechanizmu określonego w niniejszym ustępie.

W przypadku gdy dane państwo członkowskie powiadomiło o orientacyjnym krajowym wkładzie w zakresie efektywności energetycznej w odniesieniu do zużycia energii końcowej, którego wartość [wyrażona] w Mtoe jest równa wartości, która byłaby wynikiem zastosowania wzoru przedstawionego w załączniku I, lub niższa od tej wartości, Komisja nie zmienia tego wkładu.

Stosując mechanizm określony w niniejszym ustępie, Komisja zapewnia, aby nie było różnicy między sumą wkładów krajowych wszystkich państw członkowskich a wiążącym celem Unii określonym w ust. 1.

6. W przypadku gdy Komisja stwierdzi, na podstawie oceny przeprowadzonej na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 rozporządzenia [2018/1999], że poczyniono niewystarczające postępy w realizacji wkładów w zakresie efektywności energetycznej, państwa członkowskie, które znajdują się powyżej swoich orientacyjnych trajektorii w zakresie zużycia energii końcowej, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, zapewniają wdrożenie dodatkowych środków w ciągu jednego roku od daty otrzymania oceny Komisji w celu powrócenia na kurs umożliwiający im osiągnięcie swoich wkładów w zakresie efektywności energetycznej. Te dodatkowe środki obejmują między innymi co najmniej jeden z następujących środków:

a) środki krajowe zapewniające dodatkowe oszczędności energii, w tym większą pomoc na rozwój projektów na rzecz wdrażania środków inwestycyjnych w zakresie efektywności energetycznej;

b) zwiększenie obowiązku oszczędności energii określonego w art. 8 niniejszej dyrektywy;

c) dostosowanie obowiązku dla sektora publicznego;

d) wniesienie dobrowolnego wkładu finansowego do krajowego funduszu efektywności energetycznej, o którym mowa w art. 30 niniejszej dyrektywy, lub innego instrumentu finansowego poświęconego efektywności energetycznej, przy czym roczne wkłady finansowe są równe inwestycjom wymaganym do osiągnięcia orientacyjnej trajektorii.

W przypadku gdy zużycie energii końcowej w danym państwie członkowskim znajduje się powyżej jego orientacyjnej trajektorii w zakresie zużycia energii końcowej, o której mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, włącza ono do swojego zintegrowanego krajowego sprawozdania z postępów w dziedzinie energii i klimatu składanego na podstawie art. 17 rozporządzenia [2018/1999] wyjaśnienie środków, jakie podejmie, aby wyeliminować rozbieżność, tak by zapewnić osiągnięcie swoich krajowych wkładów w zakresie efektywności energetycznej, a także określa, jaką ilość energii spodziewa się zaoszczędzić dzięki poszczególnym środkom.

Komisja ocenia, czy środki krajowe, o których mowa w niniejszym ustępie, są wystarczające do osiągnięcia unijnych celów w zakresie efektywności energetycznej. W przypadku gdy środki krajowe zostaną uznane za niewystarczające, Komisja proponuje w stosownych przypadkach środki i korzysta ze swoich uprawnień na poziomie Unii, aby zapewnić w szczególności osiągnięcie unijnych celów w zakresie efektywności energetycznej na rok 2030.

7. Do dnia 31 grudnia 2026 r. Komisja ocenia wszelkie zmiany metodyczne w danych przekazywanych zgodnie z rozporządzeniem [nr 1099/2008], w metodzie obliczania bilansu energetycznego i w modelach energetycznych do celów europejskiego zużycia energii oraz, w razie potrzeby, proponuje dostosowania techniczne metod obliczania do celów Unii na 2030 r. w celu utrzymania poziomu ambicji określonego w ust. 1 niniejszego artykułu”.

16

Rozdział II zaskarżonej dyrektywy, zatytułowany „Wzorcowa rola sektora publicznego”, obejmuje jej artykuły 5–7.

17

Artykuł 5 tej dyrektywy, zatytułowany „Przewodnia rola sektora publicznego w dziedzinie efektywności energetycznej”, w ust. 1 stanowi:

„Państwa członkowskie zapewniają, aby całkowite zużycie energii końcowej wszystkich instytucji publicznych łącznie zmniejszane było o co najmniej 1,9 % rocznie w porównaniu z rokiem 2021.

[…]”.

18

Rozdział III zaskarżonej dyrektywy, zatytułowany „Efektywność wykorzystania energii”, obejmuje jej artykuły 8–20.

19

Artykuł 8 tej dyrektywy, zatytułowany „Obowiązek oszczędności energii”, stanowi:

„1. Państwa członkowskie muszą osiągnąć skumulowane oszczędności końcowego zużycia energii równoważne co najmniej:

a) nowym oszczędnościom w każdym roku od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. w wysokości 1,5 % rocznej wartości wolumenu sprzedaży energii odbiorcom końcowym, uśrednionej dla ostatnich trzech lat przed dniem 1 stycznia 2013 r. Wolumen sprzedaży energii zużytej w transporcie może być częściowo lub w pełni wyłączony z tego obliczenia;

b) nowym oszczędnościom w każdym roku od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2030 r. w wysokości:

(i)

0,8 % rocznego zużycia energii końcowej od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2023 r., [w stosunku do poziomu] uśrednionego dla ostatnich trzech lat poprzedzających dzień 1 stycznia 2019 r.

(ii)

1,3 % rocznego zużycia energii końcowej od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2025 r., uśrednionego dla ostatnich trzech lat poprzedzających dzień 1 stycznia 2019 r.

(iii)

1,5 % rocznego zużycia energii końcowej od dnia 1 stycznia 2026 r. do dnia 31 grudnia 2027 r., uśrednionego dla ostatnich trzech lat poprzedzających dzień 1 stycznia 2019 r.

(iv)

1,9 % rocznego zużycia energii końcowej od dnia 1 stycznia 2028 r. do dnia 31 grudnia 2030 r., uśrednionego dla ostatnich trzech lat poprzedzających dzień 1 stycznia 2019 r.

[…]

Państwa członkowskie decydują, w jaki sposób rozłożyć obliczoną wielkość nowych oszczędności w każdym okresie, o którym mowa w akapicie pierwszym lit. a) i b), pod warunkiem że na koniec każdego okresu objętego obowiązkiem osiągnięte zostają wymagane całkowite skumulowane oszczędności końcowego zużycia energii ogółem.

[…]

2. Państwa członkowskie muszą osiągnąć wymaganą wielkość oszczędności wynikającą z ust. 1 niniejszego artykułu poprzez ustanowienie systemu zobowiązującego do efektywności energetycznej, o którym mowa w art. 9, albo poprzez przyjęcie alternatywnych środków z dziedziny polityki, o których mowa w art. 10. Państwa członkowskie mogą łączyć system zobowiązujący do efektywności energetycznej z alternatywnymi środkami z dziedziny polityki. Państwa członkowskie zapewniają, aby oszczędności energii wynikające ze środków z dziedziny polityki, o których mowa w art. 9 i 10 oraz w art. 30 ust. 14, obliczane były zgodnie z załącznikiem V.

3. Państwa członkowskie wdrażają systemy zobowiązujące do efektywności energetycznej, alternatywne środki z dziedziny polityki lub połączenie obu tych systemów lub programy lub środki finansowane w ramach krajowego funduszu efektywności energetycznej, na zasadzie priorytetu m.in. wśród osób dotkniętych ubóstwem energetycznym, odbiorców wrażliwych, osób w gospodarstwach domowych o niskich dochodach oraz, w stosownych przypadkach, osób zajmujących mieszkania socjalne. Państwa członkowskie zapewniają, aby środki z dziedziny polityki wdrożone na podstawie niniejszego artykułu nie miały niekorzystnych skutków dla tych osób. W stosownych przypadkach państwa członkowskie w jak najlepszy sposób wykorzystują finansowanie, w tym finansowanie publiczne, instrumenty finansowania ustanowione na poziomie Unii oraz dochody z uprawnień na podstawie art. 24 ust. 3 lit. b) w celu usunięcia niekorzystnych skutków i zapewnienia sprawiedliwej transformacji energetycznej sprzyjającej włączeniu społecznemu.

W celu osiągnięcia oszczędności energii wymaganych na mocy ust. 1 i bez uszczerbku dla rozporządzenia [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/943 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie rynku wewnętrznego energii elektrycznej (Dz.U. 2019, L 158, s. 54)] i dyrektywy [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/944 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz zmieniającej dyrektywę 2012/27/UE (Dz.U. 2019, L 158, s. 125)] państwa członkowskie w celu opracowania takich środków z dziedziny polityki uwzględniają i propagują rolę społeczności energetycznych działających w zakresie energii odnawialnej i obywatelskich społeczności energetycznych w przyczynianiu się do wdrażania tych środków.

Państwa członkowskie określają i osiągają pewien odsetek wymaganej wielkości skumulowanych oszczędności końcowego zużycia energii wśród osób dotkniętych ubóstwem energetycznym, odbiorców wrażliwych, osób w gospodarstwach domowych o niskich dochodach oraz, w stosownych przypadkach, osób zajmujących mieszkania socjalne. Odsetek ten jest co najmniej równy odsetkowi gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym zgodnie z szacunkami w ramach krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu dokonanymi zgodnie z art. 3 ust. 3 lit. d) rozporządzenia [2018/1999]. W swoich szacunkach odsetka ubóstwa energetycznego zawartych w krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu państwa członkowskie uwzględniają poniższe wskaźniki:

a) niemożność utrzymania odpowiedniej temperatury w mieszkaniu (Eurostat, SILC [ilc_mdes01]);

b) zaległości z zapłatą rachunków za media (Eurostat, SILC [ilc_mdes07]);

c) całkowitą liczbę osób zajmujących lokal mieszkalny z przeciekającym dachem, wilgotnymi ścianami, podłogami lub fundamentami bądź zmurszałymi ramami okiennymi lub podłogą (Eurostat, SILC [ilc_mdho01]);

d) wskaźnik zagrożenia ubóstwem (badania Eurostatu, SILC i ECHP [ilc_li02]) (punkt graniczny: 60 % mediany ekwiwalentnego dochodu po transferach socjalnych).

Jeżeli dane państwo członkowskie nie zgłosiło odsetka gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym oszacowanego w krajowym planie w dziedzinie energii i klimatu, odsetek wymaganej wielkości skumulowanych oszczędności końcowego zużycia energii wśród osób dotkniętych ubóstwem energetycznym, odbiorców wrażliwych, osób w gospodarstwach domowych o niskich dochodach oraz, w stosownych przypadkach, osób zajmujących mieszkania socjalne jest co najmniej równy średniej arytmetycznej udziału wskaźników, o których mowa w akapicie trzecim za 2019 r., lub, jeżeli nie są dostępne dla 2019 r., liniowej ekstrapolacji ich wartości za ostatnie trzy lata, które są dostępne.

[…]

10. Państwa członkowskie opisują w aktualizacjach swoich zintegrowanych krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu przedkładanych na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia [2018/1999], w swoich późniejszych zintegrowanych krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu zgłaszanych na podstawie art. 3 i art. 7–12 [tego rozporządzenia] i zgodnie z załącznikiem III do [tego rozporządzenia] oraz odpowiednich sprawozdaniach z postępów obliczanie wielkości oszczędności energii, któr[e] należy osiągnąć w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2030 r. i, w stosownych przypadkach, wyjaśniają, w jaki sposób ustalone zostały roczny wskaźnik oszczędności i podstawa obliczeń oraz jakie opcje, o których mowa w ust. 8 niniejszego artykułu, zostały zastosowane i w jakim zakresie.

11. Państwa członkowskie zgłaszają Komisji wielkość wymaganej oszczędności energii, o której mowa w ust. 1 akapit pierwszy lit. b) i w ust. 3 niniejszego artykułu, opis środków z dziedziny polityki, które należy wdrożyć w celu osiągnięcia wymaganej całkowitej wielkości skumulowanej oszczędności końcowego zużycia energii, oraz opis metod obliczania ich wpływu na podstawie załącznika V do niniejszej dyrektywy, w ramach aktualizacji swoich zintegrowanych krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu przedkładanych na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia [2018/1999] oraz w ramach swoich zintegrowanych krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu zgłaszanych zgodnie z art. 3 i art. 7–12 [tego rozporządzenia]. Państwa członkowskie korzystają z szablonu sprawozdania przekazanego państwom członkowskim przez Komisję.

12. W przypadku gdy Komisja stwierdza po dokonaniu oceny zintegrowanych krajowych sprawozdań z postępów w dziedzinie energii i klimatu na podstawie art. 29 rozporządzenia [2018/1999] lub oceny projektu lub ostatecznej aktualizacji ostatnio zgłoszonego zintegrowanego krajowego planu w dziedzinie energii i klimatu przedkładanego na podstawie art. 14 [tego rozporządzenia] lub oceny kolejnych projektów i ostatecznych zintegrowanych krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu zgłaszanych na podstawie art. 3 i art. 7–12 [tego rozporządzenia], że środki z dziedziny polityki nie zapewniają osiągnięcia wymaganej wielkości skumulowanych oszczędności końcowego zużycia energii na koniec okresu objętego obowiązkiem, Komisja może wystosować zalecenia zgodnie z art. 34 [tego samego rozporządzenia] skierowane do państw członkowskich, których środki z dziedziny polityki uznaje za niewystarczające do zapewnienia wypełnienia ich obowiązków w zakresie oszczędności energii.

13. W przypadku gdy państwo członkowskie nie osiągnęło wymaganych skumulowanych oszczędności końcowego zużycia energii na koniec każdego z okresów objętych obowiązkiem określonych w ust. 1, osiąga ono brakujące oszczędności energii dodatkowo oprócz skumulowanych oszczędności końcowego zużycia energii wymaganych do końca kolejnego okresu objętego obowiązkiem.

Natomiast w przypadku gdy na koniec każdego z okresów objętych obowiązkiem określonych w ust. 1 państwo członkowskie osiągnęło wymagane skumulowane oszczędności końcowego zużycia energii ponad wymagany poziom, ma prawo przenieść kwalifikowalną wielkość nieprzekraczającą 10 % takiej nadwyżki na kolejny okres objęty obowiązkiem bez zwiększania docelowego zobowiązania.

14. W aktualizacjach swoich krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu przedkładanych na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia [2018/1999], w swoich odpowiednich sprawozdaniach z postępów w dziedzinie energii i klimatu składanych na podstawie art. 17 tego rozporządzenia oraz w swoich późniejszych zintegrowanych krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu zgłaszanych na podstawie art. 3 i art. 7–12 tego rozporządzenia państwa członkowskie wykazują, załączając, w stosownych przypadkach, dowody i obliczenia:

a) że w przypadkach gdy ma miejsce nakładanie się oddziaływania różnych środków z dziedziny polityki lub działań indywidualnych, oszczędność energii nie jest zaliczana podwójnie;

b) w jaki sposób oszczędności energii uzyskane na podstawie ust. 1 akapit pierwszy lit. b) niniejszego artykułu przyczyniają się do realizacji ich wkładu krajowego na podstawie art. 4;

c) że środki z dziedziny polityki są ustanawiane w celu wypełnienia ich obowiązku oszczędności energii, [są] opracowywane zgodnie z niniejszym artykułem oraz że środki te są kwalifikowalne i odpowiednie, aby zapewnić osiągnięcie wymaganej wielkości skumulowanych oszczędności końcowego zużycia energii na koniec każdego okresu objętego obowiązkiem”.

20

Artykuł 12 zaskarżonej dyrektywy, noszący tytuł „Centra przetwarzania danych”, stanowi:

„1. Do dnia 15 maja 2024 r., a następnie co roku, państwa członkowskie wymagają, aby właściciele i operatorzy każdego znajdującego się na ich terytorium centrum przetwarzania danych o zapotrzebowaniu zainstalowanej infrastruktury informatycznej na energię elektryczną wynoszącym co najmniej 500 [kilowattów (kW)] podawali do wiadomości publicznej informacje określone w załączniku VII, z wyjątkiem informacji podlegających przepisom prawa unijnego i krajowego chroniącym tajemnice handlowe i tajemnice przedsiębiorstwa oraz poufność.

[…]

3. Komisja tworzy unijną bazę danych dotyczącą centrów przetwarzania danych, która zawiera informacje przekazywane przez zobowiązane centra przetwarzania danych zgodnie z ust. 1. Ta europejska baza danych jest publicznie dostępna na poziomie zagregowanym.

4. Państwa członkowskie zachęcają właścicieli i operatorów każdego znajdującego się na ich terytorium centrum przetwarzania danych o zapotrzebowaniu zainstalowanej infrastruktury informatycznej na energię elektryczną wynoszącym co najmniej 1 [megawat (MW)] do uwzględnienia najlepszych praktyk, o których mowa w najnowszej wersji europejskiego kodeksu postępowania w sprawie efektywności energetycznej centrów danych.

5. Do dnia 15 maja 2025 r. Komisja dokonuje oceny dostępnych danych dotyczących efektywności energetycznej centrów przetwarzania danych, które to dane przekazano jej na podstawie ust. 1 i 3, oraz składa [Parlamentowi] i Radzie sprawozdanie wraz, w stosownych przypadkach, z wnioskami ustawodawczymi zawierającymi kolejne środki na rzecz poprawy efektywności energetycznej, w tym ustanowienia minimalnych norm efektywności, oraz ocenę wykonalności transformacji w kierunku sektora centrów przetwarzania danych o zerowej emisji netto, w ścisłej konsultacji z odpowiednimi zainteresowanymi stronami. Wnioski takie mogą określać ramy czasowe, w których istniejące centra przetwarzania danych mają być zobowiązane do osiągnięcia minimalnej efektywności”.

21

Artykuł 24 zaskarżonej dyrektywy, zatytułowany „Ochrona i wzmacnianie pozycji odbiorców wrażliwych oraz łagodzenie ubóstwa energetycznego”, stanowi:

„1. Bez uszczerbku dla krajowych polityk gospodarczych i społecznych oraz krajowych obowiązków na mocy prawa Unii państwa członkowskie stosują właściwe środki, by wzmacniać pozycję osób dotkniętych ubóstwem energetycznym, odbiorców wrażliwych, osób w gospodarstwach domowych o niskich dochodach oraz, w stosownych przypadkach, osób zajmujących mieszkania socjalne, a także by zapewnić im ochronę.

[…]

3. W celu wsparcia odbiorców wrażliwych, osób dotkniętych ubóstwem energetycznym, osób w gospodarstwach domowych o niskich dochodach oraz, w stosownych przypadkach, osób zajmujących mieszkania socjalne państwa członkowskie mogą w stosownych przypadkach:

a) wdrażać środki poprawy efektywności energetycznej w celu złagodzenia efektów dystrybucyjnych wynikających z innych polityk i środków, takich jak środki podatkowe wdrożone zgodnie z art. 10 niniejszej dyrektywy, lub z zastosowania systemu handlu uprawnieniami do emisji w sektorze budynków i w sektorze transportu zgodnie z dyrektywą [Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/87/WE z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32];

b) jak najlepiej wykorzystywać finansowanie publiczne dostępne na poziomie unijnym i krajowym, w tym, w stosownych przypadkach, wkład finansowy otrzymywany przez państwa członkowskie ze Społecznego Funduszu Klimatycznego na podstawie art. 9 i art. 14 rozporządzenia [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/955 z dnia 10 maja 2023 r. w sprawie ustanowienia Społecznego Funduszu Klimatycznego i zmieniającego rozporządzenie (UE) 2021/1060 (Dz.U. 2023, L 130, s. 1)] oraz dochody z aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na podstawie unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji EU ETS, zgodnie z [dyrektywą 2003/87], na inwestycje w środki poprawy efektywności energetycznej jako działania priorytetowe;

[…]”.

22

Rozdział V zaskarżonej dyrektywy, zatytułowany „Efektywność zaopatrzenia w energię”, obejmuje jej artykuły 25–27.

23

Zgodnie z art. 26 tej dyrektywy, zatytułowanym „Zaopatrzenie w energię cieplną i chłodniczą”:

„1. Aby zapewnić bardziej efektywne zużycie energii pierwotnej oraz zwiększyć udział energii ze źródeł odnawialnych wprowadzanej do sieci, efektywny system ciepłowniczy i chłodniczy spełnia następujące kryteria:

a) do dnia 31 grudnia 2027 r. – system, w którym wykorzystuje się w co najmniej 50 % energię ze źródeł odnawialnych lub w co najmniej 50 % ciepło odpadowe, lub w co najmniej 75 % ciepło pochodzące z kogeneracji, lub w co najmniej 50 % połączenie takiej energii i ciepła;

b) od dnia 1 stycznia 2028 r. – system, w którym wykorzystuje się w co najmniej 50 % energię ze źródeł odnawialnych lub w co najmniej 50 % ciepło odpadowe, w co najmniej 50 % energię ze źródeł odnawialnych i ciepło odpadowe, w co najmniej 80 % ciepło pochodzące z wysoko sprawnej kogeneracji, lub co najmniej połączenie takiej energii cieplnej wprowadzanej do sieci, w którym udział energii ze źródeł odnawialnych wynosi co najmniej 5 %, a całkowity udział energii ze źródeł odnawialnych, ciepła odpadowego lub ciepła pochodzącego z wysoko sprawnej kogeneracji wynosi co najmniej 50 %;

c) od dnia 1 stycznia 2035 r. – system, w którym wykorzystuje się w co najmniej 50 % energię ze źródeł odnawialnych, w co najmniej 50 % ciepło odpadowe lub w co najmniej 50 % energię ze źródeł odnawialnych i ciepło odpadowe, lub system, w którym całkowity udział energii ze źródeł odnawialnych, ciepła odpadowego lub ciepła pochodzącego z wysoko sprawnej kogeneracji wynosi co najmniej 80 % i ponadto całkowity udział energii ze źródeł odnawialnych lub ciepła odpadowego wynosi co najmniej 35 %;

d) od dnia 1 stycznia 2040 r. – system, w którym wykorzystuje się w co najmniej 75 % energię ze źródeł odnawialnych, w co najmniej 75 % ciepło odpadowe lub w co najmniej 75 % energię ze źródeł odnawialnych i ciepło odpadowe, lub system, w którym wykorzystuje się w co najmniej 95 % energię ze źródeł odnawialnych, ciepło odpadowe i ciepło pochodzące z wysoko sprawnej kogeneracji i ponadto całkowity udział energii ze źródeł odnawialnych lub ciepła odpadowego wynosi co najmniej 35 %;

e) od dnia 1 stycznia 2045 r. – system, w którym wykorzystuje się w co najmniej 75 % energię ze źródeł odnawialnych, w co najmniej 75 % ciepło odpadowe lub w co najmniej 75 % energię ze źródeł odnawialnych i ciepło odpadowe;

f) od dnia 1 stycznia 2050 r. – system, w którym wykorzystuje się wyłącznie energię ze źródeł odnawialnych, wyłącznie ciepło odpadowe lub wyłącznie połączenie energii ze źródeł odnawialnych i ciepła odpadowego.

2. Jako alternatywę dla kryteriów określonych w ust. 1 niniejszego artykułu państwa członkowskie mogą również wybrać kryteria w zakresie zrównoważonego rozwoju oparte na wielkości emisji gazów cieplarnianych z systemu ciepłowniczego i chłodniczego na jednostkę ciepła lub chłodu dostarczoną odbiorcom, z uwzględnieniem środków wdrożonych w celu wypełnienia obowiązku na podstawie art. 24 ust. 4 dyrektywy [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U. 2018, L 328, s. 82)]. W przypadku wyboru tych kryteriów efektywny system ciepłowniczy i chłodniczy to system, który ma następujące maksymalne wielkości emisji gazów cieplarnianych na jednostkę ciepła lub chłodu dostarczoną odbiorcom:

a) do dnia 31 grudnia 2025 r.: 200 g/[kilowatogodzinę (kWh)];

b) od dnia 1 stycznia 2026 r.: 150 g/kWh;

c) od dnia 1 stycznia 2035 r.: 100 g/kWh;

d) od dnia 1 stycznia 2045 r.: 50 g/kWh;

e) od dnia 1 stycznia 2050 r.: 0 g/kWh;

3. Państwa członkowskie mogą zdecydować o stosowaniu kryteriów opartych na wielkości emisji gazów cieplarnianych na jednostkę ciepła lub chłodu w dowolnym okresie, o którym mowa w ust. 2 lit. a)–e) niniejszego artykułu. Jeśli tak zdecydują, powiadamiają Komisję do dnia 11 stycznia 2024 r. w odniesieniu do okresu, o którym mowa w ust. 2 lit. a) niniejszego artykułu, oraz co najmniej sześć miesięcy przed rozpoczęciem odnośnego okresu, o którym mowa w ust. 2 lit. b)–e) niniejszego artykułu. Powiadomienie takie obejmuje środki wdrożone w celu wypełnienia obowiązku na podstawie art. 24 ust. 4 dyrektywy [2018/2001], jeżeli nie zostały one już zgłoszone w najnowszej aktualizacji krajowego planu w dziedzinie energii i klimatu.

4. Aby dany system ciepłowniczy lub chłodniczy mógł być uznawany za efektywny, państwa członkowskie zapewniają, aby w przypadku budowy takiego systemu lub znacznej modernizacji jednostek zaopatrujących ten system ciepłowniczy lub chłodniczy spełniał kryteria określone w ust. 1 lub 2 mające zastosowanie w momencie, gdy system ten rozpoczyna lub kontynuuje eksploatację po modernizacji. Ponadto państwa członkowskie zapewniają, aby w przypadku budowy systemu ciepłowniczego i chłodniczego lub znacznej modernizacji jednostek zaopatrujących ten system:

a) nie nastąpił wzrost wykorzystania paliw kopalnych innych niż gaz ziemny w istniejących źródłach ciepła w porównaniu z rocznym zużyciem uśrednionym dla poprzednich trzech lat kalendarzowych pełnej eksploatacji przed modernizacją; oraz

b) aby żadne nowe źródła ciepła w tym systemie nie wykorzystywały paliw kopalnych z wyjątkiem gazu ziemnego, w przypadku budowy takiego źródła lub znacznej jego modernizacji do 2030 r.

5. Państwa członkowskie zapewniają, aby od dnia 1 stycznia 2025 r., a następnie co pięć lat, operatorzy wszystkich istniejących systemów ciepłowniczych i chłodniczych o całkowitej mocy wyprodukowanych ciepła i chłodu przekraczającej 5 MW, które to systemy nie spełniają kryteriów określonych w ust. 1 lit. b)–e), przygotowywali plan zapewnienia bardziej efektywnego zużycia energii pierwotnej, ograniczenia strat w dystrybucji oraz zwiększenia udziału energii ze źródeł odnawialnych w zaopatrzeniu w energię cieplną i chłodniczą. Plan ten obejmuje środki mające na celu spełnienie kryteriów określonych w ust. 1 lit. b)–e) i wymaga zatwierdzenia przez właściwy organ.

[…]

13. Na podstawie zharmonizowanych wartości referencyjnych efektywności, o których mowa w załączniku III lit. d), państwa członkowskie zapewniają, aby można było zagwarantować pochodzenie energii elektrycznej wytworzonej w procesie wysoko sprawnej kogeneracji zgodnie z obiektywnymi, przejrzystymi i niedyskryminacyjnymi kryteriami określonymi przez każde państwo członkowskie. Państwa członkowskie zapewniają, aby wspomniana gwarancja pochodzenia spełniała wymogi i zawierała co najmniej informacje ustanowione w załączniku XII. Państwa członkowskie uznają wzajemnie swoje gwarancje pochodzenia wyłącznie jako dowód na potwierdzenie informacji, o których mowa w niniejszym ustępie. Wszelka odmowa uznania gwarancji pochodzenia za taki dowód, w szczególności z przyczyn związanych z zapobieganiem nadużyciom finansowym, opiera się na obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych kryteriach. Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o wspomnianej odmowie i przedstawiają jej uzasadnienie. W przypadku odmowy uznania gwarancji pochodzenia Komisja może przyjąć decyzję zmuszającą stronę odmawiającą do uznania gwarancji, szczególnie w odniesieniu do stosowania obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych kryteriów, na podstawie których takie uznanie następuje.

[…]”.

24

Artykuł 33 zaskarżonej dyrektywy, zatytułowany „Akty delegowane”, stanowi w ust. 3:

„Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych zgodnie z art. 34 w celu uzupełnienia niniejszej dyrektywy przez ustanowienie, po konsultacji z odpowiednimi zainteresowanymi stronami, wspólnego unijnego systemu oceny zrównoważonego charakteru centrów przetwarzania danych znajdujących się na terytorium Unii. Komisja przyjmie pierwszy taki akt delegowany do dnia 31 grudnia 2023 r. W ramach wspólnego unijnego systemu zostaje ustanowiona definicja wskaźników zrównoważonego charakteru centrum przetwarzania danych i wyznaczone zostają kluczowe wskaźniki efektywności i metoda ich pomiaru”.

25

Załącznik III do tej dyrektywy, zatytułowany „Metoda określania sprawności procesu kogeneracji”, stanowi:

„Wartości stosowane do obliczania sprawności kogeneracji i oszczędności energii pierwotnej określane są na podstawie przewidywanego lub rzeczywistego funkcjonowania jednostki w normalnych warunkach jej pracy.

a) Wysoko sprawna kogeneracja

Do celów niniejszej dyrektywy wysoko sprawna kogeneracja spełnia następujące kryteria:

–

produkcja kogeneracyjna w jednostkach kogeneracyjnych zapewnia oszczędność energii pierwotnej obliczoną zgodnie z lit. b) w wysokości co najmniej 10 % w porównaniu z wartościami referencyjnymi dla rozdzielonej produkcji ciepła i energii elektrycznej;

–

produkcja w małoskalowych jednostkach kogeneracyjnych i jednostkach mikrokogeneracyjnych zapewniająca oszczędność energii pierwotnej może kwalifikować się jako wysoko sprawna kogeneracja;

–

w odniesieniu do jednostek kogeneracyjnych zbudowanych lub znacznie zmodernizowanych po transpozycji niniejszego załącznika bezpośrednie emisje dwutlenku węgla [(CO2)] z produkcji kogeneracyjnej, która jest zasilana paliwami kopalnymi, wynoszą mniej niż 270 g CO2 na 1 kWh energii wyprodukowanej w procesie skojarzonego wytwarzania (w tym energii cieplnej/chłodniczej, energii elektrycznej i energii mechanicznej);

–

jednostki kogeneracyjne funkcjonujące przed 10 października 2023 r. mogą być objęte odstępstwem od tego wymogu do dnia 1 stycznia 2034 r., pod warunkiem że mają plan stopniowego ograniczania emisji, tak by do dnia 1 stycznia 2034 r. osiągnęły wysokość nieprzekraczającą progu 270 g CO2 na 1 kWh, i że zgłosiły ten plan odnośnym operatorom i właściwym organom.

W przypadku budowy lub znacznej modernizacji jednostki kogeneracyjnej, państwa członkowskie zapewniają, aby nie nastąpił wzrost wykorzystania paliw kopalnych innych niż gaz ziemny w istniejących źródłach energii w porównaniu z rocznym zużyciem uśrednionym dla poprzednich trzech lat kalendarzowych pełnej eksploatacji przed modernizacją oraz aby żadne nowe źródła energii w tym systemie nie wykorzystywały paliw kopalnych innych niż gaz ziemny.

[…]”.

26

Zgodnie z załącznikiem VII do zaskarżonej dyrektywy, dotyczącym „minimalnych wymogów w zakresie monitorowania i publikowania charakterystyki energetycznej centra przetwarzania danych”:

„Monitorowane i publikowane są co najmniej następujące informacje w odniesieniu do charakterystyki energetycznej centrów przetwarzania danych, o których mowa w art. 12:

a) nazwa centrum przetwarzania danych; nazwa właściciela i operatorów centrum przetwarzania danych; data rozpoczęcia działalności przez ten centrum oraz gmina, w której znajduje się centrum przetwarzania danych;

b) powierzchnia pomieszczeń centrum przetwarzania danych, zainstalowana moc, roczny przepływ danych przychodzących i wychodzących oraz ilość danych przechowywanych i przetwarzanych w centrum przetwarzania danych;

c) wyniki centrum przetwarzania danych w ostatnim pełnym roku kalendarzowym zgodnie z kluczowymi wskaźnikami efektywności dotyczącymi, między innymi, zużycia energii, wykorzystania mocy, wartości zadanych temperatury, wykorzystania ciepła odpadowego, zużycia wody i wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych – z wykorzystaniem, w stosownych przypadkach, normy EN/CENELEC EN 50600‑4 „Technika informatyczna – Wyposażenie i infrastruktura centrów przetwarzania danych”, do czasu wejścia w życie aktu delegowanego przyjętego na podstawie art. 33 ust. 3”.

Porozumienie w sprawie lepszego stanowienia prawa

27

Punkty 12–16 Porozumienia międzyinstytucjonalnego pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej a Komisją Europejską z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa (Dz.U. 2016, L 123, s. 1, zwanego dalej „porozumieniem w sprawie lepszego stanowienia prawa”), wchodzące w skład rozdziału III tego porozumienia, zatytułowanego „Narzędzia lepszego stanowienia prawa”, stanowią:

„12. Trzy Instytucje zgadzają się, że ocena skutków przyczynia się pozytywnie do poprawy jakości ustawodawstwa Unii.

Ocena skutków jest narzędziem wspomagającym trzy Instytucje w podejmowaniu opartych na gruntownej wiedzy decyzji, a nie substytutem decyzji politycznych w ramach demokratycznego procesu decyzyjnego. Ocena skutków nie może powodować nieuzasadnionych opóźnień w procesie stanowienia prawa lub wpływać na możliwość proponowania zmian przez współustawodawców.

Ocena skutków powinna odnosić się do istnienia, skali i konsekwencji danego problemu oraz do kwestii, czy działanie Unii jest konieczne. Powinna ona określać rozwiązania alternatywne oraz, na ile to możliwe, wskazywać na potencjalne krótko- i długoterminowe koszty i korzyści, a przy tym oceniać skutki gospodarcze, środowiskowe i społeczne w sposób zintegrowany i wyważony za pomocą analiz jakościowych i ilościowych. Zasady pomocniczości i proporcjonalności, a także prawa podstawowe powinny być w pełni poszanowane. Ocena skutków powinna odnosić się także, na ile to możliwe, do »kosztu braku współdziałania na poziomie europejskim« i do wpływu poszczególnych opcji na konkurencyjność i obciążenia administracyjne, ze zwróceniem szczególnej uwagi na [małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP)] (zgodnie z zasadą »najpierw myśl na małą skalę«), aspekty cyfrowe i oddziaływanie terytorialne. Ocena skutków powinna opierać się na dokładnych, obiektywnych i pełnych informacjach i być proporcjonalna, jeśli chodzi o jej zakres i punkt ciężkości.

13. Komisja będzie dokonywać oceny skutków w odniesieniu do swoich inicjatyw ustawodawczych i nieustawodawczych, aktów delegowanych i środków wykonawczych, w przypadku których spodziewane są znaczące skutki gospodarcze, środowiskowe lub społeczne. Inicjatywom zawartym w programie prac Komisji lub we wspólnej deklaracji będzie co do zasady towarzyszyć ocena skutków.

W ramach procesu dokonywania oceny skutków Komisja będzie przeprowadzać jak najszersze konsultacje. Działająca przy Komisji Rada ds. Kontroli Regulacyjnej będzie przeprowadzać obiektywne kontrole jakości ocen skutków. Ostateczne wyniki ocen skutków będą udostępniane [Parlamentowi], Radzie i parlamentom narodowym oraz podawane do wiadomości publicznej w momencie przyjęcia inicjatywy Komisji wraz z opinią lub opiniami Rady ds. Kontroli Regulacyjnej.

14. Przy rozpatrywaniu wniosków ustawodawczych Komisji [Parlament] i Rada będą w pełni brać pod uwagę ocenę skutków sporządzoną przez Komisję. W związku z tym ocena skutków musi być prezentowana w taki sposób, by ułatwić [Parlamentowi] i Radzie rozważenie wyborów dokonanych przez Komisję.

15. [Parlament] i Rada, jeżeli uznają to za stosowne i konieczne dla procesu legislacyjnego, będą dokonywać oceny skutków w związku z proponowanymi przez siebie istotnymi zmianami wniosku Komisji. Ogólną zasadą będzie przyjmowanie przez [Parlament] i Radę oceny skutków sporządzonej przez Komisję jako punktu wyjściowego do dalszych prac. Określenie tego, co stanowi »istotną« zmianę, powinno pozostawać w gestii każdej z instytucji.

16. Komisja może – z własnej inicjatywy lub wezwana przez [Parlament] lub Radę – uzupełnić własną ocenę skutków lub podjąć inne działania analityczne, które uważa za konieczne. Komisja weźmie przy tym pod uwagę wszelkie dostępne informacje, stan zaawansowania procesu legislacyjnego i konieczność unikania w tym procesie nieuzasadnionych opóźnień. Współustawodawcy w pełni uwzględnią wszelkie dodatkowe elementy przekazane przez Komisję w tym kontekście”.

Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem

28

Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o:

–

stwierdzenie nieważności zaskarżonej dyrektywy w całości; oraz

–

obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.

29

Parlament wnosi do Trybunału o:

–

oddalenie skargi; oraz

–

obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.

30

Rada wnosi do Trybunału o:

–

oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej; oraz

–

obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.

31

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 12 kwietnia 2024 r. Węgry zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rzeczypospolitej Polskiej.

32

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 17 kwietnia 2024 r. Komisja została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Parlamentu i Rady.

W przedmiocie skargi

33

Na poparcie swej skargi Rzeczpospolita Polska podnosi dwa zarzuty, dotyczące naruszenia, po pierwsze, art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE w związku z art. 194 ust. 2 akapit drugi TFUE, a po drugie, zasady proporcjonalności, usankcjonowanej w art. 5 ust. 4 TUE, w związku z art. 296 i art. 191 ust. 3 TFUE.

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE w związku z art. 194 ust. 2 akapit drugi TFUE

Argumentacja stron

34

W zarzucie pierwszym Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, twierdzi, że przyjmując zaskarżoną dyrektywę na podstawie art. 194 ust. 2 TFUE, prawodawca Unii naruszył art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE.

35

Rzeczpospolita przypomina, że zgodnie z art. 194 ust. 2 akapit drugi TFUE środki przyjmowane na podstawie tego postanowienia nie naruszają prawa państwa członkowskiego do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię, bez uszczerbku dla art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE. Tak więc w sprawach, w których przyjęte na poziomie Unii środki mogłyby wpłynąć na prawo państw członkowskich do określania warunków wykorzystania ich zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury ich zaopatrzenia w energię, do przyjęcia takich środków należy zastosować art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit.c) TFUE.

36

Rzeczpospolita Polska twierdzi, że w wyniku ustanowienia w art. 26 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy progresywnej ścieżki kryteriów efektywnych systemów ciepłowniczych lub chłodniczych, w związku z ustanowieniem w załączniku III tej dyrektyw kryteriów definicji wysoko sprawnej kogeneracji, ograniczona zostanie rola kogeneracji wykorzystujących paliwa kopalne i zwiększony udział źródeł odnawialnych w zaopatrzeniu ich w energię, co będzie miało bezpośredni wpływ na miks energetyczny państw członkowskich. Owo państwo członkowskie dodaje również, że choć zgodnie z art. 26 ust. 2 państwa członkowskie mogą, zamiast kryteriów określonych w ust. 1 tego artykułu, wybrać kryteria w zakresie zrównoważonego rozwoju oparte na wielkości emisji gazów cieplarnianych z systemu ciepłowniczego i chłodniczego na jednostkę ciepła lub chłodu dostarczoną odbiorcom, te drugie kryteria są pośrednio związane ze strukturą paliwową w danym systemie ciepłowniczym, efektem czego spełnienie tych kryteriów jest związane z eliminacją paliw kopalnych na rzecz energii ze źródeł odnawialnych lub źródeł ciepła odpadowego.

37

Rzeczpospolita Polska podnosi w szczególności, że warunek związany z dozwolonym poziomem bezpośrednich emisji CO2 z produkcji energii w kogeneracji zasilanej paliwami kopalnymi spowoduje po 2034 r., lub wcześniej, w przypadku braku zgłoszenia stosownego planu, utratę przez systemy ciepłownicze oparte o istniejące jednostki węglowe statusu efektywnych systemów ciepłowniczych. Narzucenie, jako kryterium wysoko sprawnej kogeneracji, pewnego poziomu maksymalnej emisji CO2 stanowi bezpośrednią ingerencję w miks energetyczny państw członkowskich. Narzucenie tego poziomu determinuje rodzaj możliwego do zastosowania paliwa wykluczając paliwa węglowe, podczas gdy kogenerację postrzega się jako najefektywniejszą technologię wytwarzania. Wymuszenie zmiany miksu paliwowego dotyczy ponad 60 % ciepła dostarczanego do polskich odbiorców.

38

Rzeczpospolita Polska podkreśla ponadto ograniczenia technologii umożliwiających realizację procesu transformacji energetycznej systemów ciepłowniczych, w tym wykorzystywania biomasy, a także to, że wprowadzone zaskarżoną dyrektywą regulacje spowodują wysokie koszty, z uwagi na drastycznie krótkie terminy zapadalności kolejnych warunków uznawania systemu ciepłowniczego za efektywny w rozumieniu tej dyrektywy.

39

Wynika z tego realne ryzyko opóźnienia lub nawet wstrzymania transformacji mającej na celu osiągnięcie neutralności klimatycznej, z braku środków i z powodu ograniczeń w finansowaniu lub z uwagi na restrykcje nakładane na niektóre źródła energii. Przyjęte przez unijnego prawodawcę rozwiązania mogą prowadzić do serii upadłości przedsiębiorstw w sektorze ciepłowniczym. Ostatecznie to odbiorcy końcowi będą musieli ponieść ogromne koszty transformacji, wraz z uwzględnieniem kosztów osieroconych, co może prowadzić do niepokojów społecznych.

40

Tak więc ze względu na to, że w zaskarżonej dyrektywie przewidziano środki wpływające znacząco na wybór państw członkowskich między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę ich zaopatrzenia w energię, powinna ona była zostać przyjęta na podstawie art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE.

41

Ustosunkowując się do argumentacji Komisji, Rzeczpospolita Polska stoi przede wszystkim na stanowisku, że możliwość zastosowania art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE jest uzależniona od skutków tego aktu i że w tym celu należy wziąć pod uwagę całokształt tych skutków. Ponieważ w postanowieniu tym wyraźnie przyjęto, jako kryterium możliwości jego zastosowania, skutek aktu, zastąpienie go kryterium celu i treści aktu byłoby działaniem contra legem.

42

Następnie owo państwo członkowskie podnosi, że choć zaskarżona dyrektywa uchyla i zastępuje dyrektywę 2012/27, przyjętą na podstawie art. 194 ust. 2 TFUE, nie można z tego wywodzić, że akt nowelizujący musi zostać oparty na tej samej podstawie prawnej co akt nowelizowany, zwłaszcza jeżeli kontekst polityczny, gospodarczy i prawny przyjęcia dyrektywy 2012/27 i zaskarżonej dyrektywy, stanowiącej przekształcenie tej pierwszej, był odmienny.

43

Wreszcie dwojaki cel zaskarżonej dyrektywy, a mianowicie z jednej strony wdrożenie europejskiego prawa o klimacie, przyjętego na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE, który wyraźnie służy realizacji celu związanego z ochroną środowiska, i z drugiej strony zmniejszenie zależności Unii od importu energii, w tym paliw kopalnych, przemawia za tym, że to art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE powinien stanowić podstawę prawną dla przyjęcia zaskarżonej dyrektywy.

44

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny.

Ocena Trybunału

45

W zarzucie pierwszym Rzeczpospolita Polska podnosi w istocie, że zaskarżona dyrektywa powinna była zostać przyjęta na podstawie art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE, a nie na podstawie art. 194 ust. 2 akapit pierwszy TFUE.

46

W tym względzie należy przypomnieć, po pierwsze, że wybór podstawy prawnej aktu nie może być uzależniony wyłącznie od przekonań instytucji co do realizowanego celu, lecz musi opierać się na obiektywnych przesłankach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, takich jak cel i treść danego aktu (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 marca 1987 r., Komisja/Rada, 45/86, EU:C:1987:163, pkt 11; z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/Rada, C‑338/01, EU:C:2004:253, pkt 54; a także z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 121).

47

Ponadto gdyby wybór podstawy prawnej aktu prawnego zależał od oceny jego prawdopodobnego oddziaływania, która ze swej natury ma charakter spekulacyjny, jedynie analiza a posteriori pozwoliłaby na poznanie rzeczywistych i konkretnych skutków takiego środka. Ocena ta nie może zatem w żadnym wypadku stanowić czynnika obiektywnego, który mógłby zostać poddany kontroli sądowej (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 41).

48

W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika ponadto, że ważność aktu prawa Unii nie może zależeć od późniejszych ocen dotyczących stopnia jego skuteczności (wyroki: z dnia 7 lutego 1973 r., Schroeder, 40/72, EU:C:1973:14, pkt 14; z dnia 5 października 1994 r., Crispoltoni i in., C‑133/93, C‑300/93 i C‑362/93, EU:C:1994:364, pkt 43; a także z dnia 12 lipca 2001 r., Jippes i in., C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 84).

49

Wynika z tego, że ocena oczekiwanego wpływu aktu Unii na politykę energetyczną państwa członkowskiego może być brana pod uwagę jedynie w ramach oceny celu lub treści tego aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 42).

50

Po drugie, wybór podstawy prawnej aktu może również opierać się na kontekście, w jaki się on wpisuje, ponieważ kontekst ten może rzucić światło na cel realizowany przez ten akt (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑656/11, EU:C:2014:97, pkt 50; z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 32; z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 39; a także z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 122).

51

W tym względzie należy dokonać rozróżnienia między aktem analogicznym do wcześniejszego aktu a aktem, który zmienia wcześniej istniejący akt. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że analiza podstawy prawnej danego aktu powinna zostać przeprowadzona w sposób autonomiczny, uwzględniający jego własny cel i treść, a nie to, jaką podstawę prawną przyjęto wydając inne akty prawne Unii, które w danym przypadku mają podobne cechy (wyroki: z dnia 10 stycznia 2006, Komisja/Parlament i Rada, C‑178/03, EU:C:2006:4, pkt 55; a także z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 49). Natomiast w przypadku aktu zmieniającego istniejące przepisy należy uwzględnić, w celu określenia podstawy prawnej tego aktu zmieniającego, zmieniane przez ten akt przepisy, a w szczególności ich cel i treść (wyroki: z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 42; a także z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 40).

52

Po trzecie, jeżeli analiza danego aktu Unii wykaże, że wyznaczono mu kilka celów lub ma on kilka elementów składowych i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny lub dominujący, podczas gdy pozostałe są jedynie pomocnicze lub mają jedynie niezwykle ograniczony zakres, wówczas podstawę prawną dla przyjęcia tego aktu należy ustalić zgodnie z tym głównym celem lub elementem składowym (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 lutego 1999 r., Parlament/Rada, C‑42/97, EU:C:1999:81, pkt 39, 40; z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 38; a także z dnia 21 marca 2024 r.,Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, EU:C:2024:251, pkt 47). Ponadto użycie dwóch podstaw prawnych jest wykluczone, gdy określone dla obu tych podstaw prawnych procedury są ze sobą niezgodne (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 czerwca 1991 r., Komisja/Rada, C‑300/89, EU:C:1991:244, pkt 21; z dnia 25 lutego 1999 r., Parlament/Rada, C‑164/97 i C‑165/97, EU:C:1999:99, pkt 14; a także z dnia 6 listopada 2008 r., Parlament/Rada, C‑155/07, EU:C:2008:605, pkt 37).

53

W tym względzie należy stwierdzić, że jeśli chodzi o kompetencje Unii w dziedzinie energetyki, w art. 194 ust. 1 TFUE pośród zamierzonych w tej dziedzinie celów wskazano „wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii”. W art. 194 ust. 2 wyjaśniono, że prawodawca unijny ustanawia w ramach zwykłej procedury prawodawczej środki niezbędne do osiągnięcia tych celów, bez uszczerbku dla art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE. To postanowienie przewiduje zaś, w drodze odstępstwa od art. 192 ust. 1 TFUE, zastosowanie specjalnej procedury prawodawczej, w ramach której Rada stanowi jednomyślnie i, w szczególności, po konsultacji z Parlamentem.

54

Zgodnie z zasadą wskazaną w pkt 52 niniejszego wyroku, ze względu na to, że w art. 194 ust. 2 TFUE i w art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE uregulowano dwie niedające się pogodzić procedury prawodawcze, nie można stosować ich łącznie. Ponadto, ze względu na to, że procedura ustanowiona w tym drugim postanowieniu stanowi odstępstwo od zasady ustanowionej w art. 194 ust. 2 akapit pierwszy TFUE, nie można jej interpretować szeroko, bo mogłoby to skutkować tym, iż stosowanie specjalnej procedury ustawodawczej, mającej charakter wyjątku przewidzianego w traktacie FUE, stałoby się regułą (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 43–45).

55

Wynika z tego, że zgodnie z zasadą ścisłej wykładni wyjątków art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE może stanowić podstawę prawną aktu Unii jedynie wtedy, gdy z jego celu i treści wynika, że pierwszym zamierzonym rezultatem tego aktu jest wywarcie znaczącego wpływu na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię (wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 46).

56

W niniejszym przypadku, w zakresie, w jakim chodzi w pierwszej kolejności o kontekst zaskarżonej dyrektywy, należy wskazać, że dokonano w niej przekształcenia dyrektywy 2012/27. Dyrektywa ta była wielokrotnie zmieniana i zaskarżona dyrektywa wprowadza do niej nowe zmiany. W tych okolicznościach należy uznać, że dyrektywa 2012/27 stanowi kontekst prawny zaskarżonej dyrektywy. W związku z tym, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 51 niniejszego wyroku, podstawa prawna, na której należało oprzeć zaskarżoną dyrektywę, powinna zostać określona z uwzględnieniem zarówno kontekstu, jaki stanowi dyrektywa 2012/27, jak i uregulowań wynikających ze zmian wprowadzonych do niej przez zaskarżoną dyrektywę.

57

W tym względzie należy przede wszystkim stwierdzić, że w motywie 10 dyrektywy 2012/27 wskazano, iż „[…] konieczna jest aktualizacja unijnych ram prawnych w dziedzinie efektywności energetycznej za pomocą dyrektywy, która służyłaby osiągnięciu ogólnego celu w zakresie efektywności energetycznej zakładającego obniżenie o 20 % zużycia energii pierwotnej w Unii do roku 2020, a także dalszemu zwiększeniu efektywności energetycznej po 2020 r.”.

58

Następnie, w motywach 6 i 45 dyrektywy 2018/2002, w drodze której wprowadzono zmiany do dyrektywy 2012/27, wskazano, odpowiednio, że „[k]onieczność osiągnięcia przez Unię celów w zakresie efektywności energetycznej na poziomie unijnym […] powinna [była] zostać jasno określona w postaci celu wynoszącego co najmniej 32,5 % na 2030 r.” i że celem tej dyrektywy było „osiągnięcie co najmniej 20 % udziału energii Unii do 2020 r. oraz co najmniej 32,5 % do 2030 r. i utorowanie drogi dla dalszego zwiększenia efektywności energetycznej po tych datach”.

59

Wreszcie w motywie 28 zaskarżonej dyrektywy prawodawca unijny wskazał, że „poziom ambicji unijnego celu w zakresie efektywności energetycznej na 2030 r. ustala się w porównaniu z prognozami na 2030 r. przedstawionymi w unijnym scenariuszu odniesienia 2020”, wyjaśniając jednocześnie, że „Unia będzie musiała zwiększyć swoje ambicje w zakresie efektywności energetycznej o co najmniej 11,7 % do 2030 r. w porównaniu z poziomem wysiłków w ramach scenariusza odniesienia 2020”.

60

Wynika z tego, że zaskarżona dyrektywa, która dąży do realizacji celu zwiększenia efektywności energetycznej w Unii, wpisuje się w kontekst normatywny określony przez dyrektywy 2012/27 i 2018/2002.

61

Przemawia za tym porównanie art. 1 zaskarżonej dyrektywy i art. 1 dyrektywy 2012/27 zmienionej dyrektywą 2018/2002. O ile bowiem pierwszy z tych przepisów, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi, że zaskarżona dyrektywa „ustanawia wspólne ramy środków na rzecz promowania efektywności energetycznej w Unii, aby zapewnić realizację celów Unii w zakresie efektywności energetycznej, a także umożliwia dalszą poprawę efektywności energetycznej”, o tyle w art. 1 ust. 1 dyrektywy 2012/27 zmienionej dyrektywą 2018/2002 ustanowiono już „wspólne ramy środków na rzecz promowania efektywności energetycznej w Unii, aby zapewnić realizację głównych celów Unii zakładających zwiększenie efektywności energetycznej o 20 % do 2020 r. oraz jej głównych celów zakładających zwiększenie efektywności energetycznej o co najmniej 32,5 % do 2030 r., […] tworz[ąc] warunki dla dalszej poprawy efektywności energetycznej po tych terminach”.

62

W drugiej kolejności, co się tyczy celu zaskarżonej dyrektywy, z jej art. 1 wynika, że chociaż wspólne ramy, które ta ustanawia, mają promować efektywność energetyczną Unii, to mają one również przyczynić się do wdrożenia europejskiego prawa o klimacie oraz do bezpieczeństwa dostaw energii w Unii poprzez zmniejszenie jej zależności od importu energii, w szczególności paliw kopalnych.

63

Ponadto motywy 7–9, 14, 15, 24, 28 i 152 zaskarżonej dyrektywy potwierdzają, że realizuje ona ten sam cel co dyrektywa 2012/27 zmieniona dyrektywą 2018/2002, polegający na zwiększeniu efektywności energetycznej w Unii, przyczyniając się jednocześnie do realizacji celów porozumienia paryskiego i redukcji emisji gazów cieplarnianych netto w okresie do 2030 r. w porównaniu z poziomami z 1990 r.

64

Przede wszystkim, podobnie jak motyw 10 dyrektywy 2012/27 i motyw 45 dyrektywy 2018/2002, zaskarżona dyrektywa w motywie 152 stanowi, że jej celem jest osiągnięcie celu Unii polegającego na zwiększeniu efektywności energetycznej i utorowaniu drogi do dalszego zwiększania tej efektywności. Ponadto w motywie 24 tej dyrektywy podkreślono, że wpisuje się ona w szersze ramy polityki w zakresie efektywności energetycznej dotyczących potencjału efektywności energetycznej w określonych obszarach polityki.

65

Następnie, podobnie jak z motywu 5 dyrektywy 2018/2002 wynika, że należało zmienić dyrektywę 2012/27 w celu jej dostosowania do perspektywy czasowej sięgającej 2030 r., tak zaskarżona dyrektywa w motywie 28 stanowi w istocie, że aktualizacja unijnego scenariusza odniesienia 2020 wiąże się z tym, iż Unia będzie musiała zwiększyć swoje ambicje w zakresie efektywności energetycznej w okresie do 2030 r. W tym względzie w motywie 14 tej dyrektywy wskazano, że wyższy poziom ambitnych celów wymaga silniejszego promowania opłacalnych środków w zakresie efektywności energetycznej we wszystkich obszarach systemu energetycznego.

66

Wreszcie dyrektywa 2018/2002 w swym motywie 1 stanowiła w istocie, że poprawa efektywności energetycznej w całym łańcuchu energetycznym będzie korzystna dla środowiska, spowoduje poprawę jakości powietrza i stanu zdrowia w społeczeństwie, redukcję emisji gazów cieplarnianych i poprawę bezpieczeństwa energetycznego, co będzie w szczególności zgodne ze zobowiązaniami przyjętymi przez Unię w ramach porozumienia paryskiego. Podobnie w motywach 14 i 15 zaskarżonej dyrektywy wyjaśniono, że poprawa efektywności energetycznej stanowi część składową zobowiązań podjętych przez Unię w ramach porozumienia paryskiego i że dyrektywa ta stanowi „krok naprzód w kierunku osiągnięcia neutralności pod względem emisji gazów cieplarnianych do 2050 r.”. W tym samym kontekście w motywach 7–9 tej dyrektywy wskazano, że „efektywność energetyczna jest kluczowym obszarem działania, bez którego nie można osiągnąć pełnej dekarbonizacji gospodarki Unii”, że „osiągnięcie ambitniejszych celów klimatycznych będzie wymagało znacznie większej poprawy efektywności energetycznej niż [wcześniejszy] poziom” oraz że „[p]odniesienie unijnego celu w zakresie efektywności energetycznej na 2030 r. może […] mieć decydujący wpływ na redukcję emisji gazów cieplarnianych”.

67

Cele te przekładają się, w trzeciej kolejności, jeśli chodzi o treść tej dyrektywy, na konkretne obowiązki w zakresie efektywności energetycznej i oszczędzania energii.

68

W związku z tym, po pierwsze, w art. 4 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy zobowiązano państwa członkowskie z jednej strony do wspólnego zapewnienia zmniejszenia zużycia energii o co najmniej 11,7 % w 2030 r. w porównaniu z prognozami przedstawionymi w unijnym scenariuszu odniesienia 2020, tak aby zużycie energii końcowej w Unii nie przekraczało 763 Mtoe, i z drugiej strony do dołożenia starań, by wspólnie przyczynić się do osiągnięcia orientacyjnego unijnego celu w zakresie zużycia energii pierwotnej w Unii, określonego na 992,5 Mtoe w 2030 r.

69

W dziedzinie efektywności energetycznej prawodawca Unii zamierzał zresztą nadać przewodnią rolę sektorowi publicznemu, nakładając w art. 5 ust. 1 tej dyrektywy na państwa członkowskie wyrażony również liczbowo obowiązek zapewnienia, aby całkowite zużycie energii końcowej wszystkich instytucji publicznych łącznie zmniejszane było o co najmniej 1,9 % rocznie w porównaniu z 2021 r., podczas gdy w jej art. 5 ust. 2 i 3 ustanowione zostały pewne mające przejściowy charakter odstępstwa.

70

Po drugie, w art. 8 ust. 1 lit. b) zaskarżonej dyrektywy przewidziano, w odniesieniu do czterech następujących po sobie okresów między 2021 r. a 2030 r., że państwa członkowskie osiągną skumulowane oszczędności końcowego zużycia energii co najmniej równoważne nowym rocznym oszczędnościom, odpowiadającym w każdym z tych okresów, odpowiednio, 0,8 %, 1,3 %, 1,5 % i 1,9 % rocznego zużycia energii końcowej uśrednionego dla ostatnich trzech lat poprzedzających dzień 1 stycznia 2019 r.

71

Z pkt 57–69 niniejszego wyroku wynika, że przepisy zaskarżonej dyrektywy nie mają, jako takie i przede wszystkim, na celu przyjęcia środków wpływających znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii oraz na ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię. Mają one przede wszystkim na celu zwiększenie efektywności energetycznej w Unii, co jest jednym z celów unijnej polityki energetycznej, o której mowa w art. 194 ust. 1 TFUE, i mają co najwyżej jedynie pośredni i dodatkowy wpływ na ogólną strukturę dostaw energii w państwach członkowskich (zob. analogicznie wyrok z dnia 23 lutego 1999 r., Parlament/Rada (C‑42/97, EU:C:1999:81, pkt 63).

72

Zgodnie zaś z zasadą ścisłej wykładni wyjątków i jak przypomniano w pkt 55 niniejszego wyroku, art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE może stanowić podstawę prawną aktu Unii jedynie wtedy, gdy z celu i treści danego aktu wynika, że jego pierwszym zamierzonym rezultatem jest wywarcie znaczącego wpływu na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię.

73

W tym względzie podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską argument oparty na dwojakim celu zaskarżonej dyrektywy jest pozbawiony znaczenia dla sprawy. Jak bowiem podkreśliła Rada, sam fakt, że efektywność energetyczna i oszczędzanie energii mogą przyczynić się do osiągnięcia celów klimatycznych Unii, nie zmienia „charakteru” tej dyrektywy, która pozostaje środkiem polityki energetycznej Unii, nie zaś środkiem z obszaru polityki ochrony środowiska.

74

To samo dotyczy argumentów Rzeczypospolitej Polskiej, w których koncentruje się ona przede wszystkim na art. 26 zaskarżonej dyrektywy. W przepisie tym określono bowiem kryteria, jakie musi spełniać zaopatrzenie w energię cieplną i chłodniczą, aby można je było uznać za „efektywne systemy ciepłownicze i chłodnicze” i z tego względu zapewniające bardziej efektywne zużycie energii pierwotnej. Jednakże poza tym, że Rzeczpospolita Polska sama przyznaje w skardze, iż posiadanie statusu „efektywnego systemu ciepłowniczego” nie jest obowiązkowe, przepis ten nie podważa sformułowanego w pkt 71 niniejszego wyroku wniosku, zgodnie z którym przepisy zaskarżonej dyrektywy nie mają, jako takie i przede wszystkim, na celu przyjęcia środków wpływających znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii oraz na ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię.

75

Wreszcie w odniesieniu do twierdzenia dotyczącego negatywnych skutków społecznych, jakie ma pociągać za sobą zaskarżona dyrektywa, należy stwierdzić, że nie jest ono poparte żadnymi dowodami. W każdym razie z dyrektywy tej jasno wynika, że prawodawca Unii zapewnił, aby wdrożenie tej dyrektywy nie miało negatywnego wpływu na osoby dotknięte ubóstwem energetycznym, odbiorców wrażliwych, osoby w gospodarstwach domowych o niskich dochodach lub osoby zajmujące mieszkania socjalne.

76

Po pierwsze bowiem, w art. 8 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy wyraźnie nałożono na państwa członkowskie obowiązek wdrożenia na rzecz tych osób systemów zobowiązujących do efektywności energetycznej, alternatywnych środków z dziedziny polityki lub połączenia obu tych systemów lub też programów lub środków finansowanych z krajowego funduszu efektywności energetycznej. Po drugie, w art. 24 tej dyrektywy, który jest wyraźnie poświęcony ochronie tych osób i zmniejszaniu ubóstwa energetycznego, ustanowiono szereg środków, które państwa członkowskie powinny podjąć na rzecz tych osób, takich jak w szczególności środki podatkowe, ale również wykorzystanie funduszy publicznych dostępnych na poziomie unijnym i krajowym, w tym, w stosownych przypadkach, wkłady finansowe otrzymywane przez państwa członkowskie ze Społecznego Funduszu Klimatycznego zgodnie z rozporządzeniem 2023/955 oraz dochody uzyskane ze sprzedaży na aukcji uprawnień w ramach handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w ramach systemu handlu tymi uprawnieniami zgodnie z dyrektywą 2003/87.

77

W pozostałym zakresie argumenty przedstawione przez Rzeczpospolitą Polską w ramach zarzutu pierwszego pokrywają się z przedstawionymi w ramach zarzutu drugiego argumentami dotyczącymi naruszenia zasady proporcjonalności i w tym zakresie należy je uznać za bezskuteczne. Nawet bowiem przy założeniu, że zaskarżona dyrektywa narusza zasadę proporcjonalności, takie naruszenie tej zasady nie może podważyć wyboru podstawy prawnej dla przyjęcia tej dyrektywy.

78

W świetle powyższego należy uznać, że zaskarżona dyrektywa nie mogła zostać przyjęta w oparciu o art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE i że Parlament i Rada słusznie przyjęły ją w oparciu o art. 194 ust. 2 TFUE.

79

W związku z tym zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny.

W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, określonej w art. 5 ust. 4 TUE, w związku z art. 296 TFUE i art. 191 ust. 3 TFUE

80

W zarzucie drugim Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że przyjmując zaskarżoną dyrektywę, Parlament i Rada naruszyły zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 5 ust. 4 TUE, w związku z art. 296 TFUE i art. 191 ust. 3 TFUE.

81

Zarzut ten dzieli się na trzy części, z których pierwsza dotyczy naruszenia obowiązku przeprowadzenia przed przyjęciem zaskarżonej dyrektywy wystarczająco uzasadnionej i dokładnej oceny jej skutków, druga – nieodpowiedniego charakteru tej dyrektywy w stosunku do celów, jakie instytucje te zamierzały osiągnąć poprzez jej przyjęcie, a trzecia – nieuwzględnienia przy przyjmowaniu tej dyrektywy specyfiki sytuacji poszczególnych państw członkowskich.

W przedmiocie części pierwszej

– Argumentacja stron

82

W części pierwszej zarzutu drugiego Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, podnosi w pierwszej kolejności, że w dokumencie roboczym służb Komisji z dnia 14 lipca 2021 r. zatytułowanym „Sprawozdanie z oceny skutków towarzyszące wnioskowi dotyczącemu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie efektywności energetycznej” (zwanym dalej „oceną skutków”) Komisja przed przyjęciem zaskarżonej dyrektywy nie przeanalizowała w wystarczająco uzasadniony i dokładny sposób skutków jej przepisów, mimo że nałożono w niej nowe obowiązki, które są nierealne do wykonania w przewidzianych w niej terminach.

83

Przyjmując zaskarżoną dyrektywę, prawodawca Unii miał naruszyć, po pierwsze, art. 5 protokołu (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, dołączonego do traktatu UE i do traktatu FUE, ze względu na to, że nie przeanalizował on wpływu tej dyrektywy, po drugie – art. 296 akapit drugi TFUE, który stanowi, że akty prawne są uzasadniane i odnoszą się do propozycji, inicjatyw, zaleceń, wniosków lub opinii przewidzianych w traktatach i który to obowiązek jest doprecyzowany, w odniesieniu do zasady proporcjonalności, w art. 5 tego protokołu nr 2, oraz po trzecie, art. 191 ust. 3 TFUE, zgodnie z którym przy opracowywaniu polityki w dziedzinie środowiska naturalnego Unia powinna uwzględniać dostępne dane naukowo-techniczne, warunki środowiska w różnych regionach Unii, potencjalne korzyści i koszty, jakie mogą wynikać z działania lub z zaniechania działania, a także gospodarczy i społeczny rozwój Unii jako całości i zrównoważony rozwój jej regionów.

84

Rzeczpospolita Polska kwestionuje w szczególności brak aktualizacji danych zawartych w ocenie skutków w świetle zmian, które zaszły w trakcie procesu legislacyjnego. Wskazuje ona w szczególności, że uwzględnione przez współprawodawców dane odnosiły się do ogólnego celu Unii w zakresie efektywności energetycznej, ustalonego początkowo na 9 %, a nie na 11,7 %, jak ostatecznie ustalono w art. 4 ust. 1 tej dyrektywy.

85

Ponadto ta ocena skutków nie pozwoliła na uwzględnienie wzrostu poziomu ambicji w odniesieniu do przewidzianych w art. 8 tej samej dyrektywy obowiązków w zakresie oszczędności energii.

86

W drugiej kolejności Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że Komisja powinna była przedstawić szczegółową analizę oceny wpływu zaskarżonej dyrektywy na sytuację poszczególnych państw członkowskich, w szczególności w odniesieniu do jej skutków ekonomiczno-finansowych dla przedsiębiorstw oraz odbiorców ciepła.

87

Co się tyczy twierdzenia Komisji, według którego zgodnie z pkt 16 porozumienia w sprawie lepszego stanowienia prawa Komisja nie jest zobowiązana do aktualizacji danych, na podstawie których przyjęto dany akt, Rzeczpospolita Polska uważa, że stanowi to potwierdzenie tego, iż zaskarżona dyrektywa została przyjęta z naruszeniem zasady proporcjonalności.

88

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że cześć pierwszą zarzutu drugiego należy oddalić jako bezzasadną.

– Ocena Trybunału

89

Na wstępie należy zauważyć, że art. 5 ust. 4 akapit pierwszy TUE stanowi, że zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatów.

90

Zasada ta wiąże się z wymogiem, by środki prawne wynikające z zastosowania przepisu prawa Unii były odpowiednie do realizacji zasługujących na ochronę celów wytyczonych przez daną regulację i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia. Tak więc jeśli możliwy jest wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać ten najmniej uciążliwy, zaś wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyroki: z dnia 13 listopada 1990 r., Fedesa i in., C‑331/88, EU:C:1990:391, pkt 13); z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada, C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 94); a także z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 76).

91

Co się tyczy sądowej kontroli poszanowania owej zasady, Trybunał stwierdził, że prawodawcy Unii przysługuje w ramach wykonywania przyznanych mu kompetencji szeroki zakres uznania w dziedzinach wymagających od niego dokonywania rozstrzygnięć natury politycznej, gospodarczej lub społecznej oraz złożonych ocen i analiz, a fortiori w sytuacji, gdy mają one rozwojowy charakter. Ten szeroki zakres uznania przysługujący prawodawcy Unii ma zastosowanie przy określaniu charakteru i zakresu przyjmowanych przez niego środków, a także w pewnym zakresie przy ustalaniu danych będących ich podstawą [zob. podobnie wyroki: z dnia 8 lipca 2010 r., Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, pkt 28, 33, 46; z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 150, 151, 170; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 219, 242].

92

W związku z tym jedynie oczywiście niewłaściwy charakter środka przyjętego w tej dziedzinie w odniesieniu do celu, jaki realizują te instytucje, może podać w wątpliwość zgodność z prawem takiego środka. Nie chodzi zatem o ustalenie, czy środek przyjęty w takiej dziedzinie był jedynym lub najlepszym z możliwych, ponieważ sąd Unii nie może zastąpić własną oceną okoliczności faktycznych o charakterze naukowym i technicznym oceny dokonanej przez prawodawcę Unii, któremu traktaty powierzyły to zadanie [zob. podobnie wyroki: z dnia 12 lipca 2001 r., Jippes i in., C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 82, 83; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 242].

93

Jednak nawet w przypadku szerokiego zakresu uznania prawodawca Unii jest jednak zobowiązany do oparcia swojego wyboru na obiektywnych kryteriach i do zbadania, czy cele, do których zmierza przyjęty przepis, mogą usprawiedliwiać jego negatywne, nawet znaczne, konsekwencje gospodarcze dla niektórych podmiotów gospodarczych. Instytucje Unii, które wydały dany akt prawny, powinny zatem być w stanie wykazać przed Trybunałem, że akt ten został wydany w ramach faktycznego wykonywania ich uprawnień dyskrecjonalnych, co wymaga uwzględnienia wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą ów akt ma uregulować. Wynika z tego, iż instytucje te winny co najmniej móc przedstawić i wykazać w sposób jasny i jednoznaczny dane będące podstawą ustanowienia spornych przepisów tego aktu, na których opierało się wykonanie ich uprawnień dyskrecjonalnych. W tym względzie ważność aktu Unii należy oceniać w odniesieniu do informacji, którymi prawodawca Unii dysponował w chwili przyjęcia danego uregulowania, i nie może ona zależeć od późniejszych ocen dotyczących stopnia jego skuteczności [zob. podobnie wyroki: z dnia 7 lutego 1973 r., Schroeder, 40/72, EU:C:1973:14, pkt 14; z dnia 12 lipca 2001 r., Jippes i in., C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 84; a także z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 152, 153].

94

W odniesieniu do tych stanowiących podstawę danych należy przypomnieć, że ich forma jest bez znaczenia. Prawodawca Unii może uwzględnić nie tylko daną ocenę skutków, taką jak ta rozpatrywana w niniejszej sprawie, lecz również wszelkie inne źródła informacji [wyroki: z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada, C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 31; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 220].

95

I tak Trybunał rozstrzygnął, że obowiązek przeprowadzenia oceny skutków w każdych okolicznościach nie wynika z treści pkt 12–15 porozumienia w sprawie lepszego stanowienia prawa. Choć bowiem w pkt 14 tego samego porozumienia wskazano, że przy rozpatrywaniu wniosków ustawodawczych Komisji Parlament Europejski i Rada będą w pełni brać pod uwagę tę ocenę skutków, to zgodnie z pkt 12 tego samego porozumienia ta „[o]cena skutków jest narzędziem wspomagającym trzy Instytucje w podejmowaniu opartych na gruntownej wiedzy decyzji, a nie substytutem decyzji politycznych w ramach demokratycznego procesu decyzyjnego”. W związku z tym choć Parlament i Rada są zobowiązane wziąć pod uwagę ocenę skutków sporządzoną przez Komisję, to nie są jednak związane jej treścią, w szczególności w zakresie zawartych w niej opinii [wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 221, 222].

96

Również sam fakt, że prawodawca Unii przyjął inny przepis – w stosownym wypadku bardziej ograniczający niż regulacja zalecana w ocenie skutków – nie pozwala wykazać, że wykroczył on poza granice tego, co było konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu. Tak samo w sytuacji, gdy prawodawca Unii zmienia istotne elementy wniosku prawodawczego przedłożonego przez Komisję, pkt 15 porozumienia w sprawie lepszego stanowienia prawa nie nakłada bynajmniej na tego prawodawcę obowiązku aktualizacji oceny skutków sporządzonej przez Komisję, ponieważ w tym pkt 15 przewidziano jedynie możliwość dokonania takiej aktualizacji, gdy Parlament i Rada „uznają to za stosowne i konieczne dla procesu legislacyjnego” [zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 223, 224].

97

Wynika z tego, że choć sporządzenie oceny skutków stanowi etap procesu legislacyjnego, który co do zasady powinien nastąpić, gdy inicjatywa ustawodawcza może mieć istotne skutki gospodarcze, środowiskowe lub społeczne, to pominięcia takiej oceny skutków nie można jednak uznać za naruszenie zasady proporcjonalności, jeżeli prawodawca Unii znajdzie się w szczególnej sytuacji wymagającej zaniechania jej sporządzenia, a dysponuje danymi wystarczającymi, aby ocenić proporcjonalność przyjętego środka [zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 225].

98

W tym względzie, aby prawodawca Unii mógł faktycznie skorzystać ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych, może on musieć uwzględnić w trakcie procedury legislacyjnej dane naukowe i inne dostępne ustalenia, w tym dokumenty naukowe wykorzystywane przez państwa członkowskie na posiedzeniach Rady, których sama ta instytucja nie posiada. Prawodawca może również wziąć pod uwagę informacje, które należą do domeny publicznej i są w związku z tym dostępne dla wszystkich osób lub przedsiębiorstw, które są zainteresowane danym tematem [wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 226].

99

Ponadto prawodawca Unii nie jest zobowiązany do uwzględnienia szczególnej sytuacji danego państwa członkowskiego, w przypadku gdy akt Unii oddziałuje na wszystkie państwa członkowskie i opiera się na założeniu, że – przy uwzględnieniu celów zamierzonych przez ten akt –zapewniona została równowaga pomiędzy różnymi wchodzącymi w grę interesami. W związku z tym poszukiwanie takiej równowagi, z uwzględnieniem sytuacji wszystkich państw członkowskich Unii, a nie szczególnej sytuacji jednego tylko państwa członkowskiego, nie może zostać uznane za sprzeczne z zasadą proporcjonalności [wyroki: z dnia 18 czerwca 2015 r., Estonia/Parlament i Rada, C‑508/13, EU:C:2015:403, pkt 39; z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 167; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 246].

100

Część pierwszą zarzutu drugiego należy zbadać właśnie w świetle powyższych rozważań.

101

W pierwszej kolejności, co się tyczy argumentów Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którymi dane zawarte w ocenie skutków nie były wystarczająco uzasadnione ani wystarczająco szczegółowe, ani też zaktualizowane w świetle zmian, które nastąpiły w trakcie procesu legislacyjnego, w szczególności w odniesieniu do podwyższenia celów w zakresie efektywności energetycznej i oszczędności energii określonych, odpowiednio, w art. 4 i 8 zaskarżonej dyrektywy, należy stwierdzić, że ta ocena skutków nie jest jedynym źródłem informacji, który prawodawca Unii uwzględnił w celu uzasadnienia zakwestionowanych przez to państwo członkowskie środków.

102

Parlament powołuje się bowiem, jako na inne źródła informacji, po pierwsze, na ocenę skutków towarzyszącą komunikatowi Komisji COM(2020) 562 final z dnia 17 września 2020 r. do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego i Komitetu Regionów, zatytułowaną „Ambitniejszy cel klimatyczny Europy do 2030 r.”, po drugie, na zorganizowane przez Parlament w dniu 9 listopada 2021 r. wysłuchanie publiczne w sprawie aspektów energetycznych pakietu legislacyjnego „Gotowi na 55” (całościowego pakietu synergicznych środków i inicjatyw mających na celu osiągnięcie neutralności klimatycznej Unii do 2050 r., zapowiedzianego w komunikacie Komisji z dnia 19 października 2020 r. zatytułowanym „Program prac Komisji na 2021 r. Unia witalności w niestabilnym świecie”), odnoszącego się do przeglądu dyrektywy 2012/27, i po trzecie, na przygotowane przez służby analityczne Parlamentu „briefingi”, w których przeanalizowano różnego rodzaju źródła informacji dotyczące wniosku ustawodawczego Komisji i przedmiotu zaskarżonej dyrektywy.

103

Co się tyczy Rady, instytucja ta wymienia, po pierwsze, dokument Komisji z dnia 17 grudnia 2021 r. zatytułowany „Zaproponowane przekształcenie dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej – Cel w zakresie efektywności energetycznej, jego związek z innymi celami pakietu legislacyjnego »Gotowi na 55« i rola art. 8”, oraz po drugie, wniosek Komisji COM(2022) 222 final z dnia 18 maja 2022 r. dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, dyrektywę 2010/31/UE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków i dyrektywę 2012/27/UE w sprawie efektywności energetycznej.

104

Należy zaś przede wszystkim stwierdzić, że już ten ostatni dotyczący dyrektywy wniosek miał już na celu zmianę dyrektywy 2012/27, przewidując w art. 3, że „[p]aństwa członkowskie wspólnie zapewniają zmniejszenie zużycia energii o co najmniej 13 % w 2030 r. w porównaniu z prognozami przedstawionymi w unijnym scenariuszu odniesienia 2020, tak aby zużycie energii końcowej w Unii nie przekraczało 750 Mtoe, a zużycie energii pierwotnej w Unii nie przekraczało 980 Mtoe w 2030 r.”. Wynika z tego, że w zaskarżonej dyrektywie te dane liczbowe zostały podwyższone jedynie nieznacznie, aby osiągnąć, odpowiednio, wartości 763 Mtoe i 992,5 Mtoe.

105

Z uzasadnienia wspomnianego wniosku dotyczącego dyrektywy wynika również, że „[o]becne napięcia międzynarodowe wynikające z rosyjskiej inwazji na Ukrainę […] oraz bardzo wysokie ceny energii zwiększyły potrzebę przyspieszenia działań na rzecz efektywności energetycznej”, co świadczy o tym, że przy przyjmowaniu zaskarżonej dyrektywy współprawodawcy unijni wzięli pod uwagę te zmiany kontekstu geopolitycznego.

106

Następnie, w dokumencie Komisji, przekazanym przez Radę delegacjom poszczególnych państw członkowskich i wspomnianym w pkt 103 niniejszego wyroku, wskazano, że wyniki modelowania dla wszystkich scenariuszy politycznych związanych z planem docelowym w dziedzinie klimatu świadczą o tym, że należy zwiększyć wysiłki w zakresie efektywności energetycznej w celu osiągnięcia wartości 36–37 % w odniesieniu do energii końcowej i 39–41 % w odniesieniu do zużycia energii pierwotnej w porównaniu ze scenariuszem odniesienia 2007, tak aby umożliwić Unii osiągnięcie do 2030 r. redukcji o 55 % emisji gazów cieplarnianych w racjonalny pod względem kosztów sposób.

107

Wreszcie informacje wynikające z dokumentów wymienionych w czterech poprzednich punktach niniejszego wyroku odzwierciedlono wiernie w motywach 27 i 28 zaskarżonej dyrektywy. Rzeczpospolita Polska w żaden sposób nie podważa zaś znaczenia tych dokumentów ani zgodności między informacjami wynikającymi z tych dokumentów a treścią tych motywów 27 i 28.

108

Ponadto podczas gdy Parlament i Rada przedstawiają przed Trybunałem dokumenty mogące potwierdzać to, że w ramach procedury ustawodawczej dotyczącej przyjęcia zaskarżonej dyrektywy oparły one swe wybory polityczne nie tylko na ocenie skutków, ale również na innych źródłach informacji, Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje tego, że te inne źródła informacji umożliwiły współprawodawcom podjęcie świadomej decyzji. Ponadto państwo to nie twierdzi, że ze względu na uwzględnienie danych pochodzących z innych źródeł informacji niż te wynikające z oceny skutków współprawodawcy ci przy przyjmowaniu zaskarżonej dyrektywy przekroczyli granice przysługującego im szerokiego zakresu uznania lub dokonali wyborów politycznych, które byłyby oczywiście nieodpowiednie w stosunku do realizowanych przez tę dyrektywę celów.

109

W tych okolicznościach należy uznać, że w celu skutecznego wykonania przysługujących im uprawnień dyskrecjonalnych i dokonywania wyborów politycznych w trakcie procedury prawodawczej dotyczącej przyjęcia zaskarżonej dyrektywy współprawodawcy unijni oparli się nie tylko na ocenie skutków, ale również na innych źródłach informacji, które pozwoliły im uwzględnić wystarczające, szczegółowe i aktualne dane.

110

Co się tyczy w szczególności podniesienia w trakcie procesu ustawodawczego celów w zakresie efektywności energetycznej i oszczędności energii, określonych, odpowiednio, w art. 4 i 8 zaskarżonej dyrektywy, należy przypomnieć, jak wynika z pkt 96 niniejszego wyroku, że sam fakt, iż prawodawca unijny mógł przyjąć przepis bardziej ambitny niż regulacja zalecana w ocenie skutków, nie pozwala wykazać, że przekroczył granice tego, co było konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu. Podobnie zmiana niektórych istotnych elementów wniosku ustawodawczego Komisji nie pociąga za sobą obowiązku aktualizacji przeprowadzonej przez tę instytucję oceny skutków.

111

W konsekwencji należy oddalić podniesione przez Rzeczpospolitą Polską argumenty, za pomocą których zamierzała ona wykazać, że ta ocena skutków nie była wystarczająco uzasadniona i dokładna oraz że zawarte w tej ocenie skutków dane nie odzwierciedlały zmian, które zaszły w trakcie procesu legislacyjnego.

112

W drugiej kolejności, co się tyczy argumentów Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez które utrzymuje ona, że w ocenie skutków nie przeanalizowano wpływu zaskarżonej dyrektywy na sytuację poszczególnych państw członkowskich, a w szczególności że nie uwzględniono w niej skutków gospodarczych i finansowych tej dyrektywy dla przedsiębiorstw i odbiorców ciepła w Polsce, należy zauważyć, że państwa członkowskie powinny wspólnie realizować cele określone w tej dyrektywie. W art. 4 i 8 tej dyrektywy zdefiniowano bowiem, odpowiednio, cele w zakresie efektywności energetycznej, których osiągnięcie „państwa członkowskie wspólnie zapewniają” oraz cele dotyczące „skumulowan[ych] oszczędności […] energii”, które te państwa muszą osiągnąć.

113

Jak zaś przypomniano w pkt 99 niniejszego wyroku, prawodawca Unii nie jest zobowiązany do uwzględnienia szczególnej sytuacji danego państwa członkowskiego, w przypadku gdy akt Unii oddziałuje na wszystkie państwa członkowskie i przyjęto w nim założenie, że przy uwzględnianiu zamierzonych przez ten akt celów została zapewniona równowaga pomiędzy różnymi wchodzącymi w grę interesami. W związku z tym poszukiwanie takiej równowagi z uwzględnieniem sytuacji wszystkich państw członkowskich Unii, a nie szczególnej sytuacji jednego tylko państwa członkowskiego, nie może zostać uznane za sprzeczne z zasadą proporcjonalności.

114

W tych okolicznościach część pierwszą zarzutu drugiego należy oddalić jako bezzasadną.

W przedmiocie części drugiej

– Argumentacja stron

115

W części drugiej zarzutu drugiego Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, podnosi, że ustanowione w zaskarżonej dyrektywie cele są nierealistyczne i z tego względu należy ją uznać za nieodpowiednią do osiągnięcia realizowanych przez prawodawcę Unii celów.

116

W art. 4 tej dyrektywy nałożono na państwa członkowskie nowe obowiązki w zakresie efektywności energetycznej, które są nierealne do wykonania w przewidzianych w niej terminach. W każdym razie realizacja tych obowiązków wymaga znaczących kosztów inwestycyjnych oraz administracyjnych. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej cele określone w tym art. 4 powinny zostać osiągnięte w okresie dłuższym niż ten przewidziany w tym artykule, a mianowicie w okresie od 2023 r. do 2030 r., aby nie narażać państw członkowskich na negatywne skutki makroekonomiczne.

117

W kontekście swojej argumentacji dotyczącej art. 4 zaskarżonej dyrektywy Rzeczpospolita Polska wyjaśnia, że zużycie energii końcowej i zużycie energii pierwotnej w Polsce w latach 2012–2021 wzrosło, odpowiednio, o 1,73 % i o 1,27 %, podczas gdy zgodnie z tym art. 4 i załącznikiem I do zaskarżonej dyrektywy w odniesieniu do lat 2021–2030 w tym względzie wymagana jest roczna średnia spadku wynosząca, odpowiednio, 2,89 % i 3,26 %. Po zwiększeniu zużycia energii, do którego doszło w latach 2012–2021, należy zaś uznać takie diametralne odwrócenie tego trendu w latach 2022–2030 za niemożliwe, w szczególności w świetle wzrostu PKB Rzeczpospolitej Polskiej, który w tym ostatnim okresie powinien wahać się od 0,7 % do 3 % rocznie.

118

Ponadto Rzeczpospolita Polska uważa, że nierealistyczne jest wymaganie od niej, aby wykonała przewidziany w art. 12 zaskarżonej dyrektywy obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie, by krajowe centra danych raportowały na temat ich parametrów do utworzonej przez Komisję unijnej bazy danych dotyczącej centrów przetwarzania danych, skoro instytucja ta zwlekała z przyjęciem odpowiedniego aktu delegowanego określającego zakres informacji, które mają być przekazywane, i z utworzeniem takiej unijnej bazy danych.

119

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że cześć drugą zarzutu drugiego należy oddalić jako bezzasadną.

– Ocena Trybunału

120

Jak przypomniano w pkt 91 i 92 niniejszego wyroku, w dziedzinach wymagających od niego dokonywania rozstrzygnięć natury politycznej, gospodarczej lub społecznej oraz dokonywania złożonych ocen prawodawcy Unii przysługuje szeroki zakres uznania. W konsekwencji zgodność z prawem środka przyjętego w takich dziedzinach nie zależy od tego, czy był on rozwiązaniem jedynym lub też najlepszym z możliwych. W związku z tym jedynie oczywiście niewłaściwy charakter środka w odniesieniu do celu, jaki realizują właściwe instytucje, może mieć wpływ na jego zgodność z prawem.

121

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w art. 4 zaskarżonej dyrektywy w związku z jej motywem 30 określono wspólny cel zmniejszenia zużycia energii, który państwa członkowskie mają osiągnąć, nie przewidując bezpośrednio wiążących poszczególne państwa członkowskie celów indywidualnych.

122

Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy państwa członkowskie wspólnie zapewniają zmniejszenie zużycia energii o co najmniej 11,7 % w 2030 r. w porównaniu z prognozami przedstawionymi w unijnym scenariuszu odniesienia 2020, tak aby zużycie energii końcowej w Unii nie przekraczało 763 Mtoe, oraz dokładają starań, aby wspólnie przyczynić się do osiągnięcia orientacyjnego celu polegającego na tym, by zużycie energii pierwotnej w Unii nie przekraczało 992,5 Mtoe w 2030 r.

123

Podobnie zgodnie z art. 4 ust. 2 tej dyrektywy każde państwo członkowskie wyznacza orientacyjny krajowy wkład w zakresie efektywności energetycznej na podstawie zużycia energii końcowej, by osiągnąć razem wiążący cel unijny w zakresie zużycia energii końcowej, oraz dokłada starań, by wspólnie przyczynić się do osiągnięcia orientacyjnego unijnego celu w zakresie zużycia energii pierwotnej w Unii określonego w art. 4 ust. 1. Ten ust. 2 stanowi również, że każde państwo członkowskie powiadamia Komisję o swym wkładzie oraz o swej orientacyjnej trajektorii.

124

Niewątpliwie prawdą jest, że państwa członkowskie nie ustalają swoich orientacyjnych krajowych wkładów w zakresie efektywności energetycznej w oparciu o zużycie energii końcowej całkowicie swobodnie.

125

Przede wszystkim bowiem ów art. 4 zawiera w ust. 3 wykaz informacji, które państwa członkowskie uwzględniają przy ustalaniu swoich orientacyjnych krajowych wkładów w zakresie efektywności energetycznej, uściślając jednocześnie w ust. 4, że państwo członkowskie zapewnia, aby jego wkład w Mtoe nie przekraczał o więcej niż 2,5 % tego, co wynikałoby ze wzoru zawartego w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy.

126

Następnie z art. 4 ust. 5 tej dyrektywy wynika, że Komisja sprawdza, czy wspólny wkład państw członkowskich jest co najmniej równy wiążącemu celowi Unii w zakresie zużycia energii końcowej, a w przypadku gdy instytucja ta stwierdzi, że jest on niewystarczający, przedstawia każdemu państwu członkowskiemu skorygowany orientacyjny wkład krajowy, na podstawie którego to państwo członkowskie aktualizuje swój orientacyjny wkład krajowy. Ten sam przepis stanowi, że stosując przewidziany w nim mechanizm, Komisja zapewnia, aby nie było różnic między sumą wkładów krajowych wszystkich państw członkowskich a wiążącym celem Unii.

127

Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 6 tej dyrektywy w przypadku gdy Komisja stwierdzi, że poczyniono niewystarczające postępy w realizacji wkładów w zakresie efektywności energetycznej, państwa członkowskie, które znajdują się powyżej swoich orientacyjnych trajektorii w zakresie zużycia energii końcowej, zapewniają wdrożenie dodatkowych środków w celu realizacji swoich wkładów w zakresie efektywności energetycznej. Jeśli jednak środki krajowe zostaną uznane za niewystarczające, Komisja proponuje w stosownych przypadkach środki, aby zapewnić w szczególności osiągnięcie unijnych celów w zakresie efektywności energetycznej na 2030 r.

128

Choć jednak przedstawione w trzech poprzednich punktach niniejszego wyroku przepisy art. 4 zaskarżonej dyrektywy mogą mieć pewien wpływ na zakres uznania, jakie mają państwa członkowskie przy określaniu swoich orientacyjnych wkładów krajowych w dziedzinie efektywności energetycznej, to nie ulega wątpliwości, że przepisy te nie narzucają poziomu tych wkładów. Określają one cel efektywności energetycznej w sposób całościowy na poziomie całej Unii, w związku z czym ów wiążący cel powinien zostać osiągnięty przez państwa członkowskie wspólnie, nie zaś indywidualnie przez każde z nich.

129

Tym samym, opierając się wyłącznie na własnej sytuacji, aby podnieść, że w zaskarżonej dyrektywie ustanowiono w odniesieniu do niej nierealistyczne cele, Rzeczpospolita Polska pomija zbiorowy charakter obowiązków w zakresie efektywności energetycznej i wynikającą z tego wyboru politycznego konieczność znalezienia równowagi między różnymi wchodzącymi w grę interesami. Jak zaś podnosi w istocie Parlament, różnego rodzaju elementy składowe, które zostały wymienione w art. 4 tej dyrektywy, takie jak orientacyjny charakter wkładów krajowych, etapowe podejście do ich potencjalnej korekty i możliwość obliczania tych wkładów na różne sposoby, świadczą o zrównoważonym charakterze tego wyboru.

130

W drugiej kolejności, co się tyczy argumentu, zgodnie z którym cele określone w art. 4 zaskarżonej dyrektywy powinny zostać osiągnięte w okresie dłuższym niż ten zawarty między 2023 r. a 2030 r., aby nie narażać państw członkowskich na negatywne skutki makroekonomiczne, wystarczy stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska w żaden sposób nie wyjaśnia, na czym mają polegać te negatywne skutki makroekonomiczne dla państw członkowskich innych niż ona sama. Nie proponuje ona również późniejszej niż 2030 r. daty, w której osiągnięcie tych celów byłoby możliwe bez ponoszenia przez państwa członkowskie takich konsekwencji, ponieważ państwo to ogranicza się do wskazania konieczności przyznania „okresu dłuższego” niż ten między 2023 r. a 2030 r.

131

Za pomocą tego argumentu nie można zatem wykazać, w świetle orzecznictwa przypomnianego w pkt 92 i 99 niniejszego wyroku, że wybór dokonany przez prawodawcę unijnego w odniesieniu do ustalenia terminu na osiągnięcie celów określonych w tym art. 4 był oczywiście nieodpowiedni.

132

W trzeciej kolejności, co się tyczy niemożności wywiązania się przez Rzeczpospolitą Polską z przewidzianego w art. 12 zaskarżonej dyrektywy obowiązku monitorowania ze względu na opóźnienie Komisji w przyjęciu odpowiedniego aktu delegowanego określającego zakres informacji, które mają być przekazywane przez krajowe centra danych, a także w utworzeniu unijnej bazy danych, należy wskazać, po pierwsze, że z art. 12 wynika jedynie, iż najpóźniej do dnia 15 maja 2024 r. właściciele i operatorzy centrów przetwarzania danych o zapotrzebowaniu zainstalowanej infrastruktury informatycznej na energię elektryczną wynoszącym co najmniej 500 kW podają do wiadomości publicznej informacje określone w załączniku VII tej dyrektywy.

133

W odniesieniu do tych informacji należy zaś stwierdzić, że wywiązanie się z obowiązku monitorowania dotyczącego informacji, o których mowa w lit. a) i b) tego załącznika VII, nie wiąże się z koniecznością przyjęcia aktu delegowanego. Ponadto w odniesieniu do informacji określonych w lit. c) tego załącznika wyraźnie wskazano tam normę, którą można przyjąć za podstawę, aż do wejścia w życie aktu delegowanego przyjętego na podstawie art. 33 ust. 3 tej dyrektywy.

134

Po drugie, w zakresie, w jakim w art. 12 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy przewidziano utworzenie przez Komisję unijnej bazy danych dotyczącej centrów danych, która zawiera informacje przekazywane przez krajowe centra danych, a także publiczne udostępnienie tej bazy danych na zagregowanym poziomie, należy zauważyć, że w przepisie tym nie przewidziano nałożenia żadnego obowiązku ani na państwa członkowskie, ani na właścicieli i operatorów tych centrów danych.

135

W każdym razie, nawet przy założeniu, że przyjęcie aktu delegowanego było konieczne do tego, aby państwa członkowskie mogły wypełnić swoje obowiązki, i że taki akt nie został przyjęty przez Komisję w terminie określonym w art. 33 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy, co zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej utrudniło raportowanie wyników krajowych centrów danych do utworzonej przez Komisję unijnej bazy danych o centrach danych, należy stwierdzić, że państwo to w żaden sposób nie objaśniło powodów, dla których opóźnienie to powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tej dyrektywy w całości.

136

W tych okolicznościach część drugą zarzutu drugiego należy oddalić jako bezzasadną.

W przedmiocie części trzeciej

– Argumentacja stron

137

W części trzeciej zarzutu drugiego Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, podnosi, że w przepisach zaskarżonej dyrektywy nie uwzględniono specyfiki sytuacji poszczególnych państw członkowskich.

138

Po pierwsze, Rzeczpospolita Polska kwestionuje zniesienie, w stosunku do dyrektywy 2012/27, możliwości samodzielnego określania przez państwa członkowskie ich orientacyjnych wkładów krajowych w zakresie efektywności energetycznej, ponieważ z art. 4 ust. 3–6 zaskarżonej dyrektywy wynika, że dopuszcza się w niej margines odchylenia wynoszący jedynie 2,5 % w stosunku do wartości wkładów krajowych ustalonej przez Komisję na podstawie wzoru zawartego w załączniku I do tej dyrektywy.

139

Przypomina ona, że zgodnie z art. 4 ust. 6 zaskarżonej dyrektywy jeżeli po dokonaniu oceny środków krajowych podjętych w celu osiągnięcia krajowego celu w zakresie końcowego zużycia energii Komisja uzna je za niewystarczające, instytucja ta proponuje dodatkowe środki mające na celu zapewnienie realizacji celów Unii na 2030 r. w zakresie efektywności energetycznej. Państwa członkowskie, które muszą przestrzegać zasady lojalnej współpracy, nie mogą zaś pominąć takiej propozycji ze strony Komisji.

140

Ponadto zawarty we wzorze określonym we wspomnianym załączniku I wkład związany z PKB w przeliczeniu na mieszkańca nie odzwierciedla wyczerpująco różnic istniejących między państwami członkowskimi i stanowi dla Rzeczypospolitej Polskiej wyzwanie, ponieważ powinna ona zmniejszyć zużycie energii końcowej przy jednoczesnym utrzymaniu zadowalającego tempa rozwoju gospodarczego.

141

Rzeczpospolita Polska krytykuje również fakt, że przy określaniu wkładów krajowych nie jest możliwe uwzględnienie wpływu pandemii COVID‑19 oraz wpływu wojny napastniczej Federacji Rosyjskiej przeciwko Ukrainie. Podnosi ona zaś, że jako bezpośredni sąsiad Ukrainy przyjęła w pierwszych miesiącach wojny ponad 4 mln uchodźców, z czego 1 mln uchodźców nadal przebywa w Polsce, co niepodważalnie wpływa na zwiększenie zużycia energii w całym państwie i powinno znaleźć odzwierciedlenie w metodyce wyznaczania celu w zakresie efektywności energetycznej.

142

Po drugie, Rzeczpospolita Polska podnosi, że obowiązek oszczędności energii, o którym mowa w art. 8 zaskarżonej dyrektywy, ma charakter indywidualnie wiążącego celu na poziomie państwa członkowskiego.

143

Krytykuje ona fakt, że ze względu na znaczne ograniczenia w możliwości zaliczania do celu, o którym mowa w tym art. 8, oszczędności energii wynikających z bezpośredniego spalania paliw kopalnych, do których zaliczany jest również gaz ziemny, oszczędności te są całkowicie pomijane.

144

Po trzecie, co się tyczy kryteriów efektywności energetycznej systemu ciepłowniczego i chłodniczego, zawartych w art. 26 zaskarżonej dyrektywy, oraz kryteriów definicji wysoko sprawnej kogeneracji, zawartych w załączniku III do tej dyrektywy, Rzeczpospolita Polska uważa, że szybkie tempo ich wdrażania, takie jak to przewidziane w tej dyrektywie, jest niedopuszczalne w przypadku wielkoskalowych systemów ciepłowniczych.

145

Owo państwo członkowskie przypomina, po pierwsze, że zgodnie z kryteriami przewidzianymi w art. 26 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy od dnia 1 stycznia 2035 r. sama kogeneracja nie może stanowić o statusie efektywnego energetycznie systemu ciepłowniczego i że począwszy od dnia 1 stycznia 2045 r. kogeneracja nie będzie wpływała na status efektywnego energetycznie systemu ciepłowniczego.

146

Po drugie, Rzeczpospolita Polska przypomina, że pułap bezpośrednich emisji dwutlenku węgla na poziomie 270 g CO2 dla 1 kW/h energii wyprodukowanej w procesie skojarzonego wytwarzania, w tym energii cieplnej lub chłodniczej, energii elektrycznej i energii mechanicznej, został przewidziany w lit. a) tego załącznika III jako kryterium definicji wysoko sprawnej kogeneracji dla jednostek kogeneracji wybudowanych lub znacznie zmodernizowanych po transpozycji tego załącznika III, a najpóźniej w dniu 1 stycznia 2034 r., pod warunkiem że posiadają one plan stopniowego ograniczania emisji tak, aby osiągnąć ten poziom w odniesieniu do jednostek kogeneracji funkcjonujących przed dniem 10 października 2023 r.

147

Rzeczpospolita Polska, przypominając, że jej sektor ciepłowniczy, z uwagi na uwarunkowania historyczne, został zbudowany na stosowaniu paliw węglowych, uważa, że kryteria przewidziane w art. 26 zaskarżonej dyrektywy i w załączniku III do niej nie umożliwiają już uznania systemów ciepłowniczych bazujących na elektrowniach węglowych za „efektywne” w rozumieniu art. 2 pkt 46 tej dyrektywy, a jednocześnie zniechęcają do modernizacji tych systemów celem przejścia z węgla na gaz, podczas gdy kogeneracja na gaz ziemny jest obecnie jedyną dostępną technologią dla największych systemów ciepłowniczych. Tak więc w odniesieniu do wysoko sprawnej kogeneracji należy wprowadzić odpowiedni okres przejściowy w celu dostosowania się do nowych wymogów, tak aby uniknąć sytuacji, w której systemy oparte na tej technologii nagle tracą swój status „efektywnych” w rozumieniu art. 2 pkt 46 wspomnianej dyrektywy.

148

Rzeczpospolita Polska dodaje, że spełnienie obowiązków wynikających z kryteriów przewidzianych w art. 26 zaskarżonej dyrektywy i w załączniku III do niej spowodowałoby drastyczny wzrost cen, popychając wrażliwych konsumentów w kierunku wysoce zanieczyszczających rozwiązań grzewczych.

149

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że cześć trzecią zarzutu drugiego należy oddalić jako bezzasadną.

– Ocena Trybunału

150

W pierwszej kolejności, aby wykazać, że przy określaniu ram ustalania orientacyjnych wkładów krajowych w zakresie efektywności energetycznej nie przestrzegano zasady proporcjonalności, Rzeczpospolita Polska powołuje się, po pierwsze, na fakt, że zgodnie z art. 4 ust. 3–6 i załącznikiem I do zaskarżonej dyrektywy każde państwo członkowskie powinno zapewnić, aby jego wkład w Mtoe nie przekraczał o więcej niż 2,5 % tego, co wynikałoby ze wzoru zawartego w załączniku I, a na wypadek, gdyby Komisja uznała środki krajowe podjęte w celu osiągnięcia krajowego celu w zakresie końcowego zużycia energii za niewystarczające, instytucja ta proponuje państwu członkowskiemu, którego to dotyczy, dodatkowe środki. Po drugie, Rzeczpospolita Polska podnosi, że element dotyczący PKB w przeliczeniu na mieszkańca, zawarty we wzorze przewidzianym w tym załączniku I, stanowi dla niej wyzwanie w świetle konieczności utrzymania tempa jej rozwoju gospodarczego. Po trzecie, utrzymuje ona, że ów art. 4 ust. 4 i 5 tej dyrektywy oraz ten sam załącznik I, w zakresie, w jakim nie pozwalają na uwzględnienie skutków pandemii COVID‑19 i skutków wojny napastniczej prowadzonej przez Federację Rosyjską przeciwko Ukrainie, spowodują zwiększenie zużycia energii w tym kraju członkowskim.

151

Jednakże przedstawiając te dowody, Rzeczpospolita Polska ogranicza się do twierdzenia, że przyjęcie zaskarżonej dyrektywy może wywołać negatywne skutki gospodarcze, nie przedstawiając dowodu na nieproporcjonalny charakter tych skutków w stosunku do uzasadnionych celów realizowanych przez tę dyrektywę na poziomie Unii. Nie uwzględnia ona również spodziewanych korzyści gospodarczych wynikających z oszczędności energii, o których mowa w tej dyrektywie.

152

W drugiej kolejności, odnośnie do argumentu Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym, niezależnie od tego, że w art. 8 zaskarżonej dyrektywy określony został cel oszczędności energii, który ma zostać osiągnięty przez wszystkie państwa członkowskie, obowiązki w zakresie oszczędności energii, o których mowa w tym art. 8, służą realizacji indywidualnego wiążącego celu na poziomie poszczególnych państw członkowskich, należy zauważyć, że państwo to nie wyjaśnia, z jakich powodów obowiązki te, w zakresie, w jakim dotyczą zarówno jego samego, jak i innych państw członkowskich, są w świetle orzecznictwa przypomnianego w pkt 92 niniejszego wyroku w sposób oczywisty nieodpowiednie do realizowanych przez tę dyrektywę celów.

153

Podobnie Rzeczpospolita Polska nie wyjaśnia również powodów, dla których podjęta przez prawodawcę Unii decyzja o ograniczeniu możliwości zaliczania do realizowanych przez dyrektywę celów oszczędności energii wynikających z bezpośredniego spalania paliw kopalnych miałaby być oczywiście nieodpowiednia w świetle tych celów.

154

W trzeciej kolejności, co się tyczy podniesionego przez Rzeczpospolitą Polską argumentu, zgodnie z którym terminy wdrożenia kryteriów efektywności energetycznej systemu ciepłowniczego i chłodniczego zawartych w art. 26 zaskarżonej dyrektywy oraz kryteriów definicji wysoko sprawnej kogeneracji zawartych w załączniku III do tej dyrektywy są nieodpowiednie w przypadku wielkoskalowych systemów ciepłowniczych, należy zauważyć, że państwo to nie wykazało, iż terminy te są oczywiście nieodpowiednie w świetle przewidzianych przez zaskarżoną dyrektywę celów wspierania efektywności energetycznej i oszczędności energii.

155

Rzeczpospolita Polska ogranicza się bowiem do przedstawienia trudności, jakie mogą wynikać z tych terminów wdrożenia w przypadku znajdujących się na terytorium tego państwa członkowskiego wielkoskalowych systemów ciepłowniczych.

156

Rzeczpospolita Polska nie określa również cech charakteryzujących „odpowiedni” okres przejściowy, które umożliwiałyby sieciom ciepłowniczym bazującym na elektrowniach kogeneracyjnych zasilanych węglem i gazem dostosowanie się do nowych kryteriów, które zostały przewidziane w art. 26 zaskarżonej dyrektywy i w załączniku III do niej. Należy więc uznać, że państwo to krytykuje w rzeczywistości brak przewidzenia odstępstwa mającego zastosowanie do polskich systemów ciepłowniczych bazujących na wspomnianych elektrowniach.

157

Jak zaś przypomniano w pkt 99 i 113 niniejszego wyroku, prawodawca Unii nie jest zobowiązany do uwzględnienia szczególnej sytuacji danego państwa członkowskiego, w przypadku gdy akt Unii oddziałuje na wszystkie państwa członkowskie i zakłada, że równowaga pomiędzy różnymi wchodzącymi w grę interesami, przy uwzględnieniu celów zamierzonych przez ten akt, została zapewniona. W związku z tym poszukiwanie takiej równowagi z uwzględnieniem sytuacji wszystkich państw członkowskich Unii, a nie szczególnej sytuacji jednego tylko państwa członkowskiego, nie może zostać uznane za sprzeczne z zasadą proporcjonalności.

158

Co się tyczy twierdzeń Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którymi kryteria przewidziane w art. 26 wspomnianej dyrektywy i w załączniku III do niej zniechęcą właścicieli sieci ciepłowniczych do przeprowadzania modernizacji niezbędnych w celu przejścia z węgla na gaz i spowodują drastyczny wzrost cen, popychając wrażliwych konsumentów w kierunku wysoce zanieczyszczających rozwiązań grzewczych, wystarczy stwierdzić, że opierają się one na mających spekulacyjny charakter założeniach. Nie mogą one zatem jako takie podlegać kontroli sądowej.

159

Z powyższego wynika, że część trzecią zarzutu drugiego należy oddalić jako bezzasadną.

160

W świetle powyższych rozważań należy oddalić zarzut drugi jako bezzasadny, a w konsekwencji oddalić skargę w całości.

W przedmiocie kosztów

161

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament i Rada wniosły o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, także kosztami poniesionymi przez Parlament i Radę.

162

Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu, który stanowi, że państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, Węgry i Komisja winny pokryć własne koszty.