Polska kwestionowała CBAM jako podatek. TSUE oddalił skargę o unieważnienie

62023CJ0512

WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)

z dnia 12 listopada 2026 r. (

*1)

Skarga o stwierdzenie nieważności – Rozporządzenie (UE) 2023/956 – Mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 – Podstawa prawna tego rozporządzenia – Ustalenie – Akt uzupełniający akt istniejący wcześniej – Artykuł 192 ust. 1 TFUE – Artykuł 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE – Przepisy przede wszystkim o charakterze fiskalnym – Ścisła wykładnia – Środek oparty na rynku

W sprawie C‑512/23

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 8 sierpnia 2023 r.,

Rzeczpospolita Polska, którą reprezentował B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,

strona skarżąca,

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu, który reprezentowali W. Kuzmienko oraz L. Stefani, w charakterze pełnomocników,

Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowali początkowo R. Boucquey, A. Maceroni, A. Sikora-Kalėda oraz A. Westerhof Löfflerová, w charakterze pełnomocników, następnie R. Boucquey, A. Maceroni oraz A. Westerhof Löfflerová, w charakterze pełnomocników, a wreszcie A. Maceroni, K. Pleśniak oraz A. Westerhof Löfflerová, w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

popieranym przez:

Komisję Europejską, którą reprezentowali A. Armenia, F. Moro, J. Norris oraz M. Owsiany-Hornung, w charakterze pełnomocników,

interwenient,

TRYBUNAŁ (druga izba),

w składzie: K. Jürimäe, prezeska izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego drugiej izby, Z. Csehi, M. Gavalec (sprawozdawca) i F. Schalin, sędziowie,

rzecznik generalny: T. Ćapeta,

sekretarz: V. Di Bucci,

uwzględniając pisemny etap postępowania,

podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzeczniczki generalnej, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,

wydaje następujący

Wyrok

1

W swej skardze Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/956 z dnia 10 maja 2023 r. ustanawiającego mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (Dz.U. 2023, L 130, s. 52, zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”).

Ramy prawne

Traktat FUE

2

Artykuł 192 ust. 1 i ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE stanowi:

„1. Parlament Europejski i [Rada Unii Europejskiej], stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z [Europejskim Komitetem Ekonomiczno-Społecznym (EKES)] oraz [Europejskim Komitetem Regionów (KR)], decydują o działaniu służącym osiągnięciu celów określonych w artykule 191, które ma być podjęte przez Unię.

2. Na zasadzie odstępstwa od procedury decyzyjnej przewidzianej w ustępie 1 i bez uszczerbku dla artykułu 114 Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z [Parlamentem], [EKES] i [KR], uchwala:

a) przepisy przede wszystkim o charakterze fiskalnym”.

Zaskarżone rozporządzenie

3

Motywy 2, 5, 6, 8–12, 14, 15, 19–24, 27–29, 49, 73 i 74 zaskarżonego rozporządzenia mają następujące brzmienie:

„(2)

Porozumienie paryskie, przyjęte w dniu 12 grudnia 2015 r. [na mocy Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (Dz.U. 2016, L 282, s. 4, zwane dalej »porozumieniem paryskim«), zatwierdzone w imieniu Unii decyzją Rady (UE) 2016/1841 z dnia 5 października 2016 r. (Dz.U. 2016, L 282, s. 1)], weszło w życie w dniu 4 listopada 2016 r. Strony porozumienia paryskiego uzgodniły, że ograniczą wzrost średniej temperatury globalnej do poziomu znacznie niższego niż 2 °C powyżej poziomu przedindustrialnego oraz podejmą wysiłki mające na celu ograniczenie wzrostu temperatury do 1,5 °C powyżej poziomu przedindustrialnego. W pakcie klimatycznym z Glasgow przyjętym dnia 13 listopada 2021 r. Konferencja Stron [Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC)], służąca jako spotkanie Stron porozumienia paryskiego, uznała też, że ograniczenie wzrostu średniej temperatury globalnej do 1,5 °C powyżej poziomu przedindustrialnego znacząco zmniejszyłoby ryzyka związane ze zmianami klimatu i ich skutki, i zobowiązała się, że do końca 2022 r. wzmocni cele na rok 2030, aby wyrównać rozbieżności między ambicjami.

[…]

(5)

Przyjmując rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1119 [z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie ustanowienia ram na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej i zmiany rozporządzeń (WE) nr 401/2009 i (UE) 2018/1999 (»europejskie prawo o klimacie«) (Dz.U. 2021, L 243, s. 1)], ujęto w prawodawstwie cel osiągnięcia neutralności klimatycznej w całej gospodarce najpóźniej do 2050 r. W rozporządzeniu tym ustanowiono również wiążący wewnątrzunijny cel zakładający ograniczenie emisji netto gazów cieplarnianych (emisje po odliczeniu pochłaniania) do 2030 r. o co najmniej 55 % w porównaniu z poziomami z 1990 r.

(6)

Raport specjalny Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC) z 2018 r. na temat wpływu wzrostu globalnej temperatury o 1,5 °C w porównaniu z poziomem przedindustrialnym i związanych z nim globalnych scenariuszy emisji gazów cieplarnianych daje solidne podstawy naukowe do przeciwdziałania zmianom klimatu i wskazuje, że trzeba przyspieszyć działania dotyczące klimatu. W raporcie tym potwierdzono, że chcąc zmniejszyć prawdopodobieństwo wystąpienia ekstremalnych zdarzeń meteorologicznych, trzeba pilnie zmniejszyć emisje gazów cieplarnianych, a zmianę klimatu ograniczyć do wzrostu globalnej temperatury o 1,5 °C. Ponadto jeśli nie zaczniemy szybko realizować scenariuszy łagodzenia zmiany klimatu pozwalających ograniczyć globalne ocieplenie do 1,5 °C powyżej poziomu przedindustrialnego, trzeba będzie zastosować znacznie droższe i bardziej złożone środki przystosowawcze, by uniknąć skutków wyższych poziomów globalnego ocieplenia. Grupa robocza I w swoim wkładzie do szóstego raportu oceny Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu zatytułowanym »Climate Change 2021: The Physical Science Basis« [(Zmiana klimatu 2021: Podstawy fizyczne)] przypomniała, że zmiana klimatu już teraz wpływa na wszystkie regiony na Ziemi, a w kolejnych dziesięcioleciach nasili się we wszystkich regionach. W raporcie tym podkreślono, że bez natychmiastowej, szybkiej i zakrojonej na szeroką skalę redukcji emisji gazów cieplarnianych ograniczenie ocieplenia do blisko 1,5 °C czy nawet 2 °C nie będzie możliwe.

[…]

(8)

Chociaż Unia znacznie zmniejszyła wewnętrzne emisje gazów cieplarnianych, rosną emisje wbudowane tych gazów związane z towarami przywożonymi, co podważa starania Unii o zmniejszenie jej globalnego śladu emisji gazów cieplarnianych. Unia ma obowiązek nadal odgrywać pierwszoplanową rolę w światowych działaniach na rzecz klimatu.

(9)

Dopóki znaczna liczba międzynarodowych partnerów Unii w swojej polityce klimatycznej nie osiągnie tego samego poziomu ambicji, dopóty będzie istniało ryzyko ucieczki emisji. Do ucieczki emisji gazów cieplarnianych dochodzi, gdy z powodu kosztów związanych z polityką klimatyczną przedsiębiorstwa z niektórych sektorów lub podsektorów przenoszą produkcję do innych państw lub gdy produkty przywożone z innych państw zastępują równoważne produkty, których produkcja wiąże się z mniejszymi emisjami gazów cieplarnianych. Taka sytuacja może prowadzić do zwiększenia łącznych emisji na świecie i zaszkodzić redukcji emisji gazów cieplarnianych, której pilnie potrzebujemy, by utrzymać wzrost średniej temperatury globalnej na poziomie znacznie niższym niż 2 °C powyżej poziomu przedindustrialnego i dalej starać się ograniczyć wzrost temperatury do 1,5 °C powyżej poziomu przedindustrialnego. Ponieważ Unia zwiększa swoje ambicje klimatyczne, ryzyko ucieczki emisji może osłabić skuteczność unijnej polityki redukcji emisji.

(10)

Inicjatywa dotycząca mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (zwanego dalej »CBAM«) należy do pakietu »Gotowi na 55«. CBAM ma być kluczowym składnikiem unijnego zestawu narzędzi umożliwiających osiągnięcie celu neutralności klimatycznej Unii najpóźniej do 2050 r. zgodnie z porozumieniem paryskim przez zmniejszenie ryzyka ucieczki emisji gazów cieplarnianych wynikającego z wyższego poziomu ambicji klimatycznych Unii. Oczekuje się, że CBAM pomoże też wspierać obniżanie emisyjności w państwach trzecich.

(11)

Dotychczasowe mechanizmy zmniejszania ryzyka ucieczki emisji w narażonych na nie sektorach lub podsektorach obejmują przejściowy przydział bezpłatnych uprawnień w ramach [systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w Unii (zwanego dalej »EU ETS«)] oraz środki finansowe mające kompensować koszty pośrednie emisji spowodowane przeniesieniem kosztów emisji gazów cieplarnianych na ceny energii elektrycznej. Mechanizmy te określono odpowiednio w art. 10a ust. 6 i art. 10b dyrektywy [2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32)]. Bezpłatny przydział uprawnień w ramach EU ETS dla instalacji osiągających największą wydajność był instrumentem polityki mającym przeciwdziałać ryzyku ucieczki emisji w niektórych sektorach przemysłu. Jednak w porównaniu ze sprzedażą wszystkich uprawnień na aukcji taki przydział bezpłatnych uprawnień osłabia sygnał cenowy z systemu, a zatem negatywnie wpływa na zachęty do inwestowania w dalsze ograniczanie emisji gazów cieplarnianych.

(12)

CBAM ma na celu zastąpić te dotychczasowe mechanizmy i zmniejszać ryzyko ucieczki emisji w inny sposób, wprowadzając równoważne opłaty emisyjne od produktów przywożonych i produktów wewnątrzunijnych. Aby zapewnić stopniowe zastąpienie obecnego systemu bezpłatnych uprawnień przez CBAM, mechanizm ten należy wprowadzać sukcesywnie, jednocześnie stopniowo wycofując bezpłatne uprawnienia w sektorach nim objętych. Połączone i przejściowe stosowanie przydzielanych bezpłatnie uprawnień w ramach EU ETS oraz CBAM w żadnym wypadku nie powinno spowodować korzystniejszego traktowania towarów unijnych w porównaniu z towarami przywożonymi na obszar celny Unii.

[…]

(14)

Choć celem CBAM jest zapobieganie ryzyku ucieczki emisji, w niniejszym rozporządzeniu zachęca się również producentów z państw trzecich do stosowania technologii, które bardziej efektywnie ograniczają emisję gazów cieplarnianych, dzięki czemu powstawać będzie mniej emisji. Dlatego oczekuje się, że CBAM będzie skutecznie wspierać redukcję emisji gazów cieplarnianych w państwach trzecich.

(15)

Jako instrument zapobiegający ucieczce emisji i zmniejszający emisje gazów cieplarnianych CBAM powinien zapewnić objęcie produktów przywożonych systemem regulacyjnym, w którym stosuje się takie same koszty emisji dwutlenku węgla jak te, które ponoszone są w EU ETS, czego skutkiem będzie zrównanie opłaty emisyjnej od produktów przywożonych i wewnątrzunijnych. CBAM jest środkiem ochrony klimatu, który powinien wspierać redukcję emisji gazów cieplarnianych na świecie i zapobiegać ryzyku ucieczki emisji, a jednocześnie zapewniać zgodność z przepisami Światowej Organizacji Handlu [(WTO)].

[…]

(19)

Emisje gazów cieplarnianych, które powinny być objęte CBAM, powinny odpowiadać emisjom gazów cieplarnianych wymienionym w załączniku I do dyrektywy [2003/87], czyli dwutlenku węgla (CO2), a w stosownych przypadkach także podtlenku azotu i perfluorowęglowodorów. Początkowo CBAM powinien mieć zastosowanie do emisji bezpośrednich tych gazów cieplarnianych od momentu produkcji towarów do ich przywozu na obszar celny Unii, odzwierciedlając zakres EU ETS, by zapewnić spójność. CBAM powinien mieć również zastosowanie do emisji pośrednich. Emisje pośrednie to emisje wynikające z wytwarzania energii elektrycznej wykorzystywanej do produkcji towarów, do których niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie. Włączenie emisji pośrednich jeszcze bardziej zwiększyłoby efektywność środowiskową CBAM i powiązaną z nim ambicję udziału w walce ze zmianą klimatu […].

(20)

Wspólnym celem EU ETS i CBAM jest ustalanie opłat za emisje wbudowane gazów cieplarnianych w tych samych sektorach i tych samych towarach przez wykorzystanie konkretnych uprawnień lub certyfikatów. Oba systemy mają charakter regulacyjny i są uzasadnione potrzebą ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, zgodnie z wiążącym celem środowiskowym określonym w prawie Unii w [europejskim prawie o klimacie], jakim jest zmniejszenie do 2030 r. emisji gazów cieplarnianych w Unii o co najmniej 55 % w porównaniu z poziomami z 1990 r., oraz z celem, jakim jest osiągnięcie neutralności klimatycznej w całej gospodarce najpóźniej do 2050 r.

(21)

Choć w EU ETS określono łączną liczbę wydanych uprawnień (zwaną dalej »pułapem«) do emisji gazów cieplarnianych z działalności objętej zakresem tego systemu i umożliwiono handel uprawnieniami […], w CBAM nie należy ustanawiać ilościowych limitów przywozu, by nie ograniczać przepływów handlowych. Ponadto o ile EU ETS ma zastosowanie do instalacji zlokalizowanych w Unii, o tyle CBAM powinien mieć zastosowanie do niektórych towarów przywożonych na obszar celny Unii.

(22)

System CBAM różni się od EU ETS pewnymi cechami, w tym sposobem obliczania ceny certyfikatów CBAM, możliwością handlu nimi i okresem ich ważności. Cechy te wynikają z konieczności zachowania z biegiem czasu skuteczności CBAM jako środka zapobiegającego ucieczce emisji. Zapewniają one też, by zarządzanie systemem nie było nadmiernie uciążliwe pod względem obowiązków nałożonych na operatorów, jak i zasobów administracyjnych, przy jednoczesnym zachowaniu poziomu elastyczności dla operatorów równoważnego z tym, jaki daje EU ETS. Zapewnienie takiej równowagi ma szczególne znaczenie dla zainteresowanych małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP).

(23)

Aby CBAM zachował skuteczność jako środek zapobiegający ucieczce emisji, powinien dokładnie odzwierciedlać ceny EU ETS. Podczas gdy na rynku EU ETS cenę udostępnianych na nim uprawnień ustala się w drodze aukcji, cena certyfikatów CBAM powinna racjonalnie odzwierciedlać cenę z tych aukcji, za pomocą obliczanych cotygodniowo wartości średnich. Takie cotygodniowe średnie ceny ściśle odzwierciedlają wahania cen w EU ETS i dają importerom rozsądny margines działania pozwalający skorzystać na wahaniach cen w EU ETS, a jednocześnie pozostawiają organom administracji możliwość zarządzania systemem.

(24)

W EU ETS pułap określa podaż uprawnień do emisji i daje pewność co do maksymalnych emisji gazów cieplarnianych. Opłatę emisyjną ustala się na podstawie stosunku tej podaży do popytu na rynku. Aby zaistniała zachęta cenowa, konieczny jest niedobór. Niniejsze rozporządzenie nie ma na celu określać pułapu liczby certyfikatów CBAM dostępnych dla importerów; gdyby importerzy mogli przenosić certyfikaty CBAM na późniejsze okresy i handlować nimi, mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której cena certyfikatów CBAM nie odzwierciedlałaby już zmian ceny w EU ETS. Taka sytuacja osłabiłaby zachętę do obniżania emisyjności, sprzyjając ucieczce emisji i negatywnie wpływając na nadrzędny cel klimatyczny CBAM. Mogłaby również powodować różnice w cenach dla operatorów z różnych państw. Dlatego ograniczenie możliwości handlu certyfikatami CBAM i przenoszenia ich na późniejsze okresy jest uzasadnione potrzebą nieosłabiania skuteczności i celów klimatycznych CBAM, a także potrzebą zapewnienia sprawiedliwego traktowania operatorów z różnych państw. Aby jednak zachować możliwość optymalizacji kosztów przez importerów, w niniejszym rozporządzeniu należy przewidzieć system dający organom możliwość odkupu od importerów pewnej liczby nadwyżkowych certyfikatów. Ich liczbę należy określić na poziomie, który daje importerom rozsądny margines pozwalający wykorzystać efekt dźwigni w odniesieniu do ich kosztów w okresie ważności certyfikatów, a przy tym pozwala zachować ogólny efekt transmisji cen, zapewniając podtrzymanie celu środowiskowego CBAM.

[…]

(27)

Podczas gdy EU ETS ma zastosowanie do niektórych procesów i działań produkcyjnych, CBAM powinien być ukierunkowany na odpowiadający im przywóz towarów […].

(28)

Towary i produkty przetworzone objęte CBAM powinny odzwierciedlać rodzaje działalności objęte EU ETS, ponieważ system ten bazuje na kryteriach ilościowych i jakościowych związanych z celem środowiskowym dyrektywy [2003/87] i jest najpełniejszym systemem regulacji emisji gazów cieplarnianych w Unii.

(29)

Ustalenie zakresu CBAM tak, by odzwierciedlał działalność objętą EU ETS, pomogłoby również zapewnić traktowanie produktów przywożonych niemniej korzystnie niż podobnych produktów pochodzenia wewnątrzunijnego.

[…]

(49)

Certyfikaty CBAM różniłyby się od uprawnień w ramach EU ETS, których zasadniczą cechą jest codzienna sprzedaż na aukcjach. Potrzeba ustalenia jasnej ceny certyfikatów CBAM sprawiłaby, że codzienna publikacja cen byłaby nadmiernie uciążliwa i myląca dla operatorów, ponieważ istnieje ryzyko, że ceny dzienne byłyby nieaktualne w momencie publikacji. Zatem publikacja cen CBAM w ujęciu tygodniowym trafnie odzwierciedlałaby trendy cenowe udostępnionych na rynku uprawnień w ramach EU ETS i służyłaby temu samemu celowi klimatycznemu. Ceny certyfikatów CBAM należy zatem obliczać w dłuższych ramach czasowych, a mianowicie w ujęciu tygodniowym, niż ramy czasowe ustalone w EU ETS, a mianowicie w ujęciu dziennym. Obliczanie i publikowanie tej średniej ceny powinno być zadaniem Komisji [Europejskiej].

[…]

(73)

Aby dalej wspierać osiąganie celów porozumienia paryskiego w państwach trzecich, pożądane jest, aby Unia nadal wspierała finansowo ze swojego budżetu łagodzenie zmiany klimatu i przystosowywanie się do niej w [krajach najsłabiej rozwiniętych (LDC)], w tym ich starania o obniżanie emisyjności i transformację ich przemysłu wytwórczego. To wsparcie unijne powinno również pomóc ułatwiać dostosowanie zainteresowanych sektorów przemysłu do nowych wymogów regulacyjnych wynikających z niniejszego rozporządzenia.

(74)

Ponieważ CBAM ma zachęcać do czystszej produkcji, Unia jest zdecydowana współpracować z krajami o niskim i średnim dochodzie i wspierać je w obniżaniu emisyjności ich przemysłu wytwórczego w ramach zewnętrznego wymiaru Europejskiego Zielonego Ładu i zgodnie z porozumieniem paryskim. Unia powinna nadal wspierać te kraje, a zwłaszcza kraje najsłabiej rozwinięte, z budżetu Unii, aby pomóc im zapewnić dostosowanie się do obowiązków wynikających z niniejszego rozporządzenia. Unia powinna również nadal wspierać łagodzenie zmiany klimatu i przystosowywanie się do niej w tych krajach, w tym ich starania o obniżanie emisyjności i transformację ich przemysłu wytwórczego, do wysokości pułapu wieloletnich ram finansowych oraz wsparcia finansowego udzielanego przez Unię na rzecz międzynarodowego finansowania działań związanych ze zmianą klimatu. Unia pracuje nad wprowadzeniem nowych zasobów własnych opartych na przychodach ze sprzedaży certyfikatów CBAM”.

4

Artykuł 1 zaskarżonego rozporządzenia, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:

„1. W niniejszym rozporządzeniu ustanawia się [CBAM] w odniesieniu do emisji wbudowanych gazów cieplarnianych związanych z towarami wymienionymi w załączniku I, w momencie ich przywozu na obszar celny Unii, w celu zapobiegania ryzyku ucieczki emisji gazów cieplarnianych, a przez to zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych na świecie i wspierania celów porozumienia paryskiego, również przez stworzenie zachęt do redukcji emisji dla operatorów w państwach trzecich.

2. CBAM uzupełnia [EU ETS] ustanowiony na mocy dyrektywy [2003/87] […] przez zastosowanie równoważnego zestawu przepisów do przywozu na obszar celny Unii towarów, o których mowa w art. 2 niniejszego rozporządzenia.

3. CBAM ma zastąpić mechanizmy ustanowione na mocy dyrektywy [2003/87] w celu zapobiegania ryzyku ucieczki emisji gazów cieplarnianych, odzwierciedlając zakres przydziału bezpłatnych uprawnień w ramach EU ETS zgodnie z art. 10a tej dyrektywy”.

5

Artykuł 2 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zakres stosowania”, stanowi:

„1. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do towarów wymienionych w załączniku I, pochodzących z państwa trzeciego, gdy towary te lub produkty przetworzone powstałe z tych towarów w wyniku procedury uszlachetniania czynnego, o której mowa w art. 256 rozporządzenia [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiającego unijny kodeks celny (Dz.U. 2013, L 269, s. 1)], są przywożone na obszar celny Unii.

2. Niniejsze rozporządzenie stosuje się również do towarów wymienionych w załączniku I do niniejszego rozporządzenia, pochodzących z państwa trzeciego, gdy towary te lub produkty przetworzone powstałe z tych towarów w wyniku procedury uszlachetniania czynnego, o której mowa w art. 256 rozporządzenia (UE) nr 952/2013, są wprowadzane na sztuczną wyspę, stałą lub pływającą strukturę lub inną strukturę na szelfie kontynentalnym lub w wyłącznej strefie ekonomicznej państwa członkowskiego, która sąsiaduje z obszarem celnym Unii.

[…]

4. Na zasadzie odstępstwa od ust. 1 i 2 niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania do towarów pochodzących z państw trzecich i terytoriów trzecich wymienionych w pkt 1 załącznika III.

[…]

6. Państwa trzecie i terytoria trzecie są wymienione w pkt 1 załącznika III, jeżeli spełniają wszystkie poniższe warunki:

a) do danego państwa trzeciego lub terytorium trzeciego ma zastosowanie EU ETS lub zawarto porozumienie między tym państwem trzecim lub terytorium trzecim a Unią w pełni łączące EU ETS z systemem handlu emisjami tego państwa trzeciego lub terytorium trzeciego;

b) opłata emisyjna uiszczona w państwie, z którego pochodzą towary, jest faktycznie pobierana od emisji gazów cieplarnianych wbudowanych związanych z tymi towarami bez rabatów poza tymi, które są również stosowane zgodnie z EU ETS.

[…]”.

6

Artykuł 3 zaskarżonego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, stanowi w ust. 17 i 24:

„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

[…]

17) »upoważniony zgłaszający CBAM« oznacza osobę upoważnioną przez właściwy organ zgodnie z art. 17;

[…]

24) »certyfikat CBAM« oznacza certyfikat w formacie elektronicznym odpowiadający jednej tonie ekwiwalentu dwutlenku węgla emisji wbudowanych związanych z towarami”.

7

Artykuł 6 tego rozporządzenia, zatytułowany „Deklaracja CBAM”, stanowi w ust. 2 lit. c):

„Deklaracja CBAM zawiera następujące informacje:

[…]

c) całkowitą liczbę certyfikatów CBAM, które mają zostać przekazane do umorzenia – odpowiadającą całkowitej wielkości emisji wbudowanych, o której mowa w lit. b) niniejszego ustępu – po dokonaniu redukcji z tytułu opłaty emisyjnej uiszczonej w państwie pochodzenia zgodnie z art. 9 oraz dostosowania niezbędnego, by odzwierciedlić zakres, w jakim uprawnienia w ramach EU ETS są przydzielane bezpłatnie zgodnie z art. 31”.

8

Artykuł 9 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Opłata emisyjna uiszczana w państwie trzecim”, stanowi w ust. 1:

„W celu uwzględnienia opłaty emisyjnej uiszczonej w państwie pochodzenia w odniesieniu do zadeklarowanych emisji wbudowanych upoważniony zgłaszający CBAM może zgłosić w swojej deklaracji CBAM zmniejszenie liczby certyfikatów CBAM, które mają zostać przekazane do umorzenia. Zmniejszenie można zgłosić tylko wtedy, gdy opłata emisyjna została faktycznie uiszczona w państwie pochodzenia. W takim przypadku uwzględnia się rabaty lub inne formy rekompensaty dostępne w tym państwie, które skutkują obniżeniem tej opłaty”.

9

Artykuł 20 zaskarżonego rozporządzenia, zatytułowany „Sprzedaż certyfikatów CBAM”, stanowi w ust. 4:

„Certyfikaty CBAM sprzedaje się upoważnionym zgłaszającym CBAM po cenie obliczonej zgodnie z art. 21”.

10

Artykuł 21 tego rozporządzenia, zatytułowany „Cena certyfikatów CBAM”, stanowi w ust. 1 akapit pierwszy:

„Komisja oblicza cenę certyfikatów CBAM jako średnią cen rozliczenia aukcji uprawnień w ramach EU ETS na platformie aukcyjnej zgodnie z procedurami określonymi w rozporządzeniu [Komisji (UE) nr 1031/2010 z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie harmonogramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (Dz.U. 2010, L 302, s. 1)] w odniesieniu do każdego tygodnia kalendarzowego”.

11

Artykuł 22 zaskarżonego rozporządzenia, zatytułowany „Przekazanie do umorzenia certyfikatów CBAM”, stanowi w ust. 1:

„Do dnia 31 maja każdego roku, a po raz pierwszy w roku 2027 na rok 2026, upoważniony zgłaszający CBAM przekazuje do umorzenia za pośrednictwem rejestru CBAM certyfikaty CBAM w liczbie odpowiadającej emisjom wbudowanym zadeklarowanym zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. c) i zweryfikowanym zgodnie z art. 8 za rok kalendarzowy poprzedzający rok, w którym dokonuje się umorzenia. Komisja usuwa z rejestru CBAM certyfikaty CBAM przekazane do umorzenia. Upoważniony zgłaszający CBAM zapewnia, aby na jego rachunku w rejestrze CBAM była dostępna wymagana liczba certyfikatów CBAM”.

12

Artykuł 23 tego rozporządzenia, zatytułowany „Odkup certyfikatów CBAM”, stanowi w ust. 2 i 3:

„2. Liczbę certyfikatów podlegających odkupowi, o którym mowa w ust. 1, ogranicza się do jednej trzeciej całkowitej liczby certyfikatów CBAM zakupionych przez upoważnionego zgłaszającego CBAM w poprzednim roku kalendarzowym.

3. Cena odkupu każdego certyfikatu CBAM jest równa cenie zapłaconej przez upoważnionego zgłaszającego CBAM za dany certyfikat w czasie zakupu”.

13

Zgodnie z art. 26 rzeczonego rozporządzenia, zatytułowanym „Kary”:

„1. Upoważniony zgłaszający CBAM, który do dnia 31 maja każdego roku nie przekaże do umorzenia certyfikatów CBAM w liczbie odpowiadającej emisjom wbudowanym w towary przywiezione w poprzednim roku kalendarzowym, podlega karze pieniężnej. Kara ta odpowiada karze za przekroczenie emisji określonej w art. 16 ust. 3 dyrektywy [2003/87] i powiększonej zgodnie art. 16 ust. 4 tej dyrektywy, mającej zastosowanie w roku przywozu towarów. Ta kara ma zastosowanie do każdego certyfikatu CBAM, którego upoważniony zgłaszający CBAM nie przekazał do umorzenia.

2. Jeżeli osoba inna niż upoważniony zgłaszający CBAM wprowadza towary na obszar celny Unii bez dopełnienia obowiązków wynikających z niniejszego rozporządzenia, osoba ta podlega karze pieniężnej. Kara ta powinna być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca i – w zależności szczególnie od czasu trwania, wagi, zakresu, umyślnego charakteru i powtórzenia takiego niedopełnienia obowiązków, a także stopnia współpracy takiej osoby z właściwym organem – wynosi od trzykrotności do pięciokrotności kary, o której mowa w ust. 1, mającej zastosowanie w roku wprowadzenia towarów, w odniesieniu do każdego certyfikatu CBAM, którego taka osoba nie przekazała do umorzenia.

3. Uiszczenie kary nie zwalnia upoważnionego zgłaszającego CBAM z obowiązku przekazania do umorzenia pozostałej liczby certyfikatów CBAM w danym roku.

[…]”.

14

Artykuł 27 zaskarżonego rozporządzenia, zatytułowany „Obchodzenie przepisów”, stanowi w ust. 1–3:

„1. Komisja podejmuje działania zgodnie z niniejszym artykułem, w oparciu o odpowiednie i obiektywne dane, by przeciwdziałać praktykom obchodzenia przepisów niniejszego rozporządzenia.

2. Praktyki obchodzenia przepisów definiuje się jako zmianę struktury handlu towarami, która wynika z praktyki, procesu lub prac niemających racjonalnych przyczyn ani ekonomicznego uzasadnienia, innych niż unikanie, całkowicie lub częściowo, obowiązków określonych w niniejszym rozporządzeniu. Taka praktyka, proces lub praca mogą obejmować między innymi:

a) nieznaczną modyfikację danych towarów w celu objęcia ich kodami CN, które nie są wymienione w załączniku I, z wyjątkiem sytuacji, gdy modyfikacja zmienia ich zasadnicze właściwości;

b) sztuczny podział dostaw na przesyłki, których wartość rzeczywista nie przekracza progu, o którym mowa w art. 2 ust. 3.

3. Komisja prowadzi stały monitoring sytuacji na poziomie Unii w celu zidentyfikowania praktyk obchodzenia przepisów, w tym w drodze nadzoru rynku i w oparciu o odpowiednie źródła informacji, uwzględniając informacje i sprawozdania przedkładane przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego”.

15

Artykuł 30 tego rozporządzenia, zatytułowany „Przegląd i sprawozdawczość prowadzone przez Komisję”, stanowi w ust. 6:

„Komisja monitoruje funkcjonowanie CBAM w celu oceny skutków i ewentualnych zmian w jego stosowaniu.

Do dnia 1 stycznia 2028 r., a następnie co dwa lata, Komisja przedstawia [Parlamentowi] i Radzie sprawozdanie ze stosowania niniejszego rozporządzenia i funkcjonowania CBAM. Sprawozdanie to zawiera co najmniej następujące elementy:

[…]

b) ocenę:

[…]

(iii)

praktyk obchodzenia przepisów;

[…]

[…]”.

16

Artykuł 31 rzeczonego rozporządzenia, zatytułowany „Przydział bezpłatnych uprawnień w ramach EU ETS a obowiązek przekazania do umorzenia certyfikatów CBAM”, stanowi w ust. 1:

„Certyfikaty CBAM przekazane do umorzenia zgodnie z art. 22 niniejszego rozporządzenia podlegają korekcie odzwierciedlającej stopień, w jakim uprawnienia w ramach EU ETS są przydzielane bezpłatnie zgodnie z art. 10a dyrektywy [2003/87] instalacjom służącym do produkcji, na terytorium Unii, towarów wymienionych w załączniku I do niniejszego rozporządzenia”.

17

Załącznik I do tego rozporządzenia zawiera wykaz towarów i gazów cieplarnianych, do których ma ono zastosowanie.

Dyrektywa 2003/87

18

Artykuł 10a ust. 1a dyrektywy 2003/87, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/959 z dnia 10 maja 2023 r. (Dz.U. 2023, L 130, s. 134) (zwanej dalej „dyrektywą 2003/87”), ma następujące brzmienie:

„Z zastrzeżeniem stosowania [zaskarżonego] rozporządzenia […] nie przydziela się żadnych bezpłatnych uprawnień w odniesieniu do wytwarzania towarów wymienionych w załączniku I do tego rozporządzenia.

Na zasadzie odstępstwa od akapitu pierwszego niniejszego ustępu w pierwszych latach stosowania [zaskarżonego] rozporządzenia […] wytwarzanie towarów wymienionych w załączniku I do tego rozporządzenia korzysta ze zmniejszonych ilości przydziału bezpłatnych uprawnień. W odniesieniu do wytwarzania tych towarów stosuje się współczynnik zmniejszający przydział bezpłatnych uprawnień (współczynnik CBAM). Współczynnik CBAM powinien wynosić 100 % dla okresu między wejściem w życie tego rozporządzenia a końcem 2025 r. i z zastrzeżeniem stosowania przepisów, o których mowa w art. 36 ust. 2 lit. b) tego rozporządzenia, 97,5 % w 2026 r., 95 % w 2027 r., 90 % w 2028 r., 77,5 % w 2029 r., 51,5 % w 2030 r., 39 % w 2031 r., 26,5 % w 2032 r. i 14 % w 2033 r. Od 2034 r. nie stosuje się współczynnika CBAM.

[…]

Do dnia 31 grudnia 2024 r., w ramach rocznego sprawozdania dla Parlamentu Europejskiego i Rady przedstawianego na podstawie art. 10 ust. 5 niniejszej dyrektywy, Komisja ocenia ryzyko ucieczki emisji w przypadku towarów podlegających CBAM i produkowanych w Unii z przeznaczeniem na wywóz do państw trzecich, które nie stosują EU ETS ani podobnego mechanizmu ustalania opłat za emisję gazów cieplarnianych. W sprawozdaniu ocenia się w szczególności ryzyko ucieczki emisji w sektorach, do których CBAM będzie miał zastosowanie, w szczególności rolę i przyspieszone upowszechnianie się wodoru, a także zmiany w zakresie przepływów handlowych i emisji wbudowanych związanych z towarami produkowanymi przez te sektory na rynku światowym. W przypadku stwierdzenia w swoim sprawozdaniu ryzyka ucieczki emisji w odniesieniu do towarów produkowanych w Unii na eksport do państw trzecich, które nie stosują EU ETS lub równoważnego mechanizmu ustalania opłat za emisję gazów cieplarnianych, Komisja przedkłada w razie potrzeby wniosek ustawodawczy, by przeciwdziałać takiemu ryzyku w sposób zgodny z zasadami [WTO], w tym również z art. XX Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu 1994, i z uwzględnieniem dekarbonizacji instalacji w Unii”.

19

Artykuł 16 dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Kary”, stanowi w ust. 3 i 4:

„3. Państwa członkowskie zapewniają, by każdy operator lub operator statków powietrznych, który nie przekazuje wystarczających przydziałów do dnia 30 września każdego roku w celu objęcia jego emisji w trakcie roku poprzedniego, był odpowiedzialny za opłacenie kary za przekroczenie emisji. Kary za przekroczenie emisji wynoszą 100 EUR za każdą wyemitowaną tonę równoważnika ditlenku węgla, w odniesieniu do której operator nie przekazał przydziału. Płatności kary za przekroczenie emisji nie uwalniają operatora od obowiązku przekazania ilości przydziałów równych temu przekroczeniu emisji przy przekazywaniu przydziałów w odniesieniu do następnego roku kalendarzowego.

[…]

4. Sankcje za przekroczenie emisji dotyczące uprawnień wydanych począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r. są podwyższane zgodnie z europejskim wskaźnikiem cen konsumpcyjnych”.

Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem

20

Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o:

–

stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości; oraz

–

obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.

21

Parlament i Rada wnoszą do Trybunału o:

–

oddalenie skargi; oraz

–

obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.

22

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 13 grudnia 2023 r. Komisja została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Parlamentu i Rady.

W przedmiocie skargi

23

Na poparcie skargi Rzeczpospolita Polska podnosi jeden zarzut, dotyczący naruszenia art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE ze względu na to, że zaskarżone rozporządzenie powinno było zostać przyjęte na podstawie tego postanowienia.

Argumentacja stron

24

W ramach jedynego zarzutu Rzeczpospolita Polska podnosi cztery argumenty.

25

W pierwszej kolejności owo państwo członkowskie utrzymuje, że zaskarżone rozporządzenie powinno było zostać oparte na art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE, ponieważ realizuje ono cel środowiskowy za pomocą „przepisów przede wszystkim o charakterze fiskalnym”. W braku definicji tego pojęcia w traktacie FUE należy je bowiem rozumieć szeroko, zgodnie z orzecznictwem wynikającym z wyroku z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/Rada (C‑338/01, EU:C:2004:253, pkt 63 i nast.), a zatem powinno ono obejmować w szczególności ekopodatki, to znaczy podatki nakładane w celu ochrony środowiska w rozumieniu art. 191 TFUE.

26

Ponadto w polskiej wersji językowej art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE użyto terminu „fiskalny”. Termin ten ma szerszy zakres niż termin „podatkowy”, który jest używany w innych postanowieniach traktatu i odnosi się wyłącznie do polityki podatkowej. Artykuł 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE obejmuje zatem przepisy o charakterze fiskalnym w szerokim znaczeniu, odpowiadające kryteriom materialnie definiującym dochody budżetowe o charakterze fiskalnym, takim jak jednostronny i przymusowy charakter opłaty, okoliczność, że jest ona ustalana w celu zagwarantowania dochodów budżetowych i że jej wysokość jest określona na podstawie przepisów normatywnych.

27

Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia ta chroni autonomię finansową państw członkowskich w ten sposób, że zapobiega uchwalaniu przepisów fiskalnych na mocy art. 192 ust. 1 TFUE.

28

W drugiej kolejności Rzeczpospolita Polska podnosi, że CBAM ma cechy podatku lub co najmniej środka fiskalnego w rozumieniu art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE. Zaskarżone rozporządzenie przewiduje bowiem w szczególności, że podatnikiem jest upoważniony zgłaszający CBAM, że przywóz towarów, o których mowa w załączniku I do tego rozporządzenia, jest zdarzeniem powodującym powstanie obowiązku podatkowego oraz że podstawą opodatkowania jest całkowity poziom emisji wbudowanych związanych z towarami przywiezionymi w poprzednim roku kalendarzowym. Określa ono także sposoby zapłaty podatku. W art. 2 ust. 3 i 4 zaskarżonego rozporządzenia przewidziano ponadto wyłączenia z obowiązku stosowania tego aktu prawnego, które noszą znamiona zwolnień podatkowych. Ponadto przewidziana w art. 9 tego rozporządzenia możliwość zmniejszenia liczby certyfikatów CBAM, które mają zostać przekazane do umorzenia, w celu uwzględnienia opłaty emisyjnej uiszczonej w państwie pochodzenia w odniesieniu do zadeklarowanych emisji wbudowanych, posiada cechy ulgi podatkowej. Co więcej, zgodnie z motywami 73 i 74 zaskarżonego rozporządzenia dochody generowane przez CBAM, które we wniosku Komisji COM(2021) 564 final z dnia 14 lipca 2021 r. dotyczącym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 szacuje się na 9,1 mld EUR na 2030 r., należy przeznaczyć na wsparcie państw trzecich o niskim i średnim dochodzie, aby pomóc im w przeciwdziałaniu zmianie klimatu, w czym przejawia się funkcja redystrybucyjna podatku. Wreszcie art. 26 i 27 tego rozporządzenia przewidują konkretne kary, które mają charakter typowy dla kar ustanawianych w prawie podatkowym.

29

W trzeciej kolejności Rzeczpospolita Polska podnosi, że chociaż zaskarżone rozporządzenie zachęca do dekarbonizacji i przekształcania przemysłu wytwórczego państw trzecich powiązanych handlowo z Unią, to jednak jego cel środowiskowy jest drugorzędny w stosunku do jego celu budżetowego i fiskalnego. Realizowany przez to rozporządzenie cel, jakim jest generowanie dochodów, ma charakter nadrzędny, co potwierdza fakt, że liczba dostępnych certyfikatów CBAM nie jest ani ograniczona, ani związana z liczbą uprawnień w ramach EU ETS.

30

W ten sposób rozporządzenie stwarza zachętę do obchodzenia CBAM i powoduje, że jego funkcja środowiskowa, polegająca na tworzeniu zachęty dla przedsiębiorstw spoza Unii do przejścia na technologie niskoemisyjne, nie będzie realizowana.

31

Ponieważ importer towarów objętych zakresem stosowania CBAM może kupić nieograniczoną liczbę certyfikatów CBAM po cenie odpowiadającej cenie uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, spodziewany wzrost ceny tych uprawnień pozwala osiągnąć szczególnie wysoki zysk nie tylko jemu, ale również producentowi tych towarów, które generują emisje gazów cieplarnianych poza Unią. Zaskarżone rozporządzenie przyczynia się zatem do przeniesienia produkcji towarów generującej emisje gazów cieplarnianych poza Unię, a w konsekwencji do przeniesienia EU ETS do CBAM. W długim okresie takie przeniesienie może zaś doprowadzić do sytuacji, w której na skutek zakupu znacznej ilości certyfikatów CBAM dojdzie do spadku popytu na uprawnienia EU ETS i w konsekwencji do spadku cen tych uprawnień. Rzeczpospolita Polska podkreśla w tym względzie, że w takiej sytuacji trudno oczekiwać, iż produkcja emisyjna, która wcześniej przeniesie się poza Unię, powróci do niej później.

32

Ponadto zjawisko przenoszenia zasobów (tzw. ressource shuffling) może skłonić producentów z państw trzecich, w szczególności w sektorze hutnictwa żelaza i stali, do wywozu do Unii produktów o niskim poziomie emisji wbudowanych, a jednocześnie do rezerwowania produktów wysokoemisyjnych na rynki krajowe lub poza Unię, przy czym wzorce produkcji w tych państwach trzecich pozostawałyby niezmienione.

33

Inny możliwy efekt stosowania mechanizmu CBAM wiąże się z ryzykiem, że producent z państwa trzeciego zaabsorbuje koszty CBAM w całej swojej produkcji i obniży cenę produktu przeznaczonego na eksport do Unii. Im mniejsza część produkcji jest eksportowana do Unii, tym większe jest prawdopodobieństwo, że koszty CBAM zostaną zaabsorbowane.

34

W czwartej kolejności Rzeczpospolita Polska podnosi, że z wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864) można wywnioskować, że w przeciwieństwie do EU ETS CBAM wprowadza nie środek oparty na rynku, lecz instrument o charakterze fiskalnym. CBAM nie określa bowiem żadnego limitu ilościowego, a zgodnie z art. 21–23 zaskarżonego rozporządzenia importer objęty CBAM nie może negocjować certyfikatów CBAM na rynku. Z motywów 23 i 49 tego rozporządzenia wynika również, że ceny certyfikatów CBAM są ustalane w sposób administracyjny, a nie bezpośrednio przez siły rynkowe oddziałujące w ramach aukcji.

35

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że jedyny zarzut podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską należy oddalić jako bezzasadny.

Ocena Trybunału

36

Na poparcie jedynego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE ze względu na to, że zaskarżone rozporządzenie powinno było zostać przyjęte na podstawie tego postanowienia, Rzeczpospolita Polska podnosi cztery argumenty. Po pierwsze, CBAM realizuje cel środowiskowy za pomocą „przepisów przede wszystkim o charakterze fiskalnym” w rozumieniu art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE. Po drugie, ma on wszystkie cechy charakterystyczne podatku. Po trzecie, cel środowiskowy realizowany przez zaskarżone rozporządzenie jest drugorzędny w stosunku do jego celu budżetowego i fiskalnego, co stwarza ryzyko obejścia CBAM. Po czwarte, CBAM nie jest środkiem opartym na rynku.

37

W pierwszej kolejności należy zbadać łącznie podniesione przez Rzeczpospolitą Polską argumenty pierwszy i trzeci.

38

W zakresie, w jakim to państwo członkowskie utrzymuje, że zaskarżone rozporządzenie powinno było zostać oparte na art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE, należy przypomnieć, że wybór art. 192 ust. 2 TFUE jako podstawy prawnej aktu opiera się na tych samych czynnikach co te, które są stale brane pod uwagę przez Trybunał w jego orzecznictwie (wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 37–39).

39

Otóż Trybunał wielokrotnie orzekał, po pierwsze, że wybór podstawy prawnej aktu nie może być uzależniony wyłącznie od przekonań instytucji co do realizowanego celu, lecz musi opierać się na obiektywnych przesłankach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, takich jak cel i treść danego aktu (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 marca 1987 r., Komisja/Rada, 45/86, EU:C:1987:163, pkt 11; z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/Rada, C‑338/01, EU:C:2004:253, pkt 54; a także z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 121).

40

Gdyby wybór podstawy prawnej aktu prawnego zależał od oceny jego prawdopodobnego oddziaływania, która ze swej natury ma charakter spekulacyjny, jedynie analiza a posteriori pozwoliłaby na poznanie rzeczywistych i konkretnych skutków takiego środka. Ocena ta nie może zatem w żadnym wypadku stanowić czynnika obiektywnego, który mógłby zostać poddany kontroli sądowej (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 41).

41

Ponadto z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że ważność aktu prawa Unii nie może zależeć od późniejszych ocen dotyczących stopnia jego skuteczności (wyroki: z dnia 7 lutego 1973 r., Schroeder, 40/72, EU:C:1973:14, pkt 14; z dnia 5 października 1994 r., Crispoltoni i in., C‑133/93, C‑300/93 i C‑362/93, EU:C:1994:364, pkt 43; a także z dnia 12 lipca 2001 r., Jippes i in., C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 84).

42

Wynika z tego, że ocena przewidywanego skutku aktu Unii dla polityki energetycznej państwa członkowskiego może być brana pod uwagę wyłącznie w ramach oceny celu lub treści tego aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 42).

43

Po drugie, wybór podstawy prawnej aktu może również opierać się na kontekście, w jaki się on wpisuje, ponieważ kontekst ten może rzucić światło na cel realizowany przez ten akt (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑656/11, EU:C:2014:97, pkt 50; z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17,EU:C:2019:1035, pkt 32; z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 39; a także z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 122).

44

Po trzecie, jeżeli analiza danego aktu Unii wykaże, że wyznaczono mu kilka celów lub ma on kilka elementów składowych i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny lub dominujący, podczas gdy pozostałe są jedynie pomocnicze lub mają jedynie niezwykle ograniczony zakres, wówczas podstawę prawną do przyjęcia tego aktu należy ustalić zgodnie z tym głównym celem lub elementem składowym (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 lutego 1999 r., Parlament/Rada, C‑42/97, EU:C:1999:81, pkt 39, 40; z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 38; a także z dnia 21 marca 2024 r., Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, EU:C:2024:251, pkt 47).

45

Po czwarte, przyjęcie szerokiej wykładni art. 192 ust. 2 akapit pierwszy TFUE mogłoby sprawić, że stosowanie specjalnej procedury ustawodawczej, mającej charakter wyjątku przewidzianego w traktacie FUE, stałoby się regułą. Podobnie zgodnie z zasadą ścisłej wykładni wyjątków art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE może stanowić podstawę prawną aktu Unii jedynie wtedy, gdy z jego celu i treści wynika, że pierwszym zamierzonym rezultatem tego aktu jest przyjęcie przepisów przede wszystkim o charakterze fiskalnym (zob. analogicznie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 44–46).

46

Tej zasady wykładni nie podważa okoliczność, że w kontekście art. 93–95 WE (obecnie art. 113–115 TFUE), dotyczących wspólnych zasad w dziedzinie opodatkowania i zbliżenia ustawodawstw, oraz wobec braku w traktatach wskazówek dotyczących wykładni pojęcia „przepisów fiskalnych” Trybunał uznał, że ze względu na swój ogólny charakter pojęcie to obejmuje nie tylko wszystkie dziedziny podatków, bez rozróżniania danych rodzajów podatków lub opłat, lecz również wszystkie aspekty tej dziedziny, niezależnie od tego, czy chodzi o przepisy materialne, czy proceduralne, w tym także sposoby zapłaty i poboru podatków bezpośrednich i pośrednich (wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/Rada, C‑338/01, EU:C:2004:253, pkt 63, 64; a także z dnia 27 kwietnia 2022 r., Airbnb Ireland, C‑674/20, EU:C:2022:303, pkt 27).

47

Ponadto nie ma znaczenia, że w polskiej wersji językowej art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE posłużono się terminem „fiskalny”, co do którego Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że obejmuje ono przepisy o charakterze fiskalnym w szerokim znaczeniu, odpowiadające kryteriom materialnie definiującym dochody budżetowe o charakterze fiskalnym, takim jak jednostronny i przymusowy charakter opłaty.

48

Sformułowania użytego w jednej z wersji językowych przepisu prawa Unii nie można bowiem traktować jako jedynej podstawy jego wykładni lub przyznawać mu w tym zakresie pierwszeństwa względem innych wersji językowych. Takie stanowisko byłoby bowiem niezgodne z wymogiem jednolitego stosowania prawa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 marca 1990 r., Cricket St Thomas, C‑372/88, EU:C:1990:140, pkt 18, 19; z dnia 3 marca 2011 r., Komisja/Niderlandy, C‑41/09, EU:C:2011:108, pkt 44; a także z dnia 27 listopada 2025 r., Svema Trade, C‑567/24, EU:C:2025:920, pkt 23).

49

Należy również oddalić argumentację Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą oparcie zaskarżonego rozporządzenia na art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE chroni autonomię finansową państw członkowskich, ponieważ to nie procedury przesądzają o podstawie prawnej danego aktu, lecz przeciwnie, podstawa prawna aktu przesądza o procedurach, które należy zastosować w celu jego przyjęcia (wyrok z dnia 19 lipca 2012 r., Parlament/Rada, C‑130/10, EU:C:2012:472, pkt 80).

50

W świetle powyższych rozważań należy, zgodnie z kryteriami przypomnianymi w pkt 38–45 niniejszego wyroku, zbadać cel i treść zaskarżonego rozporządzenia, a także kontekst, w jaki się ono wpisuje, w celu ustalenia, czy prawodawca Unii słusznie postanowił przyjąć je na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE.

51

Co się tyczy celu realizowanego przez zaskarżone rozporządzenie, z jego motywu 14 wynika, że ustanawiając CBAM, prawodawca Unii zamierzał, w trosce o zapewnienie jego skuteczności, zrealizować podwójny cel, polegający na zapobieganiu ryzyku ucieczki emisji, ale również na zachęceniu producentów z państw trzecich do korzystania z skuteczniejszych technologii redukcji emisji gazów cieplarnianych, aby ograniczyć generowane emisje. Jak wskazano w motywach 8 i 9 tego rozporządzenia, prawodawca ten uważa, że Unia powinna nadal odgrywać pierwszoplanową rolę w światowych działaniach na rzecz klimatu, ponieważ ryzyko ucieczki emisji będzie istniało dopóty, dopóki podejście przyjmowane przez znaczną liczbę partnerów międzynarodowych Unii nie osiągnie tego samego poziomu ambicji klimatycznych.

52

W tym kontekście w motywach 5 i 20 zaskarżonego rozporządzenia przypomniano o celu redukcji globalnych emisji dwutlenku węgla zgodnie z porozumieniem paryskim, a także o wiążącym celu, określonym w art. 4 ust. 1 europejskiego prawa o klimacie, polegającym na zmniejszeniu w Unii emisji gazów cieplarnianych netto o co najmniej 55 % do 2030 r. w porównaniu z poziomami z 1990 r.

53

Zgodnie art. 1 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia ustanawia ono CBAM w celu zwalczania emisji gazów cieplarnianych wbudowanych w towary wymienione w załączniku I do tego rozporządzenia w momencie ich przywozu na obszar celny Unii, co ma zapobiegać ryzyku ucieczki emisji. Zgodnie z motywem 9 rzeczonego rozporządzenia do ucieczki emisji gazów cieplarnianych dochodzi, gdy z powodu kosztów związanych z polityką klimatyczną przedsiębiorstwa z niektórych sektorów lub podsektorów przemysłu przenoszą produkcję do innych państw lub gdy produkty przywożone z innych państw zastępują równoważne produkty, których produkcja wiąże się z mniejszymi emisjami gazów cieplarnianych.

54

Ponadto w szczególności z motywów 6, 9 i 10 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że, w świetle sprawozdania specjalnego IPCC z 2018 r., o którym mowa w tym motywie 6, które daje solidne podstawy naukowe do przeciwdziałania zmianom klimatu, prawodawca Unii uznał za konieczne zintensyfikowanie działań na rzecz klimatu i wzmocnienie swych ambicji klimatycznych poprzez wyznaczenie bardziej ambitnych celów Unii w tej dziedzinie, gdyż w przeciwnym razie ryzyko ucieczki emisji zagroziłoby skuteczności polityk Unii w dziedzinie redukcji emisji gazów cieplarnianych.

55

Ponadto w art. 1 ust. 3 oraz w motywach 11, 12 i 15 tego rozporządzenia podkreślono, że CBAM jest środkiem klimatycznym, który powinien wspierać redukcję emisji gazów cieplarnianych na świecie i zapobiegać ryzyku ucieczki emisji poprzez wyeliminowanie głównych słabości EU ETS, przy jednoczesnym zapewnieniu zgodności CBAM z prawem WTO, co uzasadnia to, że, w odróżnieniu od EU ETS, CBAM nie ustanawia ograniczeń ilościowych w przywozie. Jak wyjaśniono w motywie 21 wskazanego rozporządzenia, chodzi bowiem o uniknięcie ograniczeń w przepływach handlowych.

56

Należy zatem uznać, że zaskarżone rozporządzenie wpisuje się w kontekst ochrony środowiska, a w szczególności w kontekst walki ze zmianą klimatu.

57

Treść tego rozporządzenia świadczy o tym, że wolą prawodawcy Unii jest zapewnienie spójności między CBAM a EU ETS.

58

Po pierwsze, art. 1 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia stanowi, że CBAM uzupełnia EU ETS przez zastosowanie równoważnego zestawu przepisów do przywozu na obszar celny Unii towarów, o których mowa w art. 2 tego rozporządzenia. W rzeczywistości zaskarżone rozporządzenie ma na celu dostosowanie zakresu stosowania CBAM do zakresu stosowania EU ETS. Z motywów 19 i 27–29 zaskarżonego rozporządzenia wynika bowiem, że o ile EU ETS ma zastosowanie do niektórych działań produkcyjnych i niektórych rodzajów działalności, o tyle CBAM powinien być ukierunkowany na odpowiadający im przywóz towarów, tak aby towary lub produkty przetworzone objęte CBAM odzwierciedlały działalność objętą EU ETS. Ponadto to, że dostosowano zakresy stosowania tych dwóch systemów, ma zagwarantować przestrzeganie zasady równego traktowania między produktami przywożonymi a podobnymi produktami pochodzącymi z Unii.

59

Po drugie, art. 21 ust. 1 akapit pierwszy zaskarżonego rozporządzenia w związku z jego motywami 15 i 23 przewiduje również, że w danym tygodniu cena certyfikatów CBAM odpowiada średniej cen rozliczenia aukcji uprawnień w ramach EU ETS z poprzedniego tygodnia. Celem CBAM jest zatem zapewnienie, aby przywożone produkty podlegały systemowi regulacyjnemu, w którym koszty emisji CO2 są równoważne kosztom ponoszonym w ramach EU ETS, tak aby opłata emisyjna była równoważna w przypadku produktów przywożonych i produktów pochodzących z Unii. Prawodawca Unii uważa bowiem, że CBAM może skutecznie przeciwdziałać ucieczce emisji tylko wtedy, gdy ściśle odzwierciedla cenę EU ETS.

60

Po trzecie, art. 9 zaskarżonego rozporządzenia przewiduje, pod pewnymi warunkami, zmniejszenie liczby certyfikatów CBAM, które mają zostać przekazane do umorzenia, w celu uwzględnienia opłaty emisyjnej faktycznie uiszczonej w państwie pochodzenia w odniesieniu do zadeklarowanych emisji wbudowanych.

61

Po czwarte, art. 31 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że certyfikaty CBAM przekazane do umorzenia podlegają korekcie odzwierciedlającej stopień, w jakim uprawnienia w ramach EU ETS są przydzielane bezpłatnie zgodnie z art. 10a dyrektywy 2003/87 instalacjom służącym do produkcji, na terytorium Unii, towarów wymienionych w załączniku I do wskazanego rozporządzenia.

62

Po piąte, art. 27 zaskarżonego rozporządzenia przewiduje, że Komisja podejmuje działania, by przeciwdziałać praktykom obchodzenia przepisów tego rozporządzenia. W ust. 2 artykuł ten stanowi, że praktyki obchodzenia przepisów definiuje się jako zmianę struktury handlu towarami, która wynika z praktyki, procesu lub prac niemających racjonalnych przyczyn ani ekonomicznego uzasadnienia, innych niż unikanie, całkowicie lub częściowo, obowiązków określonych we wskazanym rozporządzeniu.

63

Po szóste, zgodnie z art. 27 ust. 3 zaskarżonego rozporządzenia Komisja prowadzi stały monitoring sytuacji na poziomie Unii w celu zidentyfikowania praktyk obchodzenia przepisów, w tym w drodze nadzoru rynku i w oparciu o odpowiednie źródła informacji, uwzględniając informacje i sprawozdania przedkładane przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 6 tego rozporządzenia zadanie monitorowania funkcjonowania CBAM wiąże się również z nałożeniem na Komisję obowiązku oceny praktyk obchodzenia przepisów w sporządzanych przez nią sprawozdaniach ze stosowania wskazanego rozporządzenia, przy czym pierwsze z nich powinno zostać przekazane prawodawcy Unii do dnia 1 stycznia 2028 r., a kolejne co dwa lata.

64

Po siódme, art. 26 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy upoważniony zgłaszający CBAM do dnia 31 maja każdego roku nie przekaże do umorzenia certyfikatów CBAM w liczbie odpowiadającej emisjom wbudowanym w towary przywiezione w poprzednim roku kalendarzowym, podlega on karze identycznej jak ta przewidziana w art. 16 ust. 3 dyrektywy 2003/87 za przekroczenie emisji, podwyższonej zgodnie z art. 16 ust. 4 tej dyrektywy, mającej zastosowanie w roku przywozu towarów. Ta kara ma zastosowanie do każdego certyfikatu CBAM, którego upoważniony zgłaszający CBAM nie przekazał do umorzenia. Co więcej, w art. 26 ust. 3 zaskarżonego rozporządzenia przewidziano, że uiszczenie kary nie zwalnia upoważnionego zgłaszającego CBAM z obowiązku przekazania do umorzenia pozostałej liczby certyfikatów CBAM w danym roku.

65

Ostatecznie, jak podsumowano w motywie 22 zaskarżonego rozporządzenia, z uwagi na konieczność zachowania z biegiem czasu skuteczności CBAM jako środka zapobiegającego ucieczce emisji system ten różni się od EU ETS pewnymi cechami, w tym sposobem obliczania ceny certyfikatów CBAM, możliwością handlu nimi i okresem ich ważności. Dzięki tym cechom zarządzanie systemem nie jest nadmiernie uciążliwe pod względem obowiązków nałożonych na operatorów, jak i zasobów administracyjnych, a jednocześnie możliwe jest zachowanie poziomu elastyczności dla operatorów równoważnego z tym, jaki daje EU ETS.

66

W tym względzie należy zauważyć, że w motywie 24 tego rozporządzenia wskazano, iż brak określenia pułapu liczby certyfikatów CBAM, którymi dysponują importerzy, ma na celu uniemożliwienie importerom przenoszenia certyfikatów CBAM na późniejsze okresy i handlowania nimi, ponieważ mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której cena certyfikatów CBAM nie odzwierciedlałaby już zmian ceny w EU ETS. Taka sytuacja z jednej strony osłabiłaby zachęty do dekarbonizacji, sprzyjając ucieczce emisji i zagrażając ogólnemu celowi klimatycznemu systemu CBAM, a z drugiej strony mogłaby powodować różnice cenowe dla operatorów w zależności od kraju. Dlatego ograniczenie możliwości handlu certyfikatami CBAM i przenoszenia ich na późniejsze okresy jest uzasadnione potrzebą nieosłabiania skuteczności i celów klimatycznych CBAM, a także potrzebą zapewnienia sprawiedliwego traktowania operatorów z różnych państw. Aby jednak zachować możliwość optymalizacji kosztów przez importerów, w rozporządzeniu tym przewidziano system dający organom możliwość odkupu od importerów pewnej liczby nadwyżkowych certyfikatów. I tak zgodnie z art. 23 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia każdego roku jedna trzecia całkowitej liczby certyfikatów CBAM zakupionych przez upoważnionego zgłaszającego CBAM w poprzednim roku kalendarzowym może zostać odkupiona po cenie zapłaconej w momencie pierwotnego zakupu tych certyfikatów.

67

Co się tyczy kontekstu, w jaki wpisuje się zaskarżone rozporządzenie, to jak wskazano w jego art. 1 ust. 1, a także w jego motywach 2, 5 i 6, zmierza ono do przyczynienia się do osiągnięcia celów określonych zarówno w porozumieniu paryskim, jak i w europejskim prawie o klimacie. W motywie 10 tego rozporządzenia podkreślono, że jest ono częścią pakietu legislacyjnego „Gotowi na 55”, który jest kompleksowym zestawem wzajemnie wzmacniających się środków i inicjatyw służących osiągnięciu neutralności klimatycznej w Unii do 2050 r., i jest kluczowym składnikiem unijnego zestawu narzędzi umożliwiających osiągnięcie celu neutralności klimatycznej najpóźniej do 2050 r. zgodnie z porozumieniem paryskim.

68

Ponadto z art. 1 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że CBAM „uzupełnia” EU ETS, którego cel środowiskowy został stwierdzony przez Trybunał (zob. w szczególności wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in., C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 138), przez zastosowanie równoważnego zestawu przepisów do przywozu na obszar celny Unii towarów, o których mowa w art. 2 tego rozporządzenia.

69

Z pkt 51–68 niniejszego wyroku wynika, że wyłącznym celem zaskarżonego rozporządzenia jest ochrona środowiska. W związku z tym nie można twierdzić, że cel ten jest drugorzędny w stosunku do celu budżetowego i fiskalnego tego rozporządzenia i że w konsekwencji stwarza ono zachętę do obchodzenia CBAM.

70

Prawdą jest, że we wniosku COM(2021) 564 final, o którym wspomniano w pkt 27 niniejszego wyroku, Komisja oszacowała na 9,1 mld EUR kwotę dochodów, jakie CBAM ma wygenerować na 2030 r. Wygenerowanie takich dochodów stanowi jednak konsekwencję, a nie cel wprowadzenia CBAM. Ponadto dochody te, których kwota jest stosunkowo niewielka w skali Unii, mają ulec zmniejszeniu, ponieważ – jak wspomniano w pkt 51 niniejszego wyroku – drugim celem zaskarżonego rozporządzenia jest zachęcenie producentów z państw trzecich do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. W związku z tym upoważnieni zgłaszający CBAM powinni nabywać coraz mniej certyfikatów CBAM, ponieważ powinni przekazać do umorzenia mniejszą ich liczbę.

71

Nawet przy założeniu, że zaskarżone rozporządzenie można by uznać za służące realizacji dwóch celów, jego cel środowiskowy należałoby uznać za dominujący, wobec czego jego podnoszony cel budżetowy byłby jedynie pomocniczy. W związku z tym, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 44 niniejszego wyroku, należy uznać, że prawodawca Unii słusznie oparł to rozporządzenie na art. 192 ust. 1 TFUE.

72

Ponadto należy oddalić argument Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący tego, że, dochody generowane przez CBAM należy przeznaczyć na wsparcie państw trzecich o niskim i średnim dochodzie. Z motywów 73 i 74 wskazanego rozporządzenia wynika bowiem, po pierwsze, że mają one jedynie charakter programowy, a po drugie, że nie przewidują one w żaden sposób przeznaczania dochodów pochodzących ze sprzedaży certyfikatów CBAM na pomoc finansową mającą na celu zachęcanie tych państw do przystosowania się do zmiany klimatu i łagodzenie jej skutków dla nich.

73

Ponadto argumentację Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącą ryzyka obejścia CBAM należy oddalić ze względu na jej spekulacyjny charakter. W każdym wypadku z pkt 62 i 63 niniejszego wyroku wynika, że art. 27 i art. 30 ust. 6 zaskarżonego rozporządzenia umożliwiają Komisji przyjęcie środków umożliwiających zaradzenie ewentualnym praktykom obchodzenia CBAM.

74

W drugiej kolejności, co się tyczy drugiego argumentu podniesionego przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z którym CBAM ma wszystkie cechy charakterystyczne podatku, należy przypomnieć, że – jak wynika z pkt 69 niniejszego wyroku – wyłącznym celem zaskarżonego rozporządzenia jest ochrona środowiska. Wynika z tego, że argument ten należy uznać za bezskuteczny.

75

W trzeciej kolejności, co się tyczy argumentu czwartego podniesionego przez Rzeczpospolitą Polską, w myśl którego CBAM nie jest środkiem opartym na rynku, należy przypomnieć, że – jak wynika z pkt 59 niniejszego wyroku – zgodnie z art. 21 ust. 1 akapit pierwszy zaskarżonego rozporządzenia cena certyfikatów CBAM odpowiada w każdym tygodniu średniej cen rozliczenia aukcji uprawnień w ramach EU ETS na platformie aukcyjnej za poprzedni tydzień. Skoro zaś EU ETS jest środkiem opartym na rynku (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in., C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 142, 147), CBAM jako taki należy uznać za pośrednio oparty na rynku.

76

W rzeczywistości konkretny koszt ponoszony przez uprawnionego zgłaszającego CBAM, wynikający z liczby certyfikatów CBAM, które należy przekazać do umorzenia, nie zależy bezpośrednio od liczby certyfikatów, które należy przekazać do umorzenia, lecz od ich ceny rynkowej w momencie, gdy ich nabycie okazuje się konieczne w celu pokrycia emisji gazów cieplarnianych tego zgłaszającego. Z powyższego wynika, że w odróżnieniu od cła, podatku lub opłaty obciążających zużycie CO2 system wprowadzony w życie zaskarżonym rozporządzeniem nie pozwala w ogóle na ustalenie na podstawie określonych z góry podstawy wymiaru i stawki kwoty należnej za tonę CO2 zużytego dla wszystkich przywozów zrealizowanych w roku kalendarzowym, abstrahując od tego, że celem tego systemu nie jest wygenerowanie dochodów na rzecz władz publicznych (zob. analogicznie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in., C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 142, 143).

77

W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że jedyny zarzut podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską jest bezzasadny, a tym samym skargę należy oddalić.

W przedmiocie kosztów

78

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament i Rada wniosły o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, a Rzeczpospolita Polska przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, także kosztami postępowania poniesionymi przez Parlament i Radę.

79

Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu, który stanowi, że instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, Komisja winna pokryć własne koszty.