Polska przegrała skargę na ETS 2, Trybunał uznał podstawę prawną dyrektywy 2023/959

62023CJ0505

WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)

z dnia 12 listopada 2026 r. (

*1)

Skarga o stwierdzenie nieważności – Dyrektywa (UE) 2023/959 – Zmiana dyrektywy 2003/87/WE – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej – Podstawa prawna tej dyrektywy – Ustalenie – Uwzględnienie skutków rzeczonej dyrektywy – Artykuł 192 ust. 1 TFUE – Artykuł 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) i c) TFUE – Przepisy przede wszystkim o charakterze fiskalnym – Środki wpływające znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię – Zasady solidarności energetycznej, pomocniczości, proporcjonalności, niedyskryminacji i lojalnej współpracy

W sprawie C‑505/23

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 8 sierpnia 2023 r.,

Rzeczpospolita Polska, którą reprezentował B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,

strona skarżąca,

popierana przez:

Węgry, które reprezentowali M.Z. Fehér oraz K. Szíjjártó, w charakterze pełnomocników,

interwenient,

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu, który reprezentowali O. Denkov oraz W.D. Kuzmienko, w charakterze pełnomocników,

Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowali początkowo R. Boucquey, A. Maceroni, M. Moore oraz A. Sikora‑Kalėda, w charakterze pełnomocników, następnie R. Boucquey, A. Maceroni oraz M. Moore, w charakterze pełnomocników, a wreszcie A. Maceroni, M. Moore oraz K. Pleśniak, w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

popieranym przez:

Komisję Europejską, którą reprezentowali B. De Meester, D. Milanowska, M. Owsiany‑Hornung oraz G. Wils, w charakterze pełnomocników,

interwenient,

TRYBUNAŁ (druga izba),

w składzie: K. Jürimäe, prezeska izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego drugiej izby, Z. Csehi, M. Gavalec (sprawozdawca) i F. Schalin, sędziowie,

rzecznik generalny: T. Ćapeta,

sekretarz: V. Di Bucci,

uwzględniając pisemny etap postępowania,

podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzeczniczki generalnej, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,

wydaje następujący

Wyrok

1

Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/959 z dnia 10 maja 2023 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz decyzję (UE) 2015/1814 w sprawie ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. 2023, L 130, s. 134, sprostowanie Dz.U. L, 2024/90176, zwanej dalej „zaskarżoną dyrektywą”).

Ramy prawne

Traktat UE

2

Artykuł 4 ust. 3 TUE stanowi:

„Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów.

[…]”.

3

Artykuł 5 ust. 3 i 4 TUE ma następując brzmienie:

„3. Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii.

[…]

4. Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatów.

[…]”.

Traktat FUE

4

Artykuł 191 ust. 2 akapit pierwszy TFUE stanowi:

„Polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie »zanieczyszczający płaci«.

W tym kontekście środki harmonizujące odpowiadające wymogom w dziedzinie ochrony środowiska obejmują, w odpowiednich przypadkach, klauzulę zabezpieczającą, która pozwala Państwom Członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem, środków tymczasowych, podlegających unijnej procedurze kontrolnej”.

5

Artykuł 192 ust. 1 i ust. 2 akapit pierwszy lit. a) i c) TFUE stanowi:

„1. Parlament Europejski i [Rada Unii Europejskiej], stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z [Europejskim Komitetem Ekonomiczno-Społecznym (EKES)] oraz [Europejskim Komitetem Regionów (KR)], decydują o działaniu służącym osiągnięciu celów określonych w artykule 191, które ma być podjęte przez Unię.

2. Na zasadzie odstępstwa od procedury decyzyjnej przewidzianej w ustępie 1 i bez uszczerbku dla artykułu 114, Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z [Parlamentem], [EKES] i [KR], uchwala:

a) przepisy przede wszystkim o charakterze fiskalnym;

[…]

c) środki wpływające znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię”.

6

Artykuł 194 ust. 1 lit. b) TFUE stanowi:

„W ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy stanu środowiska polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu, w duchu solidarności między państwami członkowskimi:

[…]

b) zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii”.

Dyrektywa 2003/87

7

Motyw 5 dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32), zmienionej zaskarżoną dyrektywą (zwanej dalej „dyrektywą 2003/87”) ma następujące brzmienie:

„Wspólnota [Unia] oraz jej państwa członkowskie uzgodniły, iż będą wspólnie spełniać swoje zobowiązania w celu zmniejszenia antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych na podstawie protokołu z Kioto, zgodnie z decyzją [Rady 2002/358/WE z dnia 25 kwietnia 2002 r. dotyczącą zatwierdzenia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i wspólnego wykonania wynikających z niego zobowiązań (Dz.U. 2002, L 130, s. 1)]. Niniejsza dyrektywa ma na celu przyczynienie się do spełniania zobowiązań Wspólnoty Europejskiej oraz jej państw członkowskich bardziej skutecznie, przez skuteczny europejski obrót przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych, z najmniejszym możliwym zmniejszeniem rozwoju gospodarczego oraz zatrudnienia”.

8

Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot”, ma następujące brzmienie:

„Niniejsza dyrektywa ustanawia system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych w Unii (zwany dalej »EU ETS«) w celu wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób.

Niniejsza dyrektywa przewiduje również dalszą redukcję emisji gazów cieplarnianych, aby przyczynić się do osiągnięcia takich poziomów redukcji, które według naukowców uważane są za konieczne do uniknięcia groźnych zmian klimatu. Przyczynia się ona do osiągnięcia unijnego celu neutralności klimatycznej i celów klimatycznych określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1119 [z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie ustanowienia ram na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej i zmiany rozporządzeń (WE) nr 401/2009 i (UE) 2018/1999 (europejskie prawo o klimacie) (Dz.U. 2021, L 243, s. 1)], a tym samym do realizacji celów porozumienia paryskiego [przyjętego w dniu 12 grudnia 2015 r. na mocy Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (Dz.U. 2016, L 282, s. 4; zwanego dalej »porozumieniem paryskim«), zatwierdzonego w imieniu Unii decyzją Rady (UE) 2016/1841 z dnia 5 października 2016 r. (Dz.U. 2016, L 282, s. 1)].

[…]”.

9

Artykuł 3 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, definiuje w lit. ae) pojęcie „podmiotu objętego regulacją” do celów rozdziału IVa tej dyrektywy jako zasadniczo każdą osobę fizyczną lub prawną, z wyjątkiem każdego konsumenta końcowego paliw, która angażuje się w działalność, o której mowa w załączniku III do tej dyrektywy, i która jest zobowiązana do zapłaty podatku akcyzowego, który stał się wymagalny zgodnie z art. 7 dyrektywy Rady (UE) 2020/262 z dnia 19 grudnia 2019 r. ustanawiającej ogólne zasady dotyczące podatku akcyzowego (Dz.U. 2020, L 58, s. 4).

10

Artykuł 9 dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Liczba uprawnień w całej Unii”, przewiduje w akapitach trzecim i czwartym:

„W 2024 roku liczbę uprawnień w całej Unii zmniejsza się o 90 mln uprawnień. W 2026 roku liczbę uprawnień w całej Unii zmniejsza się o 27 mln uprawnień. W 2024 roku liczbę uprawnień w całej Unii zwiększa się o 78,4 mln uprawnień dla transportu morskiego. Współczynnik liniowy wynosi 4,3 % od 2024 do 2027 r. i 4,4 % od 2028 r. […]. Komisja [Europejska] publikuje liczbę uprawnień w całej Unii w terminie 6 września 2023 r.

Odpowiednio od 1 stycznia 2026 r. i 1 stycznia 2027 r. liczbę uprawnień zwiększa się w celu uwzględnienia emisji gazów cieplarnianych innych niż emisje [dwutlenku węgla (CO2)] z działalności w zakresie transportu morskiego oraz uwzględnienia emisji ze statków typu offshore w oparciu o ich emisje za ostatni rok, dla którego dostępne są dane. Niezależnie od art. 10 ust. 1 uprawnienia wynikające ze zwiększenia przydziału udostępnia się w celu wsparcia innowacji zgodnie z art. 10a ust. 8”.

11

Zgodnie z art. 10 tej dyrektywy, zatytułowanym „Sprzedaż uprawnień na aukcji”:

„1. […]

2 % całkowitej liczby uprawnień w latach 2021–2030 jest sprzedawanych na aukcji w celu ustanowienia funduszu na rzecz poprawy efektywności energetycznej i modernizacji systemów energetycznych niektórych państw członkowskich (zwanych dalej »beneficjentami«), określonego w art. 10d (zwanego dalej »funduszem modernizacyjnym«). W przypadku tej liczby uprawnień państwami członkowskimi będącymi beneficjentami są państwa członkowskie, w których [produkt krajowy brutto (PKB)] na mieszkańca według cen rynkowych wyniósł w 2013 r. poniżej 60 % średniej unijnej. Środki finansowe odpowiadające tej liczbie uprawnień są rozdzielane zgodnie z załącznikiem IIb część A.

Ponadto 2,5 % całkowitej liczby uprawnień w latach 2024–2030 jest sprzedawane na aukcji na potrzeby funduszu modernizacyjnego. W przypadku tej liczby uprawnień państwami członkowskimi będącymi beneficjentami są państwa członkowskie, w których PKB na mieszkańca według cen rynkowych wyniósł w latach 2016–2018 poniżej 75 % średniej unijnej. Środki finansowe odpowiadające tej liczbie uprawnień są rozdzielane zgodnie z załącznikiem IIb część B.

Całkowita pozostała liczba uprawnień, które mają zostać sprzedane na aukcji przez państwa członkowskie, jest rozdzielana zgodnie z ust. 2.

[…]

3. Państwa członkowskie określają sposób wykorzystywania dochodów z aukcji, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, z wyjątkiem dochodów określonych jako zasoby własne zgodnie z art. 311 akapit trzeci TFUE i uwzględnionych w budżecie Unii. Państwa członkowskie wykorzystują te dochody, z wyjątkiem dochodów przeznaczonych na rekompensatę pośrednich kosztów emisji, o których mowa w art. 10a ust. 6 niniejszej dyrektywy, lub ich równowartość finansową, na co najmniej jeden z następujących celów:

[…]

h

a) udzielanie wsparcia finansowego w celu uwzględnienia aspektów społecznych w gospodarstwach domowych o niższych i średnich dochodach, w tym poprzez zmniejszenie podatków zakłócających i ukierunkowane obniżki ceł i opłat od energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych;

[…]

k) wspieranie nabywania umiejętności i poszukiwania nowych miejsc pracy przez pracowników, aby przyczynić się do sprawiedliwego przejścia na gospodarkę neutralną dla klimatu, w szczególności w regionach, których najbardziej dotyczy transformacja miejsc pracy, w ścisłej współpracy z partnerami społecznymi, a także inwestowanie w podnoszenie i przekwalifikowanie pracowników, na których transformacja może mieć wpływ, w tym pracowników w transporcie morskim;

[…]”.

12

Artykuł 10a rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Przejściowe zasady dotyczące zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień w całej Unii”, przewiduje w ust. 8 i 8b:

„8. 345 mln uprawnień z liczby, która w przeciwnym wypadku mogłaby zostać przydzielona bezpłatnie na mocy niniejszego artykułu, oraz 80 mln uprawnień z liczby, która w przeciwnym wypadku mogłaby być sprzedana na aukcji na mocy art. 10, a także uprawnienia wynikające ze zmniejszenia przydziału bezpłatnych uprawnień, o których mowa w ust. 1a niniejszego artykułu, udostępnia się funduszowi innowacyjnemu w celu wspierania innowacji w zakresie technik, procesów i technologii niskoemisyjnych i bezemisyjnych, które w znacznym stopniu przyczyniają się do dekarbonizacji sektorów objętych zakresem niniejszej dyrektywy oraz do osiągnięcia zerowego poziomu emisji zanieczyszczeń i celów gospodarki o obiegu zamkniętym, w tym również z myślą o wspieraniu projektów mających na celu zwiększenie skali takich technik, procesów i technologii, aby upowszechnić je w całej Unii. Projekty takie muszą mieć znaczny potencjał w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych i przyczyniać się do oszczędności energii i zasobów zgodnie z celami Unii w zakresie klimatu i energii na 2030 r.

[…]

Ponadto na wsparcie innowacji, o którym mowa w akapicie pierwszym niniejszego ustępu, udostępnia się 5 mln uprawnień z liczby, o której mowa w art. 3c ust. 5 i 7, związanych z przydziałami dla lotnictwa na 2026 r.

Ponadto 50 mln nieprzydzielonych uprawnień z rezerwy stabilności rynkowej stanowi uzupełnienie wszelkich pozostałych dochodów z 300 mln uprawnień dostępnych w latach 2013–2020 […] i zostaje wykorzystanych w odpowiednim czasie na wsparcie innowacji, o którym mowa w akapicie pierwszym niniejszego ustępu.

[…]

8b. 40 mln uprawnień z liczby, która w przeciwnym wypadku mogłaby zostać przydzielona bezpłatnie na mocy niniejszego artykułu, oraz 10 mln uprawnień z liczby, która w przeciwnym wypadku mogłaby być sprzedana na aukcji na mocy art. 10 niniejszej dyrektywy, udostępnia się Społecznemu Funduszowi Klimatycznemu utworzonemu na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/955 [z dnia 10 maja 2023 r. ustanawiającego Społeczny Fundusz Klimatyczny i zmieniającego rozporządzenie (UE) 2021/1060 (Dz.U. 2023, L 130, s. 1)]. Komisja zapewnia, aby uprawnienia przeznaczone dla Społecznego Funduszu Klimatycznego zostały sprzedane na aukcji w 2025 r. […]”.

13

Artykuł 10b dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Przejściowe środki wsparcia niektórych energochłonnych sektorów w przypadku ucieczki emisji”, stanowi w ust. 4 akapit drugi:

„W państwie członkowskim, w którym w latach 2014–2018 średni udział emisji z systemów ciepłowniczych w całej Unii podzielony przez udział tego państwa członkowskiego w całkowitym PKB Unii jest większy niż 5, sieciom ciepłowniczym przydziela się dodatkowe przydziały bezpłatnych uprawnień w wysokości 30 % ilości określonej zgodnie z art. 10a na lata 2026–2030, pod warunkiem że dokonuje się inwestycji odpowiadających wartości tego dodatkowego przydziału bezpłatnych uprawnień w celu znacznego zmniejszenia emisji przed 2030 r. zgodnie z planami neutralności klimatycznej, o których mowa w akapicie trzecim niniejszego ustępu, oraz że osiągnięcie celów i celów pośrednich, o których mowa w lit. b) tego akapitu, zostało potwierdzone w drodze weryfikacji przeprowadzonej zgodnie z akapitem czwartym niniejszego ustępu”.

14

Artykuł 10d tej dyrektywy, zatytułowany „Fundusz modernizacyjny”, przewiduje w ust. 1, 2 i 4:

„1. Na lata 2021–2030 ustanawia się [fundusz modernizacyjny] mający na celu wspieranie inwestycji proponowanych przez państwa członkowskie będące beneficjentami – w tym finansowanie projektów inwestycyjnych na małą skalę – służących modernizacji systemów energetycznych oraz poprawie efektywności energetycznej […]. Fundusz modernizacyjny jest finansowany ze sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych zgodnie z art. 10 na rzecz określonych w nim państw członkowskich będących beneficjentami.

Wspierane inwestycje są spójne z celami niniejszej dyrektywy, a także z celami komunikatu Komisji z dnia 11 grudnia 2019 r. w sprawie Europejskiego Zielonego Ładu, [celami europejskiego prawa o klimacie], a także z długoterminowymi celami wyrażonymi w porozumieniu paryskim […]. Wsparcia z funduszu modernizacyjnego nie udziela się zakładom zajmującym się produkcją energii, w których wykorzystuje się paliwa kopalne. Jednakże dochody z uprawnień objętych powiadomieniem zgodnie z ust. 4 niniejszego artykułu mogą być wykorzystane na inwestycje związane z gazowymi paliwami kopalnymi.

[…]

2. Co najmniej 80 % dochodów z uprawnień, o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit trzeci, oraz z uprawnień objętych powiadomieniem zgodnie z ust. 4 niniejszego artykułu, a także co najmniej 90 % dochodów z uprawnień, o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit czwarty, wykorzystuje się do wspierania inwestycji w:

[…]

e) wsparcie gospodarstw domowych o niskich dochodach, w tym na obszarach wiejskich i w regionach oddalonych, w celu rozwiązania problemu ubóstwa energetycznego oraz modernizacji ich systemów ogrzewania; oraz

f) sprawiedliwą transformację w regionach uzależnionych od węgla w państwach członkowskich będących beneficjentami, tak aby utrzymując dialog ze społeczeństwem obywatelskim i z partnerami społecznymi, wspierać zmianę miejsca zatrudnienia, przekwalifikowanie i podnoszenie kwalifikacji pracowników, edukację, inicjatywy na rzecz zatrudnienia oraz przedsiębiorstwa typu start‑up, w sposób spójny z odpowiednimi działaniami uwzględnionymi przez państwa członkowskie w ich terytorialnych planach sprawiedliwej transformacji zgodnie z art. 8 ust. 2 akapit pierwszy lit. k) rozporządzenia [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1056 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (Dz.U. 2021, L 231, s. 1)] i tak aby przyczyniać się do ich realizacji, w stosownych przypadkach.

[…]

4. Każde dane państwo członkowskie może wykorzystać całkowity przydział bezpłatnych uprawnień przyznany na podstawie art. 10c ust. 4 lub jego część oraz liczbę uprawnień rozdzielonych w celu zapewnienia solidarności, wzrostu i połączeń międzysystemowych w Unii, zgodnie z art. 10 ust. 2 lit. b), lub część tej liczby, zgodnie z art. 10d, w celu wsparcia inwestycji w ramach funduszu na rzecz modernizacji, zwiększając tym samym zasoby rozdzielone do danego państwa członkowskiego […]”.

15

Artykuł 10e omawianej dyrektywy, zatytułowany „Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności”, przewiduje w ust. 1 i 4:

„1. Jako środek nadzwyczajny i jednorazowy do dnia 31 sierpnia 2026 r. uprawnienia sprzedawane na aukcji na podstawie ust. 2 i 3 niniejszego artykułu są sprzedawane na aukcji do chwili, gdy całkowita kwota dochodów uzyskanych z takiej sprzedaży na aukcji wyniesie 20 mld EUR. Dochody te udostępnia się na potrzeby Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności ustanowionego rozporządzeniem [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiającym Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. 2021, L 57, s. 17)] i wdraża zgodnie z przepisami tego rozporządzenia.

[…]

4. Na zasadzie odstępstwa od art. 1 ust. 5a decyzji [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1814 z dnia 6 października 2015 r. w sprawie ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i zmiany dyrektywy 2003/87/WE (Dz.U. 2015, L 264, s. 1)] do dnia 31 grudnia 2030 r. 27 mln nieprzydzielonych uprawnień w rezerwie stabilności rynkowej z całkowitej kwoty, która w przeciwnym razie zostałaby unieważniona w tym okresie, wykorzystuje się do wspierania innowacji, o których mowa w art. 10a ust. 8 akapit pierwszy niniejszej dyrektywy”.

16

Zgodnie z art. 16 dyrektywy 2003/87, zatytułowanym „Kary”:

„1. Państwa członkowskie ustanawiają reguły dotyczące kar mających zastosowanie do naruszeń przepisów krajowych, przyjętych na mocy niniejszej dyrektywy i podejmują środki niezbędne w celu zapewnienia, że takie kary są wykonywane. Przewidziane kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Państwa członkowskie powiadomią Komisję o tych przepisach oraz bezzwłocznie o wszystkich późniejszych zmianach wpływających na nie.

2. Państwa członkowskie zapewniają opublikowanie nazw (imion i nazwisk) operatorów, operatorów statków powietrznych i przedsiębiorstw żeglugowych naruszających wymogi dotyczące przekazania do umorzenia wystarczającej liczby uprawnień na mocy niniejszej dyrektywy.

[…]”.

17

Artykuł 30 tej dyrektywy, zatytułowany „Przegląd w świetle realizacji Porozumienia paryskiego oraz rozwoju rynków uprawnień do emisji w innych dużych gospodarkach”, stanowi w ust. 1:

„Niniejszą dyrektywę poddaje się przeglądowi w świetle rozwoju sytuacji międzynarodowej i działań podejmowanych w celu realizacji długoterminowych celów porozumienia paryskiego oraz wszelkich odpowiednich zobowiązań podjętych na Konferencjach Stron Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu [(UNFCCC)]”.

18

Rozdział IVa omawianej dyrektywy, zatytułowany „System handlu uprawnieniami do emisji w odniesieniu do sektora budowlanego, sektora transportu drogowego i sektorów dodatkowych” [(Emissions Trading System 2, zwany dalej »ETS 2«)]” zawiera art. 30a–30k.

19

W myśl art. 30a dyrektywy 2003/87, zatytułowanego „Zakres”:

„Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do emisji, zezwoleń na emisję gazów cieplarnianych, wydawania i umarzania uprawnień, monitorowania, raportowania i weryfikacji w odniesieniu do działalności, o której mowa w załączniku III. Niniejszy rozdział nie ma zastosowania do jakichkolwiek emisji objętych rozdziałami II i III”.

20

Artykuł 30b tej dyrektywy, zatytułowany „Zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych”, stanowi w ust. 1:

„Państwa członkowskie zapewniają, aby od dnia 1 stycznia 2025 r. żaden podmiot objęty regulacją nie prowadził działalności, o której mowa w załączniku III, chyba że podmiot taki posiada zezwolenie wydane przez właściwy organ zgodnie z ust. 2 i 3 niniejszego artykułu”.

21

Artykuł 30c wskazanej dyrektywy, zatytułowany „Ogólnounijna liczba uprawnień”, przewiduje w ust. 1 i 2:

„1. Począwszy od 2024 r. ogólnounijna liczba uprawnień wydawanych na podstawie niniejszego rozdziału każdego roku od 2027 r. ulega zmniejszeniu w sposób liniowy. Wartość z 2024 r. oznacza dopuszczalne wartości emisji z 2024 r. obliczone na podstawie emisji referencyjnych, o których mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/842 [z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie wiążących rocznych redukcji emisji gazów cieplarnianych przez państwa członkowskie od 2021 r. do 2030 r. przyczyniających się do działań na rzecz klimatu w celu wywiązania się z zobowiązań wynikających z porozumienia paryskiego oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 525/2013 (Dz.U. 2018, L 156, s. 26)], dla sektorów objętych niniejszym rozdziałem, które poddaje się następnie liniowej ścieżce redukcji z tytułu wszystkich emisji wchodzących w zakres tego rozporządzenia. Liczba uprawnień zmniejsza się każdego roku po 2024 r. o wartość współczynnika liniowego redukcji wynoszącą 5,10 %. Do dnia 1 stycznia 2025 r. Komisja publikuje informacje na temat ogólnounijnej liczby uprawnień na 2027 r.

2. Począwszy od 2025 r., liczba uprawnień wydawanych w całej Unii na podstawie niniejszego rozdziału każdego roku od 2028 r. ulega zmniejszeniu w sposób liniowy na podstawie średniej ilości emisji zgłoszonych na podstawie niniejszego rozdziału za lata 2024–2026. Liczba uprawnień zmniejsza się o wartość współczynnika liniowego redukcji wynoszącą 5,38 %, chyba że spełnione zostaną warunki określone w załączniku IIIa pkt 1 – w takim przypadku liczba uprawnień zmniejsza się o wartość współczynnika liniowego redukcji dostosowaną zgodnie z zasadami określonymi w załączniku IIIa pkt 2. Komisja publikuje informacje na temat liczby wydanych w całej Unii uprawnień na 2028 r. oraz, w razie konieczności, informacje na temat skorygowanego współczynnika liniowego redukcji do dnia 30 czerwca 2027 r.”.

22

Zgodnie z art. 30d dyrektywy 2003/87, zatytułowanym „Sprzedaż na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w związku z działalnością, o której mowa w załączniku III”:

„1. Od 2027 r. uprawnienia objęte niniejszym rozdziałem są sprzedawane na aukcji, chyba że zostaną umieszczone w rezerwie stabilności rynkowej ustanowionej na mocy decyzji [2015/1814]. Uprawnienia objęte niniejszym rozdziałem sprzedaje się na aukcji odrębnie od uprawnień objętych rozdziałami II i III niniejszej dyrektywy.

[…]

3. 150 mln uprawnień wydanych na podstawie niniejszego rozdziału sprzedaje się na aukcji, a wszystkie przychody z tych aukcji udostępnia się do 2032 r. Społecznemu Funduszowi Klimatycznemu ustanowionemu rozporządzeniem [2023/955].

4. Z pozostałej liczby uprawnień – aby wraz z dochodem z uprawnień, o których mowa w ust. 3 niniejszego artykułu i w art. 10a ust. 8b niniejszej dyrektywy, wygenerować maksymalną kwotę 65000000000 EUR – Komisja zapewnia sprzedaż na aukcji dodatkowej liczby uprawnień objętych niniejszym rozdziałem, a dochody z tych aukcji są udostępniane do 2032 r. Społecznemu Funduszowi Klimatycznemu ustanowionemu rozporządzeniem [2023/955].

[…]

6. Państwa członkowskie określają sposób wykorzystywania dochodów ze sprzedaży na aukcji uprawnień, o których mowa w ust. 5 niniejszego artykułu, z wyjątkiem dochodów stanowiących zewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel zgodnie z ust. 4 niniejszego artykułu lub dochodów uznanych za zasoby własne zgodnie z art. 311 akapit trzeci TFUE i uwzględnionych w budżecie Unii. Państwa członkowskie wykorzystują swoje dochody lub równowartość finansową tych dochodów na co najmniej jeden z celów, o których mowa w art. 10 ust. 3 niniejszej dyrektywy, priorytetowo traktując działania, które mogą przyczynić się do rozwiązania społecznych aspektów handlu uprawnieniami do emisji zgodnie z niniejszym rozdziałem, lub na co najmniej jeden z następujących celów:

a) środki mające przyczynić się do obniżenia emisyjności systemów ciepłowniczych i chłodniczych w budynkach lub ograniczenia zapotrzebowania energetycznego budynków, uwzględniając integrację energii ze źródeł odnawialnych oraz powiązanych środków zgodnie z art. 7 ust. 11, art. 12 i art. 20 dyrektywy [Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektyw 2004/8/WE i 2006/32/WE (Dz.U. 2012, L 315, s. 1)], a także środki służące wsparciu finansowemu gospodarstw domowych o niskich dochodach w budynkach o najgorszej charakterystyce energetycznej;

b) środki mające przyspieszyć proces upowszechniania pojazdów bezemisyjnych lub zapewnić wsparcie finansowe na rzecz ustanowienia w pełni interoperacyjnej infrastruktury tankowania i ładowania pojazdów bezemisyjnych lub środki zachęcające do przechodzenia na transport publiczny oraz usprawniania multimodalności lub środki wsparcia finansowego służące rozwiązaniu problemów społecznych napotykanych przez użytkowników transportu o niskich lub średnich dochodach;

[…]”.

23

Artykuł 30e dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Przenoszenie, umarzanie oraz anulowanie uprawnień”, stanowi w ust. 3:

„Do dnia 31 grudnia 2030 r., na zasadzie odstępstwa od ust. 1 i 2 niniejszego artykułu, jeśli podmiot objęty regulacją mający siedzibę w danym państwie członkowskim podlega krajowemu podatkowi od emisji dwutlenku węgla obowiązującemu w latach 2027–2030 i obejmującemu działalność, o której mowa w załączniku III, właściwy organ tego państwa członkowskiego może zwolnić ten podmiot objęty regulacją z obowiązku umorzenia uprawnień na mocy ust. 2 niniejszego artykułu za dany rok odniesienia, pod warunkiem że:

a) dane państwo członkowskie powiadomi Komisję o tym krajowym podatku od emisji dwutlenku węgla do dnia 31 grudnia 2023 r., a prawo krajowe określające stawki podatkowe mające zastosowanie w latach 2027–2030 weszło w życie do tego dnia; dane państwo członkowskie powiadamia Komisję o wszelkich późniejszych zmianach w krajowym podatku od emisji dwutlenku węgla;

b) w danym roku odniesienia krajowy podatek od emisji dwutlenku węgla danego państwa członkowskiego faktycznie płacony przez ten podmiot objęty regulacją jest wyższy niż średnia cena rozliczenia aukcji w systemie handlu uprawnieniami do emisji ustanowionym na mocy niniejszego rozdziału;

c) podmiot objęty regulacją wypełnia wszystkie obowiązki wynikające z art. 30b dotyczące zezwoleń na emisję gazów cieplarnianych oraz z art. 30f dotyczące monitorowania, raportowania i weryfikacji jego emisji;

d) dane państwo członkowskie do dnia 31 maja roku następującego po roku odniesienia powiadomi Komisję o zastosowaniu każdego takiego zwolnienia i o odpowiedniej liczbie uprawnień, które mają zostać anulowane zgodnie z lit. g) niniejszego akapitu i aktami delegowanymi przyjętymi na podstawie art. 10 ust. 4;

e) w terminie trzech miesięcy od powiadomienia, o którym mowa w lit. a) niniejszego akapitu, lub w terminie jednego miesiąca od powiadomienia w odniesieniu do danego roku, o którym mowa w lit. d) niniejszego akapitu, Komisja nie wniesie sprzeciwu wobec zastosowania odstępstwa ze względu na to, że zgłoszony środek nie jest zgodny z warunkami określonymi w niniejszym ustępie;

[…]”.

24

Artykuł 30f tej dyrektywy, zatytułowany „Monitorowanie, raportowanie, weryfikacja emisji oraz akredytacja”, stanowi w ust. 4:

„Państwa członkowskie zapewniają, aby każdy podmiot objęty regulacją, który w dniu 1 stycznia 2025 r. posiadał zezwolenie wydane zgodnie z art. 30b, zgłosił swoje emisje historyczne za 2024 r. do dnia 30 kwietnia 2025 r.”.

25

Artykuł 30h omawianej dyrektywy, zatytułowany „Środki stosowane w przypadku nadmiernego wzrostu cen”, stanowi w ust. 1–3:

„1. Jeżeli przez okres dłuższy niż trzy kolejne miesiące średnia cena uprawnień na aukcjach przeprowadzanych zgodnie z aktem delegowanym przyjętym zgodnie z art. 10 ust. 4 niniejszej dyrektywy jest ponad dwukrotnie wyższa niż średnia cena uprawnień na aukcjach uprawnień objętych niniejszym rozdziałem w okresie poprzednich sześciu kolejnych miesięcy, z rezerwy stabilności rynkowej, zgodnie z art. 1a ust. 7 decyzji [2015/1814], uwalnia się 50 mln uprawnień objętych niniejszym rozdziałem.

W odniesieniu do lat 2027 i 2028 warunki, o których mowa w akapicie pierwszym są spełnione, jeżeli przez ponad trzy kolejne miesiące średnia cena uprawnienia jest wyższa niż 1,5‑krotność średniej ceny uprawnienia w okresie odniesienia obejmującym poprzednich sześć kolejnych miesięcy.

2. Jeżeli średnia cena uprawnień, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, w okresie kolejnych dwóch miesięcy przekroczy 45 EUR, zgodnie z art. 1a ust. 7 decyzji [2015/1814] z rezerwy stabilności rynkowej uwalnia się 20 mln uprawnień objętych niniejszym rozdziałem. Stosuje się indeksację opartą na europejskim wskaźniku cen konsumpcyjnych z 2020 r. Uprawnienia uwalnia się do dnia 31 grudnia 2029 r. za pomocą mechanizmu określonego w niniejszym ustępie.

3. Jeżeli średnia cena uprawnień, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, jest ponad trzykrotnie wyższa niż średnia cena uprawnień w okresie poprzednich sześciu kolejnych miesięcy, zgodnie z art. 1a ust. 7 decyzji [2015/1814] z rezerwy stabilności rynkowej uwalnia się 150 mln uprawnień objętych niniejszym rozdziałem.

26

Część A załącznika IIb do dyrektywy 2003/87, zatytułowana „Podział środków z funduszu modernizacyjnego, o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit trzeci”, przewiduje, że udział Rzeczypospolitej Polskiej wynosi 43,41 % tych środków. Jeśli chodzi o część B tego załącznika, zatytułowaną „Podział środków z funduszu modernizacyjnego, o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit czwarty”, wskazano w niej, że udział Rzeczypospolitej Polskiej wynosi 34,2 % tych środków.

Rozporządzenie 2018/842

27

Artykuł 4 rozporządzenia 2018/842, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/857 z dnia 19 kwietnia 2023 r. (Dz.U. 2023, L 111, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem 2018/842”), zatytułowany „Roczne poziomy emisji na okres od 2021 r. do 2030 r.”, stanowi w ust. 1:

„W 2030 r. każde państwo członkowskie ogranicza swoje emisje gazów cieplarnianych co najmniej o wielkości procentowe określone dla tego państwa członkowskiego w kolumnie 2 załącznika I w odniesieniu do jego emisji gazów cieplarnianych w 2005 r. ustalonych na podstawie ust. 3 niniejszego artykułu”.

28

Przyjęcie rozporządzenia 2023/857 doprowadziło do zwiększenia redukcji emisji gazów cieplarnianych wymaganej od Rzeczypospolitej Polskiej w 2030 r. w porównaniu z ich poziomami z 2005 r. z 7 % do 17,7 %.

Europejskie prawo o klimacie

29

Artykuł 2 europejskiego prawa o klimacie, zatytułowany „Cel neutralności klimatycznej”, ma następujące brzmienie:

„1. Emisje i pochłanianie gazów cieplarnianych w całej Unii, uregulowane przez prawo Unii, należy zrównoważyć w Unii najpóźniej do 2050 r., tym samym zmniejszając emisje do poziomu zero netto w tym terminie, a następnie Unia powinna dążyć do osiągnięcia ujemnych emisji.

2. Właściwe instytucje Unii i państwa członkowskie wprowadzają odpowiednio na poziomach unijnym i krajowym środki niezbędne, by umożliwić wspólne osiągnięcie celu neutralności klimatycznej określonego w ust. 1, uwzględniając znaczenie, jakie w dążeniu do osiągnięcia tego celu ma propagowanie zarówno sprawiedliwości i solidarności między państwami członkowskimi, jak i opłacalności”.

30

Artykuł 4 europejskiego prawa o klimacie, zatytułowany „Pośrednie cele klimatyczne Unii”, stanowi w ust. 1:

„Aby osiągnąć cel neutralności klimatycznej określony w art. 2 ust. 1, wiążącym celem Unii w zakresie klimatu na 2030 r. jest ograniczenie emisji netto gazów cieplarnianych (emisje po odliczeniu pochłaniania) w Unii do roku 2030 o co najmniej 55 % w porównaniu z poziomami z 1990 r.

W trakcie realizacji celu, o którym mowa w akapicie pierwszym, odpowiednie instytucje Unii i państwa członkowskie priorytetowo traktują szybkie i przewidywalne redukcje emisji, a jednocześnie zwiększają pochłanianie przez naturalne pochłaniacze.

[…]”.

Rozporządzenie (UE) 2023/435

31

Motyw 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/435 z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) 2021/241 w odniesieniu do rozdziałów REPowerEU w planach odbudowy i zwiększania odporności oraz zmiany rozporządzeń (UE) nr 1303/2013, (UE) 2021/1060 i (UE) 2021/1755 oraz dyrektywy 2003/87/WE (Dz.U. 2023, L 63, s. 1) ma następujące brzmienie:

„Od czasu przyjęcia rozporządzenia [2021/241] ustanawiającego Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności […] bezprecedensowe wydarzenia geopolityczne wywołane rosyjską wojną napastniczą przeciw Ukrainie oraz spowodowane nimi bezpośrednie i pośrednie pogorszenie skutków kryzysu związanego z COVID‑19 wywarły znaczący wpływ na społeczeństwo i gospodarkę Unii, na jej ludność oraz jej spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną. W szczególności widać teraz wyraźniej niż kiedykolwiek, że do pomyślnej, zrównoważonej i sprzyjającej włączeniu społecznemu odbudowy po kryzysie związanym z COVID‑19 niezbędne jest bezpieczeństwo energetyczne i niezależność energetyczna Unii, gdyż są one również głównymi czynnikami wzmocnienia odporności unijnej gospodarki”.

Decyzja (UE) 2023/852

32

Motyw 9 decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/852 z dnia 19 kwietnia 2023 r. w sprawie zmiany decyzji (UE) 2015/1814 w odniesieniu do liczby uprawnień, które mają zostać umieszczone w rezerwie stabilności rynkowej na potrzeby unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. (Dz.U. 2023, L 110, s. 21) ma następujące brzmienie:

„Aby zaradzić brakowi strukturalnej równowagi między podażą uprawnień a popytem na nie na rynku, decyzją [2015/1814] w 2018 r. ustanowiono rezerwę stabilności rynkowej […], która funkcjonuje od 2019 r. Bez uszczerbku dla dalszych przeglądów rezerwy w ramach ogólnego przeglądu dyrektywy [2003/87] i decyzji [2015/1814] zaplanowanego na 2023 r. Komisja powinna stale monitorować funkcjonowanie rezerwy i zapewnić, aby odpowiadała ona zakładanym celom na wypadek przyszłych nieprzewidzianych wstrząsów zewnętrznych. Solidna i prospektywna rezerwa ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia integralności EU ETS i jego skutecznego ukierunkowania, aby jako narzędzie polityki mógł przyczynić się do realizacji unijnego celu polegającego na osiągnięciu neutralności klimatycznej najpóźniej do 2050 r. i celu polegającego na osiągnięciu następnie ujemnych emisji, jak określono w [europejskim prawie o klimacie]”.

Rozporządzenie 2023/955

33

Artykuł 1 akapit trzeci rozporządzenia 2023/955 ma następujące brzmienie:

„Środki i inwestycje wspierane w ramach Funduszu muszą przynosić korzyści gospodarstwom domowym, mikroprzedsiębiorstwom i użytkownikom transportu, znajdującym się w trudnej sytuacji i szczególnie dotkniętym włączeniem emisji gazów cieplarnianych z sektora budynków i sektora transportu drogowego [(zwanych dalej „sektorami BRT”)] w zakres stosowania dyrektywy [2003/87], w szczególności gospodarstwom domowym dotkniętym ubóstwem energetycznym lub gospodarstwom domowym dotkniętym ubóstwem transportowym”.

34

Zgodnie z art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia „ubóstwo energetyczne” oznacza „brak dostępu gospodarstwa domowego do podstawowych usług energetycznych, które stanowią podstawę godnego poziomu życia i zdrowia, w tym do odpowiedniego ogrzewania, chłodzenia, oświetlenia i energii do zasilania urządzeń, z uwzględnieniem odpowiedniego kontekstu krajowego, obowiązującej polityki społecznej i innych odpowiednich polityk”.

35

Załącznik II do tego rozporządzenia, zatytułowany „Maksymalna alokacja finansowa przypadająca na każde państwo członkowskie w ramach Funduszu na podstawie art. 10 i 14”, przewiduje, że maksymalna alokacja finansowa Rzeczypospolitej Polskiej na lata 2026–2032 stanowi 17,60 % całkowitej alokacji dla wszystkich państw członkowskich, w wysokości do 11439026446 EUR zgodnie z art. 10 ust. 1 akapity pierwszy i drugi tego rozporządzenia oraz do 9608782215 EUR zgodnie z art. 10 ust. 1 akapit trzeci tego rozporządzenia.

Rozporządzenie (UE) 2023/956

36

Motyw 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/956 z dnia 10 maja 2023 r. ustanawiającego mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (Dz.U. 2023, L 130, s. 52) ma następujące brzmienie:

„[Mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (CBAM)] ma na celu zastąpić te dotychczasowe mechanizmy i zmniejszać ryzyko ucieczki emisji w inny sposób, wprowadzając równoważne opłaty emisyjne od produktów przywożonych i produktów wewnątrzunijnych. Aby zapewnić stopniowe zastąpienie obecnego systemu bezpłatnych uprawnień przez CBAM, mechanizm ten należy wprowadzać sukcesywnie, jednocześnie stopniowo wycofując bezpłatne uprawnienia w sektorach nim objętych. Połączone i przejściowe stosowanie przydzielanych bezpłatnie uprawnień w ramach EU ETS oraz CBAM w żadnym wypadku nie powinno spowodować korzystniejszego traktowania towarów unijnych w porównaniu z towarami przywożonymi na obszar celny Unii”.

Zaskarżona dyrektywa

37

Motywy 1–9, 17, 20, 39, 43, 64, 70, 75, 77, 78, 80, 81, 84, 90, 91 i 107 zaskarżonej dyrektywy mają następujące brzmienie:

„(1)

Porozumienie paryskie […] weszło w życie w dniu 4 listopada 2016 r. Strony porozumienia paryskiego uzgodniły, że ograniczą wzrost średniej temperatury globalnej do poziomu znacznie niższego niż 2 °C powyżej poziomu przedindustrialnego oraz podejmą wysiłki mające na celu ograniczenie wzrostu temperatury do 1,5 °C powyżej poziomu przedindustrialnego. To zobowiązanie zostało wzmocnione poprzez przyjęcie na mocy UNFCC paktu klimatycznego z Glasgow w dniu 13 listopada 2021 r., w którym Konferencja Stron UNFCCC, służąca jako spotkanie Stron porozumienia paryskiego, uznała, że ograniczenie wzrostu temperatury do 1,5 °C pozwoliłoby zmniejszyć skutki zmiany klimatu o wiele bardziej niż ograniczenie do 2 °C, i postanowiła kontynuować działania na rzecz ograniczenia wzrostu temperatury do 1,5 °C.

(2)

Pilna potrzeba utrzymania celu porozumienia paryskiego dotyczącego ograniczenia wzrostu temperatury poniżej 1,5 °C zyskała na znaczeniu w związku z ustaleniami Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu zawartymi w szóstym raporcie oceniającym, że można ograniczyć globalne ocieplenie do 1,5 °C tylko wówczas, jeżeli w ciągu tego dziesięciolecia natychmiast doprowadzi się do zdecydowanej i trwałej redukcji globalnych emisji gazów cieplarnianych.

(3)

Stawienie czoła wyzwaniom związanym z klimatem i środowiskiem oraz osiągnięcie celów porozumienia paryskiego stanowią sedno komunikatu Komisji z dnia 11 grudnia 2019 r. w sprawie Europejskiego Zielonego Ładu (zwanego dalej »Europejskim Zielonym Ładem«).

(4)

Europejski Zielony Ład łączy w sobie kompleksowy zestaw wzajemnie wzmacniających się środków i inicjatyw służących osiągnięciu neutralności klimatycznej w UE do 2050 r., a ponadto określono w nim nową strategię na rzecz wzrostu mającą na celu przekształcenie Unii w sprawiedliwe i dostatnie społeczeństwo, żyjące w nowoczesnej, zasobooszczędnej i konkurencyjnej gospodarce, w ramach której wzrost gospodarczy będzie oddzielony od wykorzystania zasobów. Celem strategii jest również ochrona, zachowanie i poprawa kapitału naturalnego Unii oraz ochrona zdrowia i dobrostanu obywateli przed zagrożeniami i negatywnymi skutkami związanymi ze środowiskiem. Transformacja ta w różny sposób dotyka pracowników z różnych sektorów. Jednocześnie transformacja ta obejmuje aspekty równości płci oraz ma szczególny wpływ na niektóre grupy defaworyzowane i słabsze, do których należą m.in. osoby starsze, osoby z niepełnosprawnością, osoby wywodzące się z mniejszości rasowych lub etnicznych, a także osoby i gospodarstwa domowe o niskich i niższych średnich dochodach. Stwarza ona również większe wyzwania dla niektórych regionów, w szczególności borykających się z trudnościami strukturalnymi i peryferyjnych, oraz dla wysp. Należy zatem zapewnić, by transformacja ta była sprawiedliwa i inkluzywna, tak by nikt nie pozostał w tyle.

(5)

[…] Ponieważ [EU ETS], ustanowiony na mocy dyrektywy [2003/87], jest podstawą unijnej polityki klimatycznej i stanowi jej kluczowe narzędzie służące redukcji emisji gazów cieplarnianych w sposób racjonalny pod względem kosztów, zmiany w dyrektywie [2003/87], w tym w odniesieniu do jej zakresu stosowania, przyjęte niniejszą dyrektywą stanowią część zasadniczych elementów pakietu »Gotowi na 55«.

(6)

Niezbędność i wartość realizacji Europejskiego Zielonego Ładu stały się jeszcze bardziej oczywiste w świetle bardzo poważnych skutków pandemii COVID‑19 dla zdrowia, warunków życia i pracy oraz dobrobytu obywateli Unii. Skutki te pokazały, że nasze społeczeństwo i nasza gospodarka muszą zwiększyć swoją odporność na wstrząsy zewnętrzne i wcześnie podejmować działania, aby zapobiegać skutkom wstrząsów zewnętrznych lub je łagodzić w sposób sprawiedliwy i dzięki któremu nikt, w tym osoby zagrożone ubóstwem energetycznym, nie zostaje pominięty. Obywatele Unii nadal wyrażają silne przekonanie, że dotyczy to w szczególności zmiany klimatu.

(7)

Unia zobowiązała się do ograniczenia do 2030 r. emisji netto gazów cieplarnianych w całej gospodarce Unii o co najmniej 55 % w porównaniu z poziomami z 1990 r. w ramach zaktualizowanego, ustalonego na poziomie krajowym wkładu, przedłożonego Sekretariatowi UNFCCC w dniu 17 grudnia 2020 r.

(8)

Przyjmując [europejskie prawo o klimacie], Unia utrwaliła w prawodawstwie cel polegający na osiągnięciu neutralności klimatycznej w całej gospodarce najpóźniej do 2050 r. i cel polegający na osiągnięciu następnie ujemnych emisji. W [tym akcie prawnym] ustanowiono również wiążący cel Unii w zakresie ograniczenia emisji netto gazów cieplarnianych (emisje po odliczeniu pochłaniania) w Unii o co najmniej 55 % do roku 2030 w porównaniu z poziomami z 1990 r. oraz przewidziano, że Komisja ma dążyć do dostosowania wszystkich przyszłych projektów środków lub wniosków ustawodawczych, w tym wniosków budżetowych, do celów tego rozporządzenia i w każdym przypadku braku dostosowania podawać uzasadnienie takiego braku dostosowania w ramach towarzyszącej tym wnioskom oceny skutków.

(9)

Osiągnięcie celu polegającego na ograniczeniu emisji ustanowionego w [europejskim prawie o klimacie] wymaga współudziału wszystkich sektorów gospodarki. W związku z tym należy dostosować ambitny cel unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS), tak aby był on zgodny z celem polegającym na ograniczeniu emisji netto gazów cieplarnianych w całej gospodarce do roku 2030, z celem polegającym na osiągnięciu neutralności klimatycznej najpóźniej do roku 2050 oraz z celem polegającym na osiągnięciu następnie ujemnych emisji, jak określono w [europejskim prawie o klimacie].

[…]

(17)

Międzynarodowa działalność w zakresie transportu morskiego, obejmująca rejsy między portami podlegającymi jurysdykcji dwóch różnych państw członkowskich lub między portem podlegającym jurysdykcji państwa członkowskiego a portem niepodlegającym jurysdykcji żadnego z państw członkowskich, jest jedynym rodzajem działalności w zakresie transportu nieobjętym poprzednimi zobowiązaniami Unii do redukcji emisji gazów cieplarnianych. Emisje pochodzące z paliw sprzedawanych w Unii na potrzeby rejsów rozpoczynających się w jednym państwie członkowskim i kończących się w innym państwie członkowskim lub w państwie trzecim wzrosły od 1990 r. o około 36 %. Emisje te stanowią blisko 90 % wszystkich emisji pochodzących z żeglugi w Unii, ponieważ od 1990 r. emisje pochodzące z paliwa sprzedawanego w Unii na potrzeby rejsów rozpoczynających się i kończących w tym samym państwie członkowskim zostały zredukowane o 26 %. W dotychczasowym scenariuszu postępowania przewiduje się, że emisje z międzynarodowej działalności w zakresie transportu morskiego wzrosną o około 14 % w latach 2015–2030 i o 34 % w latach 2015–2050. Jeżeli wpływ działalności w zakresie transportu morskiego na zmianę klimatu będzie wzrastał zgodnie z prognozami, będzie to miało znaczący negatywny wpływ na redukcje dokonywane przez inne sektory w celu przeciwdziałania zmianie klimatu, a tym samym na osiągnięcie celu polegającego na ograniczeniu emisji netto gazów cieplarnianych w całej gospodarce do roku 2030, unijnego celu polegającego na osiągnięciu neutralności klimatycznej najpóźniej do roku 2050 oraz celu polegającego na osiąganiu następnie ujemnych emisji, zgodnie z [europejskim prawie o klimacie], a także celów porozumienia paryskiego.

[…]

(20)

Emisje [CO2] z transportu morskiego odpowiadają za około 3 %–4 % emisji w Unii […]. W tym kontekście należy zmienić dyrektywę [2003/87] w celu włączenia transportu morskiego do EU ETS, aby zagwarantować, że sektor ten odpowiednio przyczyni się do osiągnięcia bardziej ambitnych celów Unii w zakresie klimatu, a także celów porozumienia paryskiego […].

[…]

(39)

Osiągnięcie unijnego celu polegającego na redukcji emisji do 2030 r. będzie wymagało redukcji emisji w sektorach objętych systemem EU ETS o 62 % w porównaniu z 2005 r. Należy zmniejszyć ogólnounijną liczbę uprawnień w ramach EU ETS, aby stworzyć niezbędny długoterminowy sygnał cenowy dotyczący emisji dwutlenku węgla i doprowadzić do takiego stopnia obniżenia emisyjności. Całkowita liczba uprawnień powinna zostać zmniejszona w 2024 i 2026 r., aby w większym stopniu dostosować ją do rzeczywistych emisji. Ponadto należy zwiększyć współczynnik liniowy redukcji w 2024 i 2028 r., uwzględniając również włączenie emisji z transportu morskiego. Wynikająca z tych zmian bardziej rygorystyczna ścieżka redukcji pułapu doprowadzi do znacznie wyższych poziomów łącznych redukcji emisji do 2030 r. niż miałoby to miejsce w przypadku dyrektywy [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/410 z dnia 14 marca 2018 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia efektywnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych oraz decyzję (UE) 2015/1814 (Dz.U. 2018, L 76, s. 3) […].

[…]

(43)

Aby zaradzić efektom dystrybucyjnym i społecznym skutkom transformacji w państwach członkowskich o niskich dochodach, należy wykorzystać dodatkową ilość 2,5 % ogólnounijnej liczby uprawnień od 2024 r. do 2030 r. na finansowanie transformacji energetycznej państw członkowskich, w których [PKB] na mieszkańca jest niższy niż 75 % średniej unijnej w latach 2016–2018, za pośrednictwem funduszu modernizacyjnego, o którym mowa w art. 10d dyrektywy [2003/87].

[…]

(64)

Zakres funduszu modernizacyjnego należy dostosować do najnowszych unijnych celów w zakresie klimatu poprzez wprowadzenie wymogu, aby inwestycje były zgodne z celami Europejskiego Zielonego Ładu i [europejskiego prawa o klimacie], oraz poprzez wyeliminowanie wsparcia dla wszelkich inwestycji związanych z wytwarzaniem energii w oparciu o paliwa kopalne, z wyjątkiem wsparcia takich inwestycji dochodami z uprawnień dobrowolnie przekazywanych do funduszu modernizacyjnego zgodnie z art. 10d ust. 4 dyrektywy [2003/87]. Ponadto ograniczone wsparcie dla takich inwestycji powinno być nadal możliwe z wykorzystaniem dochodów z uprawnień, o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit trzeci tej dyrektywy, pod pewnymi warunkami, w szczególności w przypadku gdy działalność kwalifikuje się jako zrównoważona środowiskowo na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/852 [z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia ram ułatwiających zrównoważone inwestycje, zmieniającego rozporządzenie (UE) 2019/2088 (Dz.U. 2020, L 198, s. 13)] oraz w odniesieniu do uprawnień sprzedawanych na aukcji do 2027 r. W przypadku tej ostatniej kategorii uprawnień dalsze wykorzystanie niestałych paliw kopalnych nie powinno być ponadto wspierane dochodami z uprawnień sprzedawanych na aukcji po 2028 r. Ponadto część funduszu modernizacyjnego, którą należy przeznaczyć na inwestycje priorytetowe, należy zwiększyć do 80 % w przypadku uprawnień do emisji z funduszu modernizacyjnego przekazywanych zgodnie z art. 10d ust. 4 dyrektywy [2003/87] i o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit trzeci tej dyrektywy, oraz do 90 % w przypadku dodatkowej kwoty 2,5 % z ogólnounijnej liczby uprawnień.

Efektywność energetyczną, w tym w przemyśle, sektorze transportu, sektorze budowlanym, sektorze rolnictwa i sektorze odpadów; ogrzewanie i chłodzenie z wykorzystaniem odnawialnych źródeł energii; a także wsparcie gospodarstw domowych w celu rozwiązania problemu ubóstwa energetycznego, w tym w regionach wiejskich i oddalonych, należy uwzględnić w zakresie inwestycji priorytetowych […].

[…]

(70)

Wyłączenie z EU ETS instalacji wykorzystujących wyłącznie biomasę doprowadziło do sytuacji, w których instalacje opalane w dużej części biomasą uzyskują nieoczekiwane zyski poprzez otrzymywanie bezpłatnych uprawnień w dużym stopniu przewyższających rzeczywiste emisje. W związku z tym należy wprowadzić wartość progową dla spalania biomasy przy współczynniku zero, powyżej której instalacje ulegałyby wyłączeniu z EU ETS. Wprowadzenie wartości progowej zwiększyłoby przejrzystość co do tego, które instalacje są objęte zakresem EU ETS, i umożliwi[łoby] bardziej równomierne rozdzielanie bezpłatnych uprawnień do emisji, a zwłaszcza przydzielanie ich sektorom bardziej narażonym na ryzyko ucieczki emisji. Wartość tę należy ustalić na poziomie 95 %, aby zrównoważyć korzyści i niedogodności płynące z pozostawania instalacji w EU ETS. W związku z tym nie należy zachęcać do tego, by w instalacjach, które zachowały fizyczną zdolność do spalania paliw kopalnych, znowu wykorzystywano takie paliwa. Wartość progowa na poziomie 95 % gwarantowałaby, że jeżeli instalacja wykorzystuje paliwa kopalne w celu pozostania w zakresie EU ETS i korzystania z bezpłatnych uprawnień do emisji, koszty emisji dwutlenku węgla związane z wykorzystywaniem tych paliw kopalnych byłyby wystarczająco duże, aby działać jako czynnik zniechęcający.

[…]

(75)

[…] Komisja ogłosiła, że dalsze rozszerzenie handlu uprawnieniami do emisji mogłoby obejmować emisje z [sektorów BRT], wskazując jednocześnie, że objęcie wszystkich emisji ze spalania paliw przyniosłoby istotne korzyści. Handel uprawnieniami do emisji powinien być stosowany do paliw wykorzystywanych do spalania w [sektorach BRT], a także w sektorach dodatkowych odpowiadających działalności przemysłowej nieobjętej załącznikiem I do dyrektywy [2003/87] [(zwanych dalej »sektorami dodatkowymi«)], takiej jak ogrzewanie obiektów przemysłowych […]. Dla tych sektorów należy ustanowić oddzielny, ale równoległy system handlu uprawnieniami do emisji, aby uniknąć wszelkich zakłóceń we właściwym funkcjonowaniu systemu handlu uprawnieniami do emisji dla instalacji stacjonarnych i lotnictwa. Nowemu systemowi towarzyszą uzupełniające polityki kształtujące oczekiwania uczestników rynku oraz dążące do sygnału cenowego dotyczącego emisji dwutlenku węgla dla całej gospodarki, przy jednoczesnym zapewnieniu środków zapobiegających niepożądanym wpływom na ceny. Dotychczasowe doświadczenie pokazuje, że stworzenie nowego systemu wymaga ustanowienia wydajnego systemu monitorowania, raportowania i weryfikacji. W celu zapewnienia synergii i spójności z istniejącą infrastrukturą Unii dla EU ETS, należy ustanowić system handlu uprawnieniami do emisji dla sektora budowlanego, sektora transportu drogowego i sektorów dodatkowych poprzez wprowadzenie poprawki do dyrektywy [2003/87].

[…]

(77)

Ze względu na bardzo wysoką liczbę małych podmiotów uczestniczących w sektorze budowlanym, sektorze transportu drogowego i sektorach dodatkowych nie ma możliwości ustanowienia punktu regulacyjnego na poziomie podmiotów bezpośrednio emitujących gazy cieplarniane, jak ma to miejsce w przypadku instalacji stacjonarnych i lotnictwa. W związku z tym, ze względu na wykonalność techniczną i skuteczność administracyjną, bardziej zasadne jest ustanowienie punktu regulacyjnego na dalszym etapie łańcucha dostaw. Czynnością, która niesie za sobą powstanie obowiązku w zakresie zgodności w ramach nowego systemu handlu uprawnieniami do emisji, powinno być dopuszczenie do konsumpcji paliw wykorzystywanych do spalania w [sektorach BRT], w tym w transporcie drogowym gazów cieplarnianych w celu składowania geologicznego, a także w sektorach dodatkowych, które odpowiadają działalności przemysłowej nieobjętej załącznikiem I do dyrektywy [2003/87]. Aby uniknąć podwójnego uwzględnienia, nie należy uwzględniać dopuszczenia do konsumpcji paliw, które wykorzystuje się w działaniach zgodnie z załącznikiem I do tej dyrektywy.

(78)

Podmioty objęte regulacją w sektorze budowlanym, sektorze transportu drogowego i sektorach dodatkowych oraz punkt regulacyjny należy określić zgodnie z systemem podatku akcyzowego przewidzianym w dyrektywie [2020/262], wraz z koniecznymi dostosowaniami, ponieważ w drodze tej dyrektywy ustanowiono już solidny system kontroli w odniesieniu do wszystkich ilości paliw dopuszczonych do konsumpcji do celów płatności podatków akcyzowych […].

[…]

(80)

Całkowitą liczbę uprawnień dla nowego systemu handlu uprawnieniami do emisji należy określać zgodnie ze ścieżką liniową, aby osiągnąć cel redukcji emisji [o 43 %] na [do] 2030 r., biorąc pod uwagę efektywny kosztowo wkład [sektorów BRT] [, a także innych sektorów] […], [czyli] łączny efektywny kosztowo wkład na poziomie 42 % redukcji emisji do 2030 r. w porównaniu z 2005 r. Całkowitą liczbę uprawnień należy określić po raz pierwszy w 2027 r., na podstawie ścieżki rozpoczynającej się w 2024 r. od dopuszczalnych wartości emisji w 2024 r., obliczonych zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia [2018/842] na podstawie emisji odniesienia dla objętych sektorów w 2005 r. i w latach 2016–2018, określonych na podstawie art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia. W związku z tym współczynnik liniowy redukcji należy określić na poziomie 5,10 %. Od 2028 r. całkowitą liczbę uprawnień należy określać na podstawie średniego poziomu emisji objętych sprawozdaniem za lata 2024, 2025 oraz 2026 i zmniejszać o tę samą bezwzględną roczną wartość redukcji ustaloną od 2024 r., co odpowiada współczynnikowi liniowemu redukcji na poziomie 5,38 % w stosunku do porównywalnej wartości wyżej określonej ścieżki w 2025 r. Jeśli emisje te znacznie przewyższają tę wartość ścieżki i jeśli ta rozbieżność nie wynika z niewielkich różnic w metodach pomiaru emisji, współczynnik liniowy redukcji należy dostosować, aby osiągnąć wymagany poziom redukcji emisji w 2030 r.

(81)

Sprzedaż na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych jest najprostszą i najbardziej wydajną ekonomicznie metodą przydziału uprawnień do emisji, a ponadto pozwala uniknąć nieoczekiwanych zysków. Zarówno w sektorze budowlanym, jak i sektorze transportu drogowego presja konkurencyjna spoza Unii jest stosunkowo niewielka lub w ogóle nie występuje i sektory te nie są narażone na ryzyko ucieczki emisji gazów cieplarnianych. W związku z tym uprawnienia dla sektora budowlanego i sektora transportu drogowego należy przydzielać wyłącznie poprzez sprzedaż na aukcji z pominięciem jakiegokolwiek przydziału bezpłatnych uprawnień.

[…]

(84)

Wprowadzeniu ceny emisji dwutlenku węgla w [sektorach BRT] powinny towarzyszyć skuteczne rekompensaty społeczne, szczególnie w świetle istniejących poziomów ubóstwa energetycznego. Około 34 mln Europejczyków, prawie 6,9 % mieszkańców Unii, poinformowało w przeprowadzonym w 2021 r. w całej Unii badaniu, że nie jest w stanie ogrzać swoich domów w wystarczającym stopniu. Aby osiągnąć skuteczne rekompensaty społeczne i dystrybucyjne, od państw członkowskich należy wymagać, aby przeznaczały dochody z handlu uprawnieniami do emisji dla sektora budowlanego, sektora transportu drogowego i sektorów dodatkowych na cele związane z klimatem i energią, które już określono dla obowiązującego systemu handlu uprawnieniami do emisji, przyznając pierwszeństwo działaniom, które mogą przyczynić się do rozwiązania społecznych aspektów handlu uprawnieniami do emisji w sektorze budowlanym, sektorze transportu drogowego i sektorach dodatkowych, lub dla środków dodanych specjalnie w celu rozwiązania problemów związanych z tymi sektorami, w tym związanych ze środkami z dziedziny polityki zgodnie z dyrektywą [2012/27].

Nowy Społeczny Fundusz Klimatyczny ustanowiony rozporządzeniem [2023/955] zapewni specjalne finansowanie państwom członkowskim, aby wesprzeć najsłabsze grupy, które najbardziej ucierpiały, zwłaszcza gospodarstwa domowe dotknięte ubóstwem energetycznym lub transportowym. Społeczny Fundusz Klimatyczny ten będzie wspierać uczciwość i solidarność pomiędzy państwami członkowskimi i wewnątrz nich, zmniejszając jednocześnie ryzyko ubóstwa energetycznego i transportowego w okresie tego przejścia. Będzie się on opierał na obowiązujących mechanizmach solidarności i je uzupełniał, w synergii z innymi unijnymi programami wydatków i funduszami. 50 mln uprawnień w ramach EU ETS zgodnie z art. 10a ust. 8b dyrektywy [2003/87] i 150 mln uprawnień z handlu uprawnieniami do emisji w sektorze budowlanym, sektorze transportu drogowego i w sektorach dodatkowych, a także dochody uzyskane ze sprzedaży na aukcji uprawnień dotyczących sektora budowlanego, sektora transportu drogowego i sektorów dodatkowych, w maksymalnej wysokości do 65000000000 EUR, należy wykorzystać do finansowania Społecznego Funduszu Klimatycznego w formie zewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel drodze wyjątku i tymczasowo, w oczekiwaniu na dyskusje i rozważania na temat wniosku Komisji z dnia 22 grudnia 2021 r. dotyczącego decyzji Rady zmieniającej decyzję [Rady (UE, Euratom) 2020/2053 z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej oraz uchylającą decyzję 2014/335/UE, Euratom (Dz.U. 2020, L 424, s. 1)] w odniesieniu do ustanowienia nowych zasobów własnych opartych na EU ETS zgodnie z art. 311 akapit trzeci TFUE.

[…]

(90)

Należy wprowadzić środki mające na celu przeciwdziałanie potencjalnemu ryzyku nadmiernych wzrostów cen, które, w przypadku szczególnie wysokiego poziomu na początku nowego systemu handlu uprawnieniami do emisji, mogą osłabić gotowość gospodarstw domowych i osób fizycznych do ograniczenia swoich emisji gazów cieplarnianych. Środki te powinny uzupełniać zabezpieczenia zapewniane przez rezerwę stabilności rynkowej, która zaczęła obowiązywać w 2019 r. Podczas gdy rynek będzie nadal określał cenę emisji dwutlenku węgla, środki zabezpieczające będą uruchamiane poprzez oparty na zasadach system automatyczny, dzięki czemu uprawnienia będą uwalniane z rezerwy stabilności rynkowej tylko w przypadku spełnienia jednego lub większej liczby konkretnych warunków uruchamiających opartych na wzroście średniej ceny uprawnień. Ten dodatkowy mechanizm powinien być również wysoce reaktywny, aby zapobiec nadmiernej zmienności spowodowanej czynnikami innymi niż zmienione zasadnicze cechy rynku […]. Powinno to pozostawać bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków towarzyszących, które państwa członkowskie mogą wdrażać, aby przeciwdziałać negatywnym skutkom społecznym.

(91)

Aby obywatele mieli większą pewność, że cena emisji dwutlenku węgla w pierwszych latach obowiązywania nowego systemu handlu uprawnieniami do emisji nie przekroczy 45 EUR, należy uwzględnić dodatkowy mechanizm stabilności cen w celu uwolnienia uprawnień z rezerwy stabilności rynkowej, jeżeli cena emisji dwutlenku węgla przekroczy ten poziom. Co do zasady środek powinien mieć zastosowanie jeden raz w okresie 12 miesięcy […]. Mając na uwadze cel tego mechanizmu, jakim jest zapewnienie stabilności w pierwszych latach nowego systemu handlu uprawnieniami do emisji, Komisja powinna ocenić jego funkcjonowanie i czy należy go kontynuować po 2029 r.

[…]

(107)

Ponieważ cele niniejszej dyrektywy polegające na wspieraniu redukcji emisji gazów cieplarnianych w sposób racjonalny pod względem kosztów i efektywny ekonomicznie zgodnie z celem polegającym na redukcji emisji gazów cieplarnianych netto w całej gospodarce do 2030 r. za pomocą rozszerzonego i zmienionego ogólnounijnego mechanizmu rynkowego nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na rozmiary i skutki działań możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii, może ona podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 [TUE]. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule niniejsza dyrektywa nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów”.

38

Artykuł 3 zaskarżonej dyrektywy, zatytułowany „Transpozycja”, stanowi w ust. 1:

„Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania art. 1 niniejszej dyrektywy do dnia 31 grudnia 2023 r. Państwa członkowskie stosują te przepisy od dnia 1 stycznia 2024 r.

Jednakże do dnia 30 czerwca 2024 r. państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszych artykułów:

a) art. 1 pkt 3 lit. d) niniejszej dyrektywy dotyczącego art. 3 lit. ae)–ai) dyrektywy [2003/87], dodanego tym artykułem;

b) art. 1 pkt 29 niniejszej dyrektywy, z wyjątkiem art. 30f ust. 4 dyrektywy [2003/87], dodanego tym artykułem; oraz

c) art. 1 pkt 31 niniejszej dyrektywy dotyczącego załączników III i IIIa do dyrektywy [2003/87], dodanego tym artykułem.

[…]”.

Porozumienie w sprawie lepszego stanowienia prawa

39

Punkt 14 porozumienia międzyinstytucjonalnego pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej a Komisją Europejską z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa (Dz.U. 2016, L 123, s. 1, zwanego dalej „porozumieniem w sprawie lepszego stanowienia prawa”) ma następujące brzmienie:

„Przy rozpatrywaniu wniosków ustawodawczych Komisji [Parlament] i Rada będą w pełni brać pod uwagę ocenę skutków sporządzoną przez Komisję. W związku z tym ocena skutków musi być prezentowana w taki sposób, by ułatwić [Parlamentowi] i Radzie rozważenie wyborów dokonanych przez Komisję”.

40

Zgodnie z pkt 25 akapit pierwszy tego porozumienia:

„Komisja, w odniesieniu do każdego wniosku, udziela [Parlamentowi] i Radzie wyjaśnienia i uzasadnia wobec nich swój wybór podstawy prawnej oraz rodzaju aktu prawnego w uzasadnieniu dołączanym do wniosku. Komisja powinna w należyty sposób uwzględnić różnicę między rozporządzeniami i dyrektywami co do ich charakteru i skutków”.

Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem

41

Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o:

–

stwierdzenie nieważności zaskarżonej dyrektywy w całości; oraz

–

obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.

42

Parlament i Rada wnoszą do Trybunału o:

–

oddalenie skargi; oraz

–

obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.

43

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 15 listopada 2023 r. Komisja została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Parlamentu i Rady.

44

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 15 listopada 2023 r. Węgry zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rzeczypospolitej Polskiej.

W przedmiocie skargi

45

Na poparcie skargi Rzeczpospolita Polska podnosi siedem zarzutów, dotyczących naruszenia, po pierwsze, art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE, po drugie, art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE, po trzecie, zasady solidarności energetycznej, o której mowa w art. 194 ust. 1 lit. b) TFUE, po czwarte, zasady pomocniczości, zawartej w art. 5 ust. 3 TUE, po piąte, zasady proporcjonalności, zagwarantowanej w art. 5 ust. 4 TUE w związku z art. 191 ust. 2 TFUE, po szóste, zasady równego traktowania, i wreszcie, po siódme, zasady lojalnej współpracy, o której mowa w art. 4 ust. 3 TUE.

W przedmiocie zarzutów pierwszego i drugiego, dotyczących naruszenia, odpowiednio, art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) i art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE

Argumentacja stron

46

W zarzucie pierwszym Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, twierdzi, że przyjmując zaskarżoną dyrektywę na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE, prawodawca Unii naruszył art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE, zgodnie z którym na zasadzie odstępstwa od procedury decyzyjnej przewidzianej we wspomnianym art. 192 ust. 1 Rada, stanowiąc jednomyślnie, uchwala środki wpływające znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i strukturę jego zaopatrzenia w energię.

47

Zgodnie z zasadą, w myśl której przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi, stosowanie art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE jest bezwzględnie konieczne, jeżeli spełnione są określone w nim przesłanki. W związku z tym odstąpienie przez prawodawcę Unii od stosowania tego postanowienia powinno jasno wynikać z prac przygotowawczych nad zaskarżoną dyrektywą, tak aby Trybunał mógł obiektywnie skontrolować, czy przyjęcie tej dyrektywy na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE nie jest sprzeczne z art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE.

48

W niniejszej sprawie zaskarżona dyrektywa wpisuje się w utrwaloną tendencję instytucji Unii do zniechęcenia państw członkowskich do korzystania z paliw kopalnych i ograniczania swobody wyboru zagwarantowanej im w art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE przy definiowaniu ich miksu energetycznego. W tym względzie motyw 64 zaskarżonej dyrektywy przewiduje zniesienie wsparcia dla wszelkich inwestycji związanych z wytwarzaniem energii z paliw kopalnych. Podobnie z motywu 70 zaskarżonej dyrektywy wynika, że nie należy zachęcać do tego, by w instalacjach, które zachowały fizyczną zdolność do spalania paliw kopalnych, znowu wykorzystywano takie paliwa.

49

Nie ma znaczenia, że dyrektywa ta ma na celu zmianę dyrektywy 2003/87 oraz decyzji 2015/1814, które zostały przyjęte na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE. Jak wynika z wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 49), akt zmieniający nie musi koniecznie opierać się na tej samej podstawie prawnej co akt zmieniany.

50

Ponadto, wbrew temu, co orzekł Trybunał w pkt 42 tego wyroku, art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE powinien mieć zastosowanie, gdy dany środek wpływa znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii oraz na ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię, a nie tylko wtedy, gdy „głównym celem” tego środka jest znaczące wpłynięcie na taki wybór. Ponieważ w postanowieniu tym, dla umożliwienia zastosowania przewidzianego w nim odstępstwa, wyraźnie przyjęto kryterium skutku aktu, zastąpienie go kryterium celu i treści aktu byłoby działaniem contra legem. Rzeczpospolita Polska dodaje, że kryterium skutku aktu przyjmuje się zresztą w odniesieniu do stosowania niektórych procedur prawodawczych w niektórych dziedzinach prawa Unii, takich jak prawo konkurencji czy swobód przepływu.

51

W świetle pkt 41, 42 i 46 wspomnianego wyroku, aby uzasadnić, że art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE nie stanowi podstawy prawnej danego aktu Unii, wystarczy, iż instytucja będąca jego autorem stwierdzi w samym akcie, iż jego głównym celem nie jest wpływanie na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii. Wykładnia ta nie znajduje jednak oparcia w utrwalonym orzecznictwie, zgodnie z którym wybór podstawy prawnej aktu prawnego Unii nie może opierać się na subiektywnej woli instytucji Unii.

52

W tym względzie w zaskarżonej dyrektywie prawodawca Unii posługuje się w szczególności, w warstwie językowej, pojęciami „ograniczenia”, „redukcji” lub „zmniejszenia” emisji gazów cieplarnianych, starając się jednocześnie uniknąć wskazywania, że głównym celem tej dyrektywy jest dekarbonizacja gospodarek państw członkowskich i stopniowe eliminowanie paliw kopalnych jako źródeł energii. W ten sposób prawodawca Unii obszedł art. 194 ust. 2 TFUE, który stanowi, że środki niezbędne do osiągnięcia celów Unii w dziedzinie energetyki „[n]ie naruszają […] prawa państwa członkowskiego do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię, bez uszczerbku dla artykułu 192 ustęp 2 litera c) [TFUE]”.

53

Rzeczpospolita Polska kwestionuje również stwierdzenie zawarte w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 41), zgodnie z którym względy dotyczące prawdopodobnego wpływu danego środka, na których prawodawca Unii opiera swój wybór, siłą rzeczy mają charakter spekulacyjny, w związku z czym nie stanowią one w żadnym wypadku obiektywnych czynników, które mogą zostać poddane kontroli sądowej. Taka wykładnia czyniłaby zbędnym sporządzanie oceny skutków i naruszałaby porozumienie w sprawie lepszego stanowienia prawa.

54

Ponadto sąd powinien zbadać materialną prawdziwość przytoczonych dowodów, ich wiarygodność i znaczenie dla poparcia wyciągniętych z nich wniosków, zgodnie z wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r., Komisja/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2005:87, pkt 39).

55

W każdym razie z wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 42) wynika, że na potrzeby badania tego, czy doszło do naruszenia art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE, dokonana przez prawodawcę Unii ocena skutków wynikających z danego aktu ma znaczenie wyłącznie w powiązaniu z celem i treścią tego aktu. Ponieważ głównym celem lub skutkiem zaskarżonej dyrektywy jest wpłynięcie na dokonywany przez państwo członkowskie wybór między różnymi źródłami energii oraz na ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię, powinna ona była zostać przyjęta na podstawie tego postanowienia.

56

Rzeczpospolita Polska stoi na stanowisku, że intencja prawodawcy unijnego wyrażona w pracach przygotowawczych leżących u podstaw zaskarżonej dyrektywy powinna zostać uwzględniona jako obiektywne kryterium zastosowania art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE, wraz z celem i treścią aktu, w odniesieniu do indywidualnej sytuacji danego państwa członkowskiego.

57

W tym względzie należy nadać decydujące znaczenie wnioskowi Komisji COM(2021) 551 final z dnia 14 lipca 2021 r. dotyczącemu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych w Unii, decyzję (UE) 2015/1814 w sprawie ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i rozporządzenie (UE) 2015/757, załączonemu do tego wniosku sprawozdaniu z oceny skutków (zwanemu dalej „oceną skutków zaskarżonej dyrektywy”) oraz scenariuszowi referencyjnemu Unii na 2020 r., dotyczącemu głównych wyników w dziedzinie energii, transportu i emisji gazów cieplarnianych, o którym wspomniano w tej ocenie skutków.

58

Rzeczpospolita Polska utrzymuje jednak, że Komisja nie wykazała w sposób jasny, jednoznaczny i obiektywny tego, iż zbadała, czy cel i treść zaskarżonej dyrektywy spełniają warunek istnienia znaczącego wpływu na wybór Rzeczypospolitej Polskiej między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jej zaopatrzenia w energię, w rozumieniu art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE. To zaniechanie ze strony Komisji sprawia zaś, że to państwo członkowskie jest zmuszone do oparcia się na obciążonych brakami materiałach legislacyjnych, takich jak te wymienione w poprzednim punkcie, w celu wykazania, że dyrektywa ta powinna była zostać przyjęta na podstawie tego postanowienia. Pozostaje to w sprzeczności z pkt 25 akapit pierwszy porozumienia w sprawie lepszego stanowienia prawa, zgodnie z którym Komisja, w odniesieniu do każdego wniosku, udziela Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wyjaśnienia i uzasadnia wobec nich swój wybór podstawy prawnej oraz rodzaju aktu prawnego w uzasadnieniu dołączanym do wniosku.

59

Tymczasem realizowany przez zaskarżoną dyrektywę cel polegający na ograniczeniu emisji gazów cieplarnianych uzasadnia jej przyjęcie na podstawie art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE. Zobowiązując bowiem do ograniczenia emisji netto gazów cieplarnianych do 2030 r. o co najmniej 55 % w porównaniu z poziomami emisji gazów cieplarnianych z 1990 r. oraz do zmniejszenia tych emisji do poziomu zerowego do 2050 r. – jak wskazano w motywach 7–9 zaskarżonej dyrektywy – dyrektywa ta wyznacza tak ambitny cel, że jej wdrożenie za pośrednictwem ETS 2 zobowiązywałoby Rzeczpospolitą Polską do stopniowej rezygnacji ze stałych paliw kopalnych powodujących ich emisję, przy jednoczesnym zwiększeniu pozyskiwania energii z innych, alternatywnych źródeł.

60

Dwie główne grupy przepisów zaskarżonej dyrektywy potwierdzają tezę, że wpływa ona znacząco na dokonywany przez państwo członkowskie wybór między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię w rozumieniu art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE.

61

W pierwszej kolejności w art. 9 akapity trzeci i czwarty oraz art. 30c ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/87 w związku z motywami 39 i 80 zaskarżonej dyrektywy ustanowiony został wymóg ciągłego obniżania pułapu dostępnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, co będzie polegało w przypadku Rzeczypospolitej Polskiej na konieczności ograniczenia zużycia stałych paliw kopalnych jako źródeł energii dla kategorii działalności objętych obecnym EU ETS.

62

W drugiej kolejności rozdział IVa i załącznik III do dyrektywy 2003/87 przewidują, że ilość paliw dopuszczonych do konsumpcji dla działalności sektorów objętych EU ETS 2 ma zmniejszyć się ze względu na ustanowienie pułapu ogólnounijnej liczby uprawnień do emisji gazów cieplarnianych.

63

Ze względu na to zaś, że w Polsce głównymi paliwami wprowadzanymi do konsumpcji są stałe paliwa kopalne i paliwa ropopochodne, ETS 2 wpływa znacząco na wybór Rzeczypospolitej Polskiej między różnymi źródłami energii oraz ogólną strukturę jej zaopatrzenia w energię w rozumieniu art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE.

64

To państwo członkowskie kwestionuje w konsekwencji „neutralność technologiczną”, jaką ma cechować się ETS 2, i uważa, że system ten celowo nadaje kierunek kształtowaniu miksu energetycznego państw członkowskich, narzucając zwiększenie udziału w nim odnawialnych źródeł energii lub paliw bezemisyjnych.

65

Ponadto w celu dokonania oceny możliwości zastosowania art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE należy ocenić jego wdrożenie na poziomie każdego państwa członkowskiego indywidualnie, a zatem przeanalizować to, w jaki sposób dany akt wpływa znacząco na wybór tego państwa między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę zaopatrzenia w energię. Postanowienie to nie ustanawia zatem wymogu, aby akt Unii dotyczył co najmniej kilku państw członkowskich Unii w odniesieniu do tego wyboru i tej struktury.

66

Na poparcie zarzutu drugiego Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, twierdzi, że ETS 2 stanowi „przepis przede wszystkim o charakterze fiskalnym”, którego przyjęcie powinno było opierać się na art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE, zgodnie z którym na zasadzie odstępstwa od procedury przewidzianej w art. 192 ust. 1 TFUE Rada, stanowiąc jednomyślnie, przyjmuje przepisy przede wszystkim o charakterze fiskalnym, a mianowicie normy określające rozwiązania o charakterze fiskalnym, podporządkowane realizacji celu środowiskowego. Za przyjęciem takiej oceny przemawia wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/Rada (C‑338/01, EU:C:2004:253, pkt 37), w myśl którego pojęcie „przepisu przede wszystkim o charakterze fiskalnym” należy interpretować szeroko. Przepis ten pozwala zatem na ustanowienie obowiązkowych opłat pobieranych jednostronnie, które mają cel budżetowy i których wysokość jest określana przez podmiot, który je nakłada.

67

Tak jest w przypadku ETS 2, który opiera się na nakładaniu obciążeń podatkowych na paliwa oferowane do sprzedaży jako paliwo silnikowe lub paliwo do ogrzewania. Te obciążenia podatkowe są zatem formą podatku pośredniego obciążającego konsumpcję określonego rodzaju paliw. Obowiązek podatkowy w przypadku ETS 2 jest realizowany poprzez zakup przez podatnika uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, których koszt zostanie doliczony do ceny jednostkowej sprzedawanego paliwa w momencie dopuszczenia tego paliwa do konsumpcji. Obciążenia nakładane w ramach ETS 2 na paliwa dopuszczone do konsumpcji opierają się na potencjale emisji gazów cieplarnianych związanym z wykorzystywaniem określonych rodzajów paliw, a nie na faktycznej emisji gazów cieplarnianych związanej z ich wykorzystaniem. O przymusowym charakterze obciążeń fiskalnych przesądzają sankcje, które gwarantują też wykonanie obowiązku umorzenia uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w ramach ETS 2.

68

Ponadto wpływy ze sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w ramach ETS 2 zasilają Społeczny Fundusz Klimatyczny, budżety państw członkowskich, a w przyszłości budżet Unii, jak przewidziano we wniosku Komisji COM(2021) 570 final z dnia 22 grudnia 2021 r. dotyczącym decyzji Rady zmieniającej decyzję (UE, Euratom) 2020/2053 w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej. ETS 2 przyznano funkcję redystrybucyjną charakterystyczną dla podatku, ponieważ dochody budżetowe, które generuje, będą zasilały środki publiczne przeznaczone na realizację celów w zakresie polityki klimatycznej Unii, niwelowanie skutków społecznych tej polityki oraz realizację celów ogólnobudżetowych.

69

Ponadto w szczególności z art. 30h dyrektywy 2003/87 wynika, że cena uprawnień do emisji gazów cieplarnianych nie jest swobodnie określana przez rynek, lecz podlega regulacji mającej na celu zapobieżenie jej wzrostowi i utrzymanie jej poniżej 45 EUR. Funkcja generowania dochodów budżetowych, która charakteryzuje środki o charakterze fiskalnym, ma zatem decydujące znaczenie dla wyboru podstawy prawnej zaskarżonej dyrektywy. Rzeczpospolita Polska podnosi, że jej budżet powinien zostać zasilony kwotą przeszło 14 mld EUR w okresie od 2027 r. do 2030 r., podczas gdy budżety wszystkich państw członkowskich na ten sam okres zostaną zasilone kwotą przewyższającą 172 mld EUR.

70

Co więcej, funkcja środowiskowa ETS 2 jest do pewnego stopnia neutralizowana przez wyłączenia przewidziane dla paliw wytworzonych z odpadów komunalnych i niebezpiecznych czy przez wyłączenie z sektora transportu korzystania z pojazdów rolniczych na drogach utwardzonych.

71

Rzeczpospolita Polska podkreśla ponadto, że w przypadku gdyby Trybunał zamierzał dokonać zawężającej wykładni art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE, ograniczając warunki jego stosowania do środków fiskalnych mających cechy podatku, należałoby przyjąć taką kwalifikację w odniesieniu do ETS 2. W rzeczywistości w art. 30e ust. 3 dyrektywy 2003/87 uznano ETS 2 za środek równoważny podatkom od emisji CO2 wprowadzonym przez niektóre państwa członkowskie przed wejściem w życie tej dyrektywy.

72

Wreszcie ETS 2 nie jest instrumentem rynkowym, takim jak EU ETS, lecz mechanizmem regulacyjnym analogicznym do podatku akcyzowego. Ze względu na zmiany wprowadzone zaskarżoną dyrektywą Rzeczpospolita Polska uważa, że wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864), w zakresie, w jakim dotyczy charakteru prawnego EU ETS, jest nieaktualny.

73

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że zarzuty pierwszy i drugi należy oddalić jako bezzasadne.

Ocena Trybunału

74

W zarzutach pierwszym i drugim Rzeczpospolita Polska utrzymuje w istocie, że zaskarżoną dyrektywę należało przyjąć nie na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE, lecz na podstawie art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) lub c) TFUE, ponieważ, po pierwsze, rozpatrywany środek wpływa co najmniej znacząco na jej prawo wyboru między różnymi źródłami energii oraz ogólną strukturę jej zaopatrzenia w energię, a po drugie, EU ETS 2 stanowi zbiór przepisów przede wszystkim o charakterze fiskalnym.

75

W tym względzie należy przypomnieć, że wybór art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) lub c) TFUE jako podstawy prawnej aktu opiera się na tych samych czynnikach co te, które są stale brane pod uwagę przez Trybunał w jego orzecznictwie (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 37–39).

76

Otóż Trybunał wielokrotnie orzekał, po pierwsze, że wybór podstawy prawnej aktu nie może być uzależniony wyłącznie od przekonań instytucji co do realizowanego celu, lecz musi opierać się na obiektywnych przesłankach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, takich jak cel i treść danego aktu (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 marca 1987 r., Komisja/Rada, 45/86, EU:C:1987:163, pkt 11; z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/Rada, C‑338/01, EU:C:2004:253, pkt 54; a także z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 121).

77

Gdyby wybór podstawy prawnej aktu prawnego zależał od oceny jego prawdopodobnego oddziaływania, która ze swej natury ma charakter spekulacyjny, jedynie analiza a posteriori pozwoliłaby na poznanie rzeczywistych i konkretnych skutków takiego środka. Ocena ta nie może zatem w żadnym wypadku stanowić czynnika obiektywnego, który mógłby zostać poddany kontroli sądowej (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 41).

78

Ponadto z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że ważność aktu prawa Unii nie może zależeć od późniejszych ocen dotyczących stopnia jego skuteczności (wyroki: z dnia 7 lutego 1973 r., Schroeder, 40/72, EU:C:1973:14, pkt 14; z dnia 5 października 1994 r., Crispoltoni i in., C‑133/93, C‑300/93 i C‑362/93, EU:C:1994:364, pkt 43; a także z dnia 12 lipca 2001 r., Jippes i in., C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 84).

79

Wynika z tego, że ocena oczekiwanego wpływu aktu Unii na politykę energetyczną państwa członkowskiego może być brana pod uwagę jedynie w ramach oceny celu lub treści tego aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 42).

80

Po drugie, wybór podstawy prawnej aktu może również opierać się na kontekście, w jaki się on wpisuje, ponieważ kontekst ten może rzucić światło na cel realizowany przez ten akt (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑656/11, EU:C:2014:97, pkt 50; z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 32; z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 39; a także z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 122).

81

W tym względzie należy dokonać rozróżnienia między aktem analogicznym do wcześniejszego aktu a aktem, który zmienia wcześniej istniejący akt. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że analiza podstawy prawnej zaskarżonej decyzji powinna zostać przeprowadzona w sposób autonomiczny, uwzględniając jego własny cel i treść, a nie to, jaką podstawę prawną przyjęto wydając inne akty prawne Unii, które w danym przypadku mają podobne cechy (wyroki: z dnia 10 stycznia 2006, Komisja/Parlament i Rada, C‑178/03, EU:C:2006:4, pkt 55; a także z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 49). Natomiast w wypadku aktu zmieniającego istniejące przepisy należy również uwzględnić, w celu określenia podstawy prawnej tego aktu zmieniającego, zmieniane przez ten akt przepisy, a w szczególności ich cel i treść (wyroki: z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2006:1035, pkt 42; a także z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 40).

82

Po trzecie, jeżeli analiza danego aktu Unii wykaże, że wyznaczono mu kilka celów lub ma on kilka elementów składowych i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny lub dominujący, podczas gdy pozostałe są jedynie pomocnicze lub mają jedynie niezwykle ograniczony zakres, wówczas podstawę prawną do przyjęcia tego aktu należy ustalić zgodnie z tym głównym celem lub elementem składowym (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 lutego 1999 r., Parlament/Rada, C‑42/97, EU:C:1999:81, pkt 39, 40; z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 38; a także z dnia 21 marca 2024 r., Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, EU:C:2024:251, pkt 47).

83

Po czwarte, przyjęcie szerokiej wykładni art. 192 ust. 2 akapit pierwszy TFUE mogłoby sprawić, że stosowanie specjalnej procedury ustawodawczej, mającej charakter wyjątku przewidzianego w traktacie FUE, stałoby się regułą. Tymczasem zgodnie z zasadą ścisłej wykładni wyjątków art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE może stanowić podstawę prawną aktu Unii jedynie wtedy, gdy z jego celu i treści wynika, że pierwszym zamierzonym rezultatem tego aktu jest wywarcie znaczącego wpływu na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię (wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 44–46). Podobnie art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE może stanowić podstawę prawną aktu Unii jedynie wtedy, gdy z jego celu i treści wynika, że pierwszym zamierzonym rezultatem tego aktu jest przyjęcie przepisów przede wszystkim o charakterze fiskalnym.

84

W niniejszej sprawie należy zaznaczyć w pierwszej kolejności, że zaskarżona dyrektywa zmienia dyrektywę 2003/87, w szczególności poprzez dodanie do niej nowych przepisów, w związku z czym owa druga tworzy kontekst prawny tej pierwszej. W związku z tym, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 81 niniejszego wyroku, podstawa prawna, na której należało oprzeć zaskarżoną dyrektywę, powinna zostać określona z uwzględnieniem zarówno kontekstu, jaki stanowi dyrektywa 2003/87, jak i uregulowań wynikających ze zmian wprowadzonych do niej przez zaskarżoną dyrektywę.

85

W tym względzie należy podkreślić, że dyrektywa 2003/87, która została przyjęta na podstawie art. 175 ust. 1 WE, obecnie art. 192 ust. 1 TFUE, ma na celu ochronę środowiska. Jak wynika bowiem z jej motywu 5, dyrektywa ta, której celem jest ustanowienie EU ETS w celu ograniczenia emisji gazów cieplarnianych do atmosfery do poziomu, który powstrzymałby niebezpieczne antropogeniczne zaburzenia klimatyczne, a której ostatecznym celem jest ochrona środowiska, wchodzi w zakres polityki Unii w dziedzinie środowiska (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique i Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 29, 30; z dnia 8 marca 2017 r., ArcelorMittal Rodange i Schifflange, C‑321/15, EU:C:2017:179, pkt 24; a także z dnia 20 czerwca 2019 r., ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, pkt 62).

86

Tymczasem zaskarżona dyrektywa realizuje ten sam cel co zmieniona przez nią dyrektywa 2003/87. W szczególności z motywów 1–9 zaskarżonej dyrektywy wynika, że zmierza ona do wzmocnienia i dostosowania celów klimatycznych Unii, biorąc pod uwagę wnioski sformułowane przez Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu (IPCC) w szóstym sprawozdaniu oceniającym. Nasilanie się skutków ocieplenia klimatu doprowadziło w szczególności do przyjęcia przez Unię europejskiego prawa o klimacie, w którego art. 4 ust. 1 ustanowiony został wiążący w Unii cel redukcji emisji netto gazów cieplarnianych o co najmniej 55 % do 2030 r. w porównaniu z poziomami emisji gazów cieplarnianych z 1990 r. i w którego art. 2 ust. 1 przewidziano, że emisje te zostaną w Unii zredukowane do poziomu zerowego najpóźniej do 2050 r. Ten akt prawny stanowi również, że Komisja powinna dążyć do dostosowania do tych celów wszystkich przyszłych projektów środków lub wniosków ustawodawczych. Ponadto zgodnie z zaskarżoną dyrektywą wszystkie sektory gospodarki powinny przyczyniać się do osiągnięcia przewidzianego w tym prawie o klimacie celu polegającego na redukcji emisji gazów cieplarnianych. Jak wskazano w motywie 20 tej dyrektywy, ma ona również na celu włączenie do EU ETS transportu morskiego, tak aby sektor ten przyczyniał się do osiągnięcia bardziej ambitnych celów Unii w zakresie klimatu, a także celów porozumienia paryskiego.

87

Zaskarżona dyrektywa wpisuje się zatem w nowy kontekst, wynikający z jednej strony z gwałtownego nasilania się zmian klimatu i z drugiej strony z włączenia do europejskiego prawa o klimacie wiążącego w Unii celu redukcji emisji netto gazów cieplarnianych o co najmniej 55 % do 2030 r. w stosunku do poziomu emisji gazów cieplarnianych z 1990 r. Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy 2003/87 stanowi zresztą, że dyrektywę tę poddaje się przeglądowi „w świetle rozwoju sytuacji międzynarodowej i działań podejmowanych w celu realizacji długoterminowych celów porozumienia paryskiego oraz wszelkich odpowiednich zobowiązań podjętych na konferencjach stron [UNFCCC]”.

88

Z tego powodu art. 1 akapit drugi dyrektywy 2003/87 przewiduje dalszą redukcję emisji gazów cieplarnianych, aby przyczynić się do osiągnięcia takich poziomów redukcji, które uważane są przez naukowców za konieczne do uniknięcia groźnych zmian klimatu. W ten sposób zaskarżona dyrektywa zmierza do przyczynienia się do osiągnięcia unijnego celu neutralności klimatycznej i unijnych celów klimatycznych określonych w europejskim prawie o klimacie, a tym samym do realizacji celów porozumienia paryskiego.

89

Z tego samego punktu widzenia motywy 5, 17, 20 i 75 zaskarżonej dyrektywy przedstawiają EU ETS, ustanowiony dyrektywą 2003/87, jako zasadniczy element polityki klimatycznej Unii i w konsekwencji przewidują rozszerzenie jego zakresu stosowania, w szczególności poprzez objęcie nim transportu morskiego i sektorów BRT. Rozszerzenie to zostało skonkretyzowane w szczególności w art. 3a dyrektywy 2003/87, a także w jej rozdziale IVa, a dokładniej w art. 30a.

90

Ponadto art. 9 i 10a dyrektywy 2003/87 z jednej strony dostosowują ogólnounijną liczbę uprawnień do emisji gazów cieplarnianych oraz współczynnik liniowy ich redukcji, a z drugiej strony ustanawiają przejściowe zasady dotyczące nieodpłatnego wydawania takich uprawnień. W tym względzie w motywie 39 zaskarżonej dyrektywy wyraźnie wskazano, że ogólnounijna liczba uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w ramach EU ETS powinna zostać zmniejszona, aby stworzyć niezbędny długoterminowy sygnał cenowy dotyczący emisji dwutlenku węgla i nadać nowy impuls procesowi dekarbonizacji. Należy zresztą zauważyć, że zniesienie tych bezpłatnych uprawnień jest planowane w ramach CBAM ustanowionego rozporządzeniem 2023/956. Motyw 12 tego rozporządzenia stanowi bowiem, że CBAM ma na celu stopniowe zastąpienie istniejących mechanizmów, takich jak przydział bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, poprzez zmniejszenie ryzyka ucieczki emisji w inny sposób, a mianowicie poprzez wprowadzenie równoważnych opłat emisyjnych od produktów przywożonych i produktów wewnątrzunijnych.

91

Jednocześnie w art. 10, 10a, 10d i 10e dyrektywy 2003/87 rozszerzono zakres celów i działań kwalifikowalnych w ramach Funduszu Innowacyjnego, Funduszu Modernizacyjnego, Społecznego Funduszu Klimatycznego oraz Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, zwiększając jednocześnie kwoty przeznaczone na te fundusze, przy czym przydzielone na nie zasoby przyczyniają się do finansowania transformacji klimatycznej.

92

W drugiej kolejności motywów 64 i 70 zaskarżonej dyrektywy nie można rozumieć w ten sposób, że podważają one neutralność technologiczną zaskarżonej dyrektywy, a dokładniej ETS 2.

93

W motywie 64 podkreślono bowiem, że zakres Funduszu Modernizacyjnego należy dostosować do najnowszych unijnych celów w zakresie klimatu, i wskazano, że w związku z tym inwestycje, które zostaną sfinansowane z tego funduszu, będą musiały być zgodne z celami Europejskiego Zielonego Ładu i celami europejskiego prawa o klimacie. Wynika z tego, że zdaniem prawodawcy Unii należy znieść wsparcie dla wszelkich inwestycji związanych z wytwarzaniem energii z paliw kopalnych. Motywu tego nie można jednak rozumieć w ten sposób, że prawodawca Unii potępia produkcję energii z paliw kopalnych. W trosce o spójność ze wzmocnieniem unijnych celów w zakresie klimatu prawodawca Unii ogranicza się do wskazania, że co do zasady wytwarzanie energii z tego rodzaju paliw nie może uprawniać do finansowania z tego funduszu.

94

Co się tyczy motywu 70 zaskarżonej dyrektywy, odnosi się on do szczególnej sytuacji, w której wyłączenie z EU ETS instalacji wykorzystujących wyłącznie biomasę prowadzi do tego, że instalacje spalające w dużej części biomasę osiągają nieoczekiwane zyski dzięki otrzymywaniu bezpłatnych uprawnień w dużym stopniu przewyższających rzeczywiste emisje.

95

Wynika z tego, że tych dwóch motywów nie można interpretować w ten sposób, iż podważają one zasadę neutralności technologicznej, w myśl której prawo powinno określać prawa i obowiązki osób w sposób ogólny, aby nie uprzywilejowywać korzystania z jednej technologii ze szkodą dla innej (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 marca 2022 r., Austro‑Mechana, C‑433/20, EU:C:2022:217, pkt 27; z dnia 20 czerwca 2024 r., GEMA, C‑135/23, EU:C:2024:526, pkt 37). Nie wprowadzając zakazu ani nie nakładając obowiązku stosowania konkretnego źródła energii, zaskarżona dyrektywa koncentruje się wyłącznie na konieczności zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych we wszystkich sektorach objętych EU ETS. W związku z tym Rzeczpospolita Polska ma swobodę stosowania technologii, takich jak wychwytywanie i składowanie CO2, które zamiast ograniczać spalanie paliw kopalnych, pozwalają oddziaływać na emisje powstające w wyniku tego spalania.

96

Ponadto należy przypomnieć, że prawodawca Unii nie może zostać pozbawiony możliwości dostosowania dyrektywy 2003/87 do wszelkich zmian okoliczności lub rozwoju wiedzy, a to z uwagi na ciążące na nim zadanie dbałości o ochronę zapisanych w traktatach interesów ogólnych, w tym ochrony środowiska [zob. podobnie wyroki: z dnia 10 grudnia 2002 r., British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, pkt 77; z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 56; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), odC‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 266, 1426].

97

W trzeciej kolejności, jak przypomniano w pkt 83 niniejszego wyroku, zgodnie z zasadą ścisłej wykładni wyjątków art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) i c) TFUE może stanowić podstawę prawną aktu Unii jedynie wtedy, gdy z jego celu i treści wynika, że pierwszym zamierzonym rezultatem tego aktu jest przyjęcie przepisów o charakterze przede wszystkim fiskalnym lub wpłynięcie znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i na ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię.

98

Tymczasem, co się tyczy, po pierwsze, wyjątku przewidzianego w art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE – jak słusznie podniosły Parlament i Rada – koncentrująca się wyłącznie na konsekwencjach zaskarżonej dyrektywy w odniesieniu do wyboru struktury energetycznej Rzeczypospolitej Polskiej i pomijająca rzeczywisty cel realizowany przez tę dyrektywę oraz jej treść analiza tego państwa członkowskiego prowadzi do wykluczenia możliwości przyjęcia na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE jakiegokolwiek środka mającego na celu zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych ze względu na to, że owo zmniejszenie emisji nieuchronnie zaszkodzi działalności polegającej na uwalnianiu tych gazów do atmosfery.

99

Taka analiza zaskarżonej dyrektywy jest sprzeczna z zasadą ścisłej wykładni wyjątków. Jest ona również sprzeczna z przepisami zaskarżonej dyrektywy, których głównym celem nie jest przyjęcie środków wpływających znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii oraz na ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię, lecz które wywierają co najwyżej pośredni i dodatkowy wpływ na ogólną strukturę zaopatrzenia w energię w państwach członkowskich (zob. analogicznie wyrok z dnia 23 lutego 1999 r., Parlament/Rada, C‑42/97, EU:C:1999:81, pkt 63).

100

Co się tyczy, po drugie, wyjątku przewidzianego w art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) TFUE, z pkt 84–95 niniejszego wyroku wynika, że głównym celem zaskarżonej dyrektywy jest ochrona środowiska. Nie można zatem twierdzić, że cel środowiskowy tej dyrektywy jest drugorzędny w stosunku do jej celu o charakterze fiskalnym czy budżetowym.

101

Bez znaczenia w tym względzie jest to, że w wyroku z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/Rada (C‑338/01, EU:C:2004:253, pkt 63), wydanym w kontekście art. 93–95 WE, obecnie art. 113–115 TFUE, Trybunał uznał, że pojęcie „przepisów podatkowych” zawarte w art. 95 ust. 2 WE obejmuje, ze względu na swój ogólny charakter, nie tylko wszystkie dziedziny podatkowe, nie dokonując rozróżnienia pomiędzy rodzajami danych podatków lub opłat, lecz także wszystkie zagadnienia z tego zakresu, bez względu na to, czy odnosi się to do przepisów materialnych, czy też proceduralnych.

102

Ponadto w sprawie dotyczącej sektora lotnictwa Trybunał orzekł już, że EU ETS jest środkiem rynkowym i że, w odróżnieniu od cła, podatku lub opłaty obciążających zużycie paliwa, system ten nie pozwala w ogóle na ustalenie, na podstawie określonych z góry podstawy wymiaru i stawki, kwoty należnej za tonę paliwa zużytego dla wszystkich lotów zrealizowanych w roku kalendarzowym, abstrahując od tego, że celem tego systemu nie jest uzyskanie przychodów na rzecz władz publicznych (wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in., C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 142, 143).

103

Wbrew temu, co twierdzi rząd węgierski, to samo dotyczy mutatis mutandis ETS 2, ponieważ – jak podniósł Parlament – art. 30e dyrektywy 2003/87 przewiduje, że uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych, które mają zostać zwrócone, są przenoszone, umarzane lub anulowane zgodnie z zasadami porównywalnymi do tych, które obowiązują w ramach EU ETS.

104

Niewątpliwie prawdą jest, że art. 30e ust. 3 tej dyrektywy przewiduje, że na zasadzie odstępstwa, do dnia 31 grudnia 2030 r., jeśli podmiot objęty regulacją mający siedzibę w danym państwie członkowskim podlega krajowemu podatkowi od emisji dwutlenku węgla obowiązującemu w latach 2027–2030 i obejmującemu działalność, o której mowa w załączniku III do rzeczonej dyrektywy, właściwy organ tego państwa członkowskiego może, pod pewnymi warunkami, zwolnić ten podmiot objęty regulacją z obowiązku umorzenia uprawnień na mocy ust. 2 tego artykułu za dany rok odniesienia. Z art. 30e ust. 3 wspomnianej dyrektywy nie można jednak wywieść, że ETS 2 stanowi podatek. Z przepisu tego wynika jedynie, że prawodawca Unii zamierzał uwzględnić okoliczność, iż niektóre państwa członkowskie opodatkowały tę działalność podatkiem od emisji dwutlenku węgla. Niemniej jednak realizowany przez Unię cel neutralności klimatycznej może również zostać osiągnięty bez konieczności wprowadzania takiego podatku.

105

Ponadto środki, które mogą zostać przyjęte na podstawie art. 30h dyrektywy 2003/87 w przypadku nadmiernego wzrostu cen, mają na celu – jak wskazano w motywie 91 zaskarżonej dyrektywy – udzielenie obywatelom zapewnienia co do tego, że cena emisji dwutlenku węgla nie przekroczy 45 EUR w pierwszych latach stosowania ETS 2. W każdym wypadku Rzeczpospolita Polska nie wykazała, w jaki sposób taka wola ograniczenia ceny emisji mogłaby nadać charakter fiskalny cenie uprawnień do emisji gazów cieplarnianych.

106

Podobnie zdefiniowanie w art. 3 lit. ae) dyrektywy 2003/87 pojęcia „podmiotu objętego regulacją” w odniesieniu do dyrektywy 2020/262 można wytłumaczyć wyłącznie wolą prawodawcy Unii, aby oprzeć się na solidnym systemie kontroli wszystkich ilości paliw dopuszczonych do konsumpcji, a tym samym aby ograniczyć obciążenia administracyjne związane z dostosowaniem EU ETS. To odesłanie do dyrektywy 2020/262 nie może zatem w żaden sposób prowadzić do zrównania ETS 2 z podatkiem akcyzowym.

107

Należy również zauważyć, że dochody generowane przez ETS 2 są przeznaczone na ochronę środowiska, ponieważ zgodnie z art. 30d ust. 6 dyrektywy 2003/87 przyczyniają się one do zrekompensowania jej skutków społecznych, w szczególności poprzez udział w finansowaniu zadań przydzielonych różnym funduszom wymienionym w pkt 91 niniejszego wyroku.

108

Co więcej, nałożony na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji, który znajdował się już w pierwotnej wersji art. 16 dyrektywy 2003/87, ma jedynie na celu zapewnienie przestrzegania zaskarżonej dyrektywy. W związku z tym samo istnienie tego przepisu nie może zmienić charakteru EU ETS i uczynić z ETS 2 regulację przede wszystkim o charakterze fiskalnym.

109

Wreszcie należy zauważyć, że żaden przepis prawa Unii nie nakłada na instytucje Unii obowiązku przedstawienia powodów, dla których nie przyjmują one art. 192 ust. 2 TFUE jako podstawy prawnej aktu Unii, jeżeli wybór art. 192 ust. 1 TFUE wydaje się być należycie uzasadniony. Wybór danej podstawy prawnej oznacza bowiem z założenia, że inne potencjalne podstawy prawne, które mogłyby stanowić podstawę tego aktu, nie wydawały się właściwe.

110

Z powyższych względów należy oddalić zarzuty pierwszy i drugi jako bezzasadne.

W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady solidarności energetycznej, przewidzianej w art. 194 ust. 1 lit. b) TFUE

Argumentacja stron

111

W zarzucie trzecim Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, podnosi, że zaskarżona dyrektywa narusza zasadę solidarności energetycznej, o której mowa w art. 194 ust. 1 lit. b) TFUE. Podkreśla ona, analogicznie do wyroku z dnia 10 lipca 1984 r., Campus Oil i in. (72/83, EU:C:1984:256, pkt 34), że zaopatrzenie w węgiel ma w jej przypadku wyjątkowe znaczenie dla funkcjonowania gospodarki, instytucji i podstawowych usług publicznych państwa członkowskiego, a także dla samego przetrwania jego populacji.

112

Ponadto nawet jeśli zaskarżona dyrektywa została formalnie przyjęta w ramach polityki ochrony środowiska Unii, to niewątpliwie dotyczy ona jej polityki energetycznej. Sztuczny wzrost kosztów produkcji energii elektrycznej spowodowany przez tę dyrektywę doprowadził bowiem nie tylko do upadłości wielu przedsiębiorstw w sektorze przemysłowym i negatywnych skutków społecznych, ale również do zwiększonego ryzyka ucieczki emisji ze względu na przenoszenie instalacji wytwarzających energię elektryczną do państw trzecich, których polityka klimatyczna jest mniej restrykcyjna niż polityka Unii.

113

Ponieważ zaś ani we wniosku COM(2021) 551 final, o którym mowa w pkt 57 niniejszego wyroku, ani w zaskarżonej dyrektywie nie przeprowadzono analizy porównawczej interesów Unii i ewentualnie zainteresowanych państw członkowskich ani wyważenia tych interesów w przypadku ich kolizji, naruszają one zasadę solidarności energetycznej przewidzianą w art. 194 ust. 1 TFUE, zgodnie z jej wykładnią dokonaną w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., Niemcy/Polska (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, pkt 73).

114

Rzeczpospolita Polska uważa, że luka ta zasługuje na krytykę tym bardziej, że z pkt 14 konkluzji Rady Europejskiej z dnia 11 grudnia 2020 r., do którego Komisja odniosła się w tym wniosku, wynika, że „[n]owy cel na 2030 r. musi zostać osiągnięty w sposób pozwalający zachować konkurencyjność [Unii] i uwzględniający różne sytuacje wyjściowe i specyficzne uwarunkowania krajowe poszczególnych państw członkowskich oraz potencjał redukcji emisji gazów cieplarnianych […], a także poczynione wysiłki”. Podobnie z konkluzji tych wynika, że „Rada Europejska dostrzega, że konieczne jest […] respektowanie prawa państw członkowskich do decydowania o swoim koszyku energetycznym i do wyboru najodpowiedniejszych technologii pozwalających wspólnie osiągnąć cel klimatyczny na 2030 r., w tym technologii przejściowych, takich jak gaz”.

115

Rzeczpospolita Polska wyjaśnia wreszcie, że jej zarzut trzeci nie dotyczy ani funkcjonowania Funduszu Modernizacyjnego i Społecznego Funduszu Klimatycznego, ani kwestii przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych.

116

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.

Ocena Trybunału

117

W zarzucie trzecim Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, utrzymuje, że zaskarżona dyrektywa narusza zasadę solidarności energetycznej, o której mowa w art. 194 ust. 1 lit. b) TFUE. W rzeczywistości bowiem, mimo że dyrektywa ta zagraża jej zdaniem bezpieczeństwu jej zaopatrzenia w energię, instytucje Unii ani nie uwzględniły interesów Unii i państw członkowskich, których może dotyczyć to zagrożenie, ani tym bardziej nie wyważyły tych interesów.

118

Na wstępie należy zauważyć, że wyrok z dnia 10 lipca 1984 r., Campus Oil i in. (72/83, EU:C:1984:256), na który powołuje się Rzeczpospolita Polska, jest pozbawiony znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ owo państwo członkowskie w żaden sposób nie wykazało, że zaskarżona dyrektywa skutkuje przerwaniem ciągłości jego zaopatrzenia w paliwa kopalne. Ponadto wyrok ten, który dotyczy swobodnego przepływu towarów, został wydany przed wpisaniem do traktatów jakiegokolwiek celu o charakterze środowiskowym, a także zasady solidarności energetycznej, co ogranicza jego znaczenie w kontekście niniejszej skargi.

119

W świetle tych wyjaśnień należy przypomnieć, że art. 194 ust. 1 TFUE przewiduje, że w ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy stanu środowiska polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu, w duchu solidarności między państwami członkowskimi, zapewnienie funkcjonowania rynku energii, zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii, wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii, a także wspieranie wzajemnych połączeń między sieciami energii.

120

Jako że z analizy zarzutów pierwszego i drugiego wynika, że zaskarżona dyrektywa została słusznie przyjęta na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE, a zatem wchodzi w zakres polityki Unii w dziedzinie środowiska, nie można skutecznie powoływać się na zasadę solidarności energetycznej, która ma zastosowanie wyłącznie do aktów z zakresu polityki Unii w dziedzinie energetyki.

121

Niemniej jednak, jak podkreślił w istocie Trybunał w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., Niemcy/Polska (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, pkt 38, 41), zasada ta stanowi w dziedzinie energetyki szczególny wyraz zasady solidarności, która z kolei sama stanowi jedną z podstawowych zasad prawa Unii i która leży u podstaw całego systemu prawnego Unii.

122

W tym kontekście należy uznać, że poprzez zarzut dotyczący naruszenia zasady solidarności energetycznej, o której mowa w art. 194 ust. 1 TFUE, Rzeczpospolita Polska zamierza podnieść naruszenie zasady solidarności, która, podobnie jak ogólne zasady prawa Unii, stanowi kryterium oceny zgodności z prawem aktów przyjętych przez instytucje Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Niemcy/Polska, C‑848/19 P, EU:C:2021:598, pkt 45).

123

Podobnie jak zasada solidarności energetycznej, po pierwsze, zasada solidarności wymaga poszanowania praw i obowiązków zarówno przez Unię, jak i przez państwa członkowskie. O ile bowiem Unia jest związana obowiązkiem solidarności wobec państw członkowskich, o tyle państwa te są również związane obowiązkiem solidarności między sobą oraz w świetle wspólnego interesu Unii i prowadzonych przez nią polityk. Po drugie, wspomniana zasada wymaga, by instytucje Unii, w tym Komisja, dokonały wyważenia wchodzących w grę interesów w świetle owej zasady, uwzględniając przy tym zarówno interesy państw członkowskich, jak i Unii jako całości. Po trzecie, zastosowanie zasady solidarności nie oznacza jednak, że akt Unii nie może w żadnym wypadku mieć negatywnych skutków dla szczególnych interesów danego państwa członkowskiego w dziedzinie, której dotyczy (zob. analogicznie wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Niemcy/Polska, C‑848/19 P, EU:C:2021:598, pkt 49, 53, 73).

124

W niniejszej sprawie Rzeczpospolita Polska twierdzi, że sztuczny wzrost kosztów produkcji energii elektrycznej spowodowany zaskarżoną dyrektywą będzie miał negatywne skutki społeczne i zagrozi zwiększeniem ucieczki emisji dwutlenku węgla.

125

Należy stwierdzić, że teza ta nie jest poparta dowodami. W każdym razie prawodawca Unii wziął pod uwagę interesy państw członkowskich. Z zaskarżonej dyrektywy wynika bowiem jasno, że prawodawca Unii przewidział szczególne środki wyrównawcze w celu uwzględnienia sytuacji i szczególnych interesów każdego państwa członkowskiego. Z tego punktu widzenia i wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, w celu dokonania oceny, czy wspomniana dyrektywa jest zgodna z zasadą solidarności, należy uwzględnić przewidziane w niej środki wyrównawcze, jak również środki, które zostały ustanowione jednocześnie z jej przyjęciem.

126

W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że w motywie 43 zaskarżonej dyrektywy, gdzie wyjaśniono zakres art. 10 ust. 1 i ust. 3 lit. ha) i k) dyrektywy 2003/87, wskazano, że aby zaradzić efektom dystrybucyjnym i społecznym skutkom transformacji w państwach członkowskich o niskich dochodach, należy wykorzystać dodatkową ilość 2,5 % ogólnounijnej liczby uprawnień od 2024 r. do 2030 r. na finansowanie transformacji energetycznej państw członkowskich, w których [PKB] na mieszkańca jest niższy niż 75 % średniej unijnej w latach 2016–2018, za pośrednictwem Funduszu Modernizacyjnego.

127

Po drugie, zgodnie z art. 10d ust. 2 lit. e) i f) dyrektywy 2003/87 w związku z art. 10 ust. 3 lit. ha) tej dyrektywy, a także z motywem 64 akapity pierwszy i drugi zaskarżonej dyrektywy, należy zwiększyć w szczególności część Funduszu Modernizacyjnego przeznaczoną na inwestycje priorytetowe. Zgodnie z art. 10d ust. 4 dyrektywy 2003/87 część tę zwiększono zatem do 80 % w odniesieniu do uprawnień do emisji gazów cieplarnianych przeniesionych w ramach tego funduszu, o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit trzeci tej dyrektywy. Tymczasem wśród tych priorytetowych inwestycji ów art. 10d ust. 2 lit. e) i f) w związku z art. 10 ust. 3 lit. k) dyrektywy 2003/87 wymienia wspieranie gospodarstw domowych o niskich dochodach w celu rozwiązania problemu ubóstwa energetycznego, a także wspieranie zmiany miejsca zatrudnienia, przekwalifikowania i podnoszenia kwalifikacji pracowników w regionach uzależnionych od węgla w państwach członkowskich będących beneficjentami dochodów przeznaczonych na Fundusz Modernizacyjny.

128

Po trzecie, art. 30d ust. 3 i 4, a także ust. 6 lit. a) i b) dyrektywy 2003/87 w związku z motywem 84 zaskarżonej dyrektywy przewiduje, że wprowadzeniu ceny emisji dwutlenku węgla w sektorach BRT powinny towarzyszyć skuteczne rekompensaty społeczne, szczególnie w świetle istniejących poziomów ubóstwa energetycznego. W tym kontekście przepis ten odsyła do nowego Społecznego Funduszu Klimatycznego, ustanowionego rozporządzeniem 2023/955, który ma zapewnić specjalne finansowanie państwom członkowskim, aby wesprzeć najsłabsze grupy, które najbardziej ucierpiały, zwłaszcza gospodarstwa domowe dotknięte ubóstwem energetycznym lub transportowym. Fundusz ten ma wspierać sprawiedliwość i solidarność między państwami członkowskimi i w obrębie państw członkowskich, zmniejszając ryzyko ubóstwa energetycznego i transportowego w okresie przejściowym między wejściem w życie zaskarżonej dyrektywy a rzeczywistym zastosowaniem w 2027 r. systemu aukcyjnego w sektorach BRT. W tym kontekście fundusz ten będzie dysponował środkami w łącznej wysokości do 65 mld EUR, które zostaną pozyskane ze sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w ramach ETS 2.

129

Ponadto, jak przypomniano w pkt 123 niniejszego wyroku, zasada solidarności nie wyklucza tego, że akt Unii może mieć negatywne skutki dla szczególnych interesów państwa członkowskiego w dziedzinie, której dotyczy.

130

Wreszcie, jak wynika z załącznika II do rozporządzenia 2023/955 i załącznika IIb do zaskarżonej dyrektywy, Rzeczpospolita Polska jest największym beneficjentem Społecznego Funduszu Klimatycznego oraz Funduszu Modernizacyjnego. Jeśli chodzi bowiem o Społeczny Fundusz Klimatyczny, załącznik II do tego rozporządzenia przewiduje, że to państwo członkowskie będzie mogło uzyskać, za okres od 2026 r. do 2032 r., z jednej strony na podstawie art. 10 ust. 1 akapity pierwszy i drugi, a z drugiej strony na podstawie art. 10 ust. 1 akapit trzeci wspomnianego rozporządzenia, kwoty wynoszące, odpowiednio, 11439026446 EUR i 9608782215 EUR. Kwoty te stanowią 17,6 % środków przydzielonych wszystkim państwom członkowskim w ramach tego funduszu. Co się tyczy Funduszu Modernizacyjnego, część A załącznika IIb do dyrektywy 2003/87, w której określono sposób podziału środków pochodzących z Funduszu Modernizacyjnego, zgodnie z art. 10 ust. 1 akapit trzeci, przewiduje, że Rzeczpospolita Polska uzyska 43,41 % tych środków. Co się tyczy części B tego załącznika, określa ona sposób podziału środków pochodzących z Funduszu Modernizacyjnego, zgodnie z art. 10 ust. 1 akapit czwarty, i wskazuje, że 34,2 % tych środków przydziela się temu państwu członkowskiemu.

131

W świetle powyższych względów zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.

W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia zasady pomocniczości, o której mowa w art. 5 ust. 3 TUE

Argumentacja stron

132

W zarzucie czwartym Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że zaskarżona dyrektywa narusza zasadę pomocniczości, wyrażoną w art. 5 ust. 3 TUE, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia 2018/842 państwa członkowskie są już zobowiązane do osiągnięcia zwiększonych celów w zakresie ograniczania wielkości emisji gazów cieplarnianych w sektorach BRT. Tymczasem cele te mogą zostać skuteczniej osiągnięte na poziomie krajowym, ponieważ rozporządzenie to pozostawia państwom członkowskim wybór środków pozwalających na ich osiągnięcie. Wprowadzenie ETS 2 przez zaskarżoną dyrektywę nie jest zatem konieczne, w rozumieniu art. 5 ust. 3 TUE, aby umożliwić Unii osiągnięcie celów redukcji emisji gazów cieplarnianych ustalonych na rok 2030.

133

Wprowadzenie ETS 2 wywołuje ponadto szereg negatywnych skutków, takich jak wzrost ubóstwa energetycznego, wzrost kosztów przedsiębiorstw i spadek ich konkurencyjności. Prawodawca Unii nie wykazał, by cel redukcji emisji gazów cieplarnianych w sektorach BRT mógł zostać lepiej osiągnięty poprzez interwencję Unii niż przez działania państw członkowskich w tej dziedzinie. Ponadto sam prawodawca Unii uznał za wystarczające środki przyjęte indywidualnie przez niektóre państwa członkowskie w formie krajowych podatków od emisji dwutlenku węgla, ponieważ przyznał tymczasowe odroczenie wprowadzenia EU ETS 2 państwom członkowskim, które wprowadziły takie podatki.

134

Rzeczpospolita Polska uważa również, że nie zostały spełnione wymogi określone w art. 5 Protokołu (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności dołączonego do traktatu UE i do traktatu FUE (zwanego dalej „protokołem nr 2”). Zgodnie z tym artykułem projekty aktów ustawodawczych powinny, po pierwsze, być uzasadniane w odniesieniu do zasad pomocniczości i proporcjonalności, a po drugie, zawierać szczegółowe stwierdzenie umożliwiające ocenę zgodności danego środka z tymi zasadami. Stwierdzenie, że dany cel może zostać osiągnięty lepiej na poziomie Unii niż na poziomie krajowym, musi być uzasadnione wskaźnikami jakościowymi, a tam, gdzie to możliwe – wskaźnikami ilościowymi.

135

Tymczasem potrzeba wprowadzenia ogólnounijnego mechanizmu rynkowego w sektorach BRT jest uzasadniona jedynie z jednej strony chęcią wspierania redukcji emisji gazów cieplarnianych w sposób racjonalny pod względem kosztów i efektywny ekonomicznie, zgodnie z celem polegającym na redukcji emisji gazów cieplarnianych netto w całej gospodarce do 2030 r., a z drugiej strony brakiem po stronie państw członkowskich możliwości osiągnięcia tych celów w sposób wystarczający, jak wskazano w motywie 107 zaskarżonej dyrektywy.

136

Zdolność państw członkowskich do osiągania celów wyznaczonych w rozporządzeniu 2018/842 nie została zweryfikowana. Państwa członkowskie podjęły jednak działania w celu wzmocnienia krajowych polityk i środków w sektorach BRT.

137

Według Rzeczypospolitej Polskiej Komisja ze swojej strony podkreśliła w swoim wniosku COM(2021) 551 final, o którym wspomniano w pkt 57 niniejszego wyroku, konieczność redukcji emisji gazów cieplarnianych poprzez przyjęcie opłacalnych i najbardziej racjonalnych rozwiązań opartych na zasadach rynkowych, na wzór EU ETS. Podkreśliła ona również potrzebę eliminowania ryzyka zakłócenia konkurencji wynikającego z tworzenia uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na poziomie rynków krajowych. W jej ocenie Komisja podnosi te same argumenty w odniesieniu do rozszerzenia systemu ustalania cen emisji gazów cieplarnianych na nowe sektory.

138

Jednakże te różnego rodzaju scenariusze przedstawione przez Komisję, uwzględniające wpływ trendów i polityk makroekonomicznych, cen paliw oraz technologii na rozwój unijnego systemu energetycznego, transportu i emisji gazów cieplarnianych, przemawiają za działaniami krajowymi ukierunkowanymi na zaostrzenie środków regulacyjnych przyjętych w ramach polityki energetycznej i transportowej oraz za odejściem od systemu ETS 2.

139

Ponadto sektory BRT są w niewielkim stopniu narażone na ryzyko zakłócenia konkurencji w przypadku stosowania przez państwa członkowskie własnych polityk redukcji emisji gazów cieplarnianych, ponieważ niektóre z tych sektorów, w szczególności sektor budowlany, mają zasadniczo wymiar krajowy. To samo dotyczy zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej sektorów dodatkowych. Ponadto ewentualne zakłócenia konkurencji można by ograniczyć lub wyeliminować za pomocą działań przyjmowanych przez poszczególne państwa członkowskie na podstawie rozporządzenia 2018/842.

140

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że zarzut czwarty należy oddalić jako bezzasadny.

Ocena Trybunału

141

W zarzucie czwartym Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, utrzymuje, że zaskarżona dyrektywa narusza zasadę pomocniczości, o której mowa w art. 5 ust. 3 TUE.

142

W myśl art. 5 ust. 3 akapit pierwszy TUE „[z]godnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii”. Ponadto art. 5 protokołu nr 2 przewiduje w szczególności, że „[p]odstawy stwierdzenia, że cel Unii może zostać lepiej osiągnięty na poziomie Unii, są uzasadniane na podstawie wskaźników jakościowych, a tam, gdzie to możliwe – ilościowych”.

143

Jak słusznie podniosły Parlament i Rada, z oceny skutków zaskarżonej dyrektywy jasno wynika, że przy jej przyjmowaniu uwzględniono wymogi zasady pomocniczości.

144

Przede wszystkim z sekcji 2.1 i 2.4 tej oceny skutków wynika, że przyjęte przez Unię przepisy poprzedzające zaskarżoną dyrektywę nie umożliwiły osiągnięcia celu redukcji emisji gazów cieplarnianych o 55 % do 2030 r. We wspomnianej ocenie skutków wskazano w tym względzie, że gdyby przepisy poprzedzające tę dyrektywę pozostały niezmienione, sektory obecnie objęte EU ETS, zgodnie ze scenariuszem referencyjnym Unii na 2020 r., o którym mowa w pkt 57 niniejszego wyroku, obniżyłyby łącznie emisje gazów cieplarnianych o 51 % w 2030 r. w porównaniu z emisjami w 2005 r. Tymczasem wkład ten jest niewystarczający w świetle ogólnego celu redukcji tych emisji o 55 % w stosunku do emisji z 1990 r.

145

Następnie w sekcji 2.4.2 oceny skutków zaskarżonej dyrektywy podkreślono, że w sektorach BRT opłaty za emisję dwutlenku węgla na szczeblu krajowym często nie istnieją lub są ograniczone, co świadczy o konieczności podjęcia działań na poziomie Unii.

146

Ponadto zgodność tej dyrektywy z zasadą pomocniczości wynika z sekcji 3.2 i 3.3 tej oceny skutków, w których podkreślono odpowiednio konieczność podjęcia działań przez Unię oraz wartość dodaną tych działań.

147

Jeśli chodzi o konieczność podjęcia działań przez Unię, w ocenie skutków stwierdzono, że zmiana klimatu jest problemem transgranicznym oraz że działania międzynarodowe i europejskie mogą skutecznie uzupełniać i wzmacniać działania regionalne, krajowe i lokalne. Zwiększenie wartości docelowych redukcji emisji gazów cieplarnianych w Unii na 2030 r. będzie miało wpływ na szereg sektorów w całej gospodarce europejskiej. W związku z tym konieczne jest skoordynowane działanie na szczeblu Unii, które może odgrywać wiodącą rolę w niezbędnej transformacji w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych. Ponadto działania Unii mogą również stanowić inspirację i utorować drogę do opracowania globalnych środków rynkowych.

148

Co się tyczy wartości dodanej działania Unii, należy zauważyć, że EU ETS, jako rynek uprawnień do emisji dwutlenku węgla, zachęca do redukcji emisji gazów cieplarnianych, przyjmując w pierwszej kolejności najbardziej opłacalne rozwiązania dla wszystkich objętych nim działań, co – ze względu na jego skalę – pozwala na większą skuteczność. Wdrożenie podobnego środka na szczeblu krajowym doprowadziłoby do powstania mniejszych i rozdrobnionych rynków uprawnień do emisji dwutlenku węgla niż rynek unijny, co mogłoby doprowadzić do zakłóceń konkurencji i wzrostu ogólnych kosztów redukcji emisji gazów cieplarnianych. To samo dotyczy rozszerzenia ustalania opłat za emisję gazów cieplarnianych na sektory BRT.

149

Wreszcie, zgodnie z art. 5 protokołu nr 2, ocena skutków aktu ustawodawczego musi zawierać wskaźniki ilościowe „tam, gdzie to możliwe”. Ze sformułowania tego wynika, że wskaźniki ilościowe w ocenie skutków nie muszą być przedstawiane zawsze. W każdym razie, jak podniosły Parlament i Rada, zarówno ocena skutków zaskarżonej dyrektywy, jak i ocena skutków towarzysząca komunikatowi Komisji COM(2020) 562 final z dnia 17 września 2020 r. do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, zatytułowanemu „Ambitniejszy cel klimatyczny Europy do 2030 r.”, zawierały takie wskaźniki, których niewystarczającego charakteru ani braku znaczenia Rzeczpospolita Polska nie wykazała.

150

Z powyższych względów należy oddalić zarzut czwarty jako bezzasadny.

W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, zagwarantowanej w art. 5 ust. 4 TUE, w związku z art. 191 ust. 2 TFUE

Argumentacja stron

151

W zarzucie piątym Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że art. 1 pkt 29 zaskarżonej dyrektywy, który wprowadza ETS 2, jest niezgodny z zasadą proporcjonalności w związku z art. 191 ust. 2 TFUE.

152

Zdaniem tego państwa członkowskiego, po pierwsze, ETS 2 nie jest konieczny, ponieważ redukcja emisji gazów cieplarnianych w objętych nim sektorach została osiągnięta dzięki zastosowaniu rozporządzenia 2018/842, które jest ponadto mniej dotkliwe dla państw członkowskich. Ocena skutków zaskarżonej dyrektywy potwierdza, że w 2030 r. spadek emisji gazów cieplarnianych dla sektorów nieobjętych EU ETS w stosunku do 2005 r. byłby większy w ramach scenariusza REG, który nie przewidywał ustanowienia ETS 2, niż w ramach scenariuszy MIX i MIX‑CP, w których, przeciwnie, przyjęto, że taki system zostanie wprowadzony. Średnio na poziomie Unii spadek tych emisji wyniósłby 40,49 % w ramach scenariusza REG oraz, odpowiednio, 38,93 % i 39,80 % w ramach scenariuszy MIX i MIX‑CP. Zatem nie tylko można osiągnąć wymagane redukcje w inny sposób niż poprzez wprowadzenie ETS 2, ale wręcz ten inny sposób prowadzi do osiągnięcia większej redukcji emisji.

153

W ten sposób prawodawca Unii naruszył art. 5 protokołu nr 2. Zgodnie z wykładnią zawartą w wyroku z dnia 7 września 2006 r., Hiszpania/Rada (C‑310/04, EU:C:2006:521, pkt 122, 133) artykuł ten nakłada na instytucje Unii będące autorami danego aktu obowiązek wykazania przed Trybunałem, iż akt ten został wydany w ramach wykonywania ich uprawnień dyskrecjonalnych, co wymaga uwzględnienia wszelkich istotnych elementów i okoliczności, które ów akt ma regulować.

154

Po drugie, to poważne niedociągnięcie w ocenie skutków zaskarżonej dyrektywy wiąże się z brakiem prawidłowego zbadania nieproporcjonalnego nasilenia ubóstwa energetycznego spowodowanego wprowadzeniem ETS 2. W szczególności ta ocena skutków nie odnosi się do scenariusza REG. Wynika z niej, że wprowadzenie ETS 2 zwiększyłoby przeciętny udział wydatków na energię polskich gospodarstw domowych o 8,0 % w 2030 r. w ramach scenariusza REF 2020, o 9,16 % w ramach scenariusza REG i nawet o 9,7 % lub 9,8 % w ramach scenariuszy MIX i MIX‑CP. Udział wydatków na energię przekraczający 10 % budżetu gospodarstw domowych świadczy zaś o istnieniu ubóstwa energetycznego.

155

Ponadto ocena ta została przeprowadzona jedynie w odniesieniu do roku 2030, podczas gdy obowiązek zwrotu uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w ramach ETS 2 nie wywoła jeszcze w roku 2030 w pełni swoich skutków.

156

Ponadto przyjęty we wspomnianej ocenie skutków podział państw członkowskich na trzy grupy, w zależności od tego, czy ich PKB na mieszkańca jest niższy niż 60 %, mieści się w przedziale od 60 % do 100 % czy jest wyższy niż 100 % średniej unijnej, nie pozwala na uwzględnienie zróżnicowania sytuacji geograficznej poszczególnych państw członkowskich. Wyniki dotyczące państw, w których potrzeby grzewcze są większe z uwagi na zimniejszy klimat, są niwelowane wynikami tych państw, które ze względu na swoje położenie geograficzne mają niewielkie potrzeby grzewcze.

157

Ocena skutków zaskarżonej dyrektywy nie pozwala na ustalenie, jakie byłoby ryzyko ubóstwa energetycznego w przypadku utrzymania uregulowań poprzedzających tę dyrektywę ani jaki byłby w takim przypadku poziom ryzyka ubóstwa energetycznego w Unii, a w szczególności w państwach członkowskich najbardziej narażonych na to ryzyko ze względu na ich położenie geograficzne. Braki w tej ocenie skutków dotyczą zatem kluczowych aspektów analizy, wobec czego Parlament i Rada nie wykazały, by zaskarżona dyrektywa została wydana w granicach przysługujących im uprawnień dyskrecjonalnych.

158

Po trzecie, wspomniana ocena skutków jest nieaktualna i nie doszacowuje negatywnego wpływu ETS 2 na ceny paliw. Nie uwzględniono w niej bowiem wzrostu cen paliw spowodowanego w szczególności wojną napastniczą prowadzoną przez Federację Rosyjską przeciwko Ukrainie. Wzrost ten ma jednak negatywny wpływ na możliwość zastąpienia paliw wysokoemisyjnych paliwami mniej emisyjnymi. W tym kontekście Rzeczpospolita Polska zauważa ponadto, że scenariusz REG jest scenariuszem, który wymaga najmniejszego przywozu paliw do Unii.

159

Po czwarte, odniesienie do zasady proporcjonalności zawarte w ocenie skutków zaskarżonej dyrektywy nie dotyczy uzasadnienia ustanowienia ETS 2, lecz wyłącznie zakresu stosowania tego systemu. Ta ocena skutków ogranicza się w rzeczywistości do stwierdzenia, w odniesieniu do konieczności ustanowienia ETS 2, że dwa rozważane warianty, a mianowicie warianty EXT1 i EXT2, polegające na wprowadzeniu na wyższym szczeblu łańcucha dostaw („upstream”) odrębnego ogólnounijnego wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, obejmującego w pierwszym wariancie budownictwo i transport drogowy, a w drugim wariancie wszystkie emisje ze spalania paliw kopalnych, które nie są objęte EU ETS, dają zwiększoną pewność osiągnięcia ogólnej redukcji emisji gazów cieplarnianych. We wspomnianej analizie nie przedstawiono również, wbrew temu, co nakazuje art. 5 protokołu nr 2, wpływu ETS 2 na PKB w rozbiciu na poszczególne państwa członkowskie.

160

W ocenie skutków pakietu legislacyjnego „Gotowi na 55”, który jest kompleksowym zestawem wzajemnie wzmacniających się środków i inicjatyw mających na celu osiągnięcie neutralności klimatycznej w Unii do 2050 r., Komisja przewidziała, że do 2030 r. średnia cena uprawnień w ramach ETS 2 osiągnie 50 EUR w ramach scenariusza MIX i 84 EUR w ramach scenariusza MIX‑CP. Założenia te są jednak sprzeczne z prognozami większości ośrodków analitycznych, zgodnie z którymi osiągnięcie bardzo wysokich, trzycyfrowych cen uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w sektorach BRT jest wysoce prawdopodobne, a Komisja nie uzasadnia przyjętych przez nią cen. Co więcej, mimo że w celu ustabilizowania tego rynku została utworzona rezerwa stabilności rynkowej, nie zapobiegnie ona wzrostowi cen uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, który może być gwałtowny. Struktura systemu ETS 2 oraz przewidziane w zaskarżonej dyrektywie założenia dotyczące korzystania z tej rezerwy stwarzają poważne ryzyko braku stabilności, utraty rynkowej płynności oraz niekontrolowanego wzrostu cen uprawnień.

161

Wreszcie rozwiązaniem problemu wysokich kosztów energii dla gospodarstw domowych nie jest utworzenie Społecznego Funduszu Klimatycznego ani włączenie wsparcia dla gospodarstw domowych do środków, które mogą być finansowane z Funduszu Modernizacyjnego, ponieważ środki przeznaczone na te dwa fundusze są zbyt niskie w porównaniu z potrzebami państw członkowskich. I tak Rzeczpospolita Polska powinna otrzymać z tych dwóch funduszy około 22 mld EUR do 2032 r., co jest niewystarczające do sfinansowania poprawy charakterystyki energetycznej budynków, której koszt szacuje się na około 340 mld EUR do 2050 r.

162

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, utrzymują, że zarzut piąty należy oddalić jako bezzasadny.

Ocena Trybunału

163

W zarzucie piątym Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, utrzymuje, że art. 1 pkt 29 zaskarżonej dyrektywy narusza zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 5 ust. 4 TUE w związku z art. 191 ust. 2 TFUE. Niemniej jednak to państwo członkowskie nie przedstawiło w swych pismach żadnego argumentu w odniesieniu do podnoszonego naruszenia art. 191 ust. 2 TFUE. W konsekwencji należy zbadać zarzut piąty w zakresie, w jakim zmierza on wyłącznie do stwierdzenia przez Trybunał naruszenia samej zasady proporcjonalności.

164

Artykuł 5 ust. 4 akapit pierwszy TUE stanowi, że zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatów.

165

Zasada ta wymaga, by środki prawne wynikające z zastosowania przepisu prawa Unii były odpowiednie do realizacji zasługujących na ochronę celów wytyczonych przez daną regulację i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia. Tak więc jeśli jest możliwy wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać ten najmniej uciążliwy, zaś wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyroki: z dnia 13 listopada 1990 r., Fedesa i in., C‑331/88, EU:C:1990:391, pkt 13; z dnia 13 marca 2019 r., Polska/Parlament i Rada, C‑128/17, EU:C:2019:194, pkt 94; a także z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 76).

166

Co się tyczy sądowej kontroli poszanowania owej zasady, Trybunał stwierdził, że prawodawcy Unii przysługuje w ramach wykonywania przyznanych mu kompetencji szeroki zakres uznania w dziedzinach wymagających od niego dokonywania rozstrzygnięć natury politycznej, gospodarczej lub społecznej oraz złożonych ocen i analiz, a fortiori w sytuacji gdy mają one rozwojowy charakter. Ten szeroki zakres uznania przysługujący prawodawcy Unii ma zastosowanie przy określaniu charakteru i zakresu przyjmowanych przez niego środków, a także w pewnym zakresie przy ustalaniu danych będących ich podstawą [zob. podobnie wyroki: z dnia 8 lipca 2010 r., Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, pkt 28, 33, 46; z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 150, 151, 170; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), odC‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 219, 242].

167

W związku z tym jedynie oczywiście niewłaściwy charakter środka przyjętego w tej dziedzinie w odniesieniu do celu, jaki realizują te instytucje, może powodować nieważność takiego środka. Nie chodzi zatem o ustalenie, czy środek przyjęty w takiej dziedzinie był jedynym lub najlepszym z możliwych, ponieważ sąd Unii nie może zastąpić własną oceną okoliczności faktycznych o charakterze naukowym i technicznym oceny dokonanej przez prawodawcę Unii, któremu traktaty powierzyły to zadanie [zob. podobnie wyroki: z dnia 12 lipca 2001 r., Jippes i in., C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 82, 83; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), odC‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 242].

168

Tak więc nawet w przypadku szerokiego zakresu uznania prawodawca Unii jest jednak zobowiązany do oparcia swojego wyboru na obiektywnych kryteriach i do zbadania, czy cele, do których zmierza przyjęty przepis, mogą usprawiedliwiać jego negatywne, nawet znaczne, konsekwencje gospodarcze dla niektórych podmiotów gospodarczych. Instytucje Unii, które wydały dany akt prawny, powinny zatem być w stanie wykazać przed Trybunałem, że akt ten został wydany w ramach faktycznego wykonywania ich uprawnień dyskrecjonalnych, co wymaga uwzględnienia wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą ów akt ma uregulować. Wynika z tego, iż instytucje te winny co najmniej móc przedstawić i wykazać w sposób jasny i jednoznaczny dane będące podstawą ustanowienia spornych przepisów tego aktu, na których opierało się wykonanie ich uprawnień dyskrecjonalnych. W tym względzie ważność aktu Unii należy oceniać w odniesieniu do informacji, którymi prawodawca Unii dysponował w chwili przyjęcia danego uregulowania, i nie może zależeć od późniejszych ocen dotyczących stopnia jego skuteczności [zob. podobnie wyroki: z dnia 7 lutego 1973 r., Schroeder, 40/72, EU:C:1973:14, pkt 14; z dnia 12 lipca 2001 r., Jippes i in., C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 84; a także z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 152, 153].

169

Ponadto prawodawca Unii nie jest zobowiązany do uwzględnienia szczególnej sytuacji danego państwa członkowskiego, w przypadku gdy dany akt Unii oddziałuje na wszystkie państwa członkowskie i przyjęto w nim założenie, przy uwzględnieniu zamierzonych przez ten akt celów, że zostanie zapewniona równowaga pomiędzy różnymi wchodzącymi w grę interesami. W związku z tym poszukiwanie takiej równowagi z uwzględnieniem sytuacji wszystkich państw członkowskich Unii, a nie szczególnej sytuacji jednego tylko państwa członkowskiego, nie może samo w sobie zostać uznane za sprzeczne z zasadą proporcjonalności [wyroki: z dnia 18 czerwca 2015 r., Estonia/Parlament i Rada, C‑508/13, EU:C:2015:403, pkt 39; z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 167; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), odC‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 246].

170

Wreszcie, jak już wspomniano w pkt 125 niniejszego wyroku w odniesieniu do oceny zgodności zaskarżonej dyrektywy z zasadą solidarności, w celu sprawdzenia, czy dyrektywa ta jest zgodna z zasadą proporcjonalności, należy uwzględnić przewidziane w niej środki wyrównawcze oraz środki, które zostały ustanowione jednocześnie z jej przyjęciem.

171

W niniejszej sprawie w celu wykazania naruszenia zasady proporcjonalności Rzeczpospolita Polska wychodzi w pierwszej kolejności z założenia, że przepisy Unii poprzedzające zaskarżoną dyrektywę, w szczególności rozporządzenie 2018/842, były wystarczające do osiągnięcia celu redukcji emisji gazów cieplarnianych ustalonego na 55 % do 2030 r., określonego w europejskim prawie o klimacie, co zdaniem tego państwa członkowskiego potwierdza scenariusz REG. Wywodzi ono z tego, że przyjęcie tej dyrektywy nie było konieczne.

172

Na wstępie należy przypomnieć, że – jak podkreślono w pkt 167 niniejszego wyroku – w sytuacji gdy prawodawca Unii dysponuje szerokim zakresem uznania, jedynie oczywiście niewłaściwy charakter przyjętego przez niego środka w stosunku do zamierzonego przezeń celu może mieć wpływ na zgodność z prawem tego środka. Nie chodzi zatem o ustalenie, czy środek ten był jedynym lub najlepszym z możliwych, ponieważ sąd Unii nie może zastąpić własną oceną okoliczności faktycznych o charakterze naukowym i technicznym oceny dokonanej przez prawodawcę Unii, któremu traktaty powierzyły to zadanie.

173

W tych okolicznościach, nawet przy założeniu, że przepisy Unii poprzedzające zaskarżoną dyrektywę umożliwiłyby osiągnięcie zwiększonego celu w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych o 55 % do 2030 r., nie stało to w żaden sposób na przeszkodzie przyjęciu przez prawodawcę Unii nowych przepisów dla osiągnięcia tego rezultatu.

174

W każdym wypadku, jak wynika z pkt 144 niniejszego wyroku, założenie, na którym opiera się argumentacja Rzeczypospolitej Polskiej, jest błędne. Sekcja 2.1 części 1 oceny skutków zaskarżonej dyrektywy stanowi bowiem, że przepisy Unii poprzedzające tę dyrektywę nie umożliwiły osiągnięcia zwiększonego celu w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych o 55 % do 2030 r. W tym właśnie kontekście w motywie 9 tej dyrektywy podkreślono potrzebę dostosowania ambitnego celu EU ETS, tak aby był on zgodny z tym zwiększonym celem, a najpóźniej do 2050 r. z celem neutralności klimatycznej.

175

Rzeczpospolita Polska również niesłusznie twierdzi, że scenariusz REG ogranicza się do utrzymania status quo. Niewątpliwie prawdą jest, że scenariusz ten nie przewiduje rozszerzenia EU ETS na sektory BRT. Niemniej jednak w sekcji 8.5.2 części 2 oceny skutków zaskarżonej dyrektywy wyraźnie wskazano, że wspomniany scenariusz opiera się na znacznym zaostrzeniu wymogów w zakresie efektywności energetycznej, energii odnawialnej i polityki transportowej. Ponadto Parlament i Rada podniosły w swych pismach, a Rzeczpospolita Polska temu nie zaprzeczyła, że dodatkowe inwestycje wymagane w okresie obejmującym lata 2021–2030 w ramach scenariusza REG w porównaniu ze scenariuszem MIX, który jest najbardziej zbliżony do wariantu ostatecznie przyjętego przez prawodawcę Unii, można oszacować na 21 mld EUR. Tymczasem Rzeczpospolita Polska w żaden sposób nie uwzględniła tego przewidzianego w scenariuszu REG kosztu dodatkowego w porównaniu z innymi scenariuszami rozważanymi przez Komisję.

176

W drugiej kolejności, należy oddalić argument dotyczący braku prawidłowej analizy nasilenia ubóstwa energetycznego, w myśl którego udział wydatków na energię przekraczający 10 % budżetu gospodarstw domowych jest wskaźnikiem ubóstwa energetycznego. Podejście to nie jest bowiem zgodne z definicją zawartą w art. 2 pkt 1 rozporządzenia 2023/955, której zakres stosowania odpowiada, zgodnie z art. 1 tego rozporządzenia, zakresowi stosowania dyrektywy 2003/87. Zgodnie z tą definicją „ubóstwo energetyczne” oznacza „brak dostępu gospodarstwa domowego do podstawowych usług energetycznych, które stanowią podstawę godnego poziomu życia i zdrowia, w tym do odpowiedniego ogrzewania, chłodzenia, oświetlenia i energii do zasilania urządzeń, z uwzględnieniem odpowiedniego kontekstu krajowego, obowiązującej polityki społecznej i innych odpowiednich polityk”.

177

Przede wszystkim Rzeczpospolita Polska nie bierze w tym względzie pod uwagę tego, że państwa członkowskie mają możliwość przeznaczenia na zwalczanie ubóstwa energetycznego zasobów pochodzących ze sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji CO2 w ramach ETS 2.

178

Tymczasem, jak słusznie podniosły Parlament i Rada i jak wskazano w pkt 126–128 niniejszego wyroku, zasoby pochodzące ze sprzedaży na aukcji uprawnień w ramach ETS 2 przyczyniają się do skompensowania wpływu tego systemu na gospodarstwa domowe znajdujące się w trudnej sytuacji. W ocenie skutków zaskarżonej dyrektywy podkreślono zresztą, że ryczałtowa redystrybucja dochodów z węgla na szczeblu krajowym, oparta na wielkości gospodarstw domowych, mogłaby mieć pozytywny wpływ na spadek wydatków całej populacji Unii, w szczególności w ramach scenariusza MIX. W ocenie skutków wyjaśniono również, że dochody z węgla na szczeblu krajowym powinny być wystarczające, aby zrekompensować negatywne konsekwencje ETS 2 ponoszone przez najbardziej dotknięte nim osoby. W związku z tym przekierowanie tych dochodów na gospodarstwa domowe znajdujące się w trudnej sytuacji przyczyniłoby się do zrównoważenia wpływu wprowadzenia ETS 2 na te gospodarstwa domowe.

179

Artykuł 30d ust. 6 dyrektywy 2003/87 wyraźnie wzywa państwa członkowskie do wykorzystania w pierwszej kolejności dochodów uzyskanych ze sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w celu zaradzenia skutkom społecznym wprowadzenia ETS 2. W związku z tym państwa członkowskie mogą, zgodnie z art. 30d ust. 6 lit. a) i b) tej dyrektywy, wprowadzić środki mające przyczynić się do obniżenia emisyjności systemów ciepłowniczych i chłodniczych w budynkach lub ograniczenia zapotrzebowania energetycznego budynków, uwzględniając integrację energii ze źródeł odnawialnych, a także środki służące wsparciu finansowemu gospodarstw domowych o niskich dochodach w budynkach o najgorszej charakterystyce energetycznej. Państwa członkowskie mogą również przyjąć środki mające na celu przyspieszenie upowszechniania pojazdów bezemisyjnych lub zapewnienie wsparcia finansowego służącego rozwiązaniu problemów społecznych napotykanych przez użytkowników transportu o niskich lub średnich dochodach.

180

Szerzej rzecz ujmując, sekcje 6.3.2 i 6.3.3 części 1 oceny skutków zaskarżonej dyrektywy zostały poświęcone konkretnie badaniu skutków gospodarczych i społecznych wprowadzenia ETS 2, w szczególności dla zatrudnienia, a także dla gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji i o niskich dochodach. Zmiany te ilustrują wolę prawodawcy Unii, aby zwrócić szczególną uwagę na problematykę walki z ubóstwem energetycznym.

181

Jak podniosły Parlament i Rada, wynika z tego w szczególności, że w państwach członkowskich istotnie konieczne będą znacznie większe inwestycje na rzecz gospodarstw domowych o niskich dochodach. Niemniej jednak w tym kontekście rozporządzeniem 2023/955 ustanowiono Społeczny Fundusz Klimatyczny, który jest finansowany ze sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w ramach ETS 2 i którego Rzeczpospolita Polska jest największym beneficjentem. Należy również uwzględnić kwoty przyznane w ramach Funduszu Modernizacyjnego, którego największym beneficjentem jest Rzeczpospolita Polska, jak wskazano w pkt 130 niniejszego wyroku.

182

W trzeciej kolejności, co się tyczy argumentu, zgodnie z którym wojna napastnicza prowadzona przez Federację Rosyjską przeciwko Ukrainie nie została uwzględniona w ocenie skutków zaskarżonej dyrektywy, należy przypomnieć, że – jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 78 i 168 niniejszego wyroku – ważność aktu Unii należy oceniać w odniesieniu do informacji, którymi prawodawca Unii dysponował w chwili przyjęcia danego uregulowania, i nie może zależeć od retrospektywnych rozważań dotyczących stopnia jego skuteczności. Tymczasem w tym wypadku ocena skutków została sporządzona w dniu 14 lipca 2021 r., a więc przed tą agresją.

183

W każdym razie nie można zaprzeczyć, że prawodawca Unii zawarł w zaskarżonej dyrektywie mechanizmy umożliwiające Unii reagowanie w przypadku wstrząsów zewnętrznych, takich jak wojna napastnicza prowadzona przez Federację Rosyjską przeciwko Ukrainie.

184

Artykuł 30h dyrektywy 2003/87, zatytułowany „Środki stosowane w przypadku nadmiernego wzrostu cen”, przewiduje bowiem w ust. 1 możliwość uwolnienia z rezerwy stabilności rynkowej 50 mln uprawnień do emisji gazów cieplarnianych objętych rozdziałem IVa tej dyrektywy, jeżeli przez okres dłuższy niż trzy kolejne miesiące średnia cena uprawnień do emisji gazów cieplarnianych sprzedawanych na aukcji będzie dwukrotnie wyższa od średniej ceny tych uprawnień odnotowanej w ciągu poprzednich sześciu kolejnych miesięcy. Podobnie art. 30h ust. 3 pozwala na uwolnienie 150 mln uprawnień do emisji gazów cieplarnianych z ETS 2, jeżeli przez okres dłuższy niż sześć kolejnych miesięcy średnia cena uprawnień do emisji gazów cieplarnianych sprzedawanych na aukcji będzie trzykrotnie wyższa od średniej ceny odnotowanej w okresie poprzednich sześciu kolejnych miesięcy.

185

W latach 2027 i 2028 uwolnienie 50 mln uprawnień do emisji gazów cieplarnianych może nawet nastąpić w sytuacji, gdy średnia cena uprawnień do emisji gazów cieplarnianych będzie wyższa niż 1,5‑krotność stwierdzonej średniej ceny uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w poprzednich sześciu kolejnych miesiącach. Wreszcie art. 30h ust. 2 przewiduje uwolnienie 20 mln uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, jeżeli średnia cena uprawnień do emisji gazów cieplarnianych przekroczy 45 EUR w okresie dwóch kolejnych miesięcy.

186

Tak więc przewidziany w art. 30h dyrektywy 2003/87 mechanizm stopniowy może mieć zastosowanie w sytuacji kryzysowej.

187

Z motywu 90 zaskarżonej dyrektywy wynika, że te środki ochronne, które mają na celu zapobieżenie potencjalnemu ryzyku nadmiernego wzrostu cen, mają charakter obiektywny, ponieważ ich zastosowanie jest możliwe po spełnieniu jednego lub kilku warunków opartych na wzroście średniej ceny uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. Ten dodatkowy mechanizm przewidziany w art. 30h dyrektywy 2003/87 wydaje się również wysoce reaktywny, co pozwala zapobiec nadmiernej zmienności spowodowanej czynnikami innymi niż zmiany zasadniczych cech rynku. Ponadto mechanizm ten nie wyklucza możliwości przyjęcia przez państwa członkowskie wszelkich środków towarzyszących, które te uznają za niezbędne w celu zaradzenia negatywnym skutkom społecznym.

188

Nie można również pominąć okoliczności, że, jak wskazano w motywie 5 zaskarżonej dyrektywy, stanowi ona część pakietu legislacyjnego „Gotowi na 55”. Tymczasem mechanizm rezerwy stabilności rynkowej ustanowiony decyzją 2015/1814 ma właśnie na celu, zgodnie z motywem 9 decyzji 2023/852, zwiększenie odporności EU ETS na wypadek nieprzewidywalnych wstrząsów zewnętrznych, takich jak wojna napastnicza Federacji Rosyjskiej przeciwko Ukrainie.

189

Ponadto art. 10e ust. 1 dyrektywy 2003/87, który został dodany przez art. 5 rozporządzenia 2023/435, przewiduje, jako środek nadzwyczajny i jednorazowy, sprzedaż na aukcji, do dnia 31 sierpnia 2026 r., uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na łączną kwotę 20 mld EUR, która zostanie udostępniona na potrzeby Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Podobnie art. 10e ust. 4 dyrektywy 2003/87 pozwala przydzielić Funduszowi Innowacyjnemu do dnia 31 grudnia 2030 r. 27 mln uprawnień do emisji gazów cieplarnianych z rezerwy stabilności rynkowej w celu szybkiej dywersyfikacji dostaw energii w Unii i zmniejszenia zależności od paliw kopalnych przed 2030 r.

190

W czwartej i ostatniej kolejności, co się tyczy argumentu, zgodnie z którym ocena skutków zaskarżonej dyrektywy nie spełnia wymogów przewidzianych w protokole nr 2, ponieważ Komisja nie przedstawia w niej wpływu ETS 2 na PKB w rozbiciu na poszczególne państwa członkowskie, należy zauważyć, że Rzeczpospolita Polska nie przedstawiła żadnego dowodu, który pozwalałby wykazać, że zarzucane Komisji zaniechanie należy uznać za naruszenie zasady proporcjonalności. Ponadto, jak podnosi Rada, wymogu takiego nie można wywieść z brzmienia art. 191 ust. 3 TFUE, zgodnie z którym przy opracowywaniu polityki w dziedzinie środowiska Unia uwzględnia między innymi zrównoważony rozwój jej regionów.

191

W świetle powyższych rozważań zarówno dokonany przez prawodawcę Unii wybór wprowadzenia ETS 2, jak i zasady stosowania tego systemu, które przyjął on w art. 1 pkt 29 zaskarżonej dyrektywy, nie mogą zostać uznane za oczywiście nieodpowiednie w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 167 niniejszego wyroku w stosunku do celu redukcji emisji gazów cieplarnianych o 55 % do 2030 r., który prawodawca ten zamierza realizować.

192

W konsekwencji zarzut piąty należy oddalić jako bezzasadny.

W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania

Argumentacja stron

193

W zarzucie szóstym, dotyczącym naruszenia zasady równego traktowania, Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, podnosi, że poprzez wyłączenie z prawa do uzyskania na zasadach nieodpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych sektorów energetyki nieobjętych systemem ETS oraz sektorów przemysłu wytwórczego i budownictwa wyszczególnionych w załączniku III do dyrektywy 2003/87 prawodawca unijny dopuścił się dyskryminacji prowadzących instalacje podmiotów należących do tych sektorów w stosunku do operatorów z sektorów objętych systemem ETS.

194

Rzeczpospolita Polska wyjaśnia w tym względzie, że na podstawie art. 10a ust. 4 dyrektywy 2003/87 bezpłatne uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych przydziela się miejskim sieciom ciepłowniczym, jak również kogeneracji o wysokiej sprawności, określonej w dyrektywie 2012/27, w celu zaspokojenia ekonomicznie uzasadnionego popytu, w odniesieniu do wytwarzania energii cieplnej lub chłodu. Dla porównania w ramach ETS 2 jedyną metodą wprowadzania do obrotu uprawnień do emisji gazów cieplarnianych jest sprzedaż na aukcji.

195

Tymczasem Rzeczpospolita Polska podkreśla duże podobieństwo między instalacjami objętymi EU ETS a instalacjami należącymi do sektorów przemysłu energetycznego nieobjętych EU ETS, a także do sektorów przemysłu wytwórczego i budownictwa, o których mowa w załączniku III do dyrektywy 2003/87. Jednakże podczas gdy użytkownicy paliw prowadzący instalacje objęte EU ETS otrzymują przydział bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, art. 10a tej dyrektywy pozbawia takiego przydziału operatorów instalacji należących do sektorów odpowiadających działalności przemysłowej nieobjętej załącznikiem I do rzeczonej dyrektywy, co stanowi naruszenie zasady równego traktowania. Sytuacja ta jest tym poważniejsza, że przedsiębiorcy prowadzący instalacje objęte systemem EU ETS to z reguły podmioty posiadające większe zasoby finansowe oraz większe zdolności inwestycyjne, które są dodatkowo wzmacniane poprzez różnego rodzaju systemy wsparcia mające swe źródło również w przepisach tej dyrektywy i które to podmioty są w stanie lepiej poradzić sobie z rosnącymi kosztami produkcji, jako że generują większe obroty. Zaskarżona dyrektywa nie uzasadnia jednak obiektywnie tego zróżnicowania.

196

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że zarzut szósty należy oddalić jako bezzasadny.

Ocena Trybunału

197

W zarzucie szóstym Rzeczpospolita Polska utrzymuje w istocie, że wykluczając możliwość uzyskania bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w ramach ETS 2, zaskarżona dyrektywa narusza zasadę równego traktowania.

198

Na wstępie należy przypomnieć, że zasada równego traktowania stanowi zasadę ogólną prawa Unii ujętą w art. 20 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, która wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione. Porównywalny charakter rozpatrywanych sytuacji należy oceniać nie w sposób ogólny i abstrakcyjny, lecz w sposób szczególny i konkretny, z uwzględnieniem wszystkich charakteryzujących je elementów. Elementy te winny być w szczególności określane i oceniane w świetle przedmiotu i celu aktu Unii, który wprowadza dane rozróżnienie. Należy również uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy dany akt [zob. podobnie wyroki: z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 23, 25, 26; z dnia 12 maja 2011 r., Luksemburg/Parlament i Rada, C‑176/09, EU:C:2011:290, pkt 31, 32; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), odC‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 308, 309].

199

W niniejszej sprawie należy jednak stwierdzić, że ETS 2 i EU ETS obiektywnie różnią się między sobą. O ile bowiem pierwszy z nich nakłada obowiązek umarzania uprawnień do emisji gazów cieplarnianych nie na odbiorców końcowych, lecz na podmioty objęte regulacją w rozumieniu art. 3 lit. ae) dyrektywy 2003/87, o tyle ten drugi zobowiązuje do umarzania takich uprawnień bezpośrednio użytkownika końcowego. W związku z tym o ile ETS 2 jest systemem funkcjonującym na wyższym szczeblu łańcucha dostaw („upstream”), o tyle EU ETS jest systemem, który funkcjonuje na niższym szczeblu tego łańcucha. W tym względzie w motywie 77 zaskarżonej dyrektywy wyjaśniono, że ze względu na bardzo wysoką liczbę małych podmiotów w sektorach BRT nie ma możliwości ustanowienia punktu regulacyjnego na poziomie podmiotów bezpośrednio emitujących gazy cieplarniane, jak ma to miejsce w przypadku instalacji stacjonarnych i lotnictwa. W związku z tym, ze względu na wykonalność techniczną i skuteczność administracyjną, prawodawca Unii uznał, że bardziej zasadne jest ustanowienie punktu regulacyjnego na dalszym etapie łańcucha dostaw. Czynnością, która niesie za sobą powstanie obowiązku w zakresie zgodności w ramach ETS 2, jest zatem dopuszczenie do konsumpcji paliw wykorzystywanych do spalania w sektorach BRT.

200

Ponadto, jak słusznie podniosły Parlament i Rada, o ile objętym EU ETS instalacjom i podmiotom je prowadzącym można przyznać, pod pewnymi warunkami, bezpłatne uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych, o tyle dzieje się tak dlatego, że są one odpowiedzialne za umorzenie takich uprawnień w odniesieniu do własnych emisji. Natomiast w zakresie, w jakim podmioty zobowiązane do umorzenia uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w ramach ETS 2 mogą przerzucić koszty emisji na konsumentów końcowych, a zatem niekoniecznie ponoszą obciążenie finansowe związane z przestrzeganiem limitów emisji, nie powinny one korzystać z takich bezpłatnych uprawnień. Ponadto prowadzące działalność w sektorach dodatkowych podmioty, które są odpowiedzialne za emisje pochodzące z paliw, wprowadzone przez nie do konsumpcji, nie są zobowiązane do umarzania żadnych uprawnień ani w ramach ETS 2, ani w ramach EU ETS, a to ze względu na to, że ich wielkość sytuuje się poniżej progu określonego dla ETS 2.

201

W tym względzie należy podkreślić, że chociaż instalacje z sektorów dodatkowych należą do sektorów objętych zakresem stosowania EU ETS, to są to wyłącznie te instalacje, które nie są objęte zakresem stosowania EU ETS. W rzeczywistości załącznik III do dyrektywy 2003/87, dodany na mocy zaskarżonej dyrektywy, wyłącza z zakresu stosowania systemu ETS 2 konsumpcję paliw wykorzystywanych do działalności wymienionej w załączniku I do dyrektywy 2003/87, a mianowicie działalności objętej systemem EU ETS. Instalacje należące do sektorów dodatkowych w rozumieniu systemu ETS 2 znajdują się zatem w sytuacji odmiennej od sytuacji instalacji objętych systemem EU ETS, ponieważ nie ponoszą one żadnych kosztów w ramach systemu EU ETS w związku ze swoją działalnością. Wynika z tego, że wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, zaskarżona dyrektywa nie może skutkować utrudnieniem konkurencji między tymi różnymi rodzajami instalacji.

202

W świetle powyższych rozważań operatorzy należący do sektorów dodatkowych i operatorzy objęci EU ETS nie znajdują się w porównywalnej sytuacji w odniesieniu do mechanizmu przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych.

203

W związku z tym zarzut szósty należy oddalić jako bezzasadny.

W przedmiocie zarzutu siódmego, dotyczącego naruszenia zasady lojalnej współpracy, o której mowa w art. 4 ust. 3 TUE

Argumentacja stron

204

W zarzucie siódmym Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że w trakcie prac przygotowawczych nad zaskarżoną dyrektywą naruszono zagwarantowaną w art. 4 ust. 3 TUE zasadę lojalnej współpracy ze względu na, po pierwsze, brak pogłębionej dyskusji i konkretnego odniesienia do stanowisk państw członkowskich w przedmiocie zgodności z prawem wprowadzenia ETS 2 w świetle znacznego ryzyka pogłębienia ubóstwa energetycznego, po drugie, rozszerzenie w stosunku do wniosku COM(2021) 551 final, o którym mowa w pkt 57 niniejszego wyroku, zakresu stosowania ETS 2 na sektory dodatkowe, skutkujące wyjściem poza zakres mandatu negocjacyjnego udzielonego prezydencji Rady, po trzecie, ustalenie zbyt krótkiego terminu na transpozycję art. 1 pkt 29 i 31 zaskarżonej dyrektywy, z wyjątkiem art. 30f ust. 4 dyrektywy 2003/87, a po czwarte, naruszenie zasady pewności prawa wynikające z jednej strony z obowiązków zgłaszania danych przewidzianych w art. 30f ust. 4 dyrektywy 2003/87, które mają zastosowanie do okresu poprzedzającego termin transpozycji zaskarżonej dyrektywy, i z drugiej strony z wprowadzenia niemożliwych do dotrzymania terminów w odniesieniu do transpozycji zaskarżonej dyrektywy.

205

Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i jej państwa członkowskie powinny wzajemnie się wysłuchiwać i rozważać przedstawione przez siebie racje i stanowiska, w szczególności po to, aby żaden z partnerów uczestniczących w procesie legislacyjnym nie miał poczucia, iż przedstawiane przez niego argumenty nie są rozważane przez współlegislatorów.

206

W niniejszej sprawie instytucje Unii miały świadomość co do ograniczeń i trudności społeczno-gospodarczych związanych ze sposobem ogrzewania budynków, gdyż Rzeczpospolita Polska zwróciła już na nie uwagę w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 22 lutego 2018 r., Komisja/Polska (C‑336/16, EU:C:2018:94, pkt 27, 89). Węgiel pozostaje dla polskich gospodarstw domowych istotnym źródłem zaopatrzenia w ciepło. W 2021 r. około 75 % zużycia stałych paliw kopalnych w gospodarstwach domowych w Unii przypadało na Polskę, a zgodnie z danymi Głównego Urzędu Statystycznego (Polska) w tym samym roku prawie 21 % polskich gospodarstw domowych wykorzystywało węgiel kamienny do ogrzewania pomieszczeń. Zużycie energii na potrzeby ogrzewania budynków w Polsce jest znacznie wyższe od średniej Unii, zwłaszcza w przypadku najuboższych gospodarstw domowych, co wyjaśnia, dlaczego w 2020 r. problem ubóstwa energetycznego dotyczył w Polsce około 10 % gospodarstw domowych.

207

W tym kontekście utworzenie ETS 2, którego efektem będzie włączenie ceny emisji CO2 do ceny paliwa nabytego przez odbiorcę końcowego, będzie się wiązało z wysoce prawdopodobnym pogłębieniem ubóstwa energetycznego, a ryzyko to zwiększa jeszcze wojna napastnicza prowadzona przez Federację Rosyjską przeciwko Ukrainie.

208

Tymczasem w procesie przyjmowania zaskarżonej dyrektywy nie poddano badaniu sytuacji w zakresie ubóstwa energetycznego w poszczególnych państwach członkowskich. W sekcji 6.3.2.1 części 1 oceny skutków zaskarżonej dyrektywy Komisja zbadała jedynie zmiany przewidywanych rocznych wydatków gospodarstw domowych w sektorze mieszkalnictwa w porównaniu z całością konsumpcji na 2030 r. dla całej Unii, w rozbiciu na trzy grupy państw wyodrębnione ze względu na wielkość PKB przypadającą w każdym z nich na mieszkańca. Zgodnie z danymi Urzędu Statystycznego Unii Europejskiej (Eurostatu) za rok budżetowy 2020 państw członkowskich, w których PKB na mieszkańca wynosi od 60 % do 100 % średniego PKB na mieszkańca Unii, jest 14, a należą do nich między innymi Królestwo Hiszpanii, Republika Chorwacji, Republika Włoska i Republika Portugalska. Takie pogrupowanie państw członkowskich w zależności od poziomu ich PKB, bez uwzględnienia ich warunków meteorologicznych, nie pozwala na właściwą ocenę ubóstwa energetycznego, ponieważ wzrost wydatków na ogrzewanie budynków będzie mniej odczuwalny w południowej Europie niż w krajach basenu Morza Bałtyckiego.

209

Ponadto termin transpozycji zaskarżonej dyrektywy, który został wyznaczony na dzień 30 czerwca 2024 r., jest zbyt krótki w świetle zmian wynikających z ETS 2, które wymagają od podmiotów objętych tym systemem podjęcia działań mających na celu gromadzenie i przetwarzanie dużej ilości danych dotyczących obrotu paliwami w sektorach objętych tym systemem.

210

Prawodawca Unii naruszył również zasadę lojalnej współpracy, nakładając w art. 30f ust. 4 dyrektywy 2003/87, ze skutkiem od dnia 30 kwietnia 2025 r., na każdy podmiot objęty regulacją, posiadający w dniu 1 stycznia 2025 r. zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych, obowiązek zgłaszania swoich historycznych emisji, a mianowicie emisji sprzed zastosowania tej dyrektywy.

211

Wreszcie zasada pewności prawa została naruszona w zakresie, w jakim harmonogram przewidziany w zaskarżonej dyrektywie nakłada na podmioty objęte ETS 2 zadania niemożliwe do wykonania, takie jak obowiązek gromadzenia danych dotyczących wielkości emisji CO2 w okresie, w którym podmioty te nie były jeszcze zobowiązane do posiadania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych ani nie mogły posługiwać się zatwierdzonym przez właściwy organ krajowy planem monitorowania wielkości emisji gazów cieplarnianych. W okresie objętym wspomnianym obowiązkiem sprawozdawczym, czyli od dnia 1 stycznia 2024 r., proces transpozycji zaskarżonej dyrektywy mógł bowiem być w dalszym ciągu prowadzony w państwie członkowskim, ponieważ termin transpozycji upłynął z końcem kwietnia 2024 r. Tak więc nakładając na podmioty objęte regulacją obowiązek zgłaszania do dnia 30 kwietnia 2025 r. historycznych emisji za 2024 r., zaskarżona dyrektywa stanowi poważne nadużycie zaufania przedsiębiorstw i obywateli do państwa i Unii oraz narusza zasadę pewności prawa.

212

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że zarzut siódmy należy oddalić jako bezzasadny.

Ocena Trybunału

213

W zarzucie siódmym Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, utrzymuje, że zaskarżona dyrektywa narusza zapisaną w art. 4 ust. 3 TUE zasadę lojalnej współpracy ze względu na to, że nie uwzględniono w niej zastrzeżeń sformułowanych przez Rzeczpospolitą Polską w toku procedury przyjęcia tej dyrektywy.

214

Na wstępie należy zauważyć, że spośród czterech argumentów przedstawionych przez to państwo członkowskie na poparcie tego zarzutu, streszczonych w pkt 204 niniejszego wyroku, z zarzutem dotyczącym naruszenia zasady lojalnej współpracy można powiązać jedynie pierwszy, a mianowicie argument, zgodnie z którym zasada ta została naruszona ze względu na brak pogłębionej dyskusji i konkretnego odniesienia do stanowisk państw członkowskich w przedmiocie zgodności z prawem wprowadzenia ETS 2 w świetle znacznego ryzyka pogłębienia się problemu ubóstwa energetycznego.

215

Jak bowiem podniósł w istocie Parlament w odpowiedzi na skargę, trzy pozostałe argumenty Rzeczypospolitej Polskiej, o których mowa w pkt 204 niniejszego wyroku, w żadnym wypadku nie mogą wskazywać na naruszenie przez prawodawcę Unii zasady lojalnej współpracy, w myśl której zgodnie z art. 4 ust. 3 TUE Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów.

216

Ani argument polegający na kwestionowaniu rozszerzenia zakresu ETS 2 na sektory dodatkowe, ani argument oparty na ustaleniu zbyt krótkiego terminu na transpozycję art. 1 pkt 29 i 31 zaskarżonej dyrektywy nie mogą odzwierciedlać jakiegokolwiek naruszenia przez Unię obowiązku szanowania się i udzielania sobie wzajemnego wsparcia, którego powinna ona przestrzegać wobec państw członkowskich przy wykonywaniu zadań wynikających z traktatów. O ile argumenty te wyrażają niezadowolenie Rzeczypospolitej Polskiej z wyboru dokonanego przez prawodawcę Unii, o tyle za ich pomocą nie wskazuje ona jednak, w jaki sposób wybór ten miałby stanowić uchybienie wymogowi wspierania się w wykonywaniu odpowiednich zadań Unii i państw członkowskich.

217

Jeśli chodzi o zarzut szczegółowy dotyczący naruszenia zasady pewności prawa, powinien on zostać podniesiony jako odrębny zarzut i nie można go powiązać z zarzutem dotyczącym naruszenia zasady lojalnej współpracy.

218

W konsekwencji te trzy pozostałe argumenty należy uznać za bezskuteczne.

219

Z uwagi na powyższe, a także w szczególności na ocenę zarzutów trzeciego i piątego, z ogólnej struktury nie tylko zaskarżonej dyrektywy, ale, w szerszym kontekście, pakietu legislacyjnego „Gotowi na 55”, wynika, że prawodawca Unii w pełni uwzględnił obawy wyrażone przez Rzeczpospolitą Polską dotyczące ryzyka wzrostu ubóstwa energetycznego w przypadku gospodarstw domowych o najniższych dochodach, przy czym krytyka sformułowana przez to państwo członkowskie opiera się na błędnym podejściu do pojęcia „ubóstwa energetycznego”, jak wskazano w pkt 176 niniejszego wyroku.

220

Ponadto i przede wszystkim, jak podkreślają w istocie Parlament i Rada, Rzeczpospolita Polska, powołując się na naruszenie zasady lojalnej współpracy, zmierza do podważenia stosowania systemu głosowania większością kwalifikowaną w ramach przyjmowania aktu w Radzie.

221

Tymczasem normy regulujące sposób kształtowania się woli instytucji Unii ustanowione są przez traktaty i nie pozostają do dyspozycji ani państw członkowskich, ani samych instytucji (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 lutego 1988 r., Zjednoczone Królestwo/Rada, 68/86, EU:C:1988:85, pkt 38; a także z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada, C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, pkt 149). Zatem uznanie, że instytucja ma możliwość wprowadzania wtórnych podstaw prawnych pozwalających na przyjmowanie aktów ustawodawczych lub środków wykonawczych – niezależnie od tego, czy zmierzałyby one do usztywnienia, czy też do złagodzenia trybu wydawania aktu – oznaczałoby przyznanie jej uprawnień prawodawczych wykraczających poza to, co przewidują traktaty (wyroki: z dnia 6 maja 2008 r., Parlament/Rada, C‑133/06, EU:C:2008:257, pkt 56; a także z dnia 22 września 2016 r., Parlament/Rada, C‑14/15 i C‑116/15, EU:C:2016:715, pkt 47).

222

W niniejszej sprawie zaskarżona dyrektywa została przyjęta na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE w drodze zwykłej procedury ustawodawczej, w ramach której Rada stanowi większością kwalifikowaną, zgodnie z art. 16 ust. 4 TUE. W tym kontekście, jak słusznie podnosi w istocie Rada, okoliczność, że państwo członkowskie nie zgadza się z wyborem dokonanym przez tę instytucję, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że wskazana instytucja naruszyła obowiązek lojalnej współpracy. W przeciwnym wypadku żaden akt ustawodawczy nie mógłby zostać przyjęty bez uzyskania jednomyślnej zgody członków Rady, co naruszałoby zasadę większości kwalifikowanej mającą zastosowanie do zwykłej procedury ustawodawczej.

223

W świetle powyższych rozważań należy oddalić zarzut siódmy jako bezzasadny, a w konsekwencji oddalić skargę w całości.

W przedmiocie kosztów

224

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament i Rada wniosły o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, a Rzeczpospolita Polska przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, także kosztami postępowania poniesionymi przez Parlament i Radę.

225

Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu, zgodnie z którym państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, Węgry oraz Komisja powinny pokryć własne koszty.