Polska chciała unieważnić podwojenie rezerwy CO2. TSUE oddalił skargę

62023CJ0445

WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)

z dnia 12 listopada 2026 r. (

*1)

Skarga o stwierdzenie nieważności – Decyzja (UE) 2023/852 – Zmiana decyzji (UE) 2015/1814 – Liczba uprawnień, które mają zostać umieszczone w rezerwie stabilności rynkowej na potrzeby systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych Unii Europejskiej do 2030 r. – Podstawa prawna decyzji 2023/852 – Ustalenie – Uwzględnienie skutków tej decyzji – Artykuł 192 ust. 1 TFUE – Artykuł 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE – Zasada solidarności energetycznej – Artykuł 194 ust. 1 TFUE – Brak możliwości zastosowania – Zasada solidarności – Zastosowanie – Artykuł 3 ust. 1 i 3 TUE – Naruszenie dobrobytu narodów Unii i spójności społecznej między państwami członkowskimi – Niedopuszczalność – Decyzja (UE) 2015/1814 – Ustanowienie i funkcjonowanie rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Artykuł 3 – Obowiązek dokonania przeglądu tej rezerwy – Bezskuteczność

W sprawie C‑445/23

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 17 lipca 2023 r.,

Rzeczpospolita Polska, którą reprezentował B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,

strona skarżąca,

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu, który reprezentowali O. Denkov, W.D. Kuzmienko oraz L. Taïeb, w charakterze pełnomocników,

Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowali początkowo R. Boucquey, A. Maceroni, M. Moore oraz A. Sikora‑Kalėda, w charakterze pełnomocników, następnie R. Boucquey, A. Maceroni oraz M. Moore, w charakterze pełnomocników, a wreszcie A. Maceroni, M. Moore oraz K. Pleśniak, w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

popieranym przez:

Komisję Europejską, którą reprezentowali D. Milanowska, M. Owsiany‑Hornung, K. Talabér-Ritz oraz G. Wils, w charakterze pełnomocników,

interwenient,

TRYBUNAŁ (druga izba),

w składzie: K. Jürimäe, prezeska izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego drugiej izby, Z. Csehi, M. Gavalec (sprawozdawca) i F. Schalin, sędziowie,

rzecznik generalny: T. Ćapeta,

sekretarz: V. Di Bucci,

uwzględniając pisemny etap postępowania,

podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzeczniczki generalnej, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,

wydaje następujący

Wyrok

1

W swej skardze Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/852 z dnia 19 kwietnia 2023 r. w sprawie zmiany decyzji (UE) 2015/1814 w odniesieniu do liczby uprawnień, które mają zostać umieszczone w rezerwie stabilności rynkowej na potrzeby unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. (Dz.U. 2023, L 110, s. 21, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).

Ramy prawne

Traktat UE

2

Artykuł 3 ust. 1 i 3 TUE ma następując brzmienie:

„1. Celem Unii jest wspieranie pokoju, jej wartości i dobrobytu jej narodów.

[…]

3. […]

[…]

Wspiera spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz solidarność między państwami członkowskimi.

[…]”.

3

Artykuł 5 ust. 4 TUE stanowi:

„Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów.

[…]”.

4

Artykuł 13 ust. 2 TUE stanowi:

„Każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Instytucje lojalnie ze sobą współpracują”.

Traktat FUE

5

Artykuł 192 ust. 1 i ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE stanowi:

„1. Parlament Europejski i [Rada Unii Europejskiej], stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z [Europejskim Komitetem Ekonomiczno-Społecznym (EKES)] oraz [Europejskim Komitetem Regionów (KR)], decydują o działaniu służącym osiągnięciu celów określonych w artykule 191, które ma być podjęte przez Unię.

2. Na zasadzie odstępstwa od procedury decyzyjnej przewidzianej w ustępie 1 i bez uszczerbku dla artykułu 114 Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z [Parlamentem], [EKES] i [KR], uchwala:

[…]

c) środki wpływające znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię”.

6

Artykuł 194 ust. 1 lit. b) TFUE stanowi:

„W ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy stanu środowiska polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu, w duchu solidarności między państwami członkowskimi:

[…]

b) zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii”.

Dyrektywa 2003/87

7

Artykuł 10 dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/959 z dnia 10 maja 2023 r. (Dz.U. 2023, L 130, s. 134) (zwanej dalej „dyrektywą 2003/87”), stanowi w ust. 2 akapit pierwszy lit. b):

„Całkowita liczba uprawnień, które mają być sprzedane na aukcji przez państwa członkowskie, składa się z:

[…]

b) 10 % całkowitej liczby uprawnień, które mają zostać sprzedane na aukcji, rozdzielonych między określone państwa członkowskie w interesie solidarności, wzrostu i połączeń międzysystemowych w Unii, zwiększając w ten sposób liczbę uprawnień, które te państwa członkowskie sprzedają na aukcji na podstawie lit. a), o wartości procentowe określone w załączniku IIa”.

8

Część A załącznika IIb do dyrektywy 2003/87, zatytułowana „Podział środków z funduszu modernizacyjnego, o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit trzeci”, przewiduje, że udział Rzeczypospolitej Polskiej wynosi 43,41 %. Jeśli chodzi o część B tego załącznika IIb, zatytułowaną „Podział środków z funduszu modernizacyjnego, o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit czwarty”, wskazano w niej, że udział Rzeczypospolitej Polskiej wynosi 34,2 %.

Decyzja (UE) 2015/1814

9

Artykuł 1 decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1814 z dnia 6 października 2015 r. w sprawie ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i zmiany dyrektywy 2003/87/WE (Dz.U. 2015, L 264, s. 1), zatytułowany „Rezerwa stabilności rynkowej” (zwana dalej „rezerwą”), stanowił w ust. 5 akapit pierwszy:

„Co roku liczbę uprawnień równą 12 % łącznej liczby uprawnień znajdujących się w obiegu, określonej w najnowszych danych opublikowanych zgodnie z ust. 4 niniejszego artykułu, odejmuje się od wolumenu uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji przez państwa członkowskie zgodnie z art. 10 ust. 2 dyrektywy 2003/87/WE i umieszcza w rezerwie na okres 12 miesięcy rozpoczynający się 1 września tego roku, chyba że liczba uprawnień, która ma być wprowadzona do rezerwy, byłaby niższa niż 100 mln. W pierwszym roku funkcjonowania rezerwy, od 1 stycznia do 1 września tego roku, umieszcza się również w rezerwie 8 % (odpowiadające 1 % za każdy miesiąc kalendarzowy) łącznej liczby uprawnień w obiegu określonej w najnowszych opublikowanych danych”.

10

Artykuł 3 decyzji 2015/1814, zatytułowany „Przegląd”, przewidywał:

„Komisja [Europejska] monitoruje funkcjonowanie rezerwy w ramach przygotowania sprawozdania, o którym mowa w art. 10 ust. 5 dyrektywy 2003/87/WE. W sprawozdaniu tym należy rozważyć istotne skutki dla konkurencyjności, w szczególności w przemyśle, w tym w zakresie wskaźników [produktu krajowego brutto (PKB)], zatrudnienia i inwestycji. W terminie trzech lat od rozpoczęcia funkcjonowania rezerwy, a następnie w odstępach pięcioletnich, Komisja, na podstawie analizy prawidłowości funkcjonowania europejskiego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla, dokonuje przeglądu rezerwy i w stosownych przypadkach przedstawia [Parlamentowi] i Radzie odpowiedni wniosek. W każdym przeglądzie szczególną uwagę zwraca się na wartość procentową służącą określeniu liczby uprawnień, które mają być umieszczone w rezerwie zgodnie z art. 1 ust. 5 niniejszej decyzji, oraz na wysokość progu łącznej liczby uprawnień znajdujących się w obiegu i liczbę uprawnień, które mają być uwolnione z rezerwy, zgodnie z art. 1 ust. 6 lub 7 niniejszej decyzji. Komisja analizuje również wpływ rezerwy na wzrost, zatrudnienie, konkurencyjność unijnego przemysłu oraz ryzyko ucieczki emisji”.

Decyzja 2015/1814 zmieniona dyrektywą (UE) 2018/410

11

Artykuł 1 ust. 5 akapit pierwszy decyzji 2015/1814 zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/410 z dnia 14 marca 2018 r. (Dz.U. 2018, L 76, s. 3) przewidywał:

„Co roku liczbę uprawnień równą 12 % łącznej liczby uprawnień znajdujących się w obiegu, określonej w najnowszych danych opublikowanych zgodnie z ust. 4 niniejszego artykułu, odejmuje się od wolumenu uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji przez państwa członkowskie zgodnie z art. 10 ust. 2 dyrektywy 2003/87/WE i umieszcza w rezerwie na okres 12 miesięcy rozpoczynający się 1 września tego roku, chyba że liczba uprawnień, która ma być wprowadzona do rezerwy, byłaby niższa niż 100 mln. W pierwszym roku funkcjonowania rezerwy, od 1 stycznia do 1 września tego roku, umieszcza się również w rezerwie 8 % (odpowiadające 1 % za każdy miesiąc kalendarzowy) łącznej liczby uprawnień w obiegu określonej w najnowszych opublikowanych danych. W drodze odstępstwa od zdania pierwszego i drugiego do dnia 31 grudnia 2023 r. wartości procentowe i 100 milionów uprawnień, o których mowa w niniejszych zdaniach, zostają podwojone”.

Decyzja 2015/1814 zmieniona zaskarżoną decyzją

12

Artykuł 1 ust. 5 akapit pierwszy decyzji 2015/1814 zmienionej zaskarżoną decyzją stanowił:

„Co roku liczbę uprawnień równą 12 % łącznej liczby uprawnień znajdujących się w obiegu, określonej w najnowszych danych opublikowanych zgodnie z ust. 4 niniejszego artykułu, odejmuje się od wolumenu uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji przez państwa członkowskie zgodnie z art. 10 ust. 2 dyrektywy 2003/87/WE i umieszcza w rezerwie na okres 12 miesięcy rozpoczynający się 1 września tego roku, chyba że liczba uprawnień, która ma być wprowadzona do rezerwy, byłaby niższa niż 100 mln. W pierwszym roku funkcjonowania rezerwy, od 1 stycznia do 1 września tego roku, umieszcza się również w rezerwie 8 % (odpowiadające 1 % za każdy miesiąc kalendarzowy) łącznej liczby uprawnień w obiegu określonej w najnowszych opublikowanych danych. Na zasadzie odstępstwa od zdań pierwszego i drugiego niniejszego akapitu do dnia 31 grudnia 2030 r. wartości procentowe i liczba 100 mln uprawnień, o których mowa w tych zdaniach, zostają podwojone”.

Decyzja 2015/1814 zmieniona dyrektywą 2023/959

13

Zgodnie z art. 1 ust. 5 akapit pierwszy decyzji 2015/1814 zmienionej dyrektywą 2023/959:

„Jeżeli w danym roku łączna liczba uprawnień znajdujących się w obiegu mieści się w przedziale od 833 mln do 1096 mln, liczbę uprawnień równą różnicy między łączną liczbą uprawnień znajdujących się w obiegu określoną w najnowszej publikacji zgodnie z ust. 4 niniejszego artykułu a 833 mln odejmuje się od liczby uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji przez państwa członkowskie zgodnie z art. 10 ust. 2 dyrektywy [2003/87] i umieszcza się w rezerwie na okres 12 miesięcy rozpoczynający się 1 września tego roku. Jeżeli łączna liczba uprawnień znajdujących się w obiegu przekracza 1096 mln, liczba uprawnień, którą należy odjąć od liczby uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji przez państwa członkowskie zgodnie z art. 10 ust. 2 dyrektywy [2003/87] i umieścić w rezerwie na okres 12 miesięcy rozpoczynający się 1 września tego roku, odpowiada 12 % łącznej liczby uprawnień znajdujących się w obiegu. Na zasadzie odstępstwa od drugiego zdania niniejszego akapitu do dnia 31 grudnia 2030 r. wartość procentowa, o której mowa w tym zdaniu, zostaje podwojona”.

Europejskie prawo o klimacie

14

Artykuł 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1119 z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie ustanowienia ram na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej i zmiany rozporządzeń (WE) nr 401/2009 i (UE) 2018/1999 (europejskie prawo o klimacie) (Dz.U. 2021, L 243, s. 1), zatytułowany „Cel neutralności klimatycznej”, stanowi:

„1. Emisje i pochłanianie gazów cieplarnianych w całej Unii, uregulowane przez prawo Unii, należy zrównoważyć w Unii najpóźniej do 2050 r., tym samym zmniejszając emisje do poziomu zero netto w tym terminie, a następnie Unia powinna dążyć do osiągnięcia ujemnych emisji.

2. Właściwe instytucje Unii i państwa członkowskie wprowadzają odpowiednio na poziomach unijnym i krajowym środki niezbędne, by umożliwić wspólne osiągnięcie celu neutralności klimatycznej określonego w ust. 1, uwzględniając znaczenie, jakie w dążeniu do osiągnięcia tego celu ma propagowanie zarówno sprawiedliwości i solidarności między państwami członkowskimi, jak i opłacalności”.

15

Artykuł 4 europejskiego prawa o klimacie, zatytułowany „Pośrednie cele klimatyczne Unii”, stanowi w ust. 1:

„Aby osiągnąć cel neutralności klimatycznej określony w art. 2 ust. 1, wiążącym celem Unii w zakresie klimatu na 2030 r. jest ograniczenie emisji netto gazów cieplarnianych (emisje po odliczeniu pochłaniania) w Unii do roku 2030 o co najmniej 55 % w porównaniu z poziomami z 1990 r.

W trakcie realizacji celu, o którym mowa w akapicie pierwszym, odpowiednie instytucje Unii i państwa członkowskie priorytetowo traktują szybkie i przewidywalne redukcje emisji, a jednocześnie zwiększają pochłanianie przez naturalne pochłaniacze.

[…]”.

Rozporządzenie 2023/955

16

Zgodnie z załącznikiem II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/955 z dnia 10 maja 2023 r. w sprawie ustanowienia Społecznego Funduszu Klimatycznego i zmieniającego rozporządzenie (UE) 2021/1060 (Dz.U. 2023, L 130, s. 1), zatytułowanym „Maksymalna alokacja finansowa przypadająca na każde państwo członkowskie w ramach Funduszu na podstawie art. 10 i 14”, Rzeczpospolita Polska może uzyskać na lata 2026–2032, na podstawie, po pierwsze, art. 10 ust. 1 akapity pierwszy i drugi tego rozporządzenia, a po drugie, jego art. 10 ust. 1 akapit trzeci, odpowiednio, kwotę 11439026446 EUR i kwotę 9608782215 EUR, co stanowi 17,6 % alokacji przypadającej na poszczególne państwa członkowskie z tego funduszu.

Dyrektywa 2023/959

17

Zgodnie z art. 5 akapit drugi dyrektywy 2023/959 art. 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Zmiany w decyzji [2015/1814]”, na mocy którego art. 1 ust. 5 akapit pierwszy decyzji 2015/1814 został zmieniony, o czym wspomniano w pkt 13 niniejszego wyroku, ma zastosowanie od dnia 1 stycznia 2024 r.

Zaskarżona decyzja

18

Motywy 1–4, 7–10, 12, 14 i 15 zaskarżonej decyzji mają następujące brzmienie:

„(1)

[…] Strony porozumienia paryskiego [ przyjętego w dniu 12 grudnia 2015 r. na podstawie Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (Dz.U. 2016, L 282, s. 4, zwanego dalej »porozumieniem paryskim«), zatwierdzonego w imieniu Unii decyzją Rady (UE) 2016/1841 z dnia 5 października 2016 r. (Dz.U. 2016, L 282, s. 1)] uzgodniły, że ograniczą wzrost średniej temperatury globalnej do poziomu znacznie niższego niż 2 °C powyżej poziomu przedindustrialnego oraz podejmą wysiłki mające na celu ograniczenie wzrostu temperatury do 1,5 °C powyżej poziomu przedindustrialnego. To zobowiązanie zostało wzmocnione poprzez przyjęcie na mocy [Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC)] paktu klimatycznego z Glasgow w dniu 13 listopada 2021 r., w którym Konferencja Stron UNFCCC, służąca jako spotkanie Stron porozumienia paryskiego, uznała, że ograniczenie wzrostu temperatury do 1,5 °C pozwoliłoby zmniejszyć skutki zmiany klimatu o wiele bardziej niż ograniczenie do 2 °C, i postanowiła kontynuować działania na rzecz ograniczenia wzrostu temperatury do 1,5 °C.

(2)

Pilna potrzeba utrzymania celu porozumienia paryskiego dotyczącego ograniczenia wzrostu temperatury poniżej 1,5 °C zyskała na znaczeniu w związku z ustaleniami Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu [(IPCC)] zawartymi w szóstym raporcie oceniającym, że można ograniczyć globalne ocieplenie do 1,5 °C tylko wówczas, jeżeli w ciągu tego dziesięciolecia natychmiast doprowadzi się do zdecydowanej i trwałej redukcji globalnych emisji gazów cieplarnianych.

(3)

Stawienie czoła wyzwaniom związanym z klimatem i środowiskiem oraz osiągnięcie celów porozumienia paryskiego stanowią sedno komunikatu Komisji z dnia 11 grudnia 2019 r. w sprawie Europejskiego Zielonego Ładu (zwanego dalej »Europejskim Zielonym Ładem«).

(4)

Europejski Zielony Ład łączy w sobie kompleksowy zestaw wzajemnie wzmacniających się środków i inicjatyw służących osiągnięciu neutralności klimatycznej w Unii do 2050 r., a ponadto określono w nim nową strategię na rzecz wzrostu mającą na celu przekształcenie Unii w sprawiedliwe i dostatnie społeczeństwo żyjące w nowoczesnej, zasobooszczędnej i konkurencyjnej gospodarce, w ramach której wzrost gospodarczy będzie oddzielony od wykorzystania zasobów. Celem strategii jest również ochrona, zachowanie i poprawa kapitału naturalnego Unii oraz ochrona zdrowia i dobrostanu obywateli przed zagrożeniami i negatywnymi skutkami związanymi ze środowiskiem. Jednocześnie transformacja ta obejmuje aspekty równości płci oraz ma szczególny wpływ na niektóre grupy defaworyzowane [znajdujące się w niekorzystnej sytuacji] i słabsze, do których należą m.in. osoby starsze, osoby z niepełnosprawnością, osoby wywodzące się z mniejszości rasowych lub etnicznych, a także osoby i gospodarstwa domowe o niskich i niższych średnich dochodach. Stwarza ona również większe wyzwania dla niektórych regionów, w szczególności borykających się z trudnościami strukturalnymi i peryferyjnych, oraz dla wysp. Należy zatem zagwarantować, że transformacja będzie przebiegać w sprawiedliwy i sprzyjający włączeniu społecznemu sposób, tak by nikt nie został pominięty.

[…]

(7)

Przyjmując [europejskie prawo o klimacie], Unia utrwaliła w prawodawstwie cel polegający na osiągnięciu neutralności klimatycznej w całej gospodarce najpóźniej do 2050 r. oraz cel polegający na osiągnięciu następnie ujemnych emisji. W [tym akcie prawnym] ustanowiono również wiążący cel Unii w zakresie ograniczenia emisji netto gazów cieplarnianych (emisje po odliczeniu pochłaniania) w Unii o co najmniej 55 % do roku 2030 w porównaniu z poziomami z 1990 r. oraz przewidziano, że Komisja ma dążyć do dostosowania wszystkich przyszłych projektów środków lub wniosków ustawodawczych, w tym wniosków budżetowych, do celów tego [aktu prawnego] i w każdym przypadku braku dostosowania podawać uzasadnienie takiego braku dostosowania w ramach towarzyszącej tym wnioskom oceny skutków.

(8)

Osiągnięcie celu polegającego na ograniczeniu emisji ustanowionego w [europejskim prawie o klimacie] wymaga współudziału wszystkich sektorów gospodarki. W związku z tym należy dostosować ambitny cel unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji [zwanego dalej »EU ETS«], ustanowionego na mocy dyrektywy 2003/87/WE, tak aby był on zgodny z celem polegającym na ograniczeniu emisji netto gazów cieplarnianych w całej gospodarce do roku 2030, celem polegającym na osiągnięciu neutralności klimatycznej najpóźniej do roku 2050 oraz celem polegającym na osiągnięciu następnie ujemnych emisji, jak określono w [europejskim prawie o klimacie].

(9)

Aby zaradzić brakowi strukturalnej równowagi między podażą uprawnień a popytem na nie na rynku, decyzją [2015/1814] w 2018 r. ustanowiono [rezerwę], która funkcjonuje od 2019 r. Bez uszczerbku dla dalszych przeglądów rezerwy w ramach ogólnego przeglądu dyrektywy 2003/87/WE i decyzji [2015/1814] zaplanowanego na 2023 r. Komisja powinna stale monitorować funkcjonowanie rezerwy i zapewnić, aby odpowiadała ona zakładanym celom na wypadek przyszłych nieprzewidzianych wstrząsów zewnętrznych Solidna i prospektywna rezerwa ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia integralności EU ETS i jego skutecznego ukierunkowania, aby jako narzędzie polityki mógł przyczynić się do realizacji unijnego celu polegającego na osiągnięciu neutralności klimatycznej najpóźniej do 2050 r. i celu polegającego na osiągnięciu następnie ujemnych emisji, jak określono w [europejskim prawie o klimacie].

(10)

Rezerwa funkcjonuje przez uruchamianie dostosowania rocznych wolumenów uprawnień, które mają zostać sprzedane na aukcji. Aby zachować maksymalny stopień przewidywalności, w decyzji [2015/1814] określono jasne zasady dotyczące umieszczania uprawnień w rezerwie i uwalniania ich z rezerwy.

[…]

(12)

Dyrektywą [2018/410] zmieniono decyzję [2015/1814] i podwojono wielkość procentową służącą określaniu liczby uprawnień, które mają być każdego roku umieszczane w rezerwie – z 12 % do 24 % do dnia 31 grudnia 2023 r., aby zapewnić wiarygodny sygnał inwestycyjny w odniesieniu do redukcji emisji [dwutlenku węgla (CO2)] w sposób efektywny pod względem kosztów. Zmianę tę przyjęto w kontekście poprzedniego unijnego celu klimatycznego na 2030 r., zakładającego ograniczenie emisji gazów cieplarnianych w całej gospodarce o co najmniej 40 % w porównaniu z poziomami z 1990 r.

[…]

(14)

W przeglądzie rezerwy przeprowadzonym zgodnie z decyzją [2015/1814] Komisja zwróciła szczególną uwagę na wielkość procentową służącą określeniu liczby uprawnień, które mają być umieszczone w rezerwie, oraz na wartość liczbową progu łącznej liczby uprawnień znajdujących się w obiegu i liczbę uprawnień, które mają być uwolnione z rezerwy.

(15)

Z analizy przeprowadzonej w kontekście dokonanego przez Komisję przeglądu rezerwy oraz oczekiwanego rozwoju sytuacji na rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla wynika, że poziom 12 % łącznej liczby uprawnień znajdujących się w obiegu w celu określenia liczby uprawnień, które mają zostać umieszczone w rezerwie każdego roku po 2023 r., jest niewystarczający, aby zapobiec znacznemu wzrostowi nadwyżki liczby uprawnień w EU ETS. Utrzymanie w niniejszej decyzji poziomu 24 % powinno pozostać bez uszczerbku dla dalszych przeglądów rezerwy, w tym w stosownych przypadkach dla dalszego przeglądu wielkości procentowej służącej określeniu liczby uprawnień, które mają zostać umieszczone w rezerwie, w ramach ogólnego przeglądu dyrektywy [2003/87] i decyzji [2015/1814] zaplanowanego na 2023 r.”.

Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem

19

Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o:

–

stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości; oraz

–

obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.

20

Parlament i Rada wnoszą do Trybunału o:

–

oddalenie skargi; oraz

–

obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.

21

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 15 listopada 2023 r. Komisja została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Parlamentu i Rady.

W przedmiocie skargi

W przedmiocie zarzutu niedopuszczalności

22

Parlament, popierany przez Komisję, wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowa od dnia 1 stycznia 2024 r., czyli od dnia, w którym art. 1 ust. 5 decyzji 2015/1814 został zmieniony przez art. 2 dyrektywy 2023/959. Parlament twierdzi, że Rzeczpospolita Polska nie zakwestionowała art. 1 ust. 5 zmienionego tą dyrektywą ani w ramach skargi w niniejszej sprawie, ani w ramach skargi wniesionej na wskazaną dyrektywę w sprawie C‑505/23.

23

Rzeczpospolita Polska wnosi o oddalenie tego zarzutu niedopuszczalności.

24

W tym względzie wystarczy stwierdzić, że argumentacja Parlamentu opiera się na błędnym założeniu. W ramach skargi wniesionej w sprawie C‑505/23 na dyrektywę 2023/959 Rzeczpospolita Polska zażądała bowiem stwierdzenia nieważności tej dyrektywy w całości, powołując się w szczególności na błąd w wyborze podstawy prawnej tej dyrektywy. Parlament nie może zatem twierdzić, że Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje art. 2 tej dyrektywy.

25

Ponadto zmiana zaskarżonej decyzji przez dyrektywę 2023/959 pozostawiła w mocy wcześniejsze skutki tej decyzji, a zatem nie wywołała skutków równoważnych ze skutkami, jakie wywołałoby co do zasady stwierdzenie jej nieważności. Parlament powołał się zresztą przed Trybunałem jedynie na zmianę zaskarżonej decyzji przez tę dyrektywę, nie twierdząc, że zmiana ta miała skutek wsteczny równoważny ze skutkiem stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji. Zastosowanie art. 2 rzeczonej dyrektywy od dnia 1 stycznia 2024 r. nie usunęło zatem wszystkich skutków zaskarżonej decyzji, a więc nie uczyniło całkowicie bezprzedmiotową skargi wniesionej przez Rzeczpospolitą Polską w niniejszej sprawie (zob. analogicznie wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Parlament/Rada, C‑595/14, EU:C:2015:847, pkt 23, 27, 28).

26

Wobec powyższego należy oddalić zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Parlament.

Co do istoty

27

Na poparcie swej skargi Rzeczpospolita Polska podnosi cztery zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE, drugi – zasady solidarności energetycznej ustanowionej w art. 194 ust. 1 lit. b) TFUE, trzeci – art. 3 ust. 1 i 3 TUE, a czwarty – art. 13 ust. 2 TUE w związku z art. 3 decyzji 2015/1814, a także zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 5 ust. 4 TUE.

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE

– Argumentacja stron

28

Na poparcie zarzutu pierwszego Rzeczpospolita Polska podnosi, że zaskarżona decyzja powinna była zostać wydana nie na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE, lecz na podstawie art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE, ponieważ decyzja ta wpływa znacząco na prawo co najmniej jednego państwa członkowskiego do wyboru między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię.

29

W pierwszej kolejności to państwo członkowskie podnosi, że przy opracowywaniu projektu aktu ustawodawczego w ramach art. 191 TFUE na Komisji spoczywa bezwzględny obowiązek, aby z własnej inicjatywy zbadać, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE. Odstąpienie przez prawodawcę Unii od stosowania tego postanowienia powinno jasno wynikać z prac przygotowawczych nad zaskarżoną decyzją, tak aby Trybunał mógł obiektywnie skontrolować, czy przyjęcie tej decyzji na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE nie jest sprzeczne z art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE.

30

W drugiej kolejności Rzeczpospolita Polska twierdzi, że podwojenie liczby uprawnień do emisji gazów cieplarnianych umieszczonych w rezerwie do 2030 r. spowoduje wzrost cen tych uprawnień, co znacząco wpłynie na swobodę państw członkowskich w kształtowaniu ich miksu energetycznego. W tym względzie wprowadzenie podstawy do trwałego anulowania uprawnień do emisji gazów cieplarnianych gromadzonych w tej rezerwie prowadzi do ich trwałego wyeliminowania z obrotu, co skutkuje pogłębieniem deficytu takich uprawnień na rynku, a w konsekwencji wzrostem ich ceny. W związku z tym zmiany, jakim uległa rezerwa od czasu jej ustanowienia w 2015 r., są niezaprzeczalne, w związku z czym rozważania przedstawione w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483), dotyczące neutralnego charakteru rezerwy w odniesieniu do poziomu cen uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, nie są już aktualne. Ponadto wewnętrznie sprzeczne jest twierdzenie, po pierwsze, że rezerwa jest mechanizmem neutralnym pod względem wpływu na cenę uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, a po drugie, że poprzez stymulowanie niedoboru uprawnień na rynku, „wysyła sygnał cenowy”, który ma wpływać na decyzje operacyjne i strategiczne inwestorów.

31

Ponadto, ponieważ w perspektywie 2030 r. technologia wychwytywania i składowania CO2 nie będzie wystarczająco rozwinięta, osiągnięcie celów w zakresie redukcji emisji CO2, w tym celu neutralności klimatycznej, nie będzie możliwe bez wykluczenia paliw kopalnych z miksu energetycznego państw członkowskich. W tych okolicznościach neutralność EU ETS jest argumentem iluzorycznym. W rzeczywistości pakiet legislacyjny „Gotowi na 55”, który jest kompleksowym zestawem wzajemnie wzmacniających się środków i inicjatyw służących osiągnięciu neutralności klimatycznej w Unii do 2050 r., celowo zmierza do znacznego ograniczenia wykorzystania węgla, co przemawia za wyborem art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE jako podstawy prawnej przyjęcia zaskarżonej decyzji. Wbrew temu, co orzekł Trybunał w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483), postanowienie to ma zastosowanie do każdego środka wpływającego znacząco na miks energetyczny państwa członkowskiego, przy czym nie ma w tym względzie znaczenia, czy jedynym lub głównym celem tego środka jest znaczące wpłynięcie na ten miks. Kryterium skutków aktu przyjmuje się zresztą w niektórych dziedzinach prawa Unii, takich jak prawo konkurencji czy prawo swobód przepływu. Tymczasem w tym wypadku zaskarżona decyzja może zniechęcić państwa członkowskie do korzystania z paliw kopalnych i jest zatem z definicji środkiem wpływającym znacząco na wybór między różnymi źródłami energii w rozumieniu art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE.

32

Rzeczpospolita Polska podnosi w tej kwestii, że postanowienie to stanowi lex specialis. Przyznając, że wspomniane postanowienie należy interpretować w sposób ścisły, owo państwo członkowskie uważa jednak, że nie należy go interpretować w taki sposób, aby jego stosowanie zależało od subiektywnej woli prawodawcy Unii, a tym samym by stało się ono „całkowicie iluzoryczne”. To samo postanowienie ma na celu zagwarantowanie każdemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, prawa wyboru między różnymi źródłami energii oraz ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię, a po drugie, że w tych kwestiach będzie ono traktowane na równi z innymi państwami członkowskimi.

33

W trzeciej kolejności, jak wynika z wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 49), akt zmieniający nie musi koniecznie być oparty na tej samej podstawie prawnej co akt zmieniany. Tymczasem decyzja 2015/1814 i zaskarżona decyzja zostały przyjęte w odmiennych okolicznościach, co wynika w szczególności z motywu 12 tej drugiej decyzji. W swym aktualnym kształcie rezerwa nadaje jeszcze większe znaczenie osiąganiu wiążących celów w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych w Unii, niż zakładano to w momencie jej utworzenia.

34

W czwartej kolejności – kontekst prawny zaskarżonej decyzji tworzą przede wszystkim inne elementy pakietu legislacyjnego „Gotowi na 55”, takie jak rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/956 z dnia 10 maja 2023 r. ustanawiające mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (Dz.U. 2023, L 130, s. 52), dyrektywa 2023/959 czy rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/851 z dnia 19 kwietnia 2023 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) 2019/631 w odniesieniu do wzmocnienia norm emisji CO2 dla nowych samochodów osobowych i dla nowych lekkich pojazdów użytkowych zgodnie z ambitniejszymi celami klimatycznymi Unii (Dz.U. 2023, L 110, s. 5), które nie istniały w chwili przyjęcia zaskarżonej decyzji.

35

W piątej kolejności Rzeczpospolita Polska twierdzi, że responsywność rezerwy w sytuacji zmian na rynku może okazać się nieadekwatna do rosnących potrzeb gospodarki.

36

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny.

– Ocena Trybunału

37

W ramach zarzutu pierwszego Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że zaskarżoną decyzję należało przyjąć nie na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE, lecz na podstawie art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE, ponieważ rozpatrywany środek wpływa znacząco co najmniej na jej prawo wyboru między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jej zaopatrzenia w energię.

38

W tym względzie należy przypomnieć, że wybór art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE jako podstawy prawnej może opiera się na tych samych czynnikach co te, które są stale brane pod uwagę przez Trybunał w jego orzecznictwie (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 37–39).

39

Otóż Trybunał wielokrotnie orzekał, po pierwsze, że wybór podstawy prawnej aktu nie może być uzależniony wyłącznie od przekonań instytucji co do realizowanego celu, lecz musi opierać się na obiektywnych przesłankach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, takich jak cel i treść danego aktu (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 marca 1987 r., Komisja/Rada, 45/86, EU:C:1987:163, pkt 11; z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/Rada, C‑338/01, EU:C:2004:253, pkt 54; a także z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 121).

40

Gdyby wybór podstawy prawnej aktu prawnego zależał od oceny jego prawdopodobnego oddziaływania, która ze swej natury ma charakter spekulacyjny, jedynie analiza a posteriori pozwoliłaby na poznanie rzeczywistych i konkretnych skutków takiego środka. Ocena ta nie może zatem w żadnym wypadku stanowić czynnika obiektywnego, który mógłby zostać poddany kontroli sądowej (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 41).

41

Ponadto z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że ważność aktu prawa Unii nie może zależeć od późniejszych ocen dotyczących stopnia jego skuteczności [wyroki: z dnia 7 lutego 1973 r., Schroeder, 40/72, EU:C:1973:14, pkt 14; z dnia 5 października 1994 r., Crispoltoni i in., C‑133/93, C‑300/93 i C‑362/93, EU:C:1994:364, pkt 43; a także z dnia 12 lipca 2001 r.Jippes i in., C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 84].

42

Wynika z tego, że ocena przewidywanego skutku aktu Unii dla polityki energetycznej państwa członkowskiego może być brana pod uwagę wyłącznie w ramach oceny celu lub treści tego aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 42).

43

Po drugie, wybór podstawy prawnej aktu może również opierać się na kontekście, w jaki się on wpisuje, ponieważ kontekst ten może rzucić światło na cel realizowany przez ten akt (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑656/11, EU:C:2014:97, pkt 50; z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 32; z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 39; a także z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 122).

44

W tym względzie należy dokonać rozróżnienia między aktem analogicznym do wcześniejszego aktu a aktem, który zmienia wcześniej istniejący akt. Z orzecznictwa wynika bowiem, że podstawa prawna aktu powinna zostać ustalona w sposób autonomiczny, uwzględniający jego własny cel i treść, a nie to, jaką podstawę prawną przyjęto wydając inne akty prawne Unii, które w danym przypadku mają podobne cechy (wyroki: z dnia 10 stycznia 2006 r., Komisja/Parlament i Rada, C‑178/03, EU:C:2006:4, pkt 55; a także z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 49). Natomiast w przypadku aktu zmieniającego istniejące przepisy należy uwzględnić, w celu określenia podstawy prawnej tego aktu zmieniającego, przepisy, które akt ten zmienia, a w szczególności ich cel i treść (wyroki: z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 42; a także z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 40).

45

Po trzecie, jeżeli analiza danego aktu Unii wykaże, że wyznaczono mu kilka celów lub ma on kilka elementów składowych i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny lub dominujący, podczas gdy pozostałe są jedynie pomocnicze lub mają jedynie niezwykle ograniczony zakres, wówczas podstawę prawną do przyjęcia tego aktu należy ustalić zgodnie z tym głównym celem lub elementem składowym (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 lutego 1999 r., Parlament/Rada, C‑42/97, EU:C:1999:81, pkt 39, 40; z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 38; a także z dnia 21 marca 2024 r., Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, EU:C:2024:251, pkt 47).

46

Po czwarte, przyjęcie szerokiej wykładni art. 192 ust. 2 akapit pierwszy TFUE mogłoby sprawić, że stosowanie specjalnej procedury ustawodawczej, mającej charakter wyjątku przewidzianego w traktacie FUE, stałoby się regułą. Tymczasem zgodnie z zasadą ścisłej wykładni wyjątków art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE może stanowić podstawę prawną aktu Unii jedynie wtedy, gdy z jego celu i treści wynika, że pierwszym zamierzonym rezultatem tego aktu jest wywarcie znaczącego wpływu na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię (wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 44–46).

47

W niniejszej sprawie należy zbadać w pierwszej kolejności argumenty drugi i trzeci podniesione przez Rzeczpospolitą Polską, w ramach których państwo to utrzymuje zasadniczo, że zaskarżona decyzja powinna skutkować podwyżką ceny uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, co stanowi zmianę okoliczności.

48

Tymczasem należy zauważyć, że w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 65–67) Trybunał podkreślił już, że ze względu na szczegółowe zasady EU ETS, a w szczególności fakt, że rezerwa może albo blokować wprowadzenie na rynek uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, albo uwolnić pewną ich liczbę, prawdopodobnym skutkiem tej rezerwy powinno być raczej ustabilizowanie ceny emisji gazów cieplarnianych niż podwyższenie tej ceny. Niemniej jednak skoro całkowita liczba uprawnień do emisji gazów cieplarnianych dostępnych w EU ETS zmniejsza się stosownie do rocznego współczynnika liniowego redukcji, to logika tego współczynnika musi prowadzić do wniosku, że cena uprawnień wzrasta stopniowo wraz z upływem czasu. Tak więc skoro decyzja 2015/1814 koryguje słabość strukturalną EU ETS, to, po pierwsze, przyczyniła się ona do tego, aby system ten wysyłał sygnał dotyczący ceny emisji dwutlenku węgla na poziomie Unii, umożliwiając jej osiągnięcie celów w zakresie ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, i po drugie, jej logiczną konsekwencją jest wzrost ceny uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w przyszłości.

49

W szczególności z motywów 1–4, 7–10, 12, 14 i 15 zaskarżonej decyzji wynika, że zmierza ona do wzmocnienia i dostosowania celów klimatycznych Unii, biorąc pod uwagę wnioski sformułowane przez IPCC w szóstym sprawozdaniu oceniającym. Pogłębienie się skutków globalnego ocieplenia w szczególności skłoniło Unię do uwzględnienia w europejskim prawie o klimacie celu, jakim jest osiągnięcie neutralności klimatycznej w całej gospodarce najpóźniej do 2050 r., oraz do wyznaczenia wiążącego unijnego celu redukcji emisji gazów cieplarnianych netto o co najmniej 55 % do 2030 r. w porównaniu z poziomami z 1990 r. Ten akt prawny stanowi również, że Komisja powinna dążyć do dostosowania wszystkich przyszłych projektów środków lub wniosków ustawodawczych, w tym wniosków budżetowych, do tych celów.

50

Celem realizowanym przez zaskarżoną decyzję jest zatem, podobnie jak w wypadku decyzji 2015/1814, wykorzystanie rezerwy w celu zaradzenia strukturalnej nierównowadze między podażą uprawnień do emisji gazów cieplarnianych a popytem na nie na rynku, a tym samym przyczynienie się do osiągnięcia unijnego celu neutralności klimatycznej najpóźniej do 2050 r.

51

Z motywów 12, 14 i 15 zaskarżonej decyzji wynika również, że jest ona zgodna z decyzją 2015/1814 i dyrektywą 2018/410. W tym względzie w motywie 12 zaskarżonej decyzji podkreślono, że dyrektywą 2018/410 zmieniono decyzję 2015/1814 i podwojono wskaźnik służący określaniu liczby uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, które mają być każdego roku umieszczane w rezerwie – z 12 % do 24 % do dnia 31 grudnia 2023 r., aby zapewnić wiarygodny sygnał inwestycyjny w odniesieniu do redukcji emisji CO2 w sposób efektywny pod względem kosztów. Zmianę tę przyjęto jednak w kontekście poprzedniego unijnego celu klimatycznego na rok 2030, zakładającego ograniczenie emisji gazów cieplarnianych w całej gospodarce o co najmniej 40 % w porównaniu z poziomami z 1990 r. Z uwagi zaś na nowe warunki rynkowe oraz wzmocnienie celów w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych, przywrócenie wskaźnika umieszczenia w rezerwie wynoszącego 12 % całkowitej liczby uprawnień do emisji gazów cieplarnianych znajdujących się w obiegu każdego roku okazałoby się niewystarczające, aby zapobiec znacznemu wzrostowi nadwyżki uprawnień w EU ETS.

52

W związku z tym, jak podniosły Parlament i Rada w swoich pismach procesowych, poprzez dodanie jednego zdania do art. 1 ust. 5 decyzji 2015/1814 dyrektywa 2018/410 ograniczyła się do podwojenia wskaźnika służącego określeniu liczby uprawnień do emisji CO2, które mają zostać umieszczone w rezerwie do 2023 r., i nie zmieniła jego zasadniczego charakteru. Podobnie w zaskarżonej decyzji jedynie utrzymano ten rytm do 2030 r. Cel aktów, którymi zmieniono rezerwę, pozostaje identyczny z celem decyzji 2015/1814, ponieważ zmieniono jedynie wartości procentowe dotyczące określenia liczby uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, które mają zostać umieszczone w tej rezerwie, a także wartość liczbową tych uprawnień. W konsekwencji takie „podwojenie” może zostać zakwestionowane jedynie w świetle zasady proporcjonalności, natomiast zastrzeżenie to jest bezskuteczne w odniesieniu do wyboru podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

53

W związku z tym nawet jeśli zaskarżona decyzja mogłaby w pewnych sytuacjach prowadzić do wzrostu cen uprawnień do emisji gazów cieplarnianych i wpłynąć na miks energetyczny państw członkowskich, nie może to stanowić jej podstawowego celu. W związku z tym, zgodnie z wykładnią art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE przypomnianą w pkt 46 niniejszego wyroku, wykluczone jest, aby zaskarżona decyzja mogła zostać przyjęta na podstawie tego postanowienia.

54

Ponadto prawodawca Unii nie może zostać pozbawiony możliwości dostosowania decyzji 2015/1814 do wszelkich zmian okoliczności lub rozwoju wiedzy, a to z uwagi na ciążące na nim zadanie dbałości o ochronę zapisanych w traktatach interesów ogólnych, w tym ochrony środowiska [zob. podobnie wyroki: z dnia 10 grudnia 2002 r., British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, pkt 77; z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 56; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 266, 1426].

55

Artykuł 3 decyzji 2015/1814, zatytułowany „Przegląd”, wyraźnie przewiduje zresztą, że w ciągu trzech lat od jej przyjęcia, a następnie co pięć lat, Komisja, na podstawie analizy prawidłowości funkcjonowania europejskiego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla, dokonuje przeglądu rezerwy, zwracając szczególną uwagę na wartość procentową służącą określeniu liczby uprawnień, które mają być umieszczone w rezerwie zgodnie z art. 1 ust. 5 tej decyzji, oraz na wysokość progu łącznej liczby uprawnień znajdujących się w obiegu, a także na liczbę uprawnień, które mają zostać uwolnione z rezerwy zgodnie z art. 1 ust. 6 lub 7 rzeczonej decyzji.

56

W drugiej kolejności, co się tyczy argumentu Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym argumenty kontekstowe, na które powołały się Parlament i Rada, dotyczą głównie innych elementów pakietu legislacyjnego „Gotowi na 55”, należy zauważyć, że instytucje te opierają się zasadniczo w swoich pismach na aktach poprzedzających przyjęcie tego pakietu. Zmierzają one bowiem przede wszystkim do podkreślenia ciągłości między zaskarżoną decyzją a decyzją, którą ona zmienia, a mianowicie decyzją 2015/1814, zarówno w jej wersji pierwotnej, jak i w wersji zmienionej dyrektywą 2018/410.

57

W każdym wypadku z motywów 3 i 4 zaskarżonej decyzji wynika, że Europejski Zielony Ład, w który wpisuje się pakiet legislacyjny „Gotowi na 55”, jest kompleksowym zestawem wzajemnie wzmacniających się środków i inicjatyw służących osiągnięciu neutralności klimatycznej w Unii do 2050 r., aby sprostać wyzwaniom klimatycznym i środowiskowym, przed którymi stoi Unia, a także celom porozumienia paryskiego. Wynika z tego, że przyjmując ten zestaw środków i inicjatyw, prawodawca Unii jedynie zastosował się do celu określonego w art. 13 ust. 1 akapit pierwszy TUE i w art. 7 TFUE, jakim jest zapewnienie spójności, skuteczności i ciągłości jego polityk i działań przy jednoczesnym dążeniu do osiągnięcia wzmocnionych celów klimatycznych Unii.

58

W trzeciej kolejności, co się tyczy argumentu Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącego się do zakresu obowiązku uzasadnienia wyboru podstawy prawnej przyjętej dla wydania zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że żaden przepis prawa Unii nie nakłada na instytucje Unii obowiązku przedstawienia powodów, dla których nie przyjmują one art. 192 ust. 2 TFUE jako podstawy prawnej decyzji takiej jak zaskarżona decyzja, jeżeli wybór art. 192 ust. 1 TFUE wydaje się należycie uzasadniony. Wybór danej podstawy prawnej oznacza bowiem z założenia, że inne potencjalne podstawy prawne, które mogłyby stanowić podstawę danego aktu, nie wydawały się właściwe.

59

Bezskuteczny jest wreszcie argument Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym w sytuacji zmiany na rynku responsywność rezerwy może okazać się nieadekwatna do zaspokojenia rosnących potrzeb gospodarki. Taki argument nie dotyczy bowiem określenia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, do którego odnosi się zarzut pierwszy, lecz kontroli zgodności tej decyzji z zasadą proporcjonalności, a w szczególności jej przydatności do osiągnięcia celów określonych przez prawodawcę Unii.

60

W świetle powyższych rozważań zarzut pierwszy należy oddalić jako w części bezzasadny, a w części bezskuteczny.

W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady solidarności energetycznej, przewidzianej w art. 194 ust. 1 lit. b) TFUE

– Argumentacja stron

61

Na poparcie zarzutu drugiego Rzeczpospolita Polska podnosi, że poprzez utrzymanie w latach 2024–2030 wartości procentowych i liczby uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, o których mowa w art. 1 ust. 5 akapit pierwszy decyzji 2015/1814, zmienionej dyrektywą 2018/410, zaskarżona decyzja stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa jej dostaw energii, zobowiązując państwa członkowskie do zmniejszenia zużycia energii z paliw kopalnych, takich jak węgiel.

62

Tymczasem węgiel ma dla Rzeczypospolitej Polskiej znaczenie porównywalne ze znaczeniem produktów ropopochodnych, co do których w wyroku z dnia 10 lipca 1984 r., Campus Oil i in. (72/83, EU:C:1984:256, pkt 34) uznano, że zaopatrzenie w nie ma wyjątkowe znaczenie dla funkcjonowania gospodarki, instytucji i podstawowych usług publicznych państwa członkowskiego, a także dla samego przetrwania jego populacji.

63

Ponadto nawet jeśli zaskarżona decyzja została formalnie przyjęta w ramach unijnej polityki ochrony środowiska, to niewątpliwie dotyczy ona unijnej polityki energetycznej, jako że powoduje sztuczny wzrost kosztów produkcji energii elektrycznej. Ów wzrost nie tylko prowadzi bowiem do upadłości wielu przedsiębiorstw w sektorze przemysłowym i negatywnych skutków społecznych, ale jest również przyczyną zwiększonego ryzyka ucieczki emisji ze względu na przenoszenie instalacji wytwarzających energię elektryczną do państw trzecich, których polityka klimatyczna jest mniej restrykcyjna niż polityka Unii.

64

Ponadto w trakcie prac legislacyjnych, które doprowadziły do przyjęcia zaskarżonej decyzji, ani Komisja, ani Parlament, ani Rada nie wywiązały się z wynikającego z zasady solidarności energetycznej, wyrażonej w art. 194 ust. 1 lit. b) TFUE, obowiązku uwzględnienia w ramach realizacji polityki energetycznej Unii interesów zarówno Unii, jak i poszczególnych państw członkowskich, których realizacja tej polityki może dotyczyć, i wyważenia tych interesów w przypadku konfliktów. W związku z tym wystarczy przyjąć akt prawny na błędnej podstawie prawnej, aby wykluczyć zastosowanie zasady solidarności energetycznej, mimo że zasada ta leży u podstaw całego systemu prawnego Unii, jak wynika z wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., Niemcy/Polska (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, pkt 37–41).

65

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że zarzut drugi należy oddalić jako bezzasadny.

– Ocena Trybunału

66

W zarzucie drugim Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że zaskarżona decyzja narusza zasadę solidarności energetycznej, o której mowa w art. 194 ust. 1 TFUE. Mimo że zdaniem tego państwa członkowskiego decyzja ta zagraża jego bezpieczeństwu dostaw energii, instytucje Unii ani nie uwzględniły, ani nie wyważyły bowiem potencjalnie sprzecznych interesów Unii i poszczególnych państw członkowskich, których może dotyczyć to zagrożenie.

67

Na wstępie należy zauważyć, że wyrok z dnia 10 lipca 1984 r., Campus Oil i in. (72/83, EU:C:1984:256), na który powołuje się Rzeczpospolita Polska, jest pozbawiony znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ owo państwo członkowskie w żaden sposób nie wykazało, że zaskarżona decyzja skutkuje przerwaniem ciągłości jego zaopatrzenia w paliwa kopalne. Ponadto wyrok ten, który dotyczy swobodnego przepływu towarów, został wydany przed wpisaniem do traktatów jakiegokolwiek celu o charakterze środowiskowym, a także zasady solidarności energetycznej, co ogranicza jego znaczenie w kontekście skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie.

68

W świetle tych wyjaśnień należy przypomnieć, że art. 194 ust. 1 TFUE przewiduje, że w ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy stanu środowiska polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu, w duchu solidarności między państwami członkowskimi, zapewnienie funkcjonowania rynku energii, zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii, wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii, a także wspieranie wzajemnych połączeń między sieciami energii.

69

Jako że z analizy zarzutu pierwszego wynika, że zaskarżona decyzja została słusznie przyjęta na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE, a zatem wchodzi w zakres polityki Unii w dziedzinie środowiska, nie można skutecznie powoływać się na zasadę solidarności energetycznej, która ma zastosowanie wyłącznie do aktów z zakresu polityki Unii w dziedzinie energetyki.

70

Niemniej jednak, jak podkreślił w istocie Trybunał w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., Niemcy/Polska (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, pkt 38, 41), zasada ta stanowi w dziedzinie energetyki szczególny wyraz zasady solidarności, która z kolei sama stanowi jedną z podstawowych zasad prawa Unii i która leży u podstaw całego systemu prawnego Unii.

71

W tym kontekście należy uznać, że poprzez zarzut dotyczący naruszenia zasady solidarności energetycznej, o której mowa w art. 194 ust. 1 TFUE, Rzeczpospolita Polska zamierza podnieść naruszenie zasady solidarności, która, podobnie jak ogólne zasady prawa Unii, stanowi kryterium oceny zgodności z prawem aktów przyjętych przez instytucje Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Niemcy/Polska, C‑848/19 P, EU:C:2021:598, pkt 45).

72

Zasada solidarności, podobnie jak zasada solidarności energetycznej, po pierwsze, wymaga poszanowania praw i obowiązków zarówno przez Unię, jak i przez państwa członkowskie. O ile bowiem Unia jest związana obowiązkiem solidarności wobec państw członkowskich, o tyle państwa te są również związane obowiązkiem solidarności między sobą oraz w świetle wspólnego interesu Unii i prowadzonych przez nią polityk. Po drugie, wspomniana zasada wymaga, by instytucje Unii, w tym Komisja, dokonały wyważenia wchodzących w grę interesów w świetle owej zasady, uwzględniając przy tym zarówno interesy państw członkowskich, jak i Unii jako całości. Po trzecie, zastosowanie zasady solidarności nie oznacza jednak, że akt Unii nie może w żadnym wypadku mieć negatywnych skutków dla szczególnych interesów danego państwa członkowskiego w dziedzinie, której dotyczy (zob. analogicznie wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Niemcy/Polska, C‑848/19 P, EU:C:2021:598, pkt 49, 53, 73).

73

W niniejszej sprawie Rzeczpospolita Polska twierdzi, że sztuczny wzrost kosztów produkcji energii elektrycznej spowodowany zaskarżoną decyzją będzie miał negatywne skutki społeczne i zagrozi zwiększeniem ucieczki emisji dwutlenku węgla.

74

Teza ta nie jest jednak poparta dowodami. W każdym razie przy przyjmowaniu zaskarżonej decyzji prawodawca Unii wziął pod uwagę interesy państw członkowskich. Jak bowiem podkreślono w pkt 57 niniejszego wyroku, z motywu 4 zaskarżonej decyzji wynika, że stanowi ona część kompleksowego zestawu wzajemnie wzmacniających się środków i inicjatyw służących osiągnięciu neutralności klimatycznej w Unii do 2050 r. Wreszcie ten kompleksowy i spójny pakiet normatywny został zaktualizowany w ramach pakietu legislacyjnego „Gotowi na 55”. Prawodawca Unii przewidział szczególne środki wyrównawcze w celu uwzględnienia sytuacji i szczególnych interesów każdego państwa członkowskiego. W tym kontekście w celu dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z zasadą solidarności, należy uwzględnić środki wyrównawcze, które zostały wprowadzone jednocześnie z jej przyjęciem (zob. podobnie wyrok z dnia dzisiejszego, Polska/Parlament i Rada, C‑505/23, pkt 124–127).

75

W szczególności, jak wskazała Komisja w uwagach interwenienta, art. 10 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2003/87 przewiduje, że 10 % całkowitej liczby uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, które mają zostać sprzedane na aukcji, jest rozdzielane między określone państwa członkowskie w celu zapewnienia solidarności, wzrostu i połączeń międzysystemowych w Unii.

76

Poza tym część A załącznika IIb do tej dyrektywy, zatytułowana „Podział środków z funduszu modernizacyjnego, o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit trzeci”, przewiduje, że udział Rzeczypospolitej Polskiej wynosi 43,41 % tych środków. Jeśli chodzi o część B tego załącznika IIb, zatytułowaną „Podział środków z funduszu modernizacyjnego, o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit czwarty”, wskazano w niej, że udział Rzeczypospolitej Polskiej wynosi 34,2 % tych środków.

77

Podobnie środki wyrównawcze na rzecz Rzeczypospolitej Polskiej przewidziano w ramach Społecznego Funduszu Klimatycznego ustanowionego rozporządzeniem 2023/955. Załącznik II do tego rozporządzenia przewiduje bowiem, że to państwo członkowskie będzie mogło uzyskać, za okres od 2026 r. do 2032 r., z jednej strony na podstawie art. 10 ust. 1 akapity pierwszy i drugi rzeczonego rozporządzenia, a z drugiej strony na podstawie jego art. 10 ust. 1 akapit trzeci, kwoty wynoszące, odpowiednio, 11439026446 EUR i 9608782215 EUR, co stanowi 17,6 % alokacji przypadającej na poszczególne państwa członkowskie z tego funduszu.

78

W każdym wypadku, jak przypomniano w pkt 72 niniejszego wyroku, zasada solidarności nie wyklucza tego, że akt Unii może mieć negatywne skutki dla szczególnych interesów państwa członkowskiego w dziedzinie, której dotyczy.

79

W świetle powyższych rozważań zarzut drugi Rzeczypospolitej Polskiej należy oddalić jako bezzasadny.

W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 i 3 TUE

– Argumentacja stron

80

Na poparcie zarzutu trzeciego Rzeczpospolita Polska podnosi, że zaskarżona decyzja narusza art. 3 ust. 1 i 3 TUE, ponieważ zwiększy poziom nierówności społecznych między państwami członkowskimi i może zwiększyć wykluczenie społeczne. Zmniejszenie podaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na rynku spowoduje dalszy wzrost cen tych uprawnień, a w efekcie także wzrost poziomu cen energii elektrycznej wytwarzanej z węgla. Na skutek zmniejszenia się konkurencyjności wytwarzania energii z węgla wobec innych jej źródeł w Polsce zlikwidowanych zostanie prawdopodobnie 45500 miejsc pracy w sektorze górniczym oraz 50000 w sektorach z nim powiązanych.

81

Ponadto wzrost poziomu rezerwy w wyniku przyjęcia zaskarżonej decyzji doprowadzi do zubożenia ogółu polskich gospodarstw domowych, których wydatki na energię w 2030 r. będą stanowić ponad 9 % ich rozporządzalnego dochodu, wobec nieco ponad 2 % w 2020 r., co stanowi nieproporcjonalnie duże obciążenie dla tych gospodarstw domowych.

82

Ponadto reforma EU ETS, a w szczególności zaskarżona decyzja, stawiają Rzeczpospolitą Polską w niekorzystnej sytuacji, ponieważ będzie ona zmuszona do wytwarzania energii elektrycznej z węgla do czasu zakończenia transformacji energetycznej, podczas gdy bogatsze państwa członkowskie, które mają rozwiniętą energetykę odnawialną, pozyskują energię elektryczną po niższym koszcie.

83

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, podnoszą, że zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.

– Ocena Trybunału

84

W zarzucie trzecim Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 3 ust. 1 i 3 TUE, ponieważ pogarsza ona dobrobyt narodów Unii i spójność społeczną między państwami członkowskimi. Poprzez zmniejszenie podaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych decyzja ta powinna bowiem prowadzić do wzrostu cen tych uprawnień oraz energii elektrycznej wytwarzanej z węgla, a w konsekwencji do likwidacji około 95500 miejsc pracy w Polsce.

85

W tym względzie, jak wynika z orzecznictwa, w art. 3 TUE ustanowiono różne zasadnicze cele, do których dąży Unia, przy czym nie określono hierarchii między nimi. W związku z tym realizacja tych celów, które obejmują, tak samo jak dobrobyt narodów i spójność między państwami członkowskimi, w szczególności zrównoważony rozwój Europy, ochronę środowiska i wspieranie postępu naukowo‑technicznego, powinna być wynikiem polityk i działań Unii oraz państw członkowskich. Postanowienie to, w odróżnieniu od szczególnych postanowień traktatu FUE, które konkretyzują wymienione w nim ogólne cele i regulują daną dziedzinę, nie może zatem stanowić części parametrów pozwalających na ocenę zgodności z prawem pierwotnym przepisu prawa wtórnego [zob. podobnie wyroki: z dnia 29 stycznia 1985 r., Cullet i Chambre syndicale des réparateurs automobiles et détaillants de produits pétroliers, 231/83, EU:C:1985:29, pkt 10; z dnia 23 listopada 1999 r., Portugalia/Rada, C‑149/96, EU:C:1999:574, pkt 86; a także z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 423, 424].

86

W związku z tym, skoro na poparcie żądania stwierdzenia nieważności aktu Unii nie wystarczy powołać się jedynie na art. 3 TUE, to zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.

W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 13 ust. 2 TUE w związku z art. 3 decyzji 2015/1814, a także zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 5 ust. 4 TUE

– Argumentacja stron

87

Na poparcie zarzutu czwartego Rzeczpospolita Polska podnosi zasadniczo, że Parlament, Rada i Komisja naruszyły art. 13 ust. 2 TUE w związku z art. 3 decyzji 2015/1814, który zobowiązuje Komisję do dokonania przeglądu rezerwy w ciągu trzech lat od jej uruchomienia, a następnie co pięć lat. Tymczasem z prac przygotowawczych nad zaskarżoną decyzją wynika, że żadna z tych trzech instytucji nie wywiązała się z tego obowiązku dokonania przeglądu. Decyzja ta jest bowiem oparta na danych uznanych za nieaktualne w dniu jej przyjęcia, ponieważ prawodawca Unii nie wziął pod uwagę wojny napastniczej Federacji Rosyjskiej przeciwko Ukrainie ani faktu, że uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych są przedmiotem spekulacji na rynku. W ocenie Rzeczypospolitej Polskiej EU ETS i rezerwa zostały opracowane w taki sposób, że na wypadek ataku spekulacyjnego nie przewidziano żadnych działań mających na celu jego powstrzymanie.

88

Parlament i Rada, popierane przez Komisję, uważają, że zarzut czwarty należy oddalić jako bezskuteczny, a przynajmniej jako bezzasadny.

– Ocena Trybunału

89

W zarzucie czwartym Rzeczpospolita Polska podnosi, że Parlament, Rada i Komisja naruszyły art. 13 ust. 2 TUE w związku z art. 3 decyzji 2015/1814 poprzez dokonanie przeglądu rezerwy na podstawie danych uznanych za nieaktualne w dniu przyjęcia zaskarżonej decyzji.

90

Zgodnie z art. 3 decyzji 2015/1814 w terminie trzech lat od rozpoczęcia funkcjonowania rezerwy, a następnie w odstępach pięcioletnich, Komisja, na podstawie analizy prawidłowości funkcjonowania europejskiego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla, dokonuje przeglądu rezerwy i w stosownych przypadkach przedstawia Parlamentowi i Radzie odpowiedni wniosek. W ramach tego przeglądu Komisja analizuje w szczególności wpływ rezerwy na wzrost, zatrudnienie, konkurencyjność unijnego przemysłu oraz ryzyko ucieczki emisji.

91

Z przepisu tego jasno wynika, że ustanowiony w nim obowiązek dokonania przeglądu spoczywa wyłącznie na Komisji, a w żadnym wypadku nie na Parlamencie czy Radzie.

92

Wynika z tego, że zarzut czwarty należy oddalić jako bezskuteczny w zakresie, w jakim zmierza on do stwierdzenia naruszenia art. 3 decyzji 2015/1814 przez Parlament i Radę.

93

Ponadto art. 13 ust. 2 TUE, na który powołano się w związku z art. 3 tej decyzji, stanowi, że każda instytucja Unii działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych, oraz że instytucje lojalnie ze sobą współpracują. Ów art. 13 ust. 2 nie może zatem uzasadniać jakiegokolwiek naruszenia przez prawodawcę Unii uprawnień przyznanych Komisji na mocy decyzji 2015/1814 na zasadzie wyłączności.

94

Wreszcie zarzut czwarty dotyczy także naruszenia zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 5 ust. 4 TUE. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 120 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem w przypadku wniesienia skargi bezpośredniej do Trybunału pismo, w którym skarga ta została sformułowana, powinno zawierać w szczególności przedmiot sporu oraz zwięzłe przedstawienie podniesionych zarzutów. Owo wskazanie powinno być na tyle jasne i precyzyjne, by strona pozwana mogła przygotować się do obrony i aby Trybunał mógł przeprowadzić jego kontrolę. Wynika z tego, że istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga, powinny wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi oraz że zawarte w niej żądania powinny zostać sformułowane w sposób jednoznaczny, aby uniknąć sytuacji, w której Trybunał orzekłby ultra petita lub nie orzekłby w przedmiocie jednego z zarzutów (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 stycznia 2003 r., Włochy/Komisja, C‑178/00, EU:C:2003:7, pkt 6; z dnia 30 kwietnia 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑209/13, EU:C:2014:283, pkt 30; z dnia 3 czerwca 2021 r., Węgry/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, pkt 78).

95

Ponieważ w niniejszej sprawie Rzeczpospolita Polska nie przedstawiła na poparcie zarzutu czwartego żadnego argumentu, który pozwalałby wykazać nieproporcjonalny charakter zaskarżonej decyzji, zarzut ten należy odrzucić jako niedopuszczalny w zakresie, w jakim dotyczy on naruszenia zasady proporcjonalności.

96

W świetle powyższych rozważań zarzut czwarty należy w części oddalić jako bezzasadny, w części – jako bezskuteczny, a w części odrzucić jako niedopuszczalny.

97

W tym stanie rzeczy skargę należy oddalić w całości.

W przedmiocie kosztów

98

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament i Rada wniosły o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, a Rzeczpospolita Polska przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, także kosztami postępowania poniesionymi przez Parlament i Radę.

99

Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu, który stanowi, że instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, Komisja winna pokryć własne koszty.