Przedawnienie składek w egzekucji ZUS. NSA oddalił skargę kasacyjną spółki

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej zwany "WSA" lub "Sąd I instancji"), wyrokiem z 14 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 490/23 działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U.2026.143; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę A (dalej zwaną spółką, skarżącą) na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 marca 2023 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Od powyższego wyroku spółka wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167, dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zaskarżonego postanowienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 marca 2023 r. pod względem jego zgodności z prawem i uznanie, że postanowienie to nie uchybia art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a."), co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy WSA winien był uchylić postanowienie, bowiem skarga była zasadna - obowiązek z uwagi na przedawnienie nie istnieje. To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby kontrola została przeprowadzona prawidłowo i Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegłby uchybienia, to uchyliłby zaskarżone postanowienie z 31 marca 2023 r.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 4 i ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez nieuchylenie postanowienia, sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł, iż należności z tytułu składek uległy przedawnieniu i ewentualnie mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby kontrola została przeprowadzona prawidłowo i Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegłby uchybienia, to uchyliłby zaskarżone postanowienie z 31 marca 2023 r.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 773 § 5 kodeksu postępowania cywilnego (dalej: kpc) w zw. z art. 823 kpc w brzmieniu do 2016 w zw. z 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez nieuwzględnienie, iż egzekucja winna zostać umorzona z mocy prawa z uwagi na bierność wierzyciela (Zakład Ubezpieczeń Społecznych). Z uwagi na zbieg egzekucji i prowadzenie jej przez komornika sądowego miały zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, które do roku 2016 (art. 823 kpc) nakazywały umorzenie egzekucji z mocy prawa w przypadku bierności wierzyciela przez okres 1 roku (nie podejmowania żadnych nowych czynności w sprawie). Zatem skoro organ nie wykazał żadnych czynności podejmowanych w tym postępowaniu z mocy prawa doszło do umorzenia tej egzekucji już po upływie roku od jej wszczęcia, co za tym idzie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek. Niezbadanie tego wątku miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby kontrola została przeprowadzona prawidłowo i Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegłby uchybienia, to uchyliłby zaskarżone postanowienie z dnia 31 marca 2023 r.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na nieuchyleniu postanowienia organu, podczas gdy organ nie wyjaśnił należycie kwestii biegu przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności objętych postępowaniem, nie udokumentował ich w pełni i szczegółowo. To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby kontrola została przeprowadzona prawidłowo i Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegłby uchybienia, to uchyliłby zaskarżone postanowienie z 31 marca 2023 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS wniósł o jej oddalenie żądając zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu NSA rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez NSA jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył także innych przepisów.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawierać winno ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala NSA ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu podstawach.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, w dalszej kolejności przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd I instancji nie naruszył jeszcze innych przepisów. NSA nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta jedynie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny zarzutów procesowych NSA wskazuje, że ich autor, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazał w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia, że naruszenie tych przepisów miało "istotny" wpływ na wynik sprawy (in fine każdego z zarzutów wskazano jedynie, że "naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby kontrola została przeprowadzona prawidłowo i WSA dostrzegłby uchybienia, to uchyliłby zaskarżone postanowienie z dnia 31 marca 2023 r."). Przez "wpływ" zaś, o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć - w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutów skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak winien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok Sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy - stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 - wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia "istotnego" wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Nadto wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy.

Tak więc - reasumując ten wątek - z przyczyn czysto formalnych (leżących po stronie autora skargi kasacyjnej) - wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie, a to z braku właściwego uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Na marginesie zaznaczyć należy, że wniesiony środek zaskarżenia nie może zostać uwzględniony także z innych przyczyn, bowiem (dalsze uwagi w kolejności zarzutów skargi kasacyjnej):

Ad 1. Zdaniem NSA nie można powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji (przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zawierają one przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 p.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu upoważnienie do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - stanowiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie - o ile je błędnie zastosowano - jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem przepisy te nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Za taką podstawę nie można uznać wymienienie art. 33 § 2 pkt. 1 u.p.e.a. który jest także przepisem wynikowym (vide wyrok NSA z 15 maja 2024 r., sygn. I GSK 486/23). Skarżący nie wskazał w żaden sposób w wyniku zastosowania jakich norm prawnych w ustalonym stanie faktycznym dopatruje się braku istnienia egzekwowanego obowiązku, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że doszło do jego przedawnienia.

Ad 2. Instytucja przedawnienia składek ZUS ma charakter materialny. Oznacza to, że upływ terminu przedawnienia powoduje całkowite wygaśnięcie zobowiązania składkowego (zobowiązanie przestaje istnieć), a zatem kwestia ta winna stanowić przedmiot zarzutu mającego oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Ad 3. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi określone kwestie dotyczące sądowego postępowania egzekucyjnego, w szczególności wskazuje na bierność ZUS jaka miała miejsce do 2016 r., to winna to należycie udokumentować. Pomocniczo wskazać należy, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 u.s.u.s. ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: (...) 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek (...). W myśl art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, z czego spółka nie skorzystała.

Ad 4. Skarżący kasacyjnie - w motywach wniesionego środka zaskarżenia - nie wyjaśnił również, jaki związek ma rzekome naruszenie art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. w powiązaniu z instytucją "biegu przedawnienia". Trudno bowiem uznać, że z tych przepisów można wywieść obowiązek "wyjaśnienia kwestii biegu przedawnienia" (...) "nie udokumentowania ich w pełni i szczegółowo."

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.