NSA oddalił kasację fundacji od decyzji MON o kwocie dotacji do zwrotu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 439/23, oddalił skargę Fundacji A (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 5 grudnia 2022 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa.

Skargę kasacyjną złożyła skarżąca a zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie – zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji w nim zaskarżonych. Zażądano rozpoznania sprawy na rozprawie i zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Wyrokowi, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U.2026.143; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:

przepisów postępowania polegające na:

1. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie określenia dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 7a § 1, 7b, 8 § 1 i § 2, 13 § 2, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego w postaci art. 169 ust. 1, 4 i 6 ufp, a także wskazanych w skardze przepisów kodeksu cywilnego i prawa o stowarzyszeniach poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie;

Wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w zaskarżonej decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

2. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 7a § 1, 7b, 8 § 1 i § 2, 13 § 2, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a.; oraz przepisów prawa materialnego w postaci art. 169 ust. 1, 4 i 6 ufp, a także wskazanych w skardze przepisów kodeksu cywilnego i prawa o stowarzyszeniach poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie;

Wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji Ministra Obrony Narodowej skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

3. niewłaściwym zastosowaniu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, uniemożliwiając tym samym dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu NSA rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wymaga podkreślenia, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawierać winno ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym, a lex specialis derogat legi generali - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala NSA ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu podstawach.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu oraz sposób w jaki go uzasadniono, w dalszej kolejności przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma bowiem kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ NSA, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez NSA jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył jeszcze innych przepisów. NSA nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadniczo pierwszeństwo w rozpoznaniu mają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście dwóch pierwszych zarzutów - mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - podniesionych w skardze kasacyjnej NSA wskazuje, że ich autor, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazał w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia, że naruszenie przepisów o charakterze procesowym miało "istotny" wpływ na wynik sprawy (in fine każdego z zarzutów wskazano jedynie, że "wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy").

W odniesieniu do zarzutu nr 3 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że treści ujętej wyżej w cudzysłowie w ogóle tam nie pomieszczono, a w uzasadnieniu brak jest wykazania, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, co pozwala stwierdzić, iż tym samym nie poddaje się on kontroli NSA.

Przez "wpływ" zaś, o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć - w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutów skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak winien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok Sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy - stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 - wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia "istotnego" wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym "istotny" wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ uzasadnienie wniesionego środka zaskarżenia - w obrębie uzasadnienia skargi kasacyjnej wymogów tych nie spełnia - pozostają one również poza kognicją NSA (z racji ewidentnej obrazy treści art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Pomijając tak ważkie argumenty odnoszące się do wad konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, o czym wyżej była mowa (leżących po stronie autora skargi kasacyjnej) stwierdzenia wymaga, że materiał dowodowy w rzeczonej sprawie został zebrany w sposób rzetelny. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Spójna, logiczna i kompleksowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego, dokonana przez WSA w Warszawie, nie naruszała granic swobodnej oceny dowodów, i dlatego również z tego powodu, nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych tam przepisów k.p.a.

Przechodząc do zarzutów o charakterze materialnych (mających oparcie w treści art. 174 ust. 1 p.p.s.a.) wstępnie wskazać należy, iż Sąd II instancji nie jest władny oznaczyć precyzyjnie naruszonych "wskazanych przepisów kodeksu cywilnego i prawa o stowarzyszeniach," a następnie ustalać na czym polegała ich materialna istota, a także błędna wykładnia i zastosowanie, a następnie proponować ich właściwe rozumienie.

Przypomnieć należy, że art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepubl.).

We wniesionej skardze kasacyjnej jej autor - powołując "art. 169 ust. 1, 4, i 6 ufp" - w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia przytoczył jego treść (bez żadnego uzasadnienia, które wykazywałoby efekt błędnej wykładni i zastosowania), to również i te zarzuty materialnoprawne odnoszące się do tej regulacji - z racji na obrazę art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.- nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.