Nikt nie otworzył drzwi pracownikom socjalnym. NSA oddalił skargę o usługi opiekuńcze

Wyrokiem z 6 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 894/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. W. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (Kolegium) z [...] października 2024 r. znak: [...] w przedmiocie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych.

Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając:

1. Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 poz. 572 ze zm. - dalej powoływana jako k.p.a.), art 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz wydały rozstrzygnięcie w nieustalonym stanie faktycznym sprawy;

2. Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na niezastosowaniu w sprawie przez organy art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 poz. 1283 ze zm. - dalej powoływanej jako u.p.s.) i niepodjęciu działań niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy we własnym zakresie;

3. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów o jakiej mowa w tym przepisie;

4. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 50 ust. 3 u.p.s. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów prawa przejawiającego się w uzależnieniu przyznania usług opiekuńczych od złożenia przez Skarżącego zaświadczenia od lekarza rodzinnego sporządzonego według wzoru ustalonego przez organ;

5. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 4 oraz art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że Skarżący odmawiał kontaktów z pracownikami pomocy społecznej oraz wyrażał brak woli współpracy w zakresie złożonego przez siebie wniosku, co uzasadniało odmowę przyznania Skarżącemu wnioskowanych przez niego usług opiekuńczych;

6. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 50 ust. 2 i 3 oraz ust. 4 u.p.s. w związku z art. 16 ust. 2 u.p.s. poprzez odmowę przyznania Skarżącemu usług opiekuńczych pomimo wypełnienia ustawowych przesłanek przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy;

7. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 50 ust. 2 i 3 u.p.s. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wydając decyzje o odmowie przyznania Skarżącemu usług opiekuńczych, pomimo okoliczności świadczących o dowolności decyzji wydanych przez te organy;

8. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 64 § 2 k.p.a oraz art. 9 k.p.a. w związku z art. 77 §1 k.p.a. poprzez samodzielne ukształtowania treści wniosku Skarżącego niezgodnie z jego treścią i wbrew rzeczywistej woli Skarżącego.

Na podstawie ww. zarzutów Skarżący wniósł o:

1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 894/24 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi,

2) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu świadczonej na rzecz skarżącego w niniejszej sprawie. Pełnomocnik Skarżącego oświadczył, że opłaty z tytułu pomocy prawnej nie zostały zapłacone w całości lub w części jak również, że pomoc prawną świadczę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Jednocześnie Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącemu usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Wyjaśniły, że Skarżący nie przedstawił zaświadczenia lekarskiego o potrzebie wykonania usług, uniemożliwił również przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W konsekwencji uznały, że wobec braku współdziałania Skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej zachodziły podstawy dla odmowy przyznania świadczenia.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy wskazały art. 2, art. 3 ust. 1-4, art. 11 ust. 2, art. 50 ust. 1-4, art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 107 ust. 1, 4 i 4a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił stanowisko organów.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do objętego punktem 8 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 64 § 2 k.p.a oraz art. 9 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez samodzielne ukształtowania treści wniosku Skarżącego niezgodnie z jego treścią i wbrew rzeczywistej woli Skarżącego.

Rację ma Skarżący, że we wniosku z 7 sierpnia 2024 r. (w skardze kasacyjnej prawdopodobnie na skutek omyłki pisarskiej jako datę wniosku wskazano 7 sierpnia 2025 r.) wystąpił jedynie o przyznanie usług opiekuńczych. Tymczasem organy po rozpoznaniu tego wniosku odmówiły nie tylko przyznania usługi opiekuńczych ale i specjalistycznych usług opiekuńczych oraz usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychiatrycznymi, pomimo że Skarżący o te ostatnie usługi nie występował.

Zwrócić należy jednak uwagę, że w świetle art. 102 ust. 2 u.p.s. pomoc społeczna może być udzielana z urzędu. W konsekwencji sam fakt, że organy dostrzegły ewentualną konieczność udzielenia Skarżącemu pomocy poprzez przyznanie usług specjalistycznych czy też usług dla osób z zaburzeniami psychiatrycznymi, której rozmiar mógł zostać uzależniony od jego stanu zdrowia oraz zaleceń lekarskich nie może być uznany za naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów objętych skargą kasacyjną a dotyczących odmowy przyznania usług opiekuńczych wskazać należy, że oparte one zostały na obu określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w rozpoznawanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się przez Sąd kasacyjny do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego.

Zgodnie z art. 50 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 u.p.s., osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). Ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2026 r. I OSK 505/25, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela, z ustawy o pomocy społecznej wynika obowiązek współpracy i współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Stosownie do art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast art. 11 ust. 2 u.p.s. wśród okoliczności, które mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych wymienia brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (pkt 1).

Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Zatem decyzja w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych musi zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym jest rodzinny wywiad środowiskowy. Rodzinny wywiad środowiskowy jest bowiem szczególnym rodzajem dowodu, przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną) a także szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 3468/15).

Stosownie do art. 107 ust. 1 u.p.s. oraz przepisów obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 893) przeprowadzając wywiad pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy.

Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. Utrudnianie albo uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Nie można bowiem czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi liczyć się z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego (por. wyrok NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 502/21).

Zgodnie z art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej oraz w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Wykładnia językowa powołanego art. 107 ust. 4 zd. 1 u.p.s. prowadzi do wniosku, że aktualizacja wywiadu środowiskowego ma być sporządzana nie tylko w razie zmiany danych zawartych w wywiadzie. Co więcej nawet korzystanie ze stałych form pomocy nie ogranicza organu do przeprowadzenia wywiadu raz na 6 miesięcy. Organ może zatem przeprowadzić aktualizację wywiadu środowiskowego częściej niż w okresach wskazanych w art. 107 ust. 4 u.p.s., zwłaszcza, gdy osoba taka ubiega się często o pomoc społeczną. Samo bowiem składanie takich wniosków może oznaczać zmianę sytuacji strony, co stanowi podstawę, a nawet potrzebę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji (por. wyrok NSA z 29 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2278/24).

Niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu lub jego aktualizacji, a za takie należy uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, wypełnia dyspozycję art. 11 ust. 2 u.p.s. i - zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. - może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. wyroki NSA z: 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 95/15; 5 października 2016 r. sygn. akt I OSK 329/15; 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3598/18).

W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na wniosek skarżącego o przyznanie kolejnych świadczeń zaszła potrzeba sporządzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Do aktualizacji wywiadu jednak nie doszło.

Jak wynika z akt sprawy po złożeniu przez Skarżącego wniosku z 7 sierpnia 2024 r. pismem z 20 sierpnia 2024 r. (doręczonym wnioskodawcy 23 sierpnia 2024 r.) organ pierwszej instancji poinformował o terminie wizyty pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wyznaczył termin na dzień 30 sierpnia 2024 r. Czynność miała odbyć się w asyście funkcjonariuszy Policji. Jednocześnie organ zaznaczył, że w przypadku, gdyby ten termin nie odpowiadał wnioskodawcy, oczekuje poinformowania o tym osobiście, telefonicznie lub listownie.

W aktach postępowania znajduje się notatka służbowa z 30 sierpnia 2024 r. sporządzona przez pracownika organu pierwszej instancji z przebiegu czynności mających na celu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Skarżącego. Pracownicy socjalni udali się tam w asyście dwóch funkcjonariuszy Policji. Jak wynika z treści notatki służbowej, przeprowadzenie wywiadu nie było możliwe, ponieważ nikt z domowników nie otworzył drzwi pomimo pukania i dzwonienia dzwonkiem.

W kontekście powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organy obu instancji uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z przepisów u.p.s., zaś brak współdziałania ze strony Skarżącego prawidłowo doprowadził do wydania decyzji negatywnej w zakresie wnioskowanych usług opiekuńczych.

Dlatego też sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4, art. 11 ust. 2 u.p.s. okazały się nieusprawiedliwione jak również powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktami 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej oraz zarzut naruszenia art. 105 ust. 1 u.p.s.

Natomiast przyznać należy rację Skarżącemu co do braku podstaw prawnych do uzależnienia przyznania usług opiekuńczych od złożenia zaświadczenia od lekarza rodzinnego sporządzonego według wzoru ustalonego przez organ, co zostało podniesione w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej.

Jak wskazano w cytowanym już wyroku z 19 lutego 2026 r. I OSK 505/25 z analizy przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 50 u.p.s., jak również przepisów wykonawczych do ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598 ze zm.) oraz powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, nie wynika, aby warunkiem przyznania usług opiekuńczych był obowiązek przedłożenia przez wnioskodawcę zaświadczenia lekarskiego.

W dacie wydania decyzji organu I instancji obowiązywała uchwała Nr LXIV/619/2024 Rady Gminy N. z dnia 22 marca 2024 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania oraz szczegółowych warunków przyznawania usług sąsiedzkich, wymiaru i zakresu usług sąsiedzkich oraz sposobu rozliczania wykonywania takich usług (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2024 r., poz. 2039). W treści załącznika nr 1 do tej uchwały brak jest zapisu wprowadzającego wymóg przedstawiania zaświadczenia lekarskiego przy występowaniu o usługi opiekuńcze oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Słusznie zatem Skarżący wskazuje, że przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji nie przewidywały obowiązku przedstawienia zaświadczenia lekarskiego według ustalonego wzoru.

Sąd kasacyjny zwraca jednak uwagę, że Sąd Wojewódzki dostrzegł, iż Skarżący nie przedstawił żądanych przez organ dokumentów (w tym zaświadczenia lekarskiego) jednak z uzasadnienia jego wyroku wynika, iż przyczyną oddalenia skargi było uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zatem o ile faktycznie, organy działały wadliwie żądając przedstawienia zaświadczenia lekarskiego według ustalonego wzoru i uzależniając od tego przyznanie usług, to ich rozstrzygnięcie, z uwagi na odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego było prawidłowe.

Podsumowując stwierdzić należy, że pomimo zasadności niektórych zarzutów skargi kasacyjnej co do prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy administracji obu instancji, to jednak ze względu na uniemożliwienie przez Skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 p.p.s.a.