Decyzja z 1951 r. odebrana przez współlokatora. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 533/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M., A.D., A.S., A.Z., E.P., M.M., P.M., T.Z., W.M., Z.S. i Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r. nr KOC 7450/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.M., A.D., A.S., A.Z., E.P., M.M., P.M., T.Z., W.M., Z.S. i Z.M. (dalej: skarżący kasacyjnie), zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym została doręczona w rozumieniu tego przepisu wskutek jej uzewnętrznienia poza aparat organu administracji, polegający na przekazaniu jej Rejonowemu Urzędowi Likwidacyjnemu oraz złożeniu w sądzie wieczystoksięgowym, mimo że – zdaniem skarżących – czynności te nie stanowiły doręczenia decyzji stronom ani jej adresatom.

Zarzucono także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie statusu prawnego Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego oraz podstaw uznania go za podmiot zewnętrzny wobec organu wydającego decyzję, a w konsekwencji przyjęcie, że przekazanie mu decyzji do wiadomości stanowiło jej uzewnętrznienie wywołujące skutek odpowiadający doręczeniu.

Skarżący podnieśli ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez zaakceptowanie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania, mimo że – w ich ocenie – umorzenie nastąpiło z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zarzucono również błędną wykładnię art. 2 ust. 2 tej ustawy, polegającą na przyjęciu, że umorzenie z mocy prawa postępowania nieważnościowego wyłącza możliwość stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucili naruszenie art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez przyjęcie wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej prowadzącej – ich zdaniem – do pozbawienia strony możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, a tym samym do ograniczenia prawa do sądu i prawa do naprawienia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że pojęcie "doręczenia lub ogłoszenia" decyzji, użyte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, powinno być interpretowane ściśle. Zdaniem skarżących nie może być ono utożsamiane z każdym przypadkiem uzewnętrznienia decyzji, jej upublicznienia lub wejścia do obrotu prawnego. Samo przekazanie orzeczenia Rejonowemu Urzędowi Likwidacyjnemu oraz posłużenie się nim w postępowaniu wieczystoksięgowym nie oznaczało bowiem doręczenia decyzji jej adresatom. Podkreślono, że Rejonowy Urząd Likwidacyjny był organem państwowym, któremu dokument został przekazany jedynie do wiadomości, natomiast złożenie decyzji w sądzie wieczystoksięgowym służyło dokonaniu wpisu w księdze wieczystej.

Skarżący zakwestionowali również odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 901/21. W ich ocenie rozstrzygnięcie to zapadło na tle odmiennego stanu prawnego, a nawet przy przyjęciu wyrażonego w nim stanowiska brak było podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie decyzja została podana do wiadomości stron w sposób odpowiadający jej doręczeniu.

Podniesiono ponadto, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, jako przepis prowadzący do definitywnego zakończenia postępowań nadzorczych dotyczących decyzji wydanych przed wieloma laty, nie powinien być interpretowany rozszerzająco. W ocenie skarżących ustawowy warunek "doręczenia lub ogłoszenia" decyzji nie może być zastępowany konstrukcją jej "uzewnętrznienia" lub "wejścia do obrotu prawnego".

W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano, że taka wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza konstytucyjną zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę ochrony interesów w toku oraz prawo do sądu. Zdaniem skarżących umorzenie toczącego się postępowania nieważnościowego, połączone z niemożnością uzyskania rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa, może prowadzić do pozbawienia strony możliwości skutecznego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.

W ocenie skarżących art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej powinien być zatem interpretowany w sposób umożliwiający, mimo umorzenia postępowania nieważnościowego, stwierdzenie wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie – na podstawie art. 188 p.p.s.a. – o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się do oceny, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących z 2 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 30 lipca 1951 r. oraz decyzji tego organu z 17 października 1951 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: "ustawa zmieniająca").

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony 2 września 2021 r. i dotyczył aktów wydanych w 1951 r. Spór koncentruje się natomiast na tym, czy zgromadzony materiał pozwalał na stwierdzenie, że decyzje te zostały doręczone lub ogłoszone w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a w konsekwencji – czy w dacie wszczęcia postępowania upłynął określony w tym przepisie trzydziestoletni termin.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że przesłanka ta została spełniona.

Z materiału sprawy wynika, że orzeczenie z 30 lipca 1951 r. zostało 9 sierpnia 1951 r. doręczone I Rejonowemu Urzędowi Likwidacyjnemu, do którego było wówczas skierowane. Akt ten znalazł się następnie także w dyspozycji sądu prowadzącego postępowanie wieczystoksięgowe. Z kolei decyzja z 17 października 1951 r., skierowana do dawnych właścicieli nieruchomości, została wysłana pod wskazany adres i 23 października 1951 r. odebrana przez osobę oznaczoną nazwiskiem "[...]", przy której zamieszczono adnotację "współlok.". Z dalszej dokumentacji wynika ponadto, że treść decyzji z 17 października 1951 r. była znana osobom zainteresowanym. W piśmie z 20 stycznia 1971 r. odwoływano się do konkretnych fragmentów tej decyzji, zaś w piśmie z 25 lipca 1985 r. Z.K. i M.M. powołały się na jej ostateczny charakter.

Okoliczności te, rozpatrywane łącznie, wykluczają możliwość przyjęcia, że kontrolowane akty przez kolejne dziesięciolecia pozostawały jedynie wewnętrznymi dokumentami organu i nie funkcjonowały w obrocie prawnym.

Nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że dla zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej konieczne było wykazanie, po upływie ponad siedemdziesięciu lat, formalnie niewadliwego doręczenia każdego z kwestionowanych aktów każdej z osób posiadających status strony postępowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że brak zachowanego po kilkudziesięciu latach bezpośredniego dowodu doręczenia nie oznacza automatycznie, że decyzja nie została doręczona i nie weszła do obrotu prawnego. Okoliczność ta może zostać ustalona na podstawie całokształtu zachowanego materiału dowodowego i wynikających z niego faktów pośrednich.

Na uwagę zasługuje w tym względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2215/22, zapadły w sprawie dotyczącej zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej do orzeczenia wydanego w 1950 r. NSA zaakceptował w nim ustalenie, że historyczny akt został doręczony i funkcjonował w obrocie prawnym, mimo niezachowania bezpośredniego dowodu jego doręczenia. Podkreślono zarazem, że wejście decyzji do obrotu prawnego nie wymaga jej prawidłowego doręczenia wszystkim stronom.

Również w późniejszym wyroku z 18 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 881/24, NSA przyjął, że przy ocenie przesłanek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej dopuszczalne jest posłużenie się domniemaniem faktycznym w celu ustalenia doręczenia historycznego orzeczenia, jeżeli wniosek taki znajduje dostateczne oparcie w zgromadzonych okolicznościach sprawy.

Poglądy te mają znaczenie także dla rozpoznawanej sprawy. Nie można bowiem utożsamiać braku zachowanego dowodu doręczenia z dowodem, że doręczenie w ogóle nie nastąpiło. W sprawach odnoszących się do aktów wydanych przed kilkudziesięciu laty fakt i czas ich doręczenia mogą być wykazywane także przez inne wiarygodne okoliczności, w tym późniejsze zachowania adresatów, treść zachowanej korespondencji oraz fakt wykonywania i funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym.

Nie podważa powyższej oceny argument skargi kasacyjnej, że przesyłka zawierająca decyzję z 17 października 1951 r. została odebrana przez osobę inną niż jej adresat. Niezależnie bowiem od oceny prawidłowości tego doręczenia według obowiązujących wówczas przepisów, materiał sprawy potwierdza, że decyzja została skierowana na zewnątrz organu, dotarła pod wskazany adres, a jej treść była następnie znana osobom zainteresowanym, które powoływały się na nią w późniejszych pismach. Po kilkudziesięciu latach nie sposób pomijać tych okoliczności i wyprowadzać wyłącznie z braku możliwości szczegółowego odtworzenia sposobu odbioru przesyłki wniosku, że decyzja nigdy nie została zakomunikowana adresatom i nie funkcjonowała w obrocie.

Sąd pierwszej instancji powołał się ponadto na wyrok NSA z 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 901/21, dotyczący znaczenia uzewnętrznienia decyzji poza aparat organu administracji publicznej. Trafnie wskazują autorzy skargi kasacyjnej, że orzeczenie to nie zostało wydane na tle art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Nie oznacza to jednak, że zawarte w nim ogólne uwagi dotyczące wejścia decyzji do zewnętrznego obrotu prawnego pozostają całkowicie pozbawione znaczenia dla niniejszej sprawy.

Nie ma przy tym potrzeby przyjmowania, jak zdaje się wynikać z niektórych sformułowań uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, że każde uzewnętrznienie aktu administracyjnego jest równoznaczne z "doręczeniem", o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. W tym konkretnym stanie faktycznym zachowane dowody i wynikające z nich fakty pośrednie pozwalały przyjąć, iż akty z 1951 r. zostały wówczas zakomunikowane na zewnątrz, a decyzja z 17 października 1951 r. została skierowana do dawnych właścicieli, odebrana pod wskazanym adresem i była następnie przez osoby zainteresowane traktowana jako istniejące rozstrzygnięcie administracyjne.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wiązany przez skarżących kasacyjnie z niewyjaśnieniem przez Sąd pierwszej instancji statusu prawnego I Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w szczególności wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a więc gdy nie pozwala ustalić podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia albo odtworzyć toku rozumowania, który doprowadził Sąd do wydania określonego wyroku.

Taka sytuacja w sprawie nie występuje. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje stan faktyczny przyjęty przez Sąd, przepisy mające zastosowanie oraz motywy, dla których zaakceptowano stanowisko Kolegium. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią szczegółową polemikę właśnie z tymi motywami, co potwierdza, że uzasadnienie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Co jednak ważniejsze, ewentualny brak szerszych rozważań na temat miejsca Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego w strukturze ówczesnej administracji państwowej nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie zostało bowiem oparte wyłącznie na fakcie doręczenia orzeczenia z 30 lipca 1951 r. temu Urzędowi. Znaczenie miał cały materiał dokumentujący dalsze funkcjonowanie obu aktów, w tym wydanie decyzji z 17 października 1951 r., jej skierowanie do dawnych właścicieli, odbiór przesyłki pod podanym adresem oraz późniejsze odwoływanie się do treści tego rozstrzygnięcia.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, oparty na założeniu, że skoro postępowanie umorzyło się z mocy prawa, organ nie miał podstaw do wydania decyzji stwierdzającej ten skutek.

Zarzut ten nie uwzględnia różnicy pomiędzy nastąpieniem określonego skutku procesowego ex lege a obowiązkiem formalnego zakończenia indywidualnego postępowania administracyjnego.

Ustawodawca w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej powiązał skutek umorzenia bezpośrednio z wystąpieniem wskazanych w tym przepisie przesłanek. Organ prowadzący konkretne postępowanie musi jednak ustalić, czy przesłanki te w danej sprawie rzeczywiście wystąpiły. Ustalenie to może być przedmiotem sporu, czego dowodzi zresztą niniejsza sprawa. Strona musi zatem dysponować procesową możliwością zakwestionowania oceny organu, czy postępowanie rzeczywiście uległo umorzeniu z mocy prawa.

W konsekwencji decyzja wydawana w takiej sytuacji ma charakter deklaratoryjny. Nie wywołuje skutku umorzenia, lecz stwierdza skutek, który nastąpił wcześniej na podstawie samej ustawy.

Stanowisko takie jest obecnie utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Już w wyroku z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20, wskazano na konieczność potwierdzenia skutku wynikającego z ustawy aktem stosowania prawa. Natomiast w wyroku z 20 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1327/22, NSA jednoznacznie przyjął, że w przypadku umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wymagane jest wydanie przez organ decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej umorzenie, co umożliwia stronie skorzystanie ze środków zaskarżenia i poddanie stanowiska organu kontroli sądowej. Tożsamy kierunek przyjęto w wyroku NSA z 26 września 2023 r., sygn. akt I OSK 686/23.

Nie przeczy temu postanowienie NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1602/22. Sprawa ta dotyczyła bowiem sytuacji, w której organ ograniczył się do pisemnego poinformowania stron o umorzeniu z mocy prawa, a pismo to nie stanowiło decyzji ani innego aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego. Właśnie ta okoliczność przemawia za potrzebą wydania formalnej decyzji deklaratoryjnej.

Sąd pierwszej instancji trafnie zatem zaakceptował formę rozstrzygnięcia zastosowaną przez Kolegium. Nie doszło w tym zakresie do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

Nie znajduje również usprawiedliwienia zarzut dotyczący braku rozpoznania alternatywnego żądania skarżących, aby – w razie niemożności stwierdzenia nieważności – organ stwierdził wydanie kontrolowanych decyzji z naruszeniem prawa.

Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się w tym zakresie na założeniu, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest postępowaniem odrębnym od postępowania o stwierdzenie nieważności i może być prowadzone niezależnie od niego.

Założenie to nie znajduje podstawy w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z art. 156–158 k.p.a. wynika jednolita konstrukcja postępowania nieważnościowego. Jego przedmiotem jest ocena, czy ostateczna decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Rezultatem tego postępowania może być – zależnie od poczynionych ustaleń oraz występowania ustawowych przeszkód – między innymi stwierdzenie nieważności decyzji, odmowa stwierdzenia jej nieważności albo, w sytuacji przewidzianej w art. 158 § 2 k.p.a., stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nieważności nie stwierdzono.

Rozstrzygnięcie określone w art. 158 § 2 k.p.a. nie jest więc przedmiotem samodzielnego postępowania nadzwyczajnego. Stanowi jeden z możliwych sposobów merytorycznego zakończenia postępowania nieważnościowego.

Samo sformułowanie przez stronę alternatywnego żądania stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa nie może wykreować odrębnej sprawy administracyjnej, jeżeli przepisy prawa materialnego lub procesowego takiej sprawy nie przewidują. O istnieniu indywidualnej sprawy administracyjnej i jej przedmiocie decyduje norma prawna, a nie sposób sformułowania żądania przez wnioskodawcę.

Jeżeli zatem wskutek art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uległo umorzeniu z mocy prawa, organ nie może następnie prowadzić merytorycznej kontroli tej samej decyzji w celu ustalenia, czy zachodzi jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a. Wymagałoby to bowiem dalszego prowadzenia właśnie tego postępowania, które na mocy przepisu szczególnego uległo umorzeniu.

Odmienne stanowisko oznaczałoby w istocie możliwość obejścia jednoznacznego skutku wynikającego z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez zmianę sposobu sformułowania żądania strony.

Nie mogą prowadzić do odmiennego rezultatu argumenty odwołujące się do materiałów legislacyjnych lub publicznych wypowiedzi przedstawicieli władz państwowych, według których nowelizacja miała pozostawić osobom poszkodowanym możliwość dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych.

Materiały z procesu legislacyjnego mogą pełnić pomocniczą rolę w wykładni przepisów, nie mogą jednak zastępować treści uchwalonej normy ani prowadzić do stworzenia nieprzewidzianego ustawą odrębnego postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy rezultat wykładni językowej i systemowej przepisów art. 156–158 k.p.a. jest jednoznaczny, nie ma podstaw do wyprowadzenia z wypowiedzi towarzyszących procesowi legislacyjnemu kompetencji organu administracji, której ustawa mu nie przyznaje.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny ma na względzie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej został zakwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich we wniosku skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, zarejestrowanym pod sygn. akt K 2/22, w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa. Sam fakt wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie pozbawia jednak zakwestionowanego przepisu mocy obowiązującej.

Okoliczność ta nie stanowi również sama przez się podstawy do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 711/25, zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i wymaga oceny, czy wynik innego postępowania ma charakter prejudycjalny dla rozpoznawanej sprawy. NSA zwrócił przy tym uwagę, że problematyka stosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej była już wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa kasacyjnego.

Również w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że rozpoznanie skargi kasacyjnej powinno być uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy K 2/22. W razie późniejszego stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności zastosowanego przepisu z Konstytucją system prawny przewiduje środki służące wzruszeniu prawomocnego orzeczenia wydanego na jego podstawie.

Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżących, że z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji wynika prawo do nieograniczonego w czasie prowadzenia nadzwyczajnego postępowania zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych. W demokratycznym państwie prawnym ochronie podlegają zarówno prawa jednostki, jak i pewność prawa, bezpieczeństwo obrotu oraz stabilność stosunków prawnych ukształtowanych na podstawie ostatecznych aktów władzy publicznej.

Na znaczenie tej ostatniej wartości zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazując na potrzebę ustawowego ograniczenia możliwości eliminowania z obrotu, po znacznym upływie czasu, decyzji ostatecznych dotkniętych wadą rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca dysponował zatem podstawą konstytucyjną do wprowadzenia ograniczeń czasowych nadzwyczajnej kontroli decyzji.

Także najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie daje podstaw do odmowy zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. W wyroku z 18 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 881/24, NSA zaakceptował zastosowanie tego przepisu jako podstawy umorzenia postępowania nieważnościowego wszczętego po upływie trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanego aktu.

Nie ma przy tym podstaw do utożsamiania ograniczenia możliwości korzystania z określonego nadzwyczajnego trybu administracyjnego z całkowitym zamknięciem drogi sądowej w rozumieniu art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te gwarantują prawo dostępu do sądu w granicach i na zasadach określonych przez ustawodawcę, nie ustanawiają natomiast konstytucyjnego prawa do zachowania w niezmienionym kształcie konkretnego nadzwyczajnego środka weryfikacji decyzji administracyjnych ani do korzystania z niego bez ograniczeń czasowych.

Także art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, ustanawiający zasadę wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, nie przesądza o obowiązku utrzymywania w nieskończoność każdej dotychczasowej procedury służącej uzyskaniu prejudykatu potrzebnego do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego.

Nie oznacza to, że podnoszone przez skarżących skutki nowelizacji dla możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych są pozbawione doniosłości. Kwestia ta stała się przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 2/22. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące jest jednak to, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej pozostaje elementem obowiązującego porządku prawnego i brak jest podstaw do odmowy jego zastosowania w przedstawionym stanie faktycznym.

Za zbędne dla wyniku sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznaje natomiast szersze rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnoszące się do społecznych, ekonomicznych i historycznych aspektów reprywatyzacji nieruchomości warszawskich oraz do oceny rozłożenia ciężarów wynikających z następstw decyzji wydawanych w okresie powojennym. Rozważania te nie były konieczne do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji i nie stanowią podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Trafność zastrzeżeń skarżących wobec niektórych tego rodzaju wypowiedzi Sądu pierwszej instancji nie oznacza jednak, że zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie wynik kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest prawidłowy. Wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony 2 września 2021 r., a więc po upływie blisko siedemdziesięciu lat od wydania i funkcjonowania w obrocie prawnym aktów objętych tym wnioskiem. Zgromadzony materiał pozwalał przyjąć, że akty te zostały zakomunikowane na zewnątrz i wywoływały skutki prawne już w 1951 r., a treść decyzji z 17 października 1951 r. była znana zainteresowanym przynajmniej wiele dziesięcioleci przed wszczęciem postępowania nieważnościowego.

Spełnione zostały zatem przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Prawidłowo też Kolegium zakończyło postępowanie decyzją o charakterze deklaratoryjnym, stwierdzającą skutek umorzenia następujący z mocy ustawy. Brak było jednocześnie podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, gdyż rozstrzygnięcie przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a. jest jednym ze sposobów merytorycznego zakończenia postępowania nieważnościowego, a nie przedmiotem samodzielnego trybu nadzwyczajnego.

W rezultacie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 105 § 1 k.p.a., jak również zarzuty odnoszące się do art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie mogły doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku.

Zaskarżony wyrok, niezależnie od wskazanych wyżej zastrzeżeń odnoszących się do części jego argumentacji, odpowiada prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.