Brak dokumentów zarządu przesądził o nabyciu działek przez gminę z mocy prawa

Wyrokiem z 28 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3053/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w W. (Skarżąca) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (Komisja) z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.

Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając:

a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:

1) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem iż, w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji,

b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę: gdyby Sąd i instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona,

Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu na rzecz Skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

- rozpoznanie skargi na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Organy obu instancji uznały, że zachodzą podstawy faktyczne i prawne dla stwierdzenia nabycia przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonych w jednostce ewidencyjnej Miasto P., obrębie ewidencyjnym [...] D., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni 0,2147 ha, nr [...] o powierzchni 0,0025 ha, nr [...] o powierzchni 0,0282 ha, objętych księgą wieczystą nr [...] oraz jako działka nr [...] o powierzchni 0,0741 ha, objęta księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w T.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazały art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej "ustawa komunalizacyjna").

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że sporne działki w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiły własność Skarbu Państwa. W ich ocenie spełniona została również przesłanka należenia tychże działek do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, bowiem nie zostały one oddane w zarząd, użytkowanie ani w użytkowanie wieczyste.

Stanowisko organów obu instancji podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę.

W zarzutach objętych punktem b petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzucała sądowi błędne ich zastosowanie i oddalenie skargi pomimo zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak wynika ze sformułowania zarzutu oraz jego uzasadnienia, w ocenie Skarżącej wadliwe było stanowisko dotyczące możliwości wykazania istnienia prawa zarządu wyłącznie na podstawie określonych dokumentów, to jest dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia uchwalonego dopiero 10 lutego 1998 r.

Skarżąca nie wskazała ani pełnego tytułu ani publikatora przywołanego przez nią aktu prawnego. Zwrócić należy jednak uwagę, że rozpoznawana sprawa dotyczy prawidłowości decyzji komunalizacyjnej, czyli decyzji dotyczącej stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Ani organy ani Sąd Wojewódzki nie zarzucili Skarżącej zaniechania przedstawienia dokumentów wymienionych w aktach prawnych wydanych po dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

Podstawą dla uznania, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności spornego gruntu przez Gminę było nieprzedstawienie przez Skarżącą żadnych dokumentów potwierdzających ustanowienie na jej rzecz prawa zarządu w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm., dalej: "ustawa o gospodarce gruntami"). Zwrócić należy również uwagę, że dokumentów tych poszukiwały w toku postępowania również organy zwracając się do Prezydenta Miasta P. Organ ten w oświadczeniu z 13 października 2015 r. wskazał, że w urzędzie brak jest dokumentów potwierdzających przekazanie spornych działek w zarząd lub użytkowanie.

Z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie Skarżącej ustanowienie zarządu polegało na przekazaniu nieruchomości do korzystania określonej jednostce. Skarżąca podkreślała również, że w poprzednim ustroju nie zawsze dochowywano należytej staranności przy formalnym ustanawianiu zarządu i przechowywaniu dokumentów zaś uchybienia w działaniu organu administracji nie mogą rodzić negatywnych skutków dla podmiotów spoza aparatu państwa. Zwracała uwagę, że przedsiębiorstwa państwowe nie miały ani środków prawnych ani realnej możliwości i potrzeby ich stosowania dla wymuszenia na organie wydania, sporządzenia bądź przechowywania dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami.

W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że Skarżąca nie dysponuje dokumentami o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami ustanawiającymi zarząd lub użytkowanie na przedmiotowej nieruchomości.

W uchwałach z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 i 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia P., w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że P. nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.

W obu powołanych uchwałach wyraźnie zostało stwierdzono, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

Jak zwrócono uwagę w wyroku NSA z 26 sierpnia 2026 r. I OSK 418/25, interpretacja przepisów prawa wyrażona w uchwale, zarówno konkretnej jak i abstrakcyjnej, jest pośrednio wiążąca dla wszystkich składów orzekających. Oznacza to, że skład sądu administracyjnego rozpoznający konkretną sprawę administracyjną nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa odmiennej od tej wyrażonej w treści sentencji uchwały, w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Przepisem art. 269 § 1 p.p.s.a. uniemożliwiono jakiemukolwiek składowi sądu administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 1362).

W konsekwencji, pomimo negowania przez Skarżącą stanowiska wyrażonego w powyższych uchwałach, zarówno Sąd Wojewódzki jak i obecnie rozpoznający sprawę Sąd kasacyjny pozostają nim związani. Oznacza to w realiach rozpoznawanej sprawy, że wobec nieprzedstawienia przez Skarżącą dokumentów potwierdzających przysługiwanie jej prawa zarządu lub użytkowania do spornych nieruchomości, nie było możliwe uznanie, że zaistniały przesłanki wyłączające ich komunalizację.

Wobec powyższego nieskuteczne są wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Sąd Wojewódzki był w tym zakresie związany wykładnią przedstawioną w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej należy podkreślić, że jedyną materialnoprawną podstawą wyłączenia mienia z komunalizacji jest art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. P. nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. P. w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej – realizacja usług transportowych nie jest bowiem wykonywaniem zadań organów administracji rządowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Konsekwencją powyższego jest niemożność zastosowania do tego stanu faktycznego art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Wykaz tych przedsiębiorstw i jednostek określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r., w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe P. jako podmiotu wyłączonego z komunalizacji.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.