Odłogujące działki pod obwodnicę. NSA oddalił skargę kasacyjną w sprawie 5% dopłaty

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2415/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.O., B.B. i A.D. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 12 września 2022 r. nr DLI-V.7615.40.2022.MG w przedmiocie ustalenia odszkodowania w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego oraz w punkcie 3. nakazał zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżących A.O., B.B. i A.D. solidarnie kwotę 2616 złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 26 września 2019 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy [...] i [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], obejmującej m.in. nieruchomość położoną w obrębie [...] [...], gminie [...], oznaczonej jako działki nr A o pow. 0,5748 ha, nr B o pow. 0,9573 ha, nr C o pow. 1,6499 ha, nr D o pow. 0,6436 ha, nr E o pow. 0,2585 ha, nr F o pow. 0,3137 ha (dalej: "decyzja zrid"). Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Stała się ona ostateczna 6 listopada 2019 r.

W następstwie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość, stanowiąca współwłasność A.O., B.B. i A.D. w udziałach po 1/3 części, przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

W związku z powyższym Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 29 marca 2022 r. ustalił odszkodowanie z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości w łącznej wysokości 2.634.800 zł, w tym po 871.813,33 zł na rzecz każdego ze współwłaścicieli (pkt 1 decyzji). W pkt 2 odmówił powiększenia tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zaś w pkt 3 zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] do wypłaty odszkodowania.

A.O., B.B. i A.D. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego co do pkt 2 decyzji.

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 12 września 2022 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego w zaskarżonej części. Minister stwierdził, że inwestor nie objął przedmiotowej nieruchomości w posiadanie w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez jej dotychczasowych współwłaścicieli zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid, wobec czego nie zachodziły podstawy do podwyższenia odszkodowania o 5%. Organ odwoławczy przyjął, że do wydania nieruchomości w sposób dorozumiany nie wystarcza sama wola jej wydania po stronie dotychczasowego właściciela. Konieczne jest także objęcie nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym przekazaniu nieruchomości.

A.O., B.B. i A.D. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podtrzymali stanowisko prezentowane w odwołaniu. Podnieśli w szczególności, że od czasu wydania decyzji zrid nieruchomość nie była przez nich ani przez inne osoby za ich zgodą użytkowana i pozostawała odłogiem. Nie prowadzono na niej prac rolnych ani innych czynności mogących uniemożliwiać inwestorowi objęcie jej w posiadanie. Zaprzestanie wykonywania władztwa nad nieruchomością powinno zatem zostać potraktowane jako jej wydanie. Wskazano ponadto, że A.D. w ustawowym terminie złożyła oświadczenie wyrażające wolę przekazania wywłaszczonych działek.

Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 176 – dalej: specustawa drogowa) powiększenie odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości uzależnione jest od wydania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego w terminie określonym w tym przepisie. Sąd podkreślił, że przepisy nie przewidują szczególnej formy wydania nieruchomości. Nie jest w szczególności wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani dokonanie innej sformalizowanej czynności.

W ocenie Sądu również bierne zachowanie dotychczasowego właściciela, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oraz nieczynieniu przeszkód w objęciu nieruchomości przez inwestora, może prowadzić do przekazania władztwa faktycznego. Ocena, czy do wydania nieruchomości doszło w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, nie jest natomiast uzależniona od tego, kiedy inwestor faktycznie wkroczył na nieruchomość. Dla wykazania wydania nieruchomości dopuszczalne są również dowody pośrednie, pozwalające ustalić, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej. Dotyczy to zwłaszcza nieruchomości niezabudowanych i nieogrodzonych.

WSA zwrócił uwagę, że A.D. która otrzymała zawiadomienie o inwestycji 7 października 2019 r., pismem z 14 października 2019 r. złożyła inwestorowi oświadczenie o wydaniu nieruchomości, a więc w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy powinien był, stosownie do art. 136 k.p.a., wyjaśnić, czy oświadczenie to zostało złożone wyłącznie w jej imieniu, czy również w imieniu pozostałych współwłaścicieli.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że złożenie takiego oświadczenia stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. W ocenie WSA jest to czynność zwykłego zarządu, gdyż nie prowadzi do uszczuplenia majątku współwłaścicieli, lecz może skutkować zwiększeniem należnego im odszkodowania.

Sąd miał przy tym na uwadze, że przedmiotem wywłaszczenia były niezabudowane i nieogrodzone działki leżące odłogiem, zaś inwestor, z uwagi na zamiar zmiany projektu budowlanego, zwlekał z objęciem ich we władanie. W tych okolicznościach złożone w ustawowym terminie oświadczenie A.D. dokumentowało wolę wydania nieruchomości pod inwestycję drogową i – w braku dowodów przeciwnych – mogło świadczyć również o woli przekazania jej przez pozostałych współwłaścicieli.

Brak wyjaśnienia tej kwestii WSA uznał za naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził ponadto naruszenie art. 15 k.p.a., uznając, że organ odwoławczy nie dokonał ponownego, wnikliwego zbadania całokształtu sprawy w zakresie przesłanek podwyższenia odszkodowania o 5%.

Zdaniem Sądu organy obu instancji niesłusznie skoncentrowały się na ustaleniu, czy inwestor w ustawowym terminie rozpoczął prace budowlane na wywłaszczonej nieruchomości, utożsamiając tę okoliczność z jej dobrowolnym wydaniem. Taką interpretację art. 18 ust. 1e specustawy drogowej WSA uznał za nadmiernie zawężającą. Wskazał zarazem, że zawarte w uprzednio wydanej decyzji kasatoryjnej sugestie dotyczące tej kwestii nie miały charakteru przesądzającego. Skarżący, zgodnie z twierdzeniami ich pełnomocnika, od chwili powzięcia informacji o wydaniu decyzji zrid z 26 września 2019 r. pozostawali bierni i nie wykonywali wobec wywłaszczonego gruntu żadnych uprawnień właścicielskich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii, zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uznaniu, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania przez niewyjaśnienie w trybie art. 136 k.p.a., czy A.D. złożyła oświadczenie o wydaniu nieruchomości wyłącznie w imieniu własnym, czy także w imieniu wszystkich współwłaścicieli, podczas gdy – zdaniem autora skargi kasacyjnej – wydanie nieruchomości stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, wymagającą zgodnej woli wszystkich współwłaścicieli.

W ramach drugiego zarzutu, również opartego na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Minister zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji zaniechał ponownego, wnikliwego zbadania sprawy w jej całokształcie w zakresie przesłanek zwiększenia odszkodowania o 5%, mimo że – według skarżącego kasacyjnie – organ takie postępowanie przeprowadził.

Wnoszący skargę kasacyjną wniósł, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister zakwestionował przede wszystkim stanowisko Sądu pierwszej instancji co do charakteru prawnego czynności polegającej na wydaniu nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyroki z 2 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 193/15, z 7 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2790/12, oraz z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3237/19, wskazał, że wyrażenie woli wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga współdziałania wszystkich współwłaścicieli.

Autor skargi kasacyjnej zakwestionował również stanowisko WSA, zgodnie z którym organ odwoławczy nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego. Wskazał, że z akt sprawy wynikało, iż A.O. i B.B. odebrali zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid w dniu 3 października 2019 r., natomiast A.D. – 7 października 2019 r. Jedynie A.D. złożyła inwestorowi pismo z 14 października 2019 r. zawierające oświadczenie o wydaniu nieruchomości. Pozostali współwłaściciele analogicznych oświadczeń nie złożyli.

W toku postępowania ustalono także, że na przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto robót budowlanych. Z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z 8 lutego 2022 r. wynikało, że inwestor pozostawał na etapie prac projektowych i planował w IV kwartale 2022 r. wystąpić o zmianę decyzji zrid, a dopiero po uzyskaniu decyzji zamiennej miał zostać ogłoszony przetarg na wykonanie robót budowlanych. W konsekwencji inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie 30 dni od otrzymania przez dotychczasowych współwłaścicieli zawiadomień o wydaniu decyzji zrid.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający, czy w okolicznościach sprawy doszło do wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zarzuty te nie są zasadne.

Na wstępie należy jedynie zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim Sąd ten zakwalifikował oświadczenie jednego ze współwłaścicieli o wydaniu całej nieruchomości jako czynność zwykłego zarządu. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia przesądzającego dla oceny legalności zaskarżonego wyroku. Istotne pozostaje bowiem to, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych pozwalających ocenić, czy współwłaściciele w ustawowym terminie faktycznie umożliwili inwestorowi objęcie nieruchomości.

Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej powiększenie odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości następuje w razie jej wydania przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego w terminie określonym w tym przepisie.

Pojęcia "wydania nieruchomości" nie można przy tym utożsamiać wyłącznie z fizycznym wkroczeniem inwestora na grunt ani z rozpoczęciem robót budowlanych. Przepisy nie wymagają również zachowania szczególnej formy przekazania nieruchomości. Dla zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy dotychczasowy właściciel, w ustawowym terminie, zaprzestał wykonywania władztwa nad nieruchomością i stworzył inwestorowi rzeczywistą możliwość objęcia jej w posiadanie.

W tym zakresie trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na charakter przejętej nieruchomości oraz sposób zachowania jej dotychczasowych właścicieli.

Przedmiotem przejęcia były działki niezabudowane i nieogrodzone, pozostające odłogiem. Z ustaleń sprawy nie wynikało, aby po wydaniu decyzji zrid skarżący użytkowali nieruchomość, prowadzili na niej działalność rolniczą, składowali rzeczy, utrzymywali ogrodzenie lub podejmowali jakiekolwiek czynności uniemożliwiające albo utrudniające inwestorowi dostęp do gruntu.

Przeciwnie, twierdzenia skarżących wskazywały na całkowite zaprzestanie wykonywania uprawnień właścicielskich. Okoliczność ta wymagała szczegółowej oceny przez organy, zwłaszcza że nieruchomość ze względu na swój niezabudowany i nieogrodzony charakter mogła zostać objęta przez inwestora bez konieczności podejmowania przez dotychczasowych właścicieli dodatkowych czynności faktycznych.

Znaczenie miało również to, że A.D., która otrzymała zawiadomienie o wydaniu decyzji zrid 7 października 2019 r., już 14 października 2019r. skierowała do inwestora pismo zawierające oświadczenie o wydaniu nieruchomości. Oświadczenie to stanowiło dodatkowy element materiału dowodowego wskazujący na gotowość przekazania gruntu pod inwestycję.

W tej sytuacji samo ustalenie, że inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie 30 dni, nie mogło być wystarczającą podstawą odmowy zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Z akt sprawy wynikało, że brak wejścia inwestora na nieruchomość nie był następstwem zachowania jej dotychczasowych właścicieli. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] w piśmie z 8 lutego 2022 r. wskazała, że na nieruchomościach nie były prowadzone roboty budowlane, ponieważ inwestor pozostawał na etapie prac projektowych i zamierzał wystąpić o zmianę decyzji zrid, a dopiero po uzyskaniu decyzji zamiennej planował ogłoszenie przetargu na roboty budowlane.

Oznacza to, że niewykorzystanie nieruchomości w okresie następującym po wydaniu decyzji zrid wynikało z przyczyn pozostających po stronie inwestora, nie zaś z jakichkolwiek przeszkód stwarzanych przez dotychczasowych właścicieli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla wykładni art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Jeżeli dotychczasowy właściciel przestaje korzystać z nieruchomości, nie wykonuje wobec niej żadnych uprawnień właścicielskich, nie ogranicza dostępu do gruntu i nie podejmuje działań utrudniających jego objęcie, zaś inwestor może w każdej chwili wejść na nieruchomość, to sam fakt, że inwestor z przyczyn organizacyjnych, projektowych lub technicznych z tej możliwości nie korzysta, nie może automatycznie prowadzić do odmowy powiększenia odszkodowania.

Przeciwne stanowisko oznaczałoby, że uzyskanie 5% zwiększenia odszkodowania byłoby uzależnione nie tyle od zachowania dotychczasowego właściciela, ile od decyzji inwestora co do momentu faktycznego rozpoczęcia korzystania z nieruchomości. Taki rezultat nie znajduje dostatecznego oparcia w treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Przepis ten premiuje bowiem zachowanie właściciela polegające na dobrowolnym i szybkim udostępnieniu nieruchomości pod realizację inwestycji. Z punktu widzenia realizacji celu tej regulacji istotne jest zatem to, czy właściciel usunął przeszkody w objęciu nieruchomości i umożliwił inwestorowi swobodne nią dysponowanie, a nie to, w jakim dniu inwestor faktycznie zdecydował się rozpocząć roboty lub wejść na grunt.

Nie oznacza to, że samo twierdzenie właściciela o niewykonywaniu prawa własności każdorazowo przesądza o wydaniu nieruchomości. Okoliczność ta powinna podlegać ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organy powinny były jednak zbadać, czy po stronie dotychczasowych właścicieli istniały jakiekolwiek faktyczne przeszkody w objęciu nieruchomości przez inwestora oraz czy sposób korzystania z gruntu po wydaniu decyzji zrid świadczył o pozostawieniu go do jego swobodnej dyspozycji.

Takiej oceny zabrakło.

Organy skoncentrowały się przede wszystkim na tym, że inwestor nie objął nieruchomości i nie rozpoczął na niej robót budowlanych. Nie ustaliły natomiast, czy brak faktycznego wejścia na grunt wynikał z niemożności objęcia nieruchomości z przyczyn leżących po stronie współwłaścicieli, czy też – jak wynikało z materiału sprawy – wyłącznie z harmonogramu i sposobu przygotowania inwestycji.

W konsekwencji trafne pozostaje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja została wydana bez wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności mających znaczenie dla zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Uzasadniało to stwierdzenie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, obowiązany był samodzielnie ocenić wszystkie okoliczności mające znaczenie dla ustalenia, czy nieruchomość została w ustawowym terminie rzeczywiście udostępniona inwestorowi. Tymczasem zasadnicze znaczenie przypisano samemu brakowi faktycznego objęcia gruntu przez inwestora, bez dostatecznego wyjaśnienia, czy po stronie dotychczasowych właścicieli istniała jakakolwiek przeszkoda w takim objęciu.

Wymaga przy tym podkreślenia, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie przesądza, iż skarżącym przysługuje powiększenie odszkodowania o 5%. Oznacza jedynie, że odmowa jego przyznania wymaga uprzedniego pełnego wyjaśnienia rzeczywistego sposobu korzystania z nieruchomości po wydaniu decyzji zrid oraz ustalenia, czy inwestor miał faktyczną i nieskrępowaną możliwość objęcia jej w posiadanie.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien zatem ustalić przede wszystkim, czy w przewidzianym ustawą terminie współwłaściciele zaprzestali wykonywania władztwa nad nieruchomością oraz czy ich zachowanie powodowało jakiekolwiek przeszkody w swobodnym dostępie do niej i objęciu jej przez inwestora. Dopiero na podstawie takich ustaleń możliwa będzie prawidłowa ocena przesłanki "wydania nieruchomości" w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

W rezultacie, mimo że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni części argumentacji Sądu pierwszej instancji dotyczącej charakteru czynności jednego ze współwłaścicieli, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Stwierdzone braki postępowania wyjaśniającego uzasadniały uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.