Odrębne pismo rzeczoznawcy zamiast klauzuli w operacie. Wyrok WSA uchylony

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2022r. IV SA/Wa 1370/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Z. i P. Z. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 lutego 2022 r. nr DLI-V.7615.51.2021.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania:

1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 22 stycznia 2021 r. nr GN-II.7570.25.156.2019.RK,

2. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących D. Z. i P. Z. solidarnie kwotę 7417 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość położona w gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,3089 ha oraz nr [...] o pow. 0,2379 ha, została objęta decyzją Wojewody Lubelskiego Nr [...] z dnia 7 października 2019 r., nr IF.1.7820.23.2018.BD o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S19 Lublin – Rzeszów. Powyższa decyzja Wojewody Lubelskiego stała się ostateczna z dniem 14 listopada 2019 r.

Decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r., nr GN-IL7570.25.156.2019.RK, Wojewoda Lubelski orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 102.331,95 zł za powyższą nieruchomość, w pkt 2 o przyznaniu ustalonej kwoty odszkodowania na rzecz B. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia hipotek ustanowionych na przedmiotowej nieruchomości oraz na rzecz P. i D. małż. Z. w wysokości 12.608,19 zł z tytułu przejęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli D. i P. Z.

Decyzją z dnia 16 lutego 2022 r. (nr jak wyżej) Minister Rozwoju i Technologii uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 22 stycznia 2021 r. i orzekł o:

1. ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w gminie K., w obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,3089 ha oraz nr [...] o pow. 0,2379 ha, objętą decyzją Wojewody Lubelskiego nr [...] z dnia 7 października 2019 r., nr IF.L7820.23.2018.BD, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S-19 Lublin- Rzeszów,

2. przyznaniu ww. odszkodowania na rzecz B. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia hipotek ustanowionych na przedmiotowej nieruchomości oraz na rzecz P. i D. małż. Z. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości,

Minister ustalił, że z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kraśniku, V Wydział Ksiąg Wieczystych, wynika, że nieruchomość obejmująca m.in. działki nr [...] o pow. 0,6402 ha oraz nr [...] o pow. 0,4702 ha przed ich nabyciem z mocy prawa przez Skarb Państwa stanowiła współwłasność P. i D. małż. Z. Dział III zawiera wpis dożywotniej służebności osobistej mieszkania w % części domu na działce nr [...]. Natomiast w dziale IV wpisane są 3 hipoteki umowne ustanowione na rzecz B. tytułem zabezpieczenia spłaty kredytu.

W dalszej części uzasadnienia decyzji, Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia 19 marca 2020 r., sporządzony na zlecenie Wojewody Lubelskiego przez rzeczoznawcę majątkowego P. B. (nr uprawnień [...]), któremu nadano klauzulę aktualizacyjną pismem z dnia 20 lipca 2021 r. Organ II instancji zwrócił uwagę na jego określone ustalenia, które zamieścił w uzasadnieniu decyzji. Oceniając operat szacunkowy z dnia 19 marca 2020 r., sporządzony na zlecenie Wojewody Lubelskiego przez rzeczoznawcę majątkowego P. B., Minister powołał się na brzmienie przepisów u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555 tj.; dalej: rozporządzenie) w tym: § 36 ust. 1, § 36 ust. 4, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7.

Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności operatu szacunkowego z dnia 19 marca 2020 r., organ wskazał, iż nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Zdaniem organu opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia. Nieruchomości przyjęte do porównania zostały wytypowane zgodnie z przedstawioną przez biegłego analizą rynku i odzwierciedlały charakterystykę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Przedstawiona przez biegłego charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania wskazuje, że nieruchomości wybrane przez biegłego są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem ich lokalizacji, tj. są oddalone od miasta powiatowego, oraz ich otoczenia, gdyż są położone w sąsiedztwie terenów rolnych. Na tej podstawie, według Ministra, biegły prawidłowo uzasadnił wybór nieruchomości, które tworzą zbiór transakcji porównawczych oraz prawidłowo określił cechy różniące nieruchomości.

Minister uznał za chybiony zarzut przyjęcia do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi, których drogowy charakter nie wynika tylko z dokumentów planistycznych, ale także z celu nabycia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie przewidują obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odszkodowawczym. Organ II instancji nie podważył mocy dowodowej operatu szacunkowego z uwagi na oparcie wyceny nasadzeń o opracowanie "Szacowanie wartości ogrodniczych plantacji kultur wieloletnich", które, jak zauważył, aktualizowano już po sporządzeniu przedmiotowego operatu szacunkowego. Wskazał, że w myśl art. 156 u.g.n. operat szacunkowy stanowi kompleksową i sformalizowaną opinię o wartości nieruchomości i może być wykorzystywany, pod pewnymi warunkami, przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia i dodał, że w piśmie z dnia 24 lipca 2020 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zastrzeżeń dotyczących wyceny nasadzeń i podtrzymał sporządzony przez siebie operat szacunkowy.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na przedłożony do akt sprawy w toku postępowania przed Wojewodą Lubelskim kontroperat, sporządzony w dniu 3 września 2020 r. na zlecenie dotychczasowego właściciela przez rzeczoznawcę majątkowego P. D.. W treści decyzji przedstawił streszczenie wskazanego kontroperatu, a oceniając operat szacunkowy sporządzony na zlecenie stron wskazał, że niedostatecznie uzasadnione jest nieprzyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego P.D. transakcji drogowych na analizowanym rynku z uwagi na fakt, że zgodnie z dokumentami planistycznymi ich przeznaczenie jest inne niż drogowe. W ocenie organu odwoławczego przyjęte przez biegłego P. D. nieruchomości porównawcze nie spełniają kryterium podobieństwa. W ocenie Ministra, Wojewoda Lubelski prawidłowo ocenił przedłożony przez stronę operat szacunkowy z dnia 7 września 2020 r. wskazując, że nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P.D. transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli D. Z. i P.Z..

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 22 stycznia 2021 r. nr GN-II.7570.25.156.2019.RK.

Sąd Wojewódzki zauważył, że z art. 156 ust. 4 u.g.n. wynika, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 (12 miesięcy), po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W art. 156 ust. 4 u.g.n. Ustawodawca unormował zatem warunki dopuszczalności uznania aktualności operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Charakter operatu szacunkowego, jako opinii o wartości nieruchomości normatywnie wiążącej przy ustalaniu różnych należności, powoduje konieczność bezwzględnego przestrzegania powołanego art. 156 ust. 4 dla uzyskania skutków, które z tego przepisu wynikają.

Zdaniem Sądu I instancji, w znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 19 marca 2020 r. nie ma umieszczonej klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W aktach sprawy znajduje się co prawda dokument zatytułowany "Klauzula dotycząca aktualności operatu szacunkowego" z 20 lipca 2021 r. sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego P. B., z której wynika, że w ocenie rzeczoznawcy "wartość przedmiotowej nieruchomości jest wciąż aktualna, a operat szacunkowy z dnia 19 marca 2020 r. zachował swoją aktualność i może być w dalszym ciągu wykorzystywany w celu, dla którego został sporządzony" – dokument ten, w ocenie Sądu nie spełnia jednak ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n., skoro stosowna klauzula nie została umieszczona w samym operacie szacunkowym, jako jego integralna treść dla dopuszczalności wykorzystania tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. O ile bowiem operat szacunkowy w terminie jego ważności do 12 miesięcy od daty jego sporządzenia stanowi prawnie określony dowód wartości nieruchomości, o tyle może taki dowód stanowić także po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jeżeli będzie zawierał w swojej treści klauzulę określoną w art. 156 ust. 4 u.g.n., czyli gdy klauzula ta będzie umieszczona w tym operacie i jednocześnie zostanie do tego operatu dołączona analiza, o której mowa w powołanym art. 156 ust. 4. Ustawowa dyspozycja umieszczenia omawianej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenia do niego powołanej analizy wskazuje bowiem, że zarówno umieszczenie tej klauzuli, jak i dołączenie do operatu powołanej analizy powinno wynikać z treści operatu, skoro po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia wykorzystanie tego operatu jest uwarunkowane wynikaniem z jego treści spełnienia warunków określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu powyższe oznacza, że ocena dopuszczalności w postępowaniu o ustalenie odszkodowania operatu szacunkowego sporządzonego 19 marca 2020 r., jako miarodajnego dowodu w sprawie, została dokonana wbrew brzmieniu art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Błędna ocena organów prawidłowości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 19 marca 2020 r., gdy operat ten nie spełniał w datach wydania zaskarżonej decyzji (16 lutego 2022 r.) wymagań określonych w art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., skutkowało przyjęciem przez organ za podstawę ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego, którego nie można było uznać za dowód wartości nieruchomości. Innymi słowy, przyjąć należało, że organ odwoławczy rozstrzygał w sprawie opierając się na operacie szacunkowym, który utracił walor aktualności i jako taki nie mógł stanowić dowodu w sprawie.

W konsekwencji doszło do naruszenia w postępowaniu przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego, w szczególności art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy.

Wszystko to też oznacza całkowitą dezaktualizację operatu stanowiącego podstawą ustalenia odszkodowania przez Ministra i Wojewodę. Dokonanie aktualizacji operatu z 19 marca 2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. B. nie jest obecnie uprawnione z powodu upływu maksymalnego okresu, na jaki może być w obowiązującym stanie prawnym przedłużona aktualność operatu, tj. 24 miesięcy, dająca uprawnienie do wykorzystywania operatu do celu, dla którego został sporządzony. Bezprzedmiotowa staje się zatem konieczność potwierdzenia (w sposób prawidłowy) aktualności operatu sporządzonego w sprawie. Z uwagi na powyższe Sąd za przedwczesne uznał merytoryczne odnoszenie się do kwestii spornych, podniesionych w skardze, dotyczących postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, w tym i operatu szacunkowego. Gdy sprawa ponownie wróci do postępowania administracyjnego, zajdzie konieczność przeprowadzenia dowodu z nowego operatu szacunkowego, o którego sporządzenie organ zwróci się do uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego, a następnie przeprowadzenie postępowania, w którym miarodajny będzie dowód w postaci operatu odpowiadający treści art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., a nadto i innym przepisom ustaw powołanych przez Sąd na wstępie rozważań. Postępowanie winno także zostać przeprowadzone z poszanowaniem zasad ogólnych i zasad postępowania dowodowego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii (obecnie Minister Finansów i Gospodarki) zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r, poz. 329, ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.), dalej: u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy błędnie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego przy wydawaniu decyzji, uznając prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności.

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art,. 107 § 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.), dalej: Kpa, poprzez przyjęcie, iż operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu, w oparciu o który możliwe było ustalenie odszkodowania, gdyż nie spełniał wymagań określonych w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.

Wskazując na powyższe okoliczności wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Nadto Minister wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o:

1) oddalenie skargi w całości:

2) zasądzenie od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935ze zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w ww. skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6,7,76 §1, 77§1 i art. 80 oraz art. 107§3 k.p.a. Mając zaś na uwadze treść ww. zarzutów, skład orzekający uznał, że ponieważ rozstrzygający charakter miała w niniejszej sprawie ocena zasadności zarzutów prawnomaterialnych (ich ocena przekładała się następnie na ocenę zarzutów procesowych) fakt ten uzasadniał odniesienie się w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że skarga wniesiona przez D. Z. i P. Z. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 lutego 2022 r., o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości 102 331,95 zł z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie K. w obrębie [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,3089 ha i [...] o pow. 0, 2379 ha była zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy: art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 12 ust. 4c, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 1e, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176, z późn. zm. - dalej: "specustawa drogowa") oraz przepisy m.in. art. 134 ust. 1,3 i 4 , art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. - dalej u.g.n.). Stosownie zaś do dyspozycji przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, a którą - zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. - stanowi operat szacunkowy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, operat sporządzony w sprawie nie mógł być jednak traktowany jako operat posiadający - w dacie orzekania - ową klauzulę potwierdzającą jego dalszą aktualność, gdyż tego rodzaju klauzula nie została w nim umieszczona. W aktach sprawy - jak ustalił Sąd I instancji - znajdowało się jedynie odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy będący podstawą rozstrzygnięcia, opatrzone datą 20 lipca 2021 r. i zatytułowane: "Klauzula dotycząca aktualności operatu szacunkowego". W treści tego pisma wskazano zaś, że rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego oraz dokonał analizy zmian czynników prawnych oraz innych uwarunkowań wpływających na wycenę. Z tym stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgodził się Minister Rozwoju i Technologii, który sformułował wyżej przytoczone zarzuty skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w granicach podniesionych zarzutów skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut błędnej wykładni art. 156 ust. 4 u.g.n., a w konsekwencji jego niewłaściwego zastosowania. Nie jest natomiast trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 156 § 3 u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przyczyną uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji było uznanie, że podstawą decyzji o ustaleniu odszkodowania był operat pozbawiony waloru dowodowego, a to ze względu na upływ terminu 12 miesięcy od jego sporządzenia i jednoczesny brak skutecznej aktualizacji. Sąd I instancji uznał, że decyzja o odszkodowaniu została wydana bez ustalenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, że w sprawie doszło do upływu 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu przed wydaniem decyzji organu odwoławczego, zatem powstała kwestia jego aktualizacji. Fakt upływu 12 miesięcy od sporządzeni operatu szacunkowego i skutki z tym związane nie były przedmiotem kontrowersji, zatem stawienie zarzutu naruszenia art. 156 ust. 3 u.g.n. nie jest uzasadnione.

Natomiast przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. stanowiący, że potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę został wprowadzony ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 141, poz. 1492) z mocą obowiązującą od 22 września 2004 r. Kolejna zmiana wprowadzona ustawą z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509) tego warunku nie zmieniła, nadal potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie. Nowelizacja rozszerzyła natomiast przesłanki aktualizacji przez wprowadzenie warunku, że następuje ona również przez dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Ustawą z 28 listopada 2003 r. dokonano również zmiany art. 159 u.g.n., zawierającego delegację ustawową do wydania rozporządzenia regulującego zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego. Od 22 września 2004 r. art. 159 pkt 6 u.g.n. stanowi, że wskazany w przepisie organ w drodze rozporządzenia określi w szczególności sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności. Ustawodawca wprost postanowił zatem, że regulacja ustawowa dotycząca aktualizacji operatu nie jest wystarczająca, wymaga uszczegółowienia i udzielił w tym zakresie delegacji W wykonaniu tej delegacji wydane zostało obowiązuje w dacie wydawania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r., które weszło w życie 22 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), uchylone z dniem 9 września 2023 r. Przepis § 58 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Uzupełniająco można wskazać, że również Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832) w § 83 stanowi aktualnie, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego.

Stan prawny na przestrzeni lat, począwszy od 22 września 2004 r. kształtuje się zatem w taki sposób, że na poziomie ustawowym art. 156 ust. 4 u.g.n. przewiduje potwierdzenie aktualności operatu przez umieszczenie w operacie stosownej klauzuli przez rzeczoznawcę. Jednocześnie ustawodawca nie uznaje tej regulacji za wystarczającą, albowiem w art. 159 pkt 6 u.g.n. udziela delegacji do uregulowania w drodze rozporządzenia sposobu potwierdzania aktualności operatu. Zaś przepis wykonawczy w tym zakresie stanowi, że potwierdzenie aktualności następuje przez dołączenie do operatu stosownej klauzuli, w której rzeczoznawca aktualność potwierdza.

Stawiając tezę, że klauzula aktualizacyjna powinna być umieszczona w dotychczasowym operacie szacunkowym, Sąd I instancji nie odniósł się kompleksowo do regulacji normującej tę kwestię i pominął przepis § 58 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten jest powszechnie obowiązujący i został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego. Odpowiada ona na pytanie, w jaki sposób ma dojść do umieszczenia w operacie klauzuli aktualizującej. Wszak samo uregulowanie ustawowe nie udziela odpowiedzi, w jaki sposób rzeczoznawca miałby nanieść klauzulę aktualizacyjną na znajdujący się w aktach egzemplarz operatu. Przyjęte w rozporządzeniu rozwiązanie jest funkcjonalne, skoro dysponentem akt postępowania nie jest rzeczoznawca, ale organ administracji. Operat stanowiący dowód w sprawie jest elementem akt sprawy, którymi dysponuje organ. Umieszczenie klauzuli aktualizacyjnej w operacie, jak tego wymaga Sąd I instancji, może zatem nie być możliwe dla rzeczoznawcy, w pewnych sytuacjach może łączyć się w utrudnieniami organizacyjnymi (dojazd rzeczoznawcy do siedziby organu, konieczność opatrywania klauzulą operatów znajdujących się w aktach różnych organów). Preferowane przez Sąd I instancji rozwiązanie mogłoby wymagać albo wydania operatu z akt sprawy celem przekazania rzeczoznawcy do naniesienia klauzuli, albo wzywania rzeczoznawcy do stawienia się w organie, celem naniesienia klauzuli na operat. Każda z tych sytuacji, w złożonych sytuacjach faktycznych, mogłaby być źródłem utrudnień w sprawnym uzyskiwaniu weryfikacji aktualności operatu.

Należy też zwrócić uwagę, że operat jest opracowaniem o rozbudowanej treści, zgodnie z § 55 i § 56 rozporządzenia. Rozporządzenie nie zawiera przy tym regulacji dotyczących formy operatu, w szczególności wymogu opatrzenia go kartą tytułową czy nawet trwałego połączenia. W praktyce operat przyjmuje zatem postać wielostronicowego opracowania, w którym przedstawione zostają poszczególne kwestie związane z wyceną nieruchomości. Ustawa nie reguluje szczegółowo treści klauzuli aktualizacyjnej. Zgodnie z § 58 rozporządzenia, klauzula zawiera oświadczenie rzeczoznawcy o aktualności operatu szacunkowego, a na mocy odpowiedniego stosowania § 57 rozporządzenia, podpis rzeczoznawcy oraz naniesione w formie nadruku lub pieczątki imię i nazwisko oraz numer uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, a także datę sporządzenia. Przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. przewidujący umieszczenie klauzuli w operacie nie daje jednoznacznej wskazówki, że treści objęte klauzulą mają zostać naniesione na którąś z istniejących kart, składających się na operat. Skoro operat jest opracowaniem pod względem treści złożonym, a pod względem formy wielostronicowym, to dodanie kolejnej strony (stron) do tego opracowania też można postrzegać w kategoriach umieszczenia ich w operacie, rozumianym jako zbiór kart zawierających określone treści. Nie ma wyraźnych podstaw do przyjmowania, że zgodnie z regulacją ustawową, klauzula aktualizacyjna sprowadza się wyłącznie do naniesienia jej treści na którejś z istniejących kart operatu, ale już nie jest umieszczeniem klauzuli w operacie dołączenie jej treści do istniejących kart, zwłaszcza że przepisy dotyczące operatu nie wymagają trwałego połączenia poszczególnych kart czy oprawienia operatu. Posłużenie się odmiennymi sformułowaniami "umieszczenie klauzuli w operacie" i "dołączenie klauzuli do operatu" nie musi prowadzić do wniosku, że rozporządzenie wprowadza rozwiązanie sprzeczne z ustawą i niweczące zamiar ustawodawcy. Ograniczenie się do poziomu semantycznego nie jest wystarczające do wykazania, że w analizowanej kwestii regulacja podustawowa jest niezgodna z ustawą czy zmienia przepis ustawy. Przy uwzględnieniu charakteru operatu szacunkowego i dotyczących go standardów normatywnych oraz technicznych możliwe jest uznanie, że dołączenie sporządzonej w formie odrębnej karty (kart) klauzuli aktualizacyjnej jest sposobem na umieszczenie w operacie tej klauzuli. Zgodnie z § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W rozważanym przypadku prawodawca w akcie wykonawczym uniknął powtórzenia regulacji ustawowej, posługując się odmiennym terminem, a jednocześnie uregulował sposób potwierdzenia aktualności operatu (przez co nie naruszył granic upoważnienia) i sposób umieszczenie klauzuli w operacie (przez jej dołączenie). Posłużenie się w ustawie i rozporządzeniu odmiennymi terminami nie jest zatem wystarczającym argumentem dla przyjęcia, że między tymi regulacjami zachodzi relacja sprzeczności, a w konsekwencji istnieją podstawy do zastosowania hierarchicznej reguły kolizyjnej i odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie dostrzega, że w dotychczasowym orzecznictwie dokonanie aktualizacji operatu przez dołączenie do niego pism rzeczoznawcy zawierających jego oświadczenie co do aktualności operatu było różnie oceniane. W części orzeczeń taki sposób aktualizacji był uznawany za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r., I OSK 2197/17, wyrok NSA z 21 listopada 2017r., I OSK 1062/17, wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r., I OSK 608/17, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2379/20, wyrok z 12 lipca 2024r., I OSK 290/23 oraz z 27 marca 2026 r., I OSK 587/23.) W części zaś opowiadano się za stanowiskiem, że stosowna klauzula winna zostać umieszczona w samym operacie szacunkowym (vide: wyroki z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt: I OSK 1820/19, I OSK 1821/19, I OSK 1822/19, I OSK 1823/19, I OSK 1824/19, I OSK 1825/19, I OSK 1826/19, I OSK 1827/19, I OSK 1828/19, I OSK 1829/18, I OSK 1830/19, I OSK 1831/19, I OSK 1832/19, I OSK 1833/19, I OSK 1834/19, I OSK 1835/19). W tych ostatnich wyrokach postawiono tezę o braku zgodności regulacji § 58 ust. 1 rozporządzenia z art. 156 ust. 4 u.g.n. i wskazano, że rozporządzenie - jako akt wykonawczy - nie mogło i nie może modyfikować art. 156 ust. 4 u.g.n. będącej aktem prawnym wyższego rzędu, bez zawartej w tej ustawie wyraźnej podstawy prawnej do takiej modyfikacji.

Jednak z uwagi na wyżej przedstawioną szeroką argumentację, odnoszącą się również do hierarchii źródeł prawa, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podzielił stanowiska zajętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Następstwem przyjętej przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 156 ust. 4 u.g.n. było wadliwe uznanie, że zakres postępowania dowodowego i ocena operatu jako podstawy oszacowania wartości oraz uzasadnienie decyzji nie są zgodne z przepisami regulującymi postępowanie wyjaśniające i standardy uzasadnienia, a w konsekwencji zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Za uzasadnione w tej sytuacji należało także uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną w zakresie sposobu potwierdzania aktualności operatu szacunkowego. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę