Działka planowana pod dom, przejęta pod drogę. Właściciele przegrali kasację

Wyrokiem z 21 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 607/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Gminy Miasto P. (Gmina) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. (Starosta) nr [...] z [...] kwietnia 2022 r. (pkt 1) oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 4354 złotych (cztery tysiące trzysta pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J.P. oraz W. P. (Skarżący), zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj.:

1) art. 134 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oraz

2) § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ("Rozporządzenie") oraz

3) art. 73 ust. 5 oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ("Ustawa reformująca")

poprzez błędną wykładnię, błędną interpretację wzajemnej zależności między tymi przepisami oraz nieuwzględnienie wykładni celowościowej, a także niewłaściwe zastosowanie polegające m.in. na przyjęciu, że rzeczoznawca odpowiednio stosując przepisy § 36 ust. 1-3 Rozporządzenia była zobligowania do zbadania regionalnych transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych, a także polegające na podważeniu wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego dokonanego w ramach obowiązujących przepisów prawa, kompetencji i uprawnienia rzeczoznawcy przyznanego w art. 154 u.g.n.,

Na podstawie ww. zarzutów Skarżący wnieśli :

- o zmianę zaskarżonego orzeczenia i oddalenie w całości skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z [...] stycznia 2023,

- o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w maksymalnych stawkach określonych w odpowiednich przepisach.

Jednocześnie Skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Skarżących kasacyjnie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych i oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W stanie faktycznym sprawy nie było kwestionowane, że sporna nieruchomość zarówno w dacie wejścia w życie ustawy dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 r."), to jest 29 października 1998 r. jak i w dacie przejęcia jej własności przez Gminę, to jest 1 stycznia 1999 r. przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej. Okoliczność ta ma podstawowe znacznie dla rozpoznania skargi kasacyjnej.

Organy obu instancji ustalając wysokość odszkodowania za sporną nieruchomość oparły się na wycenie wynikającej z operatu szacunkowego. Z operatu tego wynika, że biegła uznała, iż wobec braku transakcji drogowych na rynku lokalnym oraz braku możliwości znalezienia transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku regionalnym konieczne jest sięgnięcie do transakcji dotyczących nieruchomości mieszkaniowych, to jest nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Stanowisko biegłej zaakceptowały organy. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że w ocenie organu w stanie faktycznym sprawy biegła prawidłowo zastosowała przepis art. 134 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej "u.g.n.") oraz § 36 ust. 4 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej "rozporządzenie").

Sąd Wojewódzki na skutek skargi Gminy uchylił decyzje organów obu instancji wyjaśniając, że w jego ocenie przekonanie biegłej o braku konieczności uwzględnienia rynku regionalnego do analizy transakcji nieruchomościami o charakterze drogowym w każdej sytuacji, gdy na rynku lokalnym nie występuje ich wystarczająca liczba, jest nieuprawnione.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił również, że organ nie dokonał w tej sprawie wystarczających ustaleń faktycznych także z tego powodu, że nie poddał żadnej analizie prawidłowości założenia autorki operatu, że w podejściu porównawczym, tak naprawdę powinien być analizowany rynek transakcji drogowych a przejście do analizy rynku nieruchomościami mieszkalnymi nastąpiło w wyniku oceny, że brak jest wystarczających danych. Sąd zwrócił uwagę, że wprowadzenie w miejscowym planie sposobu zagospodarowania terenu pod drogę publiczną czy inwestycję celu publicznego lub teren zieleni w sytuacji, gdy nieruchomość była wcześniej przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową lub usługową, powoduje z reguły zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości zagospodarowanej dotychczas w inny sposób. Dlatego też w ocenie Sądu uznać należało, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości będzie wzorcem dla ustalenia jej wartości, jeżeli nie jest sprzeczny z przeznaczeniem wynikającym z aktów prawnych i jest korzystny dla dotychczasowego właściciela w zakresie określenia wartości rynkowej nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zaakceptował dokonane przez rzeczoznawcę ustalenie, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy reformującej był taki jaki wynikający z przeznaczenia związanego z celem wywłaszczenia, ponieważ wywłaszczona działka gruntu była użytkowana pod drogę. Jednak ani autor operatu, ani organ nie wzięli pod uwagę, że ten sposób korzystania z nieruchomości faktycznie wywłaszczonej (a z mocy prawa wywłaszczonej z dniem 1.01.1999 r.) nie był zgodny i nie mógł być zgodny z przeznaczeniem wynikającym z obowiązującego w dacie wejścia w życie ustawy reformującej (tj. 29.10.1998 r.) miejscowego planu zagospodarowania. Sąd Wojewódzki podkreślił końcowo, że gdyby zajęcie nieruchomości pod drogę odbyło się nie metodą faktów dokonanych, ale po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, wówczas niewątpliwie pod uwagę brane byłoby przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu miejscowego, a więc przeznaczenie mieszkaniowe. Powyższe uchybienia spowodowały, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony i ustalony w stopniu umożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej zwrócić należy uwagę na nieprawidłowości w jej sformułowaniu. Skarżący kasacyjnie zaniechali wskazania publikatorów aktów prawnych, w których zwarte są naruszone - w ich ocenie - przepisy. Jako jeden z wzorców kontroli wskazali art. 154 u.g.n., to jest przepis składający się z 3 jednostek redakcyjnych, bez sprecyzowania, który konkretnie przepis został w ich ocenie naruszony przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji, w tym zakresie podniesiony przez nich zarzut (to jest zarzut podważenia przez Sąd pierwszej instancji wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania) uchyla się spod kontroli kasacyjnej.

Skarżący zarzucili Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię przywołanych przepisów, błędną interpretację wzajemnej zależności między oraz nieuwzględnienie wykładni celowościowej a także niewłaściwe zastosowanie. Naruszenia te mają polegać "m.in." na przyjęciu, że rzeczoznawca była zobowiązana do zbadania regionalnych transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że zwrot "m.in." jest semantycznie pusty. W konsekwencji, podniesione przez Skarżących zarzuty rozpoznane zostaną w zakresie dotyczącym prawidłowości stanowiska Sądu odnośnie do konieczności sięgnięcia do transakcji drogowych z rynku regionalnego celem dokonania wyceny spornej nieruchomości.

Sąd kasacyjny wskazuje zatem na wstępie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez dokonanie niepełnej oceny operatu szacunkowego i pomijając zbadanie prawidłowości stanowiska biegłej, co do dopuszczalności sięgnięcia do transakcji dotyczących przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych jedynie w razie braku transakcji drogowych.

W ocenie Sądu kasacyjnego rozpoznającego sprawę, powyższe uchybienie organów nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania. Jest to naruszenie przepisów o charakterze materialnym, za jakie uznać należy art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w świetle przywołanej również przez Sąd Wojewódzki zasady korzyści przy ustalaniu odszkodowania za przejętą lub wywłaszczoną nieruchomość.

Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że przepisy § 36 ust. 1- 4 rozporządzenia dotyczą ustalania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363). Stosuje się je odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających (§ 36 ust. 6 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie odszkodowanie ustalane było dla ustalenia odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, zatem § 36 ust. 1-4 rozporządzenia znajdują zastosowanie jedynie odpowiednio.

Następnie zwrócić należy uwagę, że sposób wyceny, o którym mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową.

W rozpoznawanej sprawie nie było sporu co do tego, że przejęcie dotyczyło nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zarówno w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających jak i 1 stycznia 1999 r. pod budownictwo mieszkaniowe. Jak wynika z przywołanego przez Skarżących art. 73 ust. 5 Przepisów wprowadzających podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, to jest z dnia 29 października 1998 r. W rozpoznawanej sprawie brak było zatem podstaw do odpowiedniego stosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia. Sporna nieruchomość w dacie na jaką winien zostać ustalony stan nieruchomości nie była przeznaczona na inwestycję drogową ale na cele zabudowy mieszkaniowej.

Przywołane przez Skarżących postanowienia art. 134 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.g.n. znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie z mocy odesłania zawartego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (to jest odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i przejętą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r.), będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zasady te określone zostały w przywołanym przez Skarżących art. 134 u.g.n. Art.134 u.g.n. w ustępie 1 i 2 przewiduje, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wynika natomiast, że wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Należy zatem przyjąć, że ustalając wartość rynkową nieruchomości, właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, ale jedynie w przypadku, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2022 r. I OSK 2026/21 (a skład rozpoznający sprawę stanowisko to w pełni podziela) : "[w] świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego.

Pomimo, że w art. 134 ust.3 u.g.n. ustawodawca nie użył pojęcia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, to jednak pojęcie "aktualny sposób użytkowania" oznacza stan bez uwzględnienia ustaleń przeznaczających nieruchomość na cel publiczny. Jak podkreśla się w piśmiennictwie: "Ustalenie wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania zakłada więc konieczność eliminacji celu wywłaszczenia ustaleń planistycznych i hipotetyczne założenie, że nieruchomość nie będzie wywłaszczona na określony cel. W ten sposób musi też być rozumiane pojęcie "stan nieruchomości" zdefiniowane w art. 4 pkt 17 u.g.n. w kontekście art. 134 ust. 3 u.g.n." (por. M. Gdesz. Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym, Zeszyty Naukowe NSA 2022/1/36-48)."

W dalszej części cytowanego wyroku wyjaśniono, że analiza art.134 u.g.n. prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy celem określania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania powinien określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem, przejęciem z mocy prawa ustalonego np. jako mieszkaniowe, rolne, czy zabudowę indywidualną). Konieczność określenia wartości rynkowej nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania wynika wprost z art. 134 u.g.n. Następnie rzeczoznawca winien określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia i dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) nie skutkuje zwiększeniem wartości. Większą z tych dwóch wartości należy wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Tak ustalone odszkodowanie z zastosowaniem reguł wyrażonych w art. 134 u.g.n. będzie odpowiadało "słusznemu odszkodowaniu", w rozumieniu art.21 ust.2 Konstytucji RP.

Sąd kasacyjny dostrzega, że pojęcie aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, do którego ustawodawca odwołał się w art. 134 ust. 3 u.g.n. nie ma definicji legalnej. W cytowanym wyroku uznano, że pojęcie to może zostać utożsamione z faktycznym sposobem korzystania z nieruchomości, to jest z wykorzystywaniem na cele mieszkaniowe nieruchomości przeznaczonej zarówno planistycznie jak i zgodnie z wywłaszczeniem na cele drogowe. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest odmienny – w dacie wskazanej w art. 73 ust. 5 Przepisów wprowadzających (oraz w § 36 ust. 6 rozporządzenia) nieruchomość wykorzystywana była faktycznie na cele drogowe, przeznaczona była jednak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele mieszkaniowe.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu kasacyjnego, za aktualny sposób korzystania z nieruchomości uznać należy (jak to trafnie wskazał Sąd Wojewódzki) sposób zgodny z przeznaczeniem wynikającym z postanowień aktu prawa miejscowego. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy sięgnięcie do regionalnego rynku transakcji drogowych i ustalenie wartości nieruchomości według alternatywnego, to jest drogowego sposobu korzystania niezbędne jest jedynie w celu ustalenia, czy tak ustalona wartość nieruchomości jest niższa czy wyższa niż wartość ustalona przy uwzględnieniu jej przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego 29 października 1998 r. Sąd Wojewódzki słusznie bowiem podkreślał, że gdyby zajęcie nieruchomości pod drogę odbyło się nie metodą faktów dokonanych, ale po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, wówczas pod uwagę brane byłoby przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu miejscowego, a więc przeznaczenie mieszkaniowe.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd Wojewódzki nie wskazał bowiem wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uwzględnienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. wymaga sięgnięcia do transakcji drogowych jedynie w celu porównania wartości nieruchomości przy przyjęciu aktualnego (zgodnego z planem miejscowym) i alternatywnego (to jest wynikającego z celu przejęcia) sposobu korzystania nieruchomości dla wybrania wartości wyższej, która stanowić będzie kwotę odszkodowania.

W konsekwencji, rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Sąd kasacyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy. Analiza uzasadnienia odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazuje bowiem, że w ocenie Gminy podstawę ustalenia wartości nieruchomości winien być § 36 ust. 4 rozporządzenia, którego to stanowiska nie podzielił Sąd kasacyjny.