Gmina kwestionowała wycenę działki pod drogę z obrębu M. Sąd oddalił skargę

Gmina K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 11 marca 2026 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Pucki decyzją z 11 czerwca 2025 r. (sprostowaną postanowieniami z 19 września 2025 r. i 19 listopada 2025 r.) ustalił na rzecz Z. odszkodowanie w wysokości 57.444 zł z tytułu wygaśnięcia hipotek umownych łącznych wpisanych do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] w obrębie P., w gminie K. Do wypłaty odszkodowania zobowiązał Wójta Gminy K..

W uzasadnieniu wyjaśniono, że działka - w wyniku wydania przez niego decyzji z 30 września 2022 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej - przeszła na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, tj. z dniem 10 października 2024 r. Właścicielami działki nr [...] o powierzchni 121 m2 w dniu wydania decyzji Starosty Puckiego o realizacji inwestycji drogowej, byli A. K. w udziale 1/2 prawa własności oraz M. K. w udziale 1/2 prawa własności. W dziale IV księgi wieczystej prowadzonej dla działki widniał wpis "Hipoteka umowna łączna w kwocie 525 000 zł na rzecz B." oraz "Hipoteka umowna łączna w kwocie 750 000 zł na rzecz B.".

Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1a specustawy drogowej, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Zatem należało ustalić wysokość wierzytelności zabezpieczonej hipotekami (aktualną również na dzień wydania decyzji odszkodowawczej) i orzec o odszkodowaniu na rzecz wierzyciela hipotecznego z tytułu wygaśnięcia hipoteki, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

Powołany przez Starostę rzeczoznawca majątkowy w dniu 4 maja 2025 r. sporządził operat szacunkowy nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 121 m2, określając jej wartość na 57.444 zł. Starosta wyjaśnił, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiot wyceny, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr LIII/3 84/2021. Zgodnie z planem, działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolami KDL - tereny dróg publicznych klasy lokalnej i MN - tereny zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej.

Uwzględniając fakt, że działka posiada przeznaczenie wynikające z dokumentacji planistycznej: tereny drogowe - teren dróg dojazdowych, wyceny dokonano przyjmując jako nieruchomości podobne działki o przeznaczeniu drogowym. Cel wywłaszczenia - funkcja drogowa - nie powoduje więc zwiększenia jej wartości. Na podstawie badania rynku, nieruchomości określono metodą korygowania ceny średniej wartość wg aktualnego sposobu korzystania (drogowego), który jest jednocześnie alternatywnym sposobem korzystania z gruntu.

Starosta wyjaśnił, że biegły analizując rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o mieszanym przeznaczeniu nie stwierdził transakcji nieruchomościami podobnymi do przedmiotu wyceny, dlatego postanowił osobno dokonać wyceny każdej z części o odrębnym przeznaczeniu planistycznym i uzyskane wartości zsumować.

Na potrzeby wyceny gruntu o przeznaczeniu mieszkaniowym dokonano analizy transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych w gminie K. w okresie od 19 czerwca 2024 r. do dnia wyceny i ustalono, że aktualne ceny nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, przeznaczonych na cele mieszkaniowe, po uwzględnieniu trendu zmiany cen w czasie, kształtują się w przedziale od 223,71 zł do 1.116,47 zł za m2 powierzchni gruntu. Natomiast na potrzeby wyceny gruntu o przeznaczeniu drogowym (częściowo aktualne i alternatywne przeznaczenie nieruchomości) określono rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne. Analiza rynku objęła transakcje przeprowadzone w okresie od 1 lipca 2023 r. do dnia wyceny. Dla celów wyceny zgromadzono informacje o cenach transakcyjnych z aktów notarialnych dotyczących 13 transakcji nieruchomościami podobnymi.

Zdaniem Starosty operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jest jasny, logiczny, nie zawiera nieścisłości, błędów bądź pomyłek oraz nie budzi wątpliwości co do rzetelności i poprawności, tym samym może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Organ uznał też, że nie zaistniała przesłanka z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do powiększenia wartości należnego odszkodowania o 5%. Wyjaśnił też, że w specustawie drogowej wyraźnie wskazano podmioty uprawnione do otrzymania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipotek. W art. 18 ust. 1d ustawodawca zawarł regulację, która wskazuje jednoznacznie, że kwotę odszkodowania wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały, w przedmiotowej sprawie stwierdzić należy więc konieczność wypłaty odszkodowania w wysokości 57 444 zł na rzecz B., Oddział w G. jako wierzyciela hipotecznego. Natomiast w związku z tym, że nieruchomość przejęta została pod drogę publiczną - gminną, właściwym do wypłaty odszkodowania za nią jest Wójt Gminy K..

Wojewoda Pomorski po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy K., decyzją z 11 marca 2026 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i ustalił odszkodowanie w wysokości 57 444 zł na rzecz B., z tytułu wygaśnięcia hipotek umownych łącznych wpisanych do księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 121 m2, położonej w miejscowości P., gmina K., objętej decyzją Starosty Puckiego wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 30 września 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ulicy [...] wraz z oświetleniem ulicznym, kanalizacją deszczową, kanałem technologicznym oraz zbiornikiem na wody opadowe". Decyzją ta zobowiązano Wójta Gminy K. do zapłaty ustalonego odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji.

W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu odwoławczym Wojewoda Pomorski pozyskał m.in. wyjaśnienia autora operatu szacunkowego, rzeczoznawcy majątkowego M. N. oraz pismo Wójta Gminy K. z dnia 6 listopada 2025 r. dotyczące daty rozpoczęcia robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości.

Wskazano, że w art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311 - zwanej dalej "specustawą drogową") ustawodawca określił osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania wskazując, iż są to właściciele, użytkownicy wieczyści oraz podmioty, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości bądź ich części, a więc m.in. hipoteka. Zgodnie z działem II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wejherowie, w dniu wydania decyzji zrid właścicielami działki nr [...] byli M. K. i A. K. w udziałach wynoszących po 1/2 części. Dział III księgi wieczystej pozostawał wolny od wpisów. Natomiast w dziale IV księgi wieczystej widniały dwie hipoteki umowne łączne na rzecz B.

W związku z tym, że sumy zabezpieczonych hipotecznie wierzytelności przewyższają ustalone wartości udziałów w prawie własności przedmiotowej nieruchomości związanych z własnością nieruchomości, zasadne jest w ocenie Wojewody Pomorskiego przyznanie w tym zakresie odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego.

W toku postępowania odwoławczego organ ustalił, że wierzyciel hipoteczny wskazywany dotychczas jako Z. jest tym samym podmiotem, który z dniem 29 listopada 2023 r. powrócił do swojej poprzedniej nazwy, tj. B. Zmiana dotyczyła wyłącznie nazwy banku, natomiast podmiot ten zachował tę samą siedzibę i adres. Pomimo tego, że organ I instancji, jak i organ odwoławczy kierowali korespondencję do Z., to jednak na adres, który pozostaje aktualnym adresem B. Właśnie dlatego Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 11 czerwca 2025 r. orzekając co do istoty i wskazując prawidłową nazwę podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania, tj. B.

Przechodząc do meritum sprawy Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w wycenie z dnia 4 maja 2025 r. ustalił, iż na dzień wydania decyzji zrid, dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy K. nr LIII/384/2021 z dnia 29 kwietnia 2021 r., zgodnie z którym działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem KDL - tereny dróg publicznych klasy lokalnej oraz MN - tereny zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej. Powyższe potwierdza zaświadczenie Wójta Gminy K. z 25 stycznia 2023 r. Co prawda wydane zostało ono dla działki pierwotnej nr [...], z której powstała działka nr [...], jednak wskazane w nim przeznaczenie jest tożsame z ustaleniami biegłego. Ponadto okoliczność ta została zweryfikowana przez Wojewodę poprzez analizę informacji dostępnych w serwisie mapowym Gminy K. dostępnym pod adresem https://k[...].e-mapa.net/, z których wynika, że przeznaczenie planistyczne dla działki nr [...] jest tożsame z przeznaczeniem wskazanym w ww. zaświadczeniu.

Nie wskazano natomiast w zaświadczeniu, jaka część przedmiotowej nieruchomości została przypisana do poszczególnych funkcji. W związku z tym rzeczoznawca majątkowy przyjął, na podstawie własnej analizy, że część działki przeznaczona pod tereny dróg (KDL) obejmuje powierzchnię około 80 m2, natomiast część działki przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej (MN) obejmuje powierzchnię około 41 m2 (vide: strona 8 wyceny). Rzeczoznawca majątkowy wskazał cenę średnią za 1 m2 dla części działki nr [...] o pow. 41 m2, według aktualnego sposobu użytkowania (tereny pod zabudowę mieszkaniową), tj. kwotę 539,94 zł/m2 oraz cenę średnią za 1 m2 dla części działki nr [...] o pow. 80 m2, według aktualnego, jak i alternatywnego sposobu użytkowania (tereny pod drogę), tj. kwotę 49,03 zł/m2 (strony: 34, 35 wyceny).

Ponieważ ceny nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę osiągają wyższe ceny, niż nieruchomości pod komunikację, dla części działki o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową o pow. 41m2 zastosowanie znalazł art. 134 ust 3 u.g.n., natomiast dla części działki o przeznaczeniu pod drogę o pow. 80m2 zastosowanie znalazł § 49 ust. 4 rozporządzenia, bowiem aktualny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości (w części o pow. 80m2) jest tożsamy z celem wywłaszczenia. Dokonując stosownych obliczeń, biegły wskazał wartość jednostkową za 1m2 przedmiotowej nieruchomości o pow. 41m2 według aktualnego sposobu użytkowania - tereny o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, tj. kwotę 1205,90 zł/m2 oraz wartość jednostkową za 1m2 przedmiotowej nieruchomości o pow. 80 m2, według aktualnego, jak i alternatywnego sposobu użytkowania - tereny o przeznaczeniu pod drogę, tj. kwotę 100,02 zł/m2 (vide: strony 35, 36 wyceny). W związku z tym, wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości o różnych przeznaczeniach określono jako iloczyn ich wartości jednostkowych i ich powierzchni: część o przeznaczeniu pod zabudowę o pow. 41m2 na kwotę 49 442,00 zł, natomiast część o przeznaczeniu pod drogę o pow. 80m2 na kwotę 8 002,00 zł. Dało to łączną kwotę 57 444 zł.

Zdaniem Wojewody operat szacunkowy z dnia 4 maja 2025 r. szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności działki nr [...], zamieszczone w nim informacje umożliwiają prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, zawarte w nim obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń.

Zarzut odwołania, zgodnie z którym w operacie pominięto dane umożliwiające identyfikację nieruchomości podobnych, gdyż w tabeli transakcji przyjętych do wyceny brakuje podstawowych informacji pozwalających na weryfikację nieruchomości porównawczych, np. numeru działki, uznano za bezpodstawny. Wojewoda wskazał, że w piśmie z dnia 12 sierpnia 2025 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że "Dane dotyczące adresów nieruchomości podobnych biegły uzyskał w toku czynności związanych z wykonywaniem zawodu rzeczoznawcy majątkowego. Akty notarialne są udostępniane przez ośrodki geodezyjne tylko rzeczoznawcom majątkowym i dane z nich pozyskane mogą być prezentowane osobom trzecim tylko i wyłącznie w sposób uniemożliwiający ich dokładną identyfikację. Załączanie do opinii dokładnych adresów nieruchomości byłoby złamaniem nie tylko tajemnicy zawodowej, ale również stanowiłoby pogwałcenie przepisów prawa o ochronie danych osobowych, jak i dóbr osobistych osób sprzedających oraz kupujących dane nieruchomości. Wskazanie lokalizacji poprzez podanie nazwy obrębu ewidencyjnego jest wystarczające dla określenia lokalizacji czy też obszaru rynku, z którego biegły korzystał sporządzając wycenę nieruchomości.".

Odnosząc się do zarzutów Wójta Gminy K. w kwestii doboru nieruchomości podobnej przy wycenie o przeznaczeniu mieszkaniowym nieruchomości, której cena za 1m2 wynosiła 1.113,33 zł/m2 oraz przy wycenie o przeznaczeniu drogowym nieruchomości, której cena za 1m2 wynosiła 100,00 zł/m2, wskazano, uznając je za bezzasadne, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 831/17) "(...) Również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór do porównań nieruchomości podobnych. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym (...)".

Ponadto w piśmie z dnia 12 sierpnia 2025 r. biegły wskazał, że "Cena transakcyjna nieruchomości mieszkaniowej o Cmax wynika z najlepszych cech cenotwórczych w zbiorze i nie dotyczy ani transakcji zawartej w warunkach nierynkowych, ani zawartej po cenie rażąco odbiegającej od innych o podobnych dobrych cechach, tak więc nie tylko nie zachodzą przyczyny uzasadniające usunięcie jej ze zbioru, ale wręcz jest ona niezbędna w celu dokonania poprawnej metodologicznie wyceny. Taką samą sytuację mamy w przypadku Cmax ze zbioru nieruchomości drogowych - tutaj należy zauważyć, że jest to jedyna transakcja w zbiorze o identycznych ocenach cech cenotwórczych, co przedmiot wyceny i do tego dotyczy nieruchomości bardzo blisko położonej względem lokalizacji przedmiotu wyceny".

Odnosząc się do uwag Wójta Gminy K. dotyczących błędnego przyjęcia przez biegłego nieruchomości zlokalizowanej w powiecie s., k. czy k. jako nieruchomości podobnej, Wojewoda podzielił wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, który podkreślił, iż "Odnośnie rynku nieruchomości drogowych należy podkreślić specyfikę i odmienność tego rynku względem innych nieruchomości inwestycyjnych. Rządzi się on innymi prawami i w przypadku terenów wiejskich, mając na uwadze niewielką ilość tego typu transakcji oraz w celu dokonania właściwej analizy cech wpływających na wartość tego typu nieruchomości, niezbędne jest przyjęcie do wyceny rynku regionalnego, który pod względem transakcji o przeznaczeniu pod drogi publiczne stanowi lokalizację spełniającą warunek podobieństwa społeczno-gospodarczego".

W odniesieniu do zarzutu, że biegły powinien był odrzucić transakcję o cechach dalece odbiegających od przeciętnych cen uzyskiwanych na danym obszarze oraz dobrać nieruchomości podobne zlokalizowane chociażby w sąsiedztwie powiatu p., Wojewoda powołał się na opinię biegłego, że "Ograniczenie transakcji jedynie do obszaru powiatu p. nie zmieniłoby wskazanego poziomu wartości, ale z uwagi na znacznie mniejszą ilość transakcji oraz posiadanie przez nie niekorzystnego dla celów metodologicznych rozstawu cech, mogłoby wskazać tę wartość w mniej precyzyjny sposób, niż przy użyciu zastosowanej przeze mnie metody".

Następnie odnosząc się do zarzutu, że rzeczoznawca majątkowy błędnie ocenił cechę "wielkość powierzchni" uznając ją za bardzo korzystną, ponownie wskazano na wyjaśnienia biegłego zawarte w piśmie z dnia 12 sierpnia 2025 r., w którym wskazano, że "Cecha > i cecha > to odrębne cechy i były one badane odrębnie. Analiza wykazała, że wielkość jest w tym zbiorze cechą cenotwórczą, a warunki inwestycyjne nie". Ponadto, zgodzić należy się zdaniem Wojewody z biegłym, że "wyceniając działkę wydzieloną pod realizację inwestycji drogowej należy do wyceny przyjmować parametry działki wydzielonej, a nie dzielonej. Przedmiot wyceny jako działka wydzielona ma powierzchnię małą o ocenie cechy wielkość powierzchni "bardzo dobra".

Wojewoda zauważył, że skarżąca nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Gmina K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Pomorskiego z 11 marca 2026 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zarzuciła naruszenie:

1/ art 80 k.p.a. przez dokonanie oceny dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. N. z dnia 4 maja 2025 r. w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, w szczególności przez zaakceptowanie jako wartości rynkowej nieruchomości kwoty 1205,90 zł/m2 dla części działki o przeznaczeniu MN, podczas gdy dostępny materiał dowodowy wskazuje, że ceny porównywalnych nieruchomości MN w obrębie P. kształtowały się na poziomie kilkakrotnie niższym.

2/ art. 130 ust. 2 w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który - jak wskazują operaty dla nieruchomości sąsiednich - przyjął do porównania transakcje nieruchomościami niespełniającymi warunku podobieństwa do wycenianej nieruchomości w zakresie lokalnych uwarunkowań cenowych.

3/ naruszenie art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami (definicja nieruchomości podobnej) oraz § 5 ust 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości przez przyjęcie w zbiorze porównawczym transakcji o cenie maksymalnej 1113,33 zł/m2 z obrębu M., przy jednoczesnym pominięciu licznych transakcji z obrębu P. dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę MN, dokumentowanych w aktach notarialnych.

W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewoda nie odniósł się do kwestii zasadniczej: dlaczego biegły nie wziął pod uwagę transakcji z obrębu P., gdzie położona jest wyceniana nieruchomość. O wadliwości opinii stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji świadczą wyceny działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości wycenianej ustalające wartość nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w P. na poziomie niemal pięciokrotnie niższym niż ustalona przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji.

Na poparcie tej tezy wraz ze skargą przedłożono dwa przykładowe operaty zaznaczając, że dotyczą one wprawdzie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, jednak posługują się metodologią analogiczną, jak w przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Przeprowadzona przez sąd na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody Pomorskiego z 11 marca 2026 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że orzekające w sprawie organy procedowały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1881 ze zm.), dalej u.g.n., ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 3112), dalej jako specustawa drogowa, oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023r., poz. 1832), zwanego dalej rozporządzeniem.

Okoliczności związane z przejściem na własność gminy przedmiotowej działki i jej stan prawny są w niniejszej sprawie bezsporne. Przedmiotem sporu pozostaje jedynie wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 4 maja 2025 r.

Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe przysługuje odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4a i 4b). Przy czym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5).

W związku z tym ustalenie wysokości odszkodowania przysługującego musiało nastąpić po uzyskaniu sporządzonej na piśmie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. art. 156 ust. 1 u.g.n.), natomiast szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, regulowało w tej sprawie powołane wyżej rozporządzenie.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości określana jako operat szacunkowy. Jest on sporządzany w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny sprawy i zastosować prawidłowo właściwe przepisy prawa materialnego. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu.

Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości, jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1542/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 3395/18)

W sprawie poddanej kontroli Sądu rzeczoznawca majątkowy M. N. sporządził w dniu 4 maja 2025 r. operat szacunkowy, który został on przez organy administracji orzekające w sprawie oceniony jako odpowiadający wymogom formalnym określonym w przepisach u.g.n. i rozporządzenia, kompletny i logiczny. Strona skarżąca oceny tej nie zdołała podważyć mimo podnoszonych zarzutów na etapie postępowania administracyjnego oraz sądowego.

Należy podzielić stanowisko Wojewody, że operat szacunkowy w kontrolowanej sprawie został przez rzeczoznawcę sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób prawidłowy, rzetelny i logiczny oraz z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia. Rzeczoznawca prawidłowo przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym nie uchybił dokonanej analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Wskazał dokładnie rodzaj określanej wartości, wyjaśnił wybór podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania. Zgromadzone dane wyjściowe zastosował do obliczeń wartości nieruchomości, które przedstawił wraz z wynikiem i jego uzasadnieniem. Operat szacunkowy zawiera zatem dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jego rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy.

W skardze do Sądu skarżąca Gmina zarzuciła organom administracji naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności: art. 4 ust. 16 oraz § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia, poprzez przyjęcie w zbiorze porównawczym transakcji o cenie maksymalnej z obrębu M., przy jednoczesnym pominięciu licznych transakcji z obrębu P. dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę MN.

Za utrwalony i niekwestionowany uznać należy przyjmowany w orzecznictwie sposób rozumienia pojęcia "nieruchomości podobnej" zdefiniowanego w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z nim podobieństwo nieruchomości warunkowane jest położeniem, stanem prawnym, przeznaczeniem, sposobem korzystania oraz innymi cechami wpływającymi na jej wartość. Tak więc nieruchomości podobne są to takie nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Podobieństwo nie oznacza jednak identyczności (tożsamości) cech nieruchomości, gdyż uzyskanie takiego rezultatu przy wycenie nie jest możliwie, bowiem na rynku nieruchomości nie występują dwie identyczne nieruchomości. Zatem warunkami uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości szacowanego gruntu, jest co do zasady spełnienie kryteriów z przywołanego wyżej art. 4 pkt 16 u.g.n. Ustalenia, które z cech w danym przypadku są kluczowe i w jakim stopniu wpływają na cenę, należy do rzeczoznawcy majątkowego. Jest on bowiem osobą, która dysponuje w tym zakresie wiedzą specjalistyczną.

Biegły w operacie przyjął do porównania nieruchomości, które uznał za podobne. Ich ceny kształtowały się od ceny najniższej wynoszącej 223,71 zł do najwyższej wynoszącej 1116,47 zł za mkw (po korekcie). Na str. 12 operatu szacunkowego znajduje się mapa z zaznaczoną lokalizacją wycenianej nieruchomości względem nieruchomości przyjętych do porównania. Wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania znajdowały się w powiecie p., gmina K. Różne były obręby: P., M., D., R., K., jedna nieruchomość z obrębu P. i jedna z obrębu M. Ta ostatnia nieruchomość cechowała się najwyższą ceną za metr kwadratowy i jej przyjęcie do porównania kwestionuje skarżąca. Do zastrzeżeń strony biegły odniósł się w piśmie z dnia 12 sierpnia 2025 r. przedstawiając w nim m.in. powody kierujące nim przy wyborze transakcji nieruchomości porównawczych. Wyjaśnił, że "cena transakcyjna nieruchomości mieszkaniowej o Cmax wynika z najlepszych cech cenotwórczych w zbiorze i nie dotyczy ani transakcji zawartej w warunkach nierynkowych, ani zawartej po cenie rażąco odbiegającej od innych o podobnych dobrych cechach, tak więc nie tylko nie zachodzą przyczyny uzasadniające usunięcie jej ze zbioru, ale wręcz jest ona niezbędna w celu dokonania poprawnej metodologicznie wyceny. Taką samą sytuację mamy w przypadku Cmax ze zbioru nieruchomości drogowych – tutaj należy zauważyć, że jest to jedyna transakcja w zbiorze o identycznych ocenach cech cenotwórczych co przedmiot wyceny i do tego dotyczy nieruchomości bardzo blisko położonej względem lokalizacji przedmiotu wyceny.".

W świetle wyjaśnień biegłego, wskazanej mapy, jak i wobec faktu, że wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania znajdują się na terenie jednej gminy, zarzuty strony skarżącej uznać należy za niezasadne. Podkreślić należy, że kwestia doboru transakcji przyjętych do porównania stanowi element wiedzy eksperckiej, co oznacza, że może być skutecznie zakwestionowana wyłącznie poprzez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 8 października 2025 r., I OSK 2318/22).

Co istotne, żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza więc identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem związek polegający na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie natomiast, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale również posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 370/21). Skoro biegły dokonuje doboru nieruchomości stanowiących podstawię wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., to nie można oczekiwać od organu czy Sądu, weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego konkretnych nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa). Jest to bowiem czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna.

Organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Żadna z tych sytuacji w sprawie nie zachodzi.

W przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Skarżąca takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawiła. Podkreślić trzeba, że organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku, doboru nieruchomości, wyboru podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). W wiedzy tej mieszczą się takie kwestie, jak wybór metody szacowania, podejścia, najważniejsze cechy rynkowe nieruchomości, aktualność transakcji, przyjęta baza danych. Ponadto rzeczoznawca majątkowy ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji, gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony.

Operaty szacunkowe załączone do skargi, nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, dotyczą one bowiem innych nieruchomości niż będąca przedmiotem wyceny w tej sprawie. Nie stanowiły one operatu, o jakim mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie dają też podstaw do podważania wiedzy eksperckiej biegłego, który sporządził operat w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na zlecenie organu, tym bardziej podstawy takiej nie stanowią operaty dotyczące wyceny innych nieruchomości.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl

Sąd orzekł na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym.