Prokurator kwestionował przejęcie ziemi w gromadzie K. z 1954 roku. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wyrokiem w dniu 8 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1095/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Sosnowcu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 11 czerwca 2024 r. znak: SKO-GN-4160-50/24.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postępowanie wszczęte na skutek złożonego przez Prokuratora sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 maja 2015 r., której to domagał się stwierdzenia nieważności.

Decyzją z dnia 29 maja 2015 r., znak: SKO-GN-4160-75/10, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stwierdziło zaś nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 17 listopada 1954 r., znak: L.R1.IW12/19/54, w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich, położonych w gromadzie K., stanowiących - w dacie przejęcia - własność P.B. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r., znak: SKO-GN-4160-112/15, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy ww. decyzję. Skarga wniesiona na tę decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1368/15.

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu umorzyło postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu Prokuratora. Decyzja ta została jednakże uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1310/23.

Następnie, zaskarżoną decyzją z dnia 11 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 29 maja 2015 r. utrzymanej w mocy decyzją tego organu z dnia 2 sierpnia 2015 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zdaniem Sądu, brak było bowiem podstaw do uznania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 maja 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją z 3 sierpnia 2015 r., za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zarzuty podniesione przez Prokuratora były przedmiotem rozpoznania w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r. w sprawie II SA/Kr 1368/15. Natomiast zarzut dotyczący skutków stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 156 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Sosnowcu wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 1, 2, 3, dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany, poprzez uznanie, że brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej, stanowiącej w dacie przejęcia własności P.B., jest brakiem osnowy decyzji, stanowiącym rażące naruszenie art. 1, 2, 3 wyżej wymienionego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r., gdy tymczasem szczegółowej identyfikacji przejmowanych przez państwo nieruchomości nie wymagał ani art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1929 r., ani żaden przepis dekretu z 1949 r., natomiast spełnione zostały wszystkie konieczne przesłanki do przejęcia nieruchomości w myśl art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., jak i brak było podstaw do zastosowania § 1 rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r. –

a nadto naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez przyjęcie, że mimo że decyzja ta została wydana po 21 maja 2015 r., tj. po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 21 maja 2015r. poz. 702), w którym orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, a z uwagi na powszechną moc obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i ich ostateczność - art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a na organie administracyjnym spoczywała powinność podjęcia takich działań w zakresie wykładni i stosowania prawa, które byłyby zgodne z obowiązującym prawem, ukształtowanym według hierarchii jego źródeł, a więc z Konstytucją RP, jako aktem nadrzędnym, to wskazał, że z uwagi na charakter wyżej wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego - jako wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym - nie było podstaw prawnych do jego zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne;

2. art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że okoliczności podniesione przez prokuratora w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 2 sierpnia 2023r. oraz z dnia 11 czerwca 2024 r., jako odpowiadające tym, które były przedmiotem rozważań w poprzednio prowadzonych postępowaniach, skutkiem czego nie zostały poddane analizie i ocenie w toku kwestionowanego postępowania, podczas gdy w wyroku Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1368/15, wskazano, że w świetle art. 153 p.p.s.a. rozstrzygnięcie zawarte w powołanym orzeczeniu postanowieniu stanowi rozstrzygnięcie kwestii właściwości organów w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a, skarżący Prokurator wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Nadto, na postawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśnictwo Łosie poparło skargę kasacyjną wniesioną przez Prokuratora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1310/23.

Zgodnie zaś z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W wydanym w sprawie II SA/Kr 1310/23 wyroku z dnia 11 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na potrzebę załatwienia sprawy stosownie do art. 158 k.p.a., zalecając zbadanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 3 sierpnia 2015 r. w zakresie, w jakim nie była ona poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1368/15. Oddalenie skargi wyrokiem WSA z dnia 11 stycznia 2016 roku, sygn. II SA/Kr 1368/15, nie nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny wszystkich okoliczności wskazanych w sprzeciwie Prokuratora. Przedmiotem rozważań ani oceny Sądu w tym wyroku nie były skutki stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 156 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09, wyjaśnił, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższą uchwałę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 stycznia 2024 r., I SA/Kr 1310/23, stwierdził, że oddalenie skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji możliwości uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego wyłącznie w zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem uprzedniego rozpoznania sprawy i wydanego w jego wyniku orzeczenia sądu administracyjnego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że większość zarzutów podniesionych przez Prokuratora stanowiła już przedmiot rozpoznania i oceny w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1368/15. I tak, w wyroku tym Sąd stwierdził, że w sprawie zachodziła przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 17 listopada 1954 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, a mianowicie art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.), art. 1, art. 2 i art. 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

Ponadto, wskazując na § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany, Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia z 17 listopada 1954 r. nie wskazano w ogóle na jakiekolwiek nieruchomości P.B., a taki obowiązek wynikał z powołanych przepisów i to nawet wówczas, gdyby nie dało się dokładnie ustalić ich granic. Tego rodzaju wada orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. nie tylko stanowiła rażące naruszenie prawa, ale także skutkowała tym, że orzeczenie w takiej formie było niewykonalne i nie powinno stanowić tytułu wykonawczego służącego do odjęcia własności nieruchomości.

Z uwagi na powyższe nie mógł odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 1, 2, 3, dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. Zarzuty oparte na tych przepisach zostały bowiem rozpoznane podczas poprzedniego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i objęte wydanym w jego wyniku wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1368/15. W tej sytuacji brak było podstaw do ponownego ich rozpoznawania w sprawie wywołanej sprzeciwem Prokuratora. Z tych samych względów niezasadny okazał się zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. dotyczący zakresu związania wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016 r.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo bowiem zaakceptował dokonaną przez Kolegium ocenę zawartego w sprzeciwie Prokuratora zarzutu dotyczącego skutków stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, niezgodności z Konstytucją art. 156 § 2 k.p.a. Trafnie bowiem wskazano na zakresowy charakter tego wyroku, który w istocie dotyczył pominięcia ustawodawczego. Powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ani nie powodował eliminacji z obrotu prawnego art. 156 § 2 k.p.a., ani też nie nadawał mu innego brzmienia a sam Trybunał Konstytucyjny, wyrok ten kierował do ustawodawcy. Skutkiem zaś tego, wydając kwestionowaną sprzeciwem Prokuratora decyzję z dnia 29 maja 2015 r., Kolegium nie miało podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie tego wyroku. Jak zaś słusznie stwierdził Sąd I instancji, zmiana stanu prawnego nastąpiła dopiero po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie dnia 16 września 2021 r., a więc już po wydaniu kontrolowanej we wszczętym na skutego sprzeciwu Prokuratora decyzji Kolegium z dnia 29 maja 2015 r. Organy administracji publicznej działają w zakresie przyznanych im przepisami prawa kompetencji i mogą podejmować działania wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, co wynika z treści art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Taki sposób określenia uprawnień wyklucza możliwość odmowy zastosowania przez organy przepisów prawa z powołaniem na Konstytucję, jak również możliwość prokonstytucyjnej wykładni uzupełniającej pominięcie ustawodawcze wytknięte przez Trybunał Konstytucyjny, jak domagał się tego w niniejszej sprawie Prokurator. Wskazać wprawdzie należy, że w orzecznictwie prezentowany był pogląd, że zaniechanie ustawodawcy w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjne uprawniało sąd do określenia sposobu załatwienia sprawy w takiej sytuacji (tak NSA w wyroku z dnia 20 września 2019 r., II OSK 694/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, w orzecznictwie prezentowany był pogląd, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji ani organy, ani sąd administracyjny nie miały podstaw do samodzielnego określania terminu, który ograniczałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2021 r., I OSK 219/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z całą jednakże pewnością wydanie przez Trybunał Konstytucyjny tego wyroku nie mogło uzasadniać stwierdzania nieważności wydanej w trybie nadzorczym decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 17 listopada 1954 r., znak: L.R1.IW12/19/54, w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich, położonych w gromadzie K., stanowiących w dacie przejęcia własność P.B. Nie można bowiem uznać, aby w takiej sytuacji miało miejsce rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani też naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności o tym, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które wywołuje decyzja niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.