Po uchyleniu scalenia działki nie wrócą do dawnych granic bez nowego operatu

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 885/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę Z.T., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie, zwanego dalej "organem" lub "WINGiK", z dnia 3 czerwca 2024 r., nr GK-II.7221.31.2024, w przedmiocie odmowy dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła Z.T. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 24 ust. 2b pkt 1c i 1d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.), zwanej dalej "P.g.i.k.", oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z potwierdzaniem aktualności nowego oznaczenia oraz nowego stanu prawnego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz. 2417), zwanej dalej "ustawą o szczególnych rozwiązaniach", polegające na bezzasadnym przyjęciu, że wpis do ewidencji gruntów i budynków nie może nastąpić na podstawie prawomocnego wyroku sądu, lecz musi zostać w sprawie następnie wydana decyzja umarzająca postępowanie, która to decyzja pozwoliłaby powrócić w ewidencji do stanu sprzed scalenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 572/20, uchylono ostateczne decyzje scaleniowe gruntów położonych we wsi P. (decyzję Starosty Powiatu Mieleckiego z dnia 26 kwietnia 2016 r. oraz utrzymująca ja w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 8 listopada 2016 r.). Skarżąca domagała się przywrócenia ewidencji gruntów i budynków do stanu sprzed scalenia. Starosta Powiatu Mieleckiego decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r. odmówił skarżącej dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na przywróceniu granic i powierzchni działek ewidencyjnych objętych wnioskiem do stanu sprzed scalenia gruntów. Decyzję odmowną utrzymał w mocy organ odwoławczy opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 czerwca 20224 r., a skargę na tę decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2024 r.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia tego, czy sam fakt wyeliminowania z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego ostatecznych decyzji scaleniowych obliguje organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków do natychmiastowego przywrócenia – w trybie aktualizacji bazy danych – granic i powierzchni działek ewidencyjnych według stanu sprzed wszczęcia postępowania scaleniowego, bez konieczności uprzedniego zakończenia postępowania scaleniowego (naprawczego) i sporządzenia stosownego operatu geodezyjnego.

Za nieuzasadnione uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c i d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, nadal zwanej "P.g.i.k.", oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z potwierdzaniem aktualności nowego oznaczenia oraz nowego stanu prawnego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia gruntów, nadal zwanej "ustawą o szczególnych rozwiązaniach".

Podkreślić należy, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie rejestrem publicznym o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Służy ona wyłącznie rejestracji stanów faktycznych i prawnych ustalonych w innym trybie, przez właściwe do tego organy lub sądy powszechne. Ewidencja gruntów spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2479/17; CBOSA). Starosta jako organ prowadzący ewidencję nie jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygania sporów o własność, ustalania przebiegu granic, ani do prowadzenia merytorycznych postępowań dowodowych mających na celu restytucję stanu geodezyjnego, który uległ zatarciu lub zmianie w wyniku wykonywania (choćby następczo wadliwych) aktów administracyjnych.

Stosownie do treści art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) P.g.i.k. (w związku z powołanymi przez skarżącą lit. c i d), aktualizacja ewidencji następuje z urzędu lub na wniosek, między innymi na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych. Jednakże orzeczenie, o którym mowa w tym przepisie, musi wprost zawierać dane techniczne i geodezyjne niezbędne do wprowadzenia zmian w strukturze bazy danych ewidencji gruntów i budynków (np. wyrok sądu powszechnego o rozgraniczenie nieruchomości lub o własność). Wyrok sądu administracyjnego o charakterze kasacyjnym (uchylający decyzję scaleniową) takiego charakteru nie posiada. Wyrok ten eliminuje z obrotu prawnego akt administracyjny, co wywołuje skutki w sferze prawa materialnego, jednak nie tworzy sam w sobie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która mogłaby stanowić bezpośrednią podstawę wpisu teleinformatycznego do ewidencji.

Wprowadzenie jakichkolwiek zmian w ewidencji wymaga zachowania rygorów technicznych. Skoro w bazie danych ewidencji gruntów i budynków – na skutek wykonania wcześniejszych decyzji scaleniowych – figurowały określone współrzędne punktów granicznych i nowe numery działek, to powrót do stanu poprzedniego (anulowanie układu poscaleniowego) nie może odbyć się w drodze prostej czynności materialno-technicznej organu ewidencyjnego. Wymaga to sporządzenia stosownego operatu technicznego przez uprawnionego geodetę, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który precyzyjnie odtworzy dawne granice w oparciu o archiwalne i aktualne pomiary.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Przepis ten stanowi wprawdzie, że w przypadku uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, postępowanie scaleniowe podlega umorzeniu, co ma na celu zapobieżenie dalszemu trwaniu wadliwych procedur. Skarżąca błędnie jednak wywodzi z tej regulacji obowiązek automatycznego i natychmiastowego dokonania na jej wniosek przez Starostę Powiatu Mieleckiego zmian w ewidencji gruntów i budynków. Skutek w postaci umorzenia postępowania scaleniowego, nawet jeśli następuje z mocy samego prawa lub wymaga formalnego potwierdzenia decyzją właściwego organu (starosty działającego jako organ scaleniowy, a nie jako organ ewidencyjny), musi zostać skonsumowany w ramach procedury scaleniowej. To w tamtym postępowaniu (naprawczym lub likwidacyjnym) musi nastąpić rozliczenie skutków geodezyjnych upadłego scalenia i przygotowanie dokumentacji, która następnie zasili bazę ewidencji gruntów i budynków.

Wskazać należy na konieczność wyraźnego oddzielenia ról procesowych starosty. Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jest związany zasadą formalizmu ewidencyjnego. Dopóki w obrocie prawnym nie pojawi się precyzyjny dokument geodezyjny, jednoznacznie określający parametry techniczne "starych" działek w relacji do obecnego stanu na gruncie, organ ewidencyjny ma obowiązek odmówić dokonania zmian, gdyż nie dysponuje materiałem źródłowym spełniającym wymogi prawa geodezyjnego.

Stanowisko Sądu I instancji, który oddalił skargę na decyzję odmawiającą wprowadzenia zmian, było zatem w pełni prawidłowe. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego uchylający decyzje scaleniowe stanowił prejudykat do podjęcia działań na gruncie prawa materialnego w celu uporządkowania stanu geodezyjnego i prawnego nieruchomości, lecz nie uprawniał skarżącej do żądania natychmiastowego wpisu w ewidencji gruntów i budynków z pominięciem procedury sporządzenia i przyjęcia odpowiedniego operatu technicznego.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.