Kamienica na płycie tunelu trasy W-Z. NSA utrzymał odmowę użytkowania wieczystego

Wyrokiem z 14 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg T.W., M.W., M.W2, E.W., K.W., L. Sp. z o.o. Sp. komandytowej w W. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 12 marca 2019 r. nr KR II R 50/18, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżących koszty sądowe.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 21 kwietnia 2010 r., nr 144/GK/DW/2010 Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, działając na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 279, poz. 50, dalej: "dekret"), art. 1 ust. 1 art. 20 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.), art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: "kpa"), uchwały nr XVIII/579/2007 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 listopada 2007 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości m.st. Warszawy w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 247, poz. 7174), jak wskazano w komparycji decyzji: "po rozpoznaniu wniosku z dnia 3 czerwca 1948 r. adwokata H.P., pełnomocnika A.F.W., o przyznanie jego mocodawcy prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. (...) oraz wniosku z dnia 13 sierpnia 1947 r. adwokata W.K., pełnomocnika M.S., o przyznanie jego mocodawcy prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. (...), orzekł o ustanowieniu: "na 99 lat prawa użytkowania wieczystego w udziale 0,656 do gruntu o powierzchni 158 m2, położonego w Warszawie przy ul. (...), opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr (...) o powierzchni 158 m2 z obrębu (...), dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr (...) na rzecz A.M.W. w udziale 0,1892, M.A.W. w udziale 0,1892, M.A. i M.J. Małżonków W. na zasadzie wspólności ustawowej w udziale 0,0883, E.M.W. w udziale 0,0631, K.I.O. w udziale 0,0631 oraz P.J.W. w udziale 0,0631". Ponadto w decyzji ustanowiono czynsz symboliczny oraz stwierdzono o szeregu kwestii ubocznych.

Decyzją z 12 marca 2019 r., nr KR II R 50/18 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: "komisja", "skarżący kasacyjnie") działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a, 4b i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm., dalej: "ustawa z 9 marca 2017 r."), art. 7 ust. 1 dekretu i art. 214 a pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2017 r., poz. 2147 ze zm., dalej: "ugn") uchyliła decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 21 kwietnia 2010 r., nr 144/GK/DW/2010 i odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. (...), stanowiącej działkę nr (...) o pow. 158 m2 z obrębu (...), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr (...).

W uzasadnieniu decyzji komisja wskazała, że nieruchomość zabudowana jest trzykondygnacyjnym budynkiem, który wybudowany został na płycie tunelu trasy W-Z i jego konstrukcja jest nierozerwalnie związana z konstrukcją tunelu. Tunel ten stanowi część składową obiektu budowlanego, jakim jest Al. (...) - droga wojewódzka. Ponadto przy odbudowie budynku przekroczono granice dawnych nieruchomości hipotecznych w wyniku czego budynek przy ul. (...) znajduje się w części na gruncie pochodzącym z nieruchomości hip. nr (...), a w części (5 m2) na gruncie pochodzącym z nieruchomości hip. nr (...). W ocenie komisji Prezydent m.st. Warszawy naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy z ustaleń komisji wynika, że dawni właściciele gruntu objętego nr hip. (...), na którym znajduje się część budynku przy ul. (...), nie władali faktycznie przedmiotową nieruchomością. Nadto komisja uznała, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości, które nastąpiło na podstawie umów z 4 listopada 2003 r. i 3 października 2005 r. było rażąco sprzeczne z interesem społecznym - nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości.

W ocenie komisji w takim stanie rzeczy zostały zrealizowane przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4,4a, 4b, 5 ustawy z 9 marca 2017 r. Prezydent rażąco naruszył art. 7 ust. 1 dekretu, gdyż pierwotni właściciele nie spełnili przesłanki posiadania gruntu w dacie składania wniosku dekretowego, decyzja została wydana pomimo nieustalenia posiadania, wobec czego doszło do rażącego naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu. Poza tym przeniesienie roszczeń do nieruchomości było rażąco sprzeczne z interesem społecznym. Z powyższych przyczyn komisja uchyliła w całości decyzję reprywatyzacyjną. Rozpoznając ponownie sprawę komisja uznała, że nie zaistniała, określona w art. 7 ust. 1 dekretu, przesłanka posiadania przedmiotowego gruntu przez podmioty uprawnione w chwili złożenia wniosku dekretowego. W chwili złożenia wniosku, tj. 13 sierpnia 1947 r., pierwotni właściciele – A.O. i M.S. – nie byli posiadaczami nieruchomości hip. (...), na której częściowo posadowiony jest budynek przy ul. (...). W ocenie komisji niezależnie od powyższego za odmową uwzględnienia wniosku przemawia treść art. 214a pkt 3 ugn, z uwagi na budowę od podstaw budynku przy ul. (...) ze środków Skarbu Państwa. Zabudowa budynkiem po wejściu w życie dekretu stanowiła nakład Skarbu Państwa, którego wartość znacznie przewyższa wartość zajętego gruntu. Komisja stwierdziła też, że decyzja Prezydenta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. Nieruchomość położona przy ul. (...) nie została zbyta na rzecz osób trzecich, a jedynym właścicielem jest Miasto st. Warszawa.

Po rozpoznaniu skarg T.W., M.W., M.W2, E.W., K.W., L. Sp. z o.o. Sp. komandytowej w W. oraz Miasta Stołecznego Warszawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 968/19 uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji oceniając kwestię istnienia przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r., według którego wadliwa jest decyzja reprywatyzacyjna wydana pomimo nie ustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu wywiódł, że komisja dokonała wykładni tego przepisu z perspektywy art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, który nie istniał nie tylko w dacie, kiedy wniosek dekretowy był pierwotnie rozpoznawany ani w dacie wydawania decyzji dekretowej z 2010 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w obu tych przepisach mowa jest o "posiadaniu" w różnym rozumieniu. Treści art. 7 ust. 1 dekretu, który stanowił podstawę orzekania przez Prezydenta, nie można upatrywać w brzmieniu przepisu, który nie był doprecyzowany tzn. w brzmieniu którego nie było w dacie wydawania decyzji merytorycznej w 2010 r. Nie można też pomijać przepisów, które z nim korelowały – Kodeksu Napoleona, prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z 26 kwietnia 1818 r. (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona).

W ocenie Sądu I instancji w postępowaniu dekretowym nie mogła być brana pod uwagę przesłanka posiadania rozumiana w sensie cywilistycznym, na co po ponad 70 latach od wejścia w życie dekretu wskazał ustawodawca w art. 30 ust. 4b ustawy. Wykładnia całego art. 7 ust. 1 dekretu w ocenie Sądu Wojewódzkiego wskazuje, że posiadanie zostało przypisane jedynie następcom prawnym właściciela, osobom prawa jego reprezentującym, użytkownikom gruntu a nie właścicielom, zaś komisja w sposób błędny przyjęła, że pojęcie to użyte w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego należy łączyć z koniecznością faktycznego władania przedmiotowym gruntem.

Odnosząc się do wątku dotyczącego przekroczenia granic dawnych działek hipotecznych przy wznoszeniu budynku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że z decyzji reprywatyzacyjnej wynika, iż decyzja ta, mimo że w jej wstępie mowa jest od rozpoznaniu wniosku dekretowego co do hip (...) i (...), rozstrzyga wyłącznie o prawie do nabycia prawa użytkowania wieczystego co do działki o nr ew. 15, która stanowi dawną hip (...). Nie budzące wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych posadowienie budynku przy (...) na części dawnej hip (...) nie miało żadnego wpływu na toczące się postępowanie dekretowe. W tego rodzaju postępowaniu, jak wskazał Sąd Wojewódzki, rozstrzyga się o prawie do gruntu a nie budynku. Po drugie natomiast z decyzji reprywatyzacyjnej wynika, że w istocie zmiany w zakresie prawa rzeczowego tj. przejście gruntu w użytkowanie wieczyste będzie możliwe po uostatecznieniu się decyzji i będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy notarialnej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i po sprzedaży nabywcom udziałów w nieruchomości budynkowej. Zdaniem Sądu I instancji zatem oceniając treść tej decyzji należy uznać, że decyzja jedynie uruchomiła tryb pozwalający na późniejsze ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i nabycia budynku.

Co do przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. – dotyczącej spowodowania skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym z uwagi na nabycie roszczenia w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości – wadliwości decyzji z 2010 r. nie można w przekonaniu Sądu Wojewódzkiego upatrywać w przepisach prawa materialnego, które zaczęły obowiązywać od daty wejścia w życie przepisów ustawy z 9 marca 2017 r. Możliwość nabywania w drodze umowy roszczeń dekretowych jest w ocenie WSA na gruncie prawa niewątpliwa i dopuszczalna a na gruncie orzeczniczym utrwalona. Roszczenia są prawami majątkowymi podlegającym obrotowi i chronionymi przepisami Konstytucji R.P. Nie ma podstaw, aby podważać zawarte i to zazwyczaj w formie aktów notarialnych umowy nabycia tych roszczeń. Art. 7 ust. 2 dekretu został ustanowiony w celu ochrony interesów majątkowych byłych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych. Przedmiotem ochrony były ich prawa do nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, przepisy dekretu nie przewidywały odmowy ustanowienia własności czasowej z uwagi na naruszenie interesu społecznego czy słusznego interesu obywatela. Ponadto, co istotne, przepis art. 7 ust 2. dekretu nie ma charakteru uznaniowego. Oznacza to, że w przypadku gdy zostały spełnione wskazane w tej normie prawnej przesłanki organ musiał wydać decyzję odpowiadającą dyspozytywnej treści tej normy, tj. przyznać prawo własności czasowej, obecnie – prawo użytkowania wieczystego. To związanie treścią normy oznacza, że w przypadku spełnienia określonych przesłanek organ nie może wydać rozstrzygnięcia innego niż wskazane w normie.

Na skutek skarg kasacyjnych Komisji, Miasta st. Warszawy i stowarzyszenia M.K, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 855/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że konieczna jest ocena, czy możliwe jest prawnie wydanie decyzji administracyjnej jednocześnie na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu i art. 214 ugn. Podał, że uprawnienie z art. 214 ugn przysługuje dopiero gdy właściciele lub ich następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego do gruntu na podstawie art. 7 dekretu. Celem wprowadzenia art. 214 ugn, jak wskazał NSA było złagodzenie skutków dekretu. Dlatego obie sprawy są odrębnymi sprawami administracyjnymi i podlegają odrębnemu rozpatrzeniu

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przy odbudowie budynku, usytuowanego przy ul. (...) przekroczono granice dawnych nieruchomości hipotecznych, w wyniku czego budynek przy ul. (...) znajduje się obecnie w części na gruncie pochodzącym z dawnej nieruchomości nr hip. (...), w części zaś na nieruchomości objętej nr hip. (...), a które to nieruchomości nie należały do tych samych przeddekretowych właścicieli. Natomiast w postępowaniu administracyjnym nie oceniono dotychczas, czy istnieje możliwość podziału fizycznego ww. budynku. Z akt sprawy wynikało, iż podział ewidencyjny wzdłuż granicy hipotecznej i zgodnie z treścią wniosków dekretowych, pochodzących od różnych właścicieli, nie był możliwy, gdyż odrębne lokale istniejące w tym budynku, przenikały granice dawnych hipotek. Konieczne jest zbadanie, czy decyzja dekretowa z 2010 r. dotyczyła jedynie wniosku złożonego przez A.W., czy współwłaścicieli sąsiedniej działki. Wprawdzie treść samej sentencji decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta z 21 kwietnia 2010 r. sugeruje, że dotyczy ona ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w udziale 0,656 cz. do nieruchomości położonej przy ul. (...), stanowiącej obecnie działkę nr 15, o pow. 158 m2, tym niemniej, uzasadnienie tej decyzji odnosi się także do wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. (...) i ul. (...) objętego nr hip. (...). Ponadto decyzja Komisji w swej komparycji zawiera wprawdzie stwierdzenie, że odnosi się ona do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, dotyczącej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. (...), ale w sentencji decyzji Komisja orzekła jedynie (ogólnie) o uchyleniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 2010 r. nr 144/GK/DW/2010 i o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przy jednoczesnym zawarciu w uzasadnieniu tej decyzji szeregu wypowiedzi związanych z zarówno z wnioskiem dekretowym dotyczącym dawnej nieruchomości oznaczonej hip. (...), jak i z wnioskiem dotyczącym dawnej nieruchomości hip. (...). NSA polecił także odnieść się do kwestii związanej z usytuowaniem przedmiotowej nieruchomości, przez którą przechodził tunel trasy W-Z. W związku z budową trasy W-Z pierwotny budynek został rozebrany, a następnie na płycie wybudowanego tunelu wybudowano ze środków Skarbu Państwa nowy budynek. Jak wywodziła Komisja, konstrukcja budynku jest nierozerwalnie związana z konstrukcją tunelu, a tunel stanowi część składową obiektu budowlanego, jakim jest Al. (...) - droga wojewódzka. Jeżeli nieruchomość wchodziła w skład drogi publicznej, to zgodnie z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 2068 ze zm., dalej: "ustawa o drogach publicznych") – nie mogła być przedmiotem prawa własności, ani użytkowania wieczystego innego podmiotu niż właściciel drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy na pas drogowy składa się również przestrzeń nad i pod powierzchnią, w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowalne i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

W ocenie NSA z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia przedmiotu decyzji wydanej przez prezydenta, a tym samym zaskarżonej decyzji (tj. czy dotyczyły one jednego, czy dwóch wniosków dekretowych), a także brak zajęcia stanowiska w przedmiocie dotyczącym prawnej poprawności decyzji Prezydenta ze względu na wydanie jej zarówno na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, jak i art. 214 ugn oraz ustanowienia w tej decyzji prawa użytkowania wieczystego na gruncie, co do którego istniała wątpliwość czy z uwagi na inne, szczególne uregulowania prawne grunt ten mógł być obciążony tego rodzaju prawem, należało uznać, że zaskarżony wyrok w sposób istotny naruszał przepisy art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ppsa, zwłaszcza że wyrokiem tym Sąd Wojewódzki nie tylko uchylił zaskarżoną decyzję, ale jednocześnie umorzył również postępowanie administracyjne. Skutkiem zaś tego rodzaju rozstrzygnięcia byłoby to, że postępowanie, mające na celu weryfikację przedmiotowej decyzji reprywatyzacyjnej, zostałoby prawomocnie zakończone. Jednocześnie NSA zwrócił uwagę, że po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji NSA podjął 10 kwietnia 2024 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt I OPS 1/23, w której stwierdził, że stronie przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa do uzyskania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Skoro decyzja reprywatyzacyjna ustanawiała prawo użytkowana wieczystego także na rzecz osób, które swoje uprawnienia wywodziły z umów dotyczących roszczeń wynikających z dekretu, to ponownie rozpoznając sprawę, WSA będzie zobligowany do oceny zaskarżonej decyzji także w kontekście treści zawartej w tej uchwale.

Ponowie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł tak jak w przywołanym na wstępie wyroku.

Uzasadniając wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów żart. 107 § 1 pkt 3 i 5 kpa. Z treści pkt 2 rozstrzygnięcia nie wynika bowiem komu odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, do jakiej nieruchomości, z oznaczeniem jej nr ewidencyjnego, powierzchni, oznaczenia w księdze wieczystej czy wskazaniem dawnego nr hip. Wprawdzie komisja określiła we wstępnej części decyzji i na str. 41 i 42 tej decyzji strony postępowania, to jednakże wśród nich oprócz beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej są wskazani także właściciele wyodrębnionych lokali oraz spółka L. Z kolei w dacie orzekania przez komisję nie żył już A.W., wobec którego ustanowiono w określonej części prawo użytkowania wieczystego decyzją z 21 kwietnia 2010 r. Jego spadkobiercą jest T.W. Stroną postępowania dekretowego nie była także spółka. Konieczne więc było wskazanie komu komisja odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i do jakiej nieruchomości. Już chociażby z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jako naruszająca przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 i pkt 5 kpa.

WSA wyjaśnił, że decyzja dekretowa wskazuje po słowach "po rozpatrzeniu" na dwa wnioski dekretowe, tj. złożone przez A.W. – przeddekretowego współwłaściciela działki hip. (...) i M.S. przeddekretowego współwłaściciela działki hip. (...). Natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia czyni działkę nr (...). Z kolei w uzasadnieniu decyzji powołuje tytuły własności działek hip. (...). a także opisuje nieruchomość stanowiącą obecnie działki nr (...) oraz budynki położone na dwóch nieruchomościach. Mając na uwadze treść rozstrzygnięcia, należałoby przyjąć, że decyzja reprywatyzacyjna orzeka o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego co do działki nr (...), jednakże o powierzchni większej niż granice dawnej działki hipotecznej (...). Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji reprywatyzacyjnej, działka nr (...) składa się z gruntu o pow. 153 m2 pochodzącego z nieruchomości hip. (...) oraz z gruntu o pow. 5 m2 pochodzącego z nieruchomości hip. (...). Prawa i roszczenia dekretowe co do części nieruchomości hip. (...) o pow. 5 m2 zostały nabyte przez spadkobierców A.W. oraz przez M.W. (która nie jest spadkobierczynią żadnego z byłych właścicieli) umową z 3 października 2005 r. od nabywców roszczeń dekretowych M.T. i małżonków Z. i C.N. Jak wynika bowiem z umowy z 3 października 2005 r. M.T. oraz Z. i C. małżonkowie N. sprzedali A.W., M.W., E.W., K.O., P.W., M.W. i M.W2 w określonych w umowie częściach wszelkie prawa i roszczenia wynikające z dekretu co do nieruchomości hip. (...), o pow. około 0,0005 ha i 0,0012 ha, na której usytuowane są części budynków przy ul. (...) i (...).

Odnosząc się do kwestii przekroczenia granic hipotecznych przy budowie budynku położonego przy ul. (...), Sąd I instancji wskazał, że problem ten umknął ocenie Prezydenta m.st. Warszawy, jak również nie był przedmiotem wnikliwej oceny komisji. WSA zauważył, że użytkowanie wieczyste nie może być przedmiotem obrotu prawnego odrębnego od budynku. Wobec tego organ dekretowy powinien zbadać, czy stan prawny gruntu i posadowionego na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, tj. czy możliwy jest podział budynku. Wskazał przy tym, że prawo współużytkowania wieczystego jest prawem wspólnym do całej rzeczy. Współużytkowanie wieczyste odznacza się następującymi cechami: jednością przedmiotu, wielością podmiotów i niepodzielnością wspólnego prawa. Z podanej wyżej definicji wynika, że współużytkowanie wieczyste jest prawem niepodzielnym, co oznacza, że współużytkownicy nie mają prawa do wydzielonych części tego prawa, lecz do całości. Skoro jest to prawo wspólne, to wprawdzie możliwe jest zbycie posiadanego udziału w prawie, jednakże nie określoną w metrach jego część lub część praw i roszczeń do określonej w metrach powierzchni gruntu. Organ dekretowy kwestii tej nie dostrzegł. Komisja problematyki tej nie zgłębiła, wskazując jedynie, że doszło do przekroczenia granicy przy odbudowie budynku po wojnie.

Odnośnie do kwestii powołania w podstawie prawnej decyzji reprywatyzacyjnej jednocześnie art. 7 ust. 1 dekretu i art. 214 ugn WSA podniósł, że nie jest dopuszczalne orzekanie w jednej decyzji na podstawie obydwu tych przepisów. W ocenie Sądu I instancji wprawdzie Prezydent m.st. Warszawy powołał przepis art. 214 ugn na wstępie decyzji, jednakże analiza uzasadnienia decyzji nie wskazuje na jego stosowanie.

Odnośnie do problematyki drogi wojewódzkiej pod tunelem trasy W-Z i wybudowania budynku na platformie tunelu trasy W-Z, w ocenie WSA zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu niż podmiot publiczny (odpowiednio Skarbu Państwa, województwa powiatu lub gminy), a więc w takiej sytuacji istnieje przeszkoda prawna w ustanowieniu na gruncie zajętym przez drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego. Niewątpliwie tunel jest częścią składową rzeczy jaką jest droga i w związku z tym nie może być przedmiotem odrębnej własności, co wynika z art. 47 § 1 i 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej: "kc"). Tunel ten służy drodze i jest elementem trwale z gruntem związanym. Kamienica wybudowana nad tunelem, jak i inne budynki usytuowane w okolicach pasa drogi (...), zostały odbudowane po wybudowaniu tunelu. Znajdują się znacznie powyżej tunelu, a wzdłuż nich biegną ulice (...) i (...). Budynki zlokalizowane są na innym poziomie niż trasa W-Z i nie są z nią powiązane ani funkcjonalnie, ani technicznie. Zgodnie z definicją pasa drogowego jest nim wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W tym aspekcie kamienice, jako znajdujące się powyżej pasa drogowego trasy W-Z, nie są funkcjonalnie powiązane z drogą. Nie są ze sobą w żadnym związku funkcjonalnym. Nie służą drodze, a ich usytuowanie nie jest związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, czy obsługą ruchu drogowego, czy też potrzebami zarządzania drogą wojewódzką trasy V\/-Z. Nie ma zatem podstaw, aby uznać, że nieruchomość i budynki usytuowane powyżej tunelu trasy W-Z w jakikolwiek sposób utrudniałyby korzystanie z tunelu albo, aby były konieczne zarządcy drogi do wykonywania przysługującego mu prawa do tej drogi. Tunel trasy W-Z jest natomiast funkcjonalnie związany z drogą wojewódzką nr 629 – Al. (...). W żadnym razie nie jest związany z nieruchomością budynkową. Teren, na którym znajduje się budynek, i teren usytuowania trasy W-Z wraz z tunelem spełniają zupełnie inne funkcje. Pierwszy z nich spełnia funkcję mieszkaniowo – handlową, a drugi drogową. Nie ma podstaw do uznania, że zasięg drogi sięga powyżej tunelu, a wobec tego brak jest podstaw do przyjęcia, że budynek stanowi część drogi w sensie przynależności właścicielskiej. Chociaż tunel Trasy W-Z jest funkcjonalnie związany z drogą wojewódzką nr (...) – aleją (...), analogicznego wniosku nie sposób wyprowadzić wobec terenu znajdującego się powyżej tunelu tejże Trasy, na poziomie którego zlokalizowany jest budynek. Ocena ta musi być zawsze dokonywana z punktu widzenia przeznaczenia danej nieruchomości. Natomiast w realiach niniejszej sprawy jeden obszar na dwóch poziomach spełnia różne funkcje. Oceny takiej zdaniem WSA komisja nie dokonała.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich oraz Miasto Stołeczne Warszawa.

W skardze komisji zaskarżono wyrok w całości, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1. wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa") w związku z art. 107 § 1 pkt 3 kpa, tj. zarzut braku oznaczenia strony postępowania w sytuacji, gdy decyzja komisji wprost wymieniła strony postępowania (s. 1 decyzji Komisji) i w świetle powyższej okoliczności nie ma wątpliwości, kto był adresatem wydanego aktu administracyjnego jako strona (-y) postępowania administracyjnego;

b. błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ppsa w związku z art. 107 § pkt 5 kpa, w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 marca 2017 r., tj. zarzut braku precyzyjnego rozstrzygnięcia (stwierdzenia: "odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego") w sytuacji, gdy decyzja komisji uchyliła decyzję Prezydenta m.st Warszawy i działała w granicach sprawy rozstrzygniętej decyzją zweryfikowaną (decyzja Prezydenta m.st. Warszawy);

2. wydanie wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a. niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z art. 4 pkt 1 i art. 2a ust. 2 ustawy o drogach oraz w zw. z art. 143 kc, art. 140 kc. i art. 46 § 1 kc w związku z art. 190 ppsa publicznych poprzez uznanie, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają definicji, która pozwalałaby na nie budzące wątpliwości określenie granic przestrzennych nieruchomości w sytuacji, gdy taka definicja została zawarta w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zaś pod pojęciem drogi należało przy tym rozumieć budowlę wraz z m.in. drogowymi obiektami inżynierskimi, a jednocześnie, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu;

b. błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. zgodnie z którym przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym w szczególności, jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej niewspółmierne, w sytuacji, gdy nabycie uprawnień do nieruchomości nastąpiło za kwotę około czterokrotnie niższą w stosunku do wartości nieruchomości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty komisja wniosła uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (winno być – "skarg" – dopisek NSA). Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie "od organu na rzecz skarżącej" zwrotu kosztów postępowania podług norm przepisanych. Nadto komisja złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem.

W skardze kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy zaskarżono wyrok co do pkt 1, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2a ust. 2, art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 46 § 1, art. 47 § 1, art. 48, art. 140, art. 143 kc w zw. z art. 7 ust. 1, 2 dekretu w zw. z art 29 ust 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, mimo położenia gruntu przy ul. (...), stanowiącej dz. ew. nr (...) w pasie drogowym drogi publicznej (nad tunelem Trasy W-Z), dopuszczalne było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, bowiem budynek przy ul. (...) zlokalizowany jest na innym poziomie aniżeli Trasa W-Z i nie jest w żaden sposób z nią powiązany, w szczególności funkcjonalnie lub technicznie, podczas gdy: (a) budynek mieszkalny przy ul. (...) jest związany konstrukcyjnie, a przez to także funkcjonalnie, z tunelem Trasy W-Z, który stanowi część składową obiektu budowlanego wchodzącego w skład drogi wojewódzkiej, stanowiącej własność podmiotu publicznego, wobec czego budynek ten nie może stanowić przedmiotu własności użytkownika wieczystego, (b) w aktualnie obowiązującym porządku prawnym, przy braku w systemie prawnym rozwiązań prawnych, dotyczących tzw. własności warstwowej, wobec kolizji mającej trójwymiarowy charakter przestrzeni pasa drogowego z potencjalną, mająca również trójwymiarowy charakter, przestrzenią prawa użytkowania wieczystego, uwzględnienie wniosku dekretowego na kanwie przedmiotowej sprawy nie było i nie jest możliwe;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2, art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, że: (a) M.W., w zakresie praw wywodzonych z umowy sprzedaży za wartej 4 listopada 2003 r. (Rep. ...) posiadał legitymację do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją reprywatyzacyjną nr 144/GK/DW/2010, (b) brak legitymacji nabywców wierzytelności dekretowej stanowi zwykłą wadę decyzji reprywatyzacyjnej nr 144/GK/DW/2010 z 21 kwietnia 2010 r., podczas gdy: M. i M. małżonkowie W. (w zakresie praw wywodzonych z umowy sprzedaży zawartej 4 listopada 2003 r., Rep. [...], z M.L.) oraz A.W., M.W., K.O., P.W., M. i M. małż. W. (w zakresie praw wywodzonych z umowy sprzedaży zawartej 3 października 2005 r., Rep. [...], z Z. i C. małż. N. oraz M.T.) – w zakresie, w jakim swój interes prawny wywodziły z umów cywilnoprawnych, nieposiadali legitymacji do bycia stroną postępowania reprywatyzacyjnego, przy czym bez znaczenia dla oceny ich legitymacji w tym zakresie pozostaje okoliczność, że byli oni (poza M.W.) spadkobiercami A.W.– przeddekretowego współwłaściciela jednej z nieruchomości objętych decyzją reprywatyzacyjną nr 144/GK/DW/2010, co też na leży kwalifikować jako wadę rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 134 § 1 ppsa, art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu i art. 28 kpa poprzez nieskontrolowanie z urzędu, czy decyzja reprywatyzacyjna nr 144/GK/DW/2010 z dnia 21 kwietnia 2010 r. jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną w postaci skierowania jej do podmiotów niebędących stroną; podczas gdy beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej nr 144/GK/DW/2010, tj. A.W., M.W., K.O., P.W., M. i M. małż. W., jako wywodzący swą legitymację w postępowaniu reprywatyzacyjnym, min. z umów sprzedaży praw i roszczeń z 4 listopada 2003 r. (Rep. [...]) oraz 3 października 2005 r. (Rep. [...]), nie mieli (w zakresie, w jakim wywodzą swe uprawnienia z przywołanych umów cywilnoprawnych) w postępowaniu reprywatyzacyjnym interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie mogli być stroną tego postępowania, wobec czego niedopuszczalnym było również skierowanie doń decyzji reprywatyzacyjnej nr 144/GK/DW/2010 z dnia 21 kwietnia 2010 r. i określanie mocą tej decyzji ich praw i obowiązków (sytuacji prawnej), co też wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 134 § 1 ppsa, art. 141 § 4 ppsa w zw. z 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 47 § 1, art. 48, art. 143, art. 235 § 1 i 2 kc w zw. z art. 7 ust. 1, 2 dekretu, poprzez nieskontrolowanie czy decyzja reprywatyzacyjna nr 144/GK/DW/2010 z dnia 21 kwietnia 2010 r. – jako ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego do dwóch różnych nieruchomości hipotecznych, stanowiących własność różnych przeddekretowych właścicieli – obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa, podczas gdy za niedopuszczalne i rażąco naruszające art. 7 ust. 1, ust. 2 dekretu uznać na leży ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu do gruntu niestanowiącego własność przeddekretowego właściciela nieruchomości warszawskiej;

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 1 pkt 3 i 5 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez przyjęcie, że decyzja organu nr KR II R 50/18 z 12 marca 2019 r., w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 tej decyzji, nie spełnia wymogów art. 107 § 1 pkt 1 pkt 3 i 5 kpa, podczas gdy decyzja organu nr KR II R 50/18 z 12 marca 2019 r. stanowiła przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w toku której nie dopatrzono się naruszeń w zakresie rozstrzygnięcia w pkt 2 tej decyzji;

6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. oraz w zw. z art. 7 ust 1, ust. 2 dekretu w zw. z art. 214 a pkt 3 ugn poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu nr KR II R 50/18 z 12 marca 2019 r., podczas gdy decyzja reprywatyzacyjna nr 144/GK/DW/2010 z 21 kwietnia 2010 r. obarczona była szeregiem wad prawnych uzasadniającymi wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, a przy tym brak było podstaw do przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. (...), stanowiącej dz. ew. nr (...)w konsekwencji czego Sąd I instancji niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję organu nr KR IIR 50/18 z 12 marca 2019 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1206/25 w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa"). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami złożonych skarg kasacyjnych. Rozpoznane w takich granicach skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżony wyrok wydany został na skutek ponownego rozpoznania sprawy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2025 r. – uchylającego wcześniejszy wyrok WSA w tej samej sprawie. Zgodnie z art. 190 ppsa, sąd, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny – Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznający sprawę był zatem związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 855/22. Należy przy tym zaznaczyć, że wynikające z art. 190 ppsa związanie dotyczy nie tylko sądu, któremu sprawę przekazano, ale także Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznającego skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Związanie wykładnią oznacza bowiem, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 ppsa podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 ppsa) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 ppsa. W takiej sytuacji merytorycznej ocenie podlegają jedynie te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą zawężonych po poprzednim wyroku NSA granic sprawy (J. Wegner [w:] T. Kolanowski, J. Wegner, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2026, art. 190).

W wyroku z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 855/22 Naczelny Sąd Administracyjny wyróżnił cztery zagadnienia wymagające wyjaśnienia. Po pierwsze, co było przedmiotem postępowania przed komisją a wcześniej przed Prezydentem m.st. Warszawy. Po drugie, czy decyzja reprywatyzacyjna wydana została po rozpoznaniu wniosku złożonego w oparciu o art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu, czy też w oparciu o art. 214 ugn. Po trzecie, czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym jest możliwe, z uwagi na inne, szczególne uregulowania prawne, niezwiązane z dekretem. Po czwarte wreszcie, jaki wpływ na wynik sprawy ma uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23.

Odnośnie pierwszego zagadnienia, Sąd I instancji uznał, że decyzja komisji nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 3 i 5 kpa, z treści pkt 2 rozstrzygnięcia nie wynika bowiem komu odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ani co do jakiej nieruchomości – co uzasadnia jej uchylenie i przekazanie komisji sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie WSA zagadnienie to jest tym bardziej istotne, że decyzja reprywatyzacyjna w swojej komparycji wskazuje na dwa wnioski dekretowe, przedmiotem rozstrzygnięcia czyni wyłącznie działkę nr (...), natomiast w uzasadnieniu powołuje tytuły własności dawnych działek hipotecznych nr (...) i (...), a także opisuje nieruchomość stanowiącą obecnie działki nr (...) i (...). Stanowisko Sądu Wojewódzkiego zakwestionowano w obu skargach kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko komisji, zgodnie z którym decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. pozostaje w ścisłym związku z wydaną wcześniej decyzją reprywatyzacyjną. Postępowanie prowadzone przez komisję na podstawie powyższej ustawy stanowi bowiem szczególnego rodzaju nadzwyczajne postępowanie nadzorcze nad decyzją reprywatyzacyjną. Przedmiotowy oraz podmiotowy zakres rozstrzygnięcia wydanego w tym postępowaniu jest zatem wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 21 kwietnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wobec tego stanowiska Sądu Wojewódzkiego, jakoby komisja w zaskarżonej decyzji nie określiła stron postępowania. Strony postępowania zostały wskazane w komparycji decyzji oraz na stronach 41 i 42, zaś przede wszystkim skoro Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję z 21 kwietnia 2010 r. wobec wskazanych w jej komparycji osób, przyjąć należało że podmiotowy zakres rozstrzygnięcia decyzji komisji z 12 marca 2019 r. co do uchylenia powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Decyzja komisji co do zawartych w niej rozstrzygnięć dotyczy zatem osób ujętych w rozstrzygnięciu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 21 kwietnia 2010 r. oraz ich następców prawnych. Ewentualnie błędne ustalenie stron postępowania nie stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 pkt 3 kpa, w takim bowiem przypadku nie można uznać, że decyzja w ogóle nie zawiera adresata a zatem nie wiadomo, czyje prawa kształtuje. Istotne w kontekście wymogu z art. 107 § 1 pkt 3 kpa jest bowiem to, czy z treści decyzji (zarówno komparycji jak i uzasadnienia) da się odczytać, komu organ przypisał uprawnienia lub obowiązki. W ocenie składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie nie budzi to wątpliwości. Te same uwagi należy odnieść także do zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia. Zawarte w pkt 2 zaskarżonej decyzji komisji sformułowanie "odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego" należy odczytywać z uwzględnieniem całej treści decyzji oraz przede wszystkim decyzji reprywatyzacyjnej z 21 kwietnia 2010 r. Prawdą jest, że treść decyzji reprywatyzacyjnej nie jest jasna i czytelna, w jej komparycji powołuje się dwa odrębne wnioski dekretowe, pochodzące od różnych osób oraz dotyczące osobnych nieruchomości. Nie zmienia to jednak faktu, że decyzja ta w pkt 1 sentencji orzeka o ustanowieniu "na 99 lat prawa użytkowania wieczystego w udziale 0,656 do gruntu o powierzchni 158 m2, położonego w Warszawie przy ul. (...), opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr (...) o powierzchni 158 m2 z obrębu (...), dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr (...)". W ocenie składu orzekającego, mając na uwadze powyższe sformułowanie oraz całość okoliczności sprawy, nie może budzić wątpliwości, co do jakiej nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, tym bardziej że sądowi z urzędu jest wiadomym, iż co do każdego z pozostałych adresów wymienionych w komparycji decyzji reprywatyzacyjnej, tj. ul. (...), ul. (...) i ul. (...) zapadały odrębne decyzje, które następnie były przedmiotem osobnych postępowań sądowoadministracyjnych. Nadmienić też należy, że jak wynika z akt sprawy, osoby wymienione w sentencji decyzji reprywatyzacyjnej, na rzecz których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, są spadkobiercami A.F.W. – współwłaściciela dawnej nieruchomości hipotecznej nr (...) – za wyjątkiem M.W., która nabyła prawa do roszczeń dekretowych do wymienionej nieruchomości hipotecznej w wyniku złożonego przez jej męża M.W. oświadczenia woli o nabyciu tego składnika ze środków pochodzących z majątku wspólnego – a nadto wszystkie wymienione osoby aktem notarialnym z 3 października 2005 r. nabyły także prawa i roszczenia do dawnej nieruchomości hipotecznej nr hip. (...). Biorąc to pod uwagę, nie budzi wątpliwości składu orzekającego, że decyzją z 21 kwietnia 2010 r. rozpoznano w części oba wnioski dekretowe wymienione w komparycji decyzji reprywatyzacyjnej, tj. A.F.W. z 3 czerwca 1948 r. – co do części nieruchomości hip. nr (...) oraz M.S. z 13 sierpnia 1947 r. – co do części nieruchomości hip. nr (...). Swoisty zamęt, jaki zaistniał w tym zakresie, polegający na wymienianiu w komparycji decyzji reprywatyzacyjnej dwóch różnych wniosków dekretowych, pochodzących od różnych osób oraz dotyczących różnych nieruchomości, a także opisywaniu w uzasadnieniach obu omawianych decyzji zarówno okoliczności dotyczących nieruchomości hip. nr (...) jak i hip. nr (...) bierze się stąd, że jak wynika z akt sprawy, obecna działka nr (...) – co do której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego – składa się z części dawnej nieruchomości hip. nr (...) (153 m2) oraz części dawnej nieruchomości hip. nr (...) (5 m2), a także przyjętej przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy praktyki łącznego rozpoznania obu wniosków co do części objętych nimi nieruchomości. Co za tym idzie, przyjąć należy, że także rozstrzygnięcie z pkt 2 decyzji komisji miało ten sam przedmiot.

Należy zatem stwierdzić, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy rozpoznając sprawę, uznał za dopuszczalne niezachowanie tożsamości przedmiotowej pomiędzy nieruchomością przeddekretową, a obciążaną użytkowaniem wieczystym w decyzji reprywatyzacyjnej, jak również niezachowanie tożsamości podmiotowej między kręgiem wnioskodawców a beneficjentów i wywodzenie przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej interesu prawnego co do działki nr (...) z czynności prawnej z zakresu prawa cywilnego. Dopuszczalność i prawidłowość takiego orzeczenia stanowi jednak osobne zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, które nie podlega ocenie w kontekście art. 107 § 1 pkt 3 i 5 kpa – jako że wymienione przepisy mają charakter wyłącznie techniczny. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do naruszenia przez komisję art. 107 § 1 pkt 3 i 5 kpa, albowiem zakres przedmiotowy oraz podmiotowy wydanych w sprawie decyzji komisji oraz decyzji reprywatyzacyjnej daje się określić. Zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące art. 107 § 1 pkt 3 i 5 kpa są w tej sytuacji zasadne.

Omawiany powyżej problem objęty jest zarzutem z pkt 4 skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy. Odnosząc się do tego zagadnienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może ulegać jakiejkolwiek wątpliwości, że pomiędzy gruntem przeddekretowym a gruntem, na którym ustanowiono użytkowanie wieczyste, musi zachodzić tożsamość, podobnie jak tożsamość musi zachodzić pomiędzy osobami wnioskodawców dekretowych oraz beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, z uwzględnieniem, co oczywiste, następstwa prawnego. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu wyraźnie i wprost wskazuje bowiem, jaka nieruchomość może być przedmiotem wniosku i decyzji oraz kto może być wnioskodawcą i beneficjentem decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. W realiach sprawy doszło do łącznego rozpoznania dwóch wniosków dekretowych, przy czym obu tylko w części, a w efekcie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości nieistniejącej w dacie złożenia wniosków i obejmującej inny obszar w stosunku do każdego z wniosków. Nadto w ten sposób spadkobiercy A.F.W. – współwłaściciela dawnej nieruchomości hipotecznej nr (...) – otrzymali prawo użytkowania wieczystego także do części sąsiedniej przeddekretowej nieruchomości nr (...) – podczas gdy w wyroku z 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2034/20 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że beneficjenci decyzji z 21 kwietnia 2010 r. nie legitymowali się żadnymi uprawnieniami dekretowymi w części ani w całości do nieruchomości hipotecznej nr (...), a zatem nie można było ustanowić na ich rzecz użytkowania wieczystego do tej nieruchomości w żadnej części. W takich warunkach należało uznać, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy w decyzji z 21 kwietnia 2010 r. dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czego jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł. Zarzut z pkt 4 skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy należy w takiej sytuacji uznać za trafny.

Jeżeli chodzi o drugie z przekazanych do rozpoznania zagadnień, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie wskazał, że podstawą prawną wydanej decyzji reprywatyzacyjnej był wyłącznie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu warszawskiego co wynika wprost z komparycji decyzji. Natomiast przepis art. 214 ugn, pomimo że został powołany na wstępie decyzji, nie był podstawą prawną jej wydania, analiza uzasadnienia tej decyzji nie wskazuje bowiem na jego stosowanie. To zagadnienie i jego wyjaśnienie nie było kwestionowane przez skarżących kasacyjnie.

W ramach trzeciego zagadnienia można wyróżnić dwa problemy. Po pierwsze, kwestia związana z przekroczeniem granic hipotecznych dawnych nieruchomości przy budowie budynku położonego przy ul. (...), na skutek czego budynek ten znajduje się obecnie na dwóch historycznych działkach hipotecznych. Po drugie kwestia związana z wybudowaniem wskazanego budynku na platformie tunelu trasy W-Z.

Odnosząc się do pierwszego problemu, Sąd I instancji uznał, że użytkowanie wieczyste jest prawem wspólnym dla całej rzeczy, a przy tym nie może być przedmiotem obrotu prawnego odrębnego od budynku. Wobec tego, w ocenie WSA organ dekretowy powinien zbadać, czy stan prawny gruntu i posadowionego na nim budynku pozwala na ustanowienie w takich warunkach prawa użytkowania wieczystego do gruntu objętego decyzją reprywatyzacyjną, tj. czy możliwy jest podział budynku. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że ani organ dekretowy, ani komisja powyższego problemu nie zgłębiły, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji komisji. Powyższe stanowisko nie zostało zakwestionowane w skargach kasacyjnych.

W zakresie drugiego problemu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że tunel trasy W-Z jest funkcjonalnie powiązany z drogą wojewódzką nr (...), ale analogicznego wniosku nie można wyprowadzić co do terenu znajdującego się powyżej tunelu tejże trasy, na poziomie gdzie zlokalizowany jest budynek, jako że jeden obszar spełnia różne funkcje na dwóch poziomach. W obu skargach kasacyjnych podniesiono zarzuty przeciwko poglądowi Sądu I instancji.

W ocenie składu orzekającego wskazane zagadnienie zostało wyczerpująco wyjaśnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2026 r. sygn. akt I OSK 1272/25 – zapadłego co do analogicznej sytuacji i dotyczącego tego samego wniosku dekretowego A.F.W., co do tej samej dawnej nieruchomości hipotecznej – co do części tej nieruchomości położonej obecnie przy ul. (...). Stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku, można streścić do konkluzji, zgodnie z którą w świetle zarówno przepisów obowiązujących obecnie, jak i w dacie wejścia w życie dekretu, przy braku wówczas jak i obecnie w polskim systemie prawnym instytucji tzw. "własności warstwowej", zarówno tunel jak i budynek usytuowany na płycie tunelu należy uznać za część składową nieruchomości gruntowej, na której znajduje się przebiegająca w tunelu trasa W-Z. Okoliczności faktyczne podnoszone przez Sąd I instancji a dotyczące usytuowania budynku na innym poziomie niż trasa W-Z, a przez to brak funkcjonalnego powiązania z drogą, w obowiązującym stanie prawnym nie mają znaczenia dla oceny prawnej istniejącego stanu faktycznego. Również wskazywany przez Sad Wojewódzki brak podstaw do uznania, że zasięg drogi sięga powyżej tunelu nie ma znaczenia w sprawie. W związku z powyższym, budynek jako część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych prawa rzeczowych (art. 47 § 1 kc) – co wyklucza możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości gruntowej stanowiącej obecną działkę nr (...), gdyż zgodnie z art. 235 kc i art. 31 ugn musiałoby się to wiązać z jednoczesną sprzedażą budynku stanowiącego część składową innej nieruchomości, stanowiącej drogę publiczną. Nadto ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jest w opisanej sytuacji niemożliwe jeszcze z tego powodu, że art. 2a ustawy o drogach publicznych określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości stanowiących drogi publiczne – łącznie z ich częściami składowymi – na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku z 9 stycznia 2026 r. sygn. akt I OSK 1275/25 i przyjmuje je jako własne, bez konieczności jego powtarzania. Jako uzasadnione należy w związku z powyższym ocenić zarzuty materialnoprawne, wymienione w pkt 2 lit. a skargi kasacyjnej komisji oraz w pkt 1 skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy.

Ostatnim zagadnieniem przekazanym Sądowi Wojewódzkiemu do rozpoznania jest kwestia związana z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23. W powyższej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podjął następującą uchwałę: "stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu." Oceniając wpływ powołanej uchwały na wynik sprawy, Sąd Wojewódzki uznał, że z uwagi na jej treść nabycie przez M.W. praw i roszczeń z majątku małżeńskiego nie skutkuje uznaniem jej za następcę prawnego przeddekretowych właścicieli, gdyż jako stronie umowy przelewu w świetle powołanej wyżej uchwały nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Nadto Sąd I instancji zauważył, że spadkobiercy A.W. oraz M.W. nabyli od M.T. i małżonków N. (nabywców praw i roszczeń dekretowych od spadkobierców współwłaścicieli działki nr hip. [...]) prawa i roszczenia co do części nieruchomości nr hip. (...). Wobec treści powołanej wyżej uchwały nie mają oni przymiotu strony w żądaniu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości nr hip. (...). Z tak sformułowanym stanowiskiem nie zgodziło się Miasto Stołeczne Warszawa, wywodząc że beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej – w zakresie praw wywodzonych z umów cywilnoprawnych – nie posiadali legitymacji do bycia stroną postępowania reprywatyzacyjnego, co należy kwalifikować jako wadę rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a ponadto skierowanie decyzji reprywatyzacyjnej do osób wywodzących swój interes prawny z umów sprzedaży oznacza skierowanie jej do osób niebędących stronami postępowania reprywatyzacyjnego, co stanowi wadę nieważnościową, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wywodów Miasta Stołecznego Warszawy co do braku legitymacji procesowej M.W, A.W., K.O. oraz P.W. w postępowaniu reprywatyzacyjnym. Przede wszystkim wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy i z tego względu przesłanki nieważnościowe muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco – ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 156). Przy przesłance rażącego naruszenia prawa – zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa – nie chodzi zatem o błędy w wykładni, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny, tj. o jednoznaczne działanie wbrew jasno ustanowionemu w przepisie prawa nakazowi lub zakazowi, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Mając to na uwadze, w ocenie składu orzekającego nieporozumieniem jest poszukiwanie rażącego naruszenia prawa w fakcie skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do następców prawnych A.F.W. Niewątpliwie z uchwały z 10 kwietnia 2024 r. wynika, iż interes prawny w postępowaniu administracyjnym, stanowiący podstawę do przyznania przymiotu strony zgodnie z art. 28 kpa, nie może wynikać z umowy cywilnoprawnej. Tym samym, na płaszczyźnie interesu prawnego beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, umowy z 4 listopada 2003 r. i 3 października 2005 r. pozostają bezskuteczne. W żaden sposób nie pozbawia to jednak tych osób interesu prawnego wynikającego z ich następstwa prawnego po A.F.W. – w postępowaniu dotyczącym rozpoznania jego wniosku dekretowego – i nie sposób takiego wniosku wyprowadzić z powyższej uchwały. Nieprawidłowa praktyka przyjęta przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, polegająca na rozpoznaniu w jednej decyzji dwóch różnych wniosków dekretowych nie może skutkować pozbawieniem legitymacji procesowej następców prawnych przeddekretowego właściciela w postępowaniu reprywatyzacyjnym, skoro niewątpliwie decyzja wydana w tym postępowaniu rozstrzygała także o jego wniosku dekretowym i co do nieruchomości, do której następcy prawni posiadają uprawnienia dekretowe jako następcy prawni dawnego właściciela. Niewątpliwie zatem następcy prawni A.F.W. mieli interes prawny w postępowaniu reprywatyzacyjnym i uznanie ich za strony tego postępowania nie stanowi o jakimkolwiek naruszeniu prawa, tym bardziej "rażącym" – a co za tym idzie, skierowanie do nich decyzji reprywatyzacyjnej nie wypełnia również dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Osobno należy ocenić status M.W., która także była beneficjentką decyzji reprywatyzacyjnej, pomimo że nie jest spadkobiercą żadnego z dawnych właścicieli nieruchomości. Jej interes prawny w sprawie miał wynikać z umowy sprzedaży z 4 listopada 2003 r. zawartej przez jej męża M.W., który oświadczył przy tym do aktu notarialnego, że ten składnik majątkowy nabył za środki pochodzące ze wspólnego majątku małżeńskiego. Wprawdzie teza uchwały z 10 kwietnia 2024 r. dotyczy stron umowy przelewu wierzytelności, podczas gdy M.W. nie była stroną takiej umowy – nie pozwala to więc bezpośrednio powiązać jej sytuacji z tezą uchwały – jednak przeprowadzona w uzasadnieniu uchwały analiza w odniesieniu do ukształtowanego umową stosunku cywilnoprawnego, jako źródła interesu prawnego w prawie publicznym pozostaje aktualna także na gruncie rozpoznawanej sprawy. W tym kontekście nie można także pominąć wcześniejszej uchwały z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, która już bezpośrednio dotyczy sytuacji M.W. – gdyż Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wówczas m.in., że: "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego". W takiej sytuacji umowa zawarta 4 listopada 2003 r. nie legitymowała w rozumieniu prawa administracyjnego M.W. do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego do gruntu nieruchomości warszawskiej określonej w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 21 kwietnia 2010 r. Bezwzględnie obowiązująca w prawie administracyjnym zasada nie pozwala wywodzić interesu prawnego z samej czynności prawnej dokonanej przez jakikolwiek podmiot prawa cywilnego, bez jej powiązania z przepisem prawa powszechnie obowiązującego który wiązałby z taką czynnością określony skutek. Tymczasem ani przepisy dekretu ani żadnego innego aktu prawnego nie kreują normy materialnoprawnej pozwalającej przypisać interes prawny w postępowaniu reprywatyzacyjnym na podstawie umowy nabycia praw i roszczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się do stwierdzenia, że wymienionej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dekretowym, nie podjął się jednak oceny tego, czy jej uznanie za stronę tego postępowania i w następstwie tego ukształtowanie jej praw decyzją reprywatyzacyjną stanowiło naruszenie prawa. Tymczasem w ocenie składu orzekającego uznanie umowy z 4 listopada 2003 r. za skuteczną podstawę do przyznania praw decyzją reprywatyzacyjną stanowiło rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej – niezależnie od tego, że M.W. sama nie była stroną umowy – co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz z art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie Miasta Stołecznego Warszawy, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu poprzez po pierwsze niezachowanie tożsamości działek objętych wnioskami dekretowymi a decyzją oraz między kręgiem wnioskodawców a beneficjentów, a po drugie skierowanie decyzji do M.W. i ukształtowanie jej praw decyzją reprywatyzacyjną, w sytuacji, gdy nie miała ona interesu prawnego w sprawie – co wyczerpuje także przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Należy jednak od razu zauważyć, że nie obligowało to Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 marca 2017 r. – które to przepisy mają charakter lex specialis w stosunku do art. 156 kpa – komisja uprawniona jest do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i wydania orzeczenia reformatoryjnego również w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji reprywatyzacyjnej z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej oraz w przypadku ustalenia, że stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu.

W ocenie składu orzekającego bezprzedmiotowe w okolicznościach sprawy jest szczegółowe rozważanie kwestii dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej, związanej z zarzutem naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. – zgodnie z którym komisja może wydać jedną z decyzji wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z 9 marca 2017 r., w przypadku, jeżeli przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności, jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej. Skoro zgodnie z uchwałą I OPS 1/23 nabywca roszczeń, bez względu na to, czy nabycie roszczeń było czy też nie było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, nie może uzyskać prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej działaniem dekretu, a ponadto ustanowienie użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości było niemożliwe z uwagi na uregulowania pozadekretowe, związane z posadowieniem budynku na płycie tunelu trasy W-Z – co zostało już omówione powyżej – wszelkie okoliczności związane z nabyciem roszczeń pozostają irrelewantne dla wyniku sprawy.

Reasumując, zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjnych prawa materialnego są zasadne w zakresie opisanym powyżej, albowiem doszło do niewłaściwego zastosowania wskazanych w zarzutach przepisów materialnoprawnych do niekwestionowanych okoliczności stanu faktycznego. W takich okolicznościach uznać należało, że decyzja z 12 marca 2019 r. nr KR II R 50/18, uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 21 kwietnia 2010 r. i odmawiająca ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie narusza prawa, a zatem jej uchylenie przez Sąd I instancji było nieprawidłowe.

Zasadność zarzutów materialnoprawnych skarg kasacyjnych powoduje, że zasadne są także zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, art. 145 § 2 ppsa. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 151 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.