Wstrzymany zasiłek pielęgnacyjny. NSA: to czynność, nie bezczynność urzędu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 19 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 116/25, oddalił skargę M.G., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na bezczynność Prezydenta Miasta Bytomia, zwanego dalej "organem", w przedmiocie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego.

Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła M.G. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, § 2, § 4 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez niepodjęcie wszystkich koniecznych kroków i działań niezbędnych do kompleksowego zebrania całego materiału dowodowego, umożliwiającego dokonanie ustaleń faktycznych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, na podstawie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz na podstawie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zarówno organ, jak i Sąd miały faktyczną możliwość poczynienia przedmiotowych ustaleń oraz uzyskania dowodów wskazujących na faktyczną sytuację skarżącej. Tymczasem w sprawie zaniechano dokonania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechano podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w zakresie stanu bezdomności skarżącej. Powyższe ustalenia zdaniem skarżącej były niezbędne do oceny zasadności skargi. W sprawie nie udowodniono, że nastąpiła zmiana okoliczności wpływających na prawo do świadczenia oraz że zaniechano udzielenia informacji wpływających na prawo do świadczenia. Powyższe uchybienie skutkowało oddaleniem skargi przez Sąd. Oprócz powyższego, nie dokonano czynności niezbędnych w zakresie stanu bezdomności skarżącej, która to okoliczność jest istotna z punktu widzenia realizacji przysługującego skarżącej świadczenia. Istniała możliwość poczynienia przedmiotowych ustaleń przez Sąd oraz uzyskania dowodów umożliwiających prawidłową realizację przyznanego skarżącej świadczenia, przy uwzględnieniu zasady rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony. Zaniechanie powyższego, a w konsekwencji pominięcie przez Sąd w/w istotnej okoliczności faktycznej związanej z sytuacją osobistą skarżącej, miało istotny wpływ na wynik sprawy, powodując oddalenie skargi, a tym samym nieprawidłowe uznanie zasadności wstrzymania wypłaty świadczenia oraz błędne uznanie, że wystąpiły przesłanki ustawowe jego wstrzymania. Natomiast w niniejszej sprawie, takowe przesłanki nie zaistniały oraz nie nastąpiła zmiana w sytuacji faktycznej w zakresie wpływającym na przyznane prawo do świadczenia. Z uwagi na sytuację osobistą skarżącej, właściwy do wypłaty świadczenia pozostawał ten sam organ. Brak zatem uzasadnienia dla uznania przez Sąd zasadności wstrzymania wypłaty świadczenia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez niezasadnie uznanie, iż w sytuacji skarżącej znajduje on zastosowanie, a na potrzeby ustalenia właściwości miejscowej organu w razie braku miejsca zamieszkania, właściwość ustala się według miejsca pobytu, podczas gdy z uwagi na stan bezdomności skarżącej i zaistnienie przesłanek wskazanych w treści przepisu art. 6 pkt. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 ze zm.), właściwość organu winna być ustalona na podstawie przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a zatem właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Powyższe przepisy zdaniem skarżącej winny być zastosowane w niniejszej sprawie. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując oddaleniem skargi.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 3 oraz art. 16 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1208 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym uznaniu, że sprawie zaistniały i wystąpiły przesłanki wstrzymania wypłaty świadczenia oraz wstrzymaniu wypłaty świadczenia w sytuacji, gdy w sprawie nie zaistniała zmiana okoliczności mających wpływ na prawo do przyznanego świadczenia. Nieprawidłowo zatem uznano, iż zaistniały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wypłaty przyznanego w oparciu o przesłanki ustawowe świadczenia, co skutkowało oddaleniem skargi, tymczasem po stronie skarżącej nie nastąpiła zmiana okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia, zatem wstrzymanie wypłaty było niezasadne;

2. art.. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 2 oraz art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej polegające na niezastosowaniu tych przepisów, czyli pominięciu w rozstrzygnięciu treści obowiązującego przepisu, który winien być zastosowany w niniejszej sprawie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Powyższe uchybienie dotyczy pominięcia stanu bezdomności skarżącej, co w bezpośredni sposób wpływa na właściwość organu realizującego wypłatę świadczenia. w sytuacji natomiast uwzględnienia treści powyższego przepisu i jego prawidłowego zastosowania, rozstrzygnięcie Sądu skutkować winno uznaniem za właściwą do wypłaty świadczenia, gminę ostatniego miejsca zameldowania skarżącej na pobyt stały, a tym samym dalszą wypłatą świadczenia oraz uwzględnieniem skargi. Sąd uznał natomiast za właściwy przepis art.21 § 1 pkt 3 K.p.a., pomijając zastosowanie przepisów art. 101 ust. 2 oraz art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, które powinny zostać w sprawie zastosowane.

Skarżąca kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniesiono także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości. Dodatkowo wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu skarżącej (oświadczenia) załączonego do skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie w zarzutach opartych na obu podstawach kasacyjnych jako naruszone wskazuje przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa procesowego oraz przepisami prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, to znaczy oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia. Już z tego względu skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, gdyż oba wskazane przepisy nigdy nie mogłyby zostać zastosowane przez sąd administracyjny w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia (i rozpoznania) była bezczynność organu wykonującego administrację publiczną. Oba przywołane przepisy przewidują bowiem rodzaje wyroków, które wydaje wojewódzki sąd administracyjny, wówczas gdy uwzględnia on skargę na decyzję lub postanowienie organu administracji publicznej. Przepisy te odnoszą się zatem do sprawy sądowoadministracyjnej o innym rodzajowo przedmiocie dlatego ich niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie generalnie nie mogło oznaczać naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Rodzaje wyroków uwzględniających skargę na bezczynność organu wykonującego administrację publiczną przewidziane zostały w art. 149 P.p.s.a.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania zmierzają w istocie do zakwestionowania podstaw faktycznych (ustaleń stanu faktycznego) przyjętych przez Prezydenta Miasta Bytomia jako uzasadnienia do czynności wstrzymania wypłaty świadczenia rodzinnego. Jakkolwiek prawo do świadczenia rodzinnego powstaje na podstawie decyzji, to jednak wypłata tego świadczenia oraz wstrzymanie jego wypłaty (na podstawie art. 28 ust. 3 u.ś.r.) stanowią czynności materialno-techniczne (inne niż decyzja i postanowienie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnienia wynikającego z mocy prawa) podlegające odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji była bezczynność organu w przedmiocie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego. Z tego rodzaju bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy decyzja przyznająca prawo do świadczenia rodzinnego została wydana i stała się wykonalna, a mimo tego świadczenie nie zostało (czy też nie zostaje) wypłacone. Natomiast wstrzymanie wypłaty przyznanego decyzją świadczenia rodzinnego w przypadkach przewidzianych w art. 28 u.ś.r. nie oznacza stanu bezczynności właściwego organu w zakresie wypłaty świadczenia rodzinnego. Właściwy organ podejmuje bowiem inną przewidzianą przez przepisy art. 28 u.ś.r. czynność materialno-techniczną będącą konsekwencją ziszczenia się w konkretnych okolicznościach faktycznych negatywnych przesłanek dalszej wypłaty świadczenia. Bezczynność organu w przedmiocie wypłaty świadczenia rodzinnego miałaby miejsce w przypadku faktycznego zaniechania jego wypłaty bez podstawy prawnej. W realiach rozpoznawanej sprawy taka podstawa prawna istniała i organ dokonał czynności materialno-technicznej wstrzymania wypłaty świadczenia. Z tego względu nie ma podstaw, aby twierdzić, że Prezydent Miasta Bytomia był bezczynny w zakresie wypłaty świadczenia rodzinnego. Innymi słowy w rozpoznawanej sprawie istnieje przeszkoda prawna do wypłaty przyznanego świadczenia rodzinnego w postaci podjętej uprzednio przez organ czynności materialno-technicznej wstrzymania jego wypłaty, dokonanej na podstawie art. 28 ust. 3 u.ś.r., która to czynność nie została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ocena tego, czy słusznie dokonano wstrzymania skarżącej kasacyjnie wypłaty konkretnego świadczenia rodzinnego nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu toczącym się na skutek skargi na bezczynność organu w przedmiocie wypłaty świadczenia rodzinnego lecz w postępowaniu toczącym się na skutek skargi na czynność wstrzymania wypłaty tego świadczenia. Treść i zakres zarzutów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie (w szczególności wskazywanie na bezdomność i brak możliwości zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a.) dowodzi, że w istocie kwestionuje ona podstawy, na których organ oparł czynność wstrzymania wypłaty świadczenia. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.