Zasiłek wyegzekwowany przed wnioskiem o umorzenie. NSA uchylił wyrok WSA

Zaskarżonym wyrokiem z 9 lutego 2026 r., sygn. akt I SA/Wa 2039/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.B. (dalej: "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni"), uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 5 listopada 2025 r., nr KOC6423/Op/25 oraz postanowienie Prezydenta [...] (dalej również: "Prezydent", "organ I instancji") z 11 września 2025 r., nr OPS.RŚ.5102.16580.2025 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wynikających z decyzji Prezydenta z 30 października 2023 r., nr OPS.RŚ.5102.18353.2023 (dalej również: "decyzja/akt z 30 października 2023 r.").

Wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 30 października 2023 r., nr OPS.RŚ.5102.18353.2023 Prezydent orzekł, że zasiłek celowy przyznany w wysokości 600,00 zł A.B., decyzją tego organu z 16 listopada 2017 r., nr OPS.F1.RŚ.5102.008991.2017, a wypłacony w grudniu 2017 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane (w pkt 1.); oraz uznał, że nienależnie pobrane świadczenie określone w pkt 1. podlega zwrotowi na wskazany w decyzji rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej - w terminie do 31 grudnia 2023 r. (w pkt 2.). Decyzja uzyskała walor ostateczności i prawomocności. Wobec stwierdzenia, że strona nie uiściła dobrowolnie należności organ - na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm., dalej: "upea") - upomnieniem z 18 czerwca 2025 r., nr UP 006/2025 wezwał ją do uregulowania, w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma, należności w kwocie 616 zł (należność główna: 600 zł plus koszty upomnienia: 16 zł). W związku z brakiem płatności - na podstawie art. 26 upea organ wystawił tytuł wykonawczy z 6 sierpnia 2025 r., nr [...]. Należność ściągnięto z konta bankowego strony 12 sierpnia 2025 r., w tej też dacie A.B. wniosła - za pośrednictwem e-PUAP - podanie o umorzenie należności, stwierdzając, że wyegzekwowanie ww. kwoty nie stoi na przeszkodzie rozpatrzenia jej wniosku. W ocenie skarżącej cyt.: "(...) w pierwszej kolejności należy zbadać zasadność wniosku o umorzenie, gdyż może on być zasadny niezależnie od egzekucji świadczenia."

Postanowieniem z 11 września 2025 r., nr OPS.RŚ.5102.1 6580.2025 Prezydent - na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "kpa") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wynikających z decyzji z 30 października 2023 r.

Ww. akt organu I instancji skarżąca zakwestionowała zażaleniem, złożonym w jednym piśmie łącznie do sześciu różnych, prowadzonych przez Prezydenta spraw - jednak z tożsamym uzasadnieniem. Podniosła, że w toku postępowania egzekucyjnego nie doręczano jej korespondencji (upomnień i zawiadomienia o zajęciu wierzytelności). Wskazała również, że w toku pozostają postępowania o wznowienie wyegzekwowanych świadczeń.

Po rozpatrzeniu ww. zażalenia SKO, postanowieniem z 5 listopada 2025 r., nr KOC6423/Op/25 utrzymało w mocy akt Prezydenta. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że 6 sierpnia 2025 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...], który obejmował kwotę pobranego za grudzień zasiłku celowego. W dniu złożenia wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń wynikających z decyzji Prezydenta z 30 października 2023 r. - 12 sierpnia 2025 r. - należność została już w całości wyegzekwowana. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie, wyegzekwowanie należności oznacza bezprzedmiotowość postępowania w sprawie umorzenia tej należności. Powołując art. 61a § 1 zdanie pierwsze kpa, który stanowi, że "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - uznał że zaistniała tzw. inna uzasadniona przyczyna, dla której postępowanie nie mogło być wszczęte, gdyż aktualizacji doznała w tej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości postępowania.

Pismem z 25 listopada 2025 r. A.B. zaskarżyła ww. postanowienie Kolegium do WSA w Warszawie. Jej zdaniem cyt.: "(...) spłacenie należności, która wyegzekwowana została bez uprzedniego powiadomienia o tym Skarżącej, w związku z czym prowadzone jest w tym przedmiocie postępowanie, nie może wpływać na brak rozpoznania wniosku o umorzenie świadczenia, bowiem w pierwszej kolejności należy zbadać zasadność wniosku o umorzenie, gdyż może być on zasadny niezależnie od egzekucji świadczenia."

Sąd wojewódzki uwzględnił skargę, uznając, że cyt.: "(...) nic nie stoi na przeszkodzie, by po uzyskaniu od osoby zobowiązanej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rozpoznać jej wniosek o umorzenie należności w całości lub w części. Wówczas, w przypadku uwzględnienia takiego żądania ściągnięte należności podlegałby zwrotowi osobie, która pobrała nienależne świadczenie." (str. 4-5 uzasadnienia wyroku; k. 46 vetre-47 akt sąd.). W motywach rozstrzygnięcia przytoczył treść art. 61a § 1 zdanie pierwsze kpa, wskazując że na podstawie tego przepisu organ administracji wydaje rozstrzygnięcie o charakterze ściśle procesowym (odmawia wszczęcia postepowania administracyjnego), nie formułując przy tym wniosków i ocen w zakresie meritum żądania. Następnie, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Wskazał tu na przyczyny odmowy wszczęcia postępowania o charakterze podmiotowym - gdy żądanie zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dalej wyjaśnił, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 kpa, należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba prowadzić postępowania wyjaśniającego po to, aby stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych. Inną uzasadnioną przyczyną nakazującą odmowę wszczęcia postępowania jest brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Zdaniem Sądu I instancji, niewątpliwie cyt.: "(...) aktualnie obowiązujące przepisy statuowały podstawę prawną dla tak sformułowanego żądania..." - wniosku skarżącej o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku celowego w kwocie 600 zł. Uzasadnieniem ww. stanowiska WSA uczynił treść art. 104 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (błędnie przy tym wskazał cyt.: "t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 718"; gdy na datę złożenia podania - 12 sierpnia 2025 r. - powinno być: t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.; dalej: "ups") w myśl którego: w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Następnie wyjaśnił, że ww. przepis określa katalog ulg z jakich może skorzystać osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, są to: odstąpienie od żądania takiego zwrotu; umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części; odroczenie terminu płatności nienależnie pobranego świadczenia; albo rozłożenie takiej należności na raty. Wskazał, że preferencje w spłacie nienależnie pobranych świadczeń mają dwojaki charakter: część z nich ma ułatwić efektywną spłatę należności przez osobę zobowiązaną (odroczenie terminu płatności i rozłożenie należności na raty), zaś pozostałe skutkują definitywnym uwolnieniem jej od obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w całości lub określonej w części (odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie należności).

Dalej WSA podkreślił, że zasadność zastosowania ww. preferencji zobowiązuje organ do ustalenia, czy w danych warunkach występują przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego, który należy zbadać w aspekcie całokształtu sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy. Następnie skonstatował, że charakter ulg przewidzianych w art. 104 ust. 4 ups powoduje, że procedowanie w przedmiocie zastosowania niektórych spośród ww. ulg jest oczywiście bezprzedmiotowe w przypadku, gdy nienależnie pobrane świadczenie zostało już wyegzekwowane - wskazał tu na: rozłożenie na raty należności już pobranej, czy odroczenie terminu jej płatności. W takim wypadku właściwy organ może odmówić wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu wojewódzkiego, nic jednak nie stoi na przeszkodzie, by po uzyskaniu od osoby zobowiązanej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rozpoznać jej wniosek o umorzenie należności w całości lub w części. Wówczas - zdaniem tego Sądu - w przypadku uwzględnienia żądania strony ściągnięte należności podlegałby zwrotowi osobie, która pobrała nienależne świadczenie. W konsekwencji Sąd wojewódzki stwierdził, że organy obu instancji błędnie zastosowały art. 61a § 1 zdanie pierwsze kpa, odmawiając wnioskodawczyni wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku za grudzień 2017 r. Nakazał Prezydentowi dokonanie oceny, czy skarżąca znajduje się w sytuacji uzasadniającej zastosowanie takiej ulgi (umorzenia należności na podstawie art. 104 ust. 4 ups), cyt.: "(...) uwzględniając przy tym zarówno jej charakter jako ulgi najdalej idącej, jak również fakt, że należność wynikająca z nienależnie pobranego świadczenia została już wyegzekwowana."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Kolegium, reprezentowane przez radcę prawnego, kwestionując go w całości i na podstawie:

I. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "ppsa") zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 98 oraz art. 104 ust. 1 i ust. 4 ups w zw. z art. 1 pkt 1 kpa, art. 61a § 1 kpa, art. 104 § 1 kpa i art. 28 kpa, cyt.: "(...) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) możliwe jest umorzenie należności pieniężnej z tytułu nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej ustalonego ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną, która została w całości wyegzekwowana, podczas gdy całkowita spłata należności skutkuje tym, że należność wygasa, w związku z czym wniosek o umorzenie skierowany jest do należności nieistniejącej, a postępowanie co do takiego wniosku oczywiście niemożliwe do przeprowadzenia i w konsekwencji bezprzedmiotowe;

b) dla dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie ulgi w spłacie nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej istotny jest rodzaj ulgi, o jaką wnosi osoba zobowiązana, podczas gdy całkowita spłata należności wskutek egzekucji oznacza, że należność wygasa, przeto ustaje jej byt prawny oraz nie może podlegać jakiejkolwiek uldze, niezależnie od jej rodzaju;"

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 98 upa oraz art. 104 ust. 4 ups w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, cyt.: "(...) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest badanie przesłanek umorzenia nienależnie pobranego zasiłku celowego w sytuacji, gdy w decyzji nr OPS.RŚ.5102.18353.2023 z 30 października 2023 r. Prezydent [...] wyczerpująco rozważył przesłanki w tym zakresie, ostatecznie i prawomocnie ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia, stwierdzając przy tym przeszkody do zastosowania ulgi, zaś przy niezmienionym stanie

faktycznym ponowne orzekanie w tej sprawie stanowiłoby naruszenie zasady res iudicata."

II. art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, a także w zw. z art. 61a § 1 kpa i art. 1 pkt 1 kpa, cyt.: "(...) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyegzekwowanie należności pieniężnej, która jest przedmiotem wniosku o umorzenie, nie jest przeszkodą do przeprowadzenia postępowania merytorycznego, podczas gdy należność pieniężna w tej sytuacji wygasła, co skutkuje oczywistym brakiem przedmiotu postępowania, przemawiającym za odmową wszczęcia postępowania z innej uzasadnionej przyczyny;"

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 104 § 1 kpa, a także w związku z art. 61a § 1 kpa, cyt.: "(...) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji ma obowiązek merytorycznie rozpatrzeć wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej wówczas, gdy sytuacja strony była przez organ badana w świetle przesłanek z art. 104 ust. 4 ups w ramach postępowania o ustalenie nienależnie pobranego świadczenia, zaś strona nie podała żadnych okoliczności przemawiających za umorzeniem ostatecznie i prawomocnie ustalonego nienależnie pobranego świadczenia, w związku z czym oczywiście występuje inna przyczyna, na skutek której postępowanie w sprawie ulgi nie może być wszczęte;"

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa i art. 153 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, cyt.: "(...) poprzez pominięcie treści znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta [...] nr OPS.RŚ.5102.18353.2023 z 30 października 2023 r., z której wynika, że organ wyczerpująco rozważył przesłanki do zastosowania ulgi w spłacie nienależnie pobranego świadczenia, decyzja jest ostateczna i prawomocna, w związku z czym zalecenie prowadzenia ponownego postępowania w tej sprawie - przy niezmienionych okolicznościach - zmierza do wydania rozstrzygnięcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co oznacza zalecenie wydania decyzji obarczonej wadą nieważności;"

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 153 ppsa w zw. z art. 104 § 1 kpa, art. 107 § 1 pkt 5 kpa oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 156 § 1 pkt 5 kpa, a także z art. 104 ust. 4 upsa, cyt.: "(...) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nałożenia na organy obowiązku merytorycznego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności, która podlegała całkowitemu wygaśnięciu w ramach postępowania egzekucyjnego, w związku z czym przestała istnieć, a organ nie może bez rażącego naruszenia prawa odnieść się do niej w osnowie rozstrzygnięcia merytorycznie kończącego postępowanie, a ponadto nakazana przez Sąd I instancji czynność spowoduje wydanie rozstrzygnięcia o obowiązku nieistniejącym, a przez to będzie trwale niewykonalna."

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedstawiono argumenty, które w ocenie SKO, mają świadczyć o jej zasadności.

Podnosząc jak powyżej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W środku zaskarżenia złożono również żądanie zasądzenia od A.B. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.B. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz od Kolegium kosztów postępowania. Wskazała, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem WSA, wyrażonym w zaskarżonym wyroku z 9 lutego 2026 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami wniesionego środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami, tj.: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Podkreślenia wymaga, że wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) urzeczywistnia się poprzez dopuszczenie badania naruszenia jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Postulowana wadliwość wyroku powinna zaś zostać skonkretyzowana i uprawdopodobniona stosownym pod względem merytorycznym i czytelnym uzasadnieniem. Ze względu na ograniczenia wynikające z ww. regulacji prawnych, Sąd kasacyjny nie może we własnym zakresie precyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, czy też w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna jest zasadna, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi.

Istotą sporu w tej sprawie jest prawidłowość przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska, że ściągnięcie od A.B. w trybie przepisów upea należności pieniężnej z tytułu nienależnie pobranego zasiłku celowego w wysokości 600 zł, nie stoi na przeszkodzie do wszczęcia postępowania administracyjnego i merytorycznego rozpatrzenia wniosku o umorzenie tej należności - w trybie art. 104 ust. 4 ups.

Rozstrzygnięcie tego zagadnienia sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy złożenie przez stronę wniosku o umorzenie w trybie art. 104 ust. 4 ups, kwoty pieniężnej wynikającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - w dacie dokonania egzekucji tej należności z rachunku bankowego zobowiązanej - skutkuje odmową jego wszczęcia na mocy art. 61a § 1 kpa z innych uzasadnionych przyczyn; czy też - jak przyjął Sąd I instancji - organ pomocowy, powinien był wszcząć postępowanie w tym przedmiocie i w razie uwzględnienia żądania zwrócić skarżącej wyegzekwowane wcześniej świadczenie.

Podstawę prawną złożonego przez skarżącą w tej sprawie wniosku o umorzenie należności był art. 104 ust. 4 ups. Na mocy tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Jak skądinąd słusznie zauważył Sąd I instancji, ulgi w postaci: odstąpienia od żądania zwrotu, umorzenia należności, rozłożenia na raty, czy odroczenia terminu spłaty należności mogą być przez organ orzeczone wyłącznie w sytuacjach nadzwyczajnych. Nie mają zatem zastosowania w każdej sprawie. W konsekwencji, organ rozważający zastosowanie art. 104 ust. 4 ups zobligowany jest do każdorazowego dokonania szczególnie wnikliwej oceny, czy sytuacja strony ma charakter szczególny.

Zaskakujący zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego i z gruntu wadliwy jest jednak, wywiedziony przez Sąd I instancji wniosek, że charakter ulg przewidzianych w art. 104 ust. 4 ups pozwala na różnicowanie zastosowania niektórych spośród nich w przypadku, gdy nienależnie pobrane świadczenie zostało już skutecznie wyegzekwowane (wygasło). Otóż zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie cyt.: "Z oczywistych względów nie jest już bowiem możliwe rozłożenie na raty należności już pobranej, czy odroczenie terminu jej płatności. Natomiast, w ocenie składu orzekającego Sądu, nic nie stoi na przeszkodzie, by po uzyskaniu od osoby zobowiązanej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rozpoznać jej wniosek o umorzenie należności w całości lub w części. Wówczas, w przypadku uwzględnienia takiego żądania ściągnięte należności podlegałby zwrotowi osobie, która pobrała nienależne świadczenie." Odnotować tutaj należy, że pojęcia "oczywistych względów" wyłączających możliwość procedowania przez organ rozłożenia należności na raty oraz odroczenia terminu jej płatności WSA w żaden sposób nie precyzuje, nie dostrzegając przy tym żadnych przeszkód by "względy" te zupełnie pominąć w przypadku rozważania zastosowania instytucji umorzenia w trybie art. 104 ust. 4 ups należności już ściągniętej z konta bankowego skarżącej.

W tym miejscu należy dobitnie stwierdzić, że powyższy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie znajduje żadnego oparcia tak w przepisach obowiązującego prawa, jak i w poglądach doktryny i orzecznictwie.

Skuteczne wyegzekwowanie należności wynikającej z wykonania prawomocnej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 98 w zw. z art. 104 ust. 1 i ust. 3 ups, wyłącza możliwość procedowania przez organ pomocowy zastosowania ulg określonych w art. 104 ust. 4 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że podstawowym warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia kwoty należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń (art. 104 ust. 4 ups) jest istnienie - na datę złożenia wniosku o zastosowanie tej ulgi - obowiązku zwrotu tej kwoty obciążającego stronę, a więc przedmiotu żądania (należności).

Umorzenie w całości lub w części należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia (stwierdzonego prawomocną decyzją administracyjną) stanowi szczególny rodzaj ulgi, której zastosowanie przez organ pomocowy prowadzi do definitywnego (w całości lub w części) zdjęcia z osoby zobowiązanej ciężaru zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (eliminuje zatem bądź pomniejsza istniejący obowiązek). Instytucja ta prowadzi przy tym do skutku w postaci wyłączenia po stronie organu możliwości żądania zwrotu wydatków przeznaczonych na udzielone, a nienależnie pobrane świadczenie. Inaczej mówiąc: organ nie może już domagać się wykonania obowiązku zwrotu tej należności. Jak stanowi art. 104 ust. 4 ups, przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest stwierdzenie zaistnienia przypadku szczególnie uzasadnionego, cyt.: "(...) zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy". Wniosek w powyższym zakresie może być złożony przez pracownika socjalnego lub osobę zainteresowaną (zobowiązaną do zwrotu).

W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że dla zainicjowania sprawy administracyjnej w trybie art. 104 ust. 4 ups konieczne jest: złożenie odpowiedniego podania (wniosku) do właściwego organu pomocowego (tu: Prezydent [...]) przez podmiot zobowiązany (tu jest nim skarżąca: A.B.) oraz - co jest kluczowe - istnienie obowiązku zwrotu należności. Już z powyższego w sposób jasny i logiczny wynika, że żądanie takie może zostać zgłoszone jedynie w przypadku, gdy należność taka istnieje - posiada cechę wymagalności (tzn. na datę złożenia wniosku nie wygasła poprzez jej dobrowolne uiszczenie przez stronę, bądź nie dokonano jej ściągnięcia w trybie przepisów upea). Konstatację taką wywodzić należy przede wszystkim z istoty omawianej ulgi, która - po uzyskaniu waloru prawomocności przez decyzję nakazującą zwrot nienależnie pobranego świadczenia - znajduje zastosowanie wyłącznie na etapie realizacji tego zobowiązania, a więc gdy istnieje jeszcze możliwość jego dobrowolnego, czy przymusowego wykonania. Przedmiotem sprawy o umorzenie należności wynikającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jest bowiem rozważenie przez organ definitywnego zwolnienia strony z istniejącego na dzień złożenia żądania zobowiązania, co jest możliwe jedynie w przypadku gdy należność taka nie wygasła.

Konkludując przyjąć należy, że umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w trybie art. 104 ust. 4 tej ups - podobnie jak procedowanie którejkolwiek z preferencji objętych dyspozycją tego przepisu - może dotyczyć tylko stosunku zobowiązaniowego, trwającego na datę wniesienia żądania. Niecelowe byłoby bowiem wydawanie decyzji o umorzeniu należności z uwagi na aktualizację przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego", jeżeli zobowiązanie to wygasło - czy to poprzez dobrowolne jego uregulowanie przez stronę, czy w wyniku egzekucji w trybie przepisów upea. W takim przypadku postępowanie o przyznanie ulgi jest bezprzedmiotowe, gdyż należność obciążająca stronę - czyli przedmiot jej żądania - nie istnieje.

Stosownie do art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ten ostatni przepis kpa określa dwie odrębne przesłanki, uzasadniające wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, są to: 1. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. W tym przypadku odmowa wszczęcia postępowania jest możliwa, gdy wnioskujący nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (w rozumieniu art. 28 kpa), a ustalenia w tym zakresie mają charakter oczywisty, niewymagający złożonego procesu wykładni; 2. istnieją inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. W tej sytuacji należy przyjąć, że chodzi tu o postępowanie, którego zainicjowania może domagać się podmiot posiadający interes prawny, jednak jego wszczęcie jest wyłączone z przyczyn przedmiotowych. Do tej kategorii należą m.in.: przypadki niedopuszczalności orzekania merytorycznego w sprawie np. z powodu braku w przepisach prawa materialnego podstawy prawnej do wydania decyzji, albo uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną, bądź jej milczącego załatwienia. Wszczęcie postępowania w takich warunkach powodowałoby bowiem jego umorzenie (art. 105 § 1 kpa) na późniejszym etapie postępowania, w postępowaniu odwoławczym skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Uzyskanie zaś przez tak wydany akt administracyjny waloru ostateczności implikowałoby konieczność stwierdzenia jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2–3 kpa). Analogiczna sytuacja dotyczy również prób wzruszenia w trybach nadzwyczajnych aktów takiej formie zaskarżenia niepodlegających, np. postanowień, na które nie przysługuje zażalenie (por.: A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, art. 61a; Lex). Z powyższego wynika, że organ administracji, dostrzegając już na etapie złożenia przez stronę wniosku bezprzedmiotowość przedstawionego w nim żądania powinien - bez dodatkowego merytorycznego jego rozważania - uznać go za niedopuszczalny i odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego.

Skoro zatem art. 61a § 1 zdanie pierwsze kpa wśród przesłanek odmowy wszczęcia postępowania wymienia fakt, że "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", to brak istnienia należności w dacie złożenia wniosku o jej umorzenie w trybie art. 104 ust. 4 ups stanowi taką właśnie okoliczność. W konsekwencji powyższego, przypadek stwierdzenia przez organ, że w sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania i rozpatrzenie treści żądania, nie może on przystąpić do merytorycznego badania wniosku, a wręcz przeciwnie, obowiązany jest zaniechać dalszych czynności i odmówić wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze kpa.

Jak wynika ze zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego, w dacie złożenia wniosku skarżąca nie była już zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku celowego w kwocie 600 zł, wynikającego z treści decyzji Prezydenta z 30 października 2023 r. Należność ta została już bowiem w dacie 12 sierpnia 2025 r. skutecznie wyegzekwowana z jej rachunku bankowego. Brak było zatem jakikolwiek kwoty (należności), która podlegałyby obowiązkowi uiszczenia, a więc i wartości pieniężnej, której wnioskowana ulga miałaby dotyczyć. Inaczej mówiąc: należność, której dotyczyło wniesione przez A.B. 12 sierpnia 2025 r. żądanie udzielenia preferencji w trybie art. 104 ust. 4 ups, została w całości zaspokojona przed wszczęciem postępowania o jej przyznanie.

W efekcie uznać należało, że w kontrolowanej sprawie organ prawidłowo dokonał oceny istnienia należności (przedmiotu żądania) w odniesieniu do stanu na datę zgłoszenia wniosku o jej umorzenie. Wobec zaś stwierdzenia, że przedmiot postępowania nie istniał, zasadnie odmówił jego wszczęcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd wojewódzki, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - dokonując prawidłowej wykładni art. 104 ust. 4 ups - w sposób oczywisty wadliwie ocenił możliwość zastosowania tego przepisu w tej sprawie (błąd subsumpcji). Uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta z 11 września 2025 r., naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa i art. 61a § 1 zdanie pierwsze kpa - nieprawidłowo stwierdzając brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W konsekwencji zaś przyjęcia błędnej oceny prawnej stanu sprawy, wadliwe były także wskazania co do dalszego postępowania, wydane z mocy art. 153 ppsa.

Uznając z ww. przyczyn skargę kasacyjną Kolegium za zasadną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niecelowe będzie odnoszenie się do jej pozostałych zarzutów. Zbędne jest bowiem rozważanie ewentualnych jedynie - wobec wadliwości wyroku Sądu I instancji - skutków zastosowania art. 104 ust. 4 ups w tej sprawie, skoro prawidłowo organy orzekły na podstawie art. 61a § 1 zdanie pierwsze kpa.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ppsa oraz art. 193 ppsa – uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa w pkt 2 wyroku odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że w tej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie.