Agencja Rozwoju Przemysłu odmówiła kopii umowy pożyczki, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1328/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 9 maja 2023 r., nr 5/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Spółka [...] wystąpiła do Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii umowy pożyczki zawartej pomiędzy Przedsiębiorstwem [...], a Agencją Rozwoju Przemysłu S.A., zwanej dalej Umową. W uzasadnieniu żądania wnioskodawca wskazał, że umowa jest związana z umową cesji z 12 października 2022 r. obejmującą przelew wierzytelności przysługujących Przedsiębiorstwu z tytułu wskazanych przez Spółkę umów. Spółka nadmieniła, że Umowa jako przewidująca udzielenie Przedsiębiorstwu pomocy publicznej, podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca podniósł, że Przedsiębiorstwo wraz ze Spółką realizuje na rzecz Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. zadanie pn. "[...]" na podstawie umowy o wskazanym numerze z dnia 12 maja 2021 r. Spółka wskazała, że cesja wierzytelności, której dokonała spółka: Przedsiębiorstwo [...], obejmuje wierzytelności wynikające z ostatnio wymienionej umowy. Wnioskodawca podniósł, że łączy go z ostatnio wymienionym podmiotem umowa konsorcjum, stąd też jest uprawniony, aby zapoznać się z treścią Umowy.

Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w Warszawie decyzją z dnia 9 maja 2023 r., nr 5/2023, na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), odmówiła udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Agencja stwierdziła, że informacje zawarte w Umowie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Agencji. Udostępnienie treści Umowy nie jest możliwe również z uwagi na nadużycie przez wnioskodawcę prawa dostępu do informacji publicznej.

Agencja stwierdziła, że za informację poufną uznaje wszelkie informacje/dane zawarte w treści umów z podmiotami trzecimi. Agencja podejmując działania zabezpieczające te informacje/dane, w dniu 27 września 2016 r. przyjęła uchwałą Zarządu nr 475/LXIX/2016, Politykę Bezpieczeństwa Informacji w Agencji. W załączniku nr 1 pkt I Polityki Bezpieczeństwa Informacji, zostały wymienione, jakie informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Za tajemnicę przedsiębiorstwa Agencja zalicza informacje zawarte m.in. w "umowy z podmiotami zewnętrznymi, aneksy do tych umów, załączniki do umów i aneksów". Agencja wskazała, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie posiada charakteru technicznego lub technologicznego, jednakże jest informacją posiadającą wartość gospodarczą i z uwagi na tę wartość jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Informacja nie dotyczy również pomocy publicznej.

Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233; dalej "u.z.n.k."), podkreślono, że informacja ta powinna być rozumiana szeroko. Całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Agencja wskazała, że wnioskowana informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a Agencja podjęła działania dla zachowania przedmiotowej informacji w poufności. Agencja nie udostępnia tej informacji innym podmiotom. Dodatkowo w Umowie zastrzeżono, że wszelkie informacje udostępniane pożyczkobiorcy przez Agencję w związku z zawarciem Umowy mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Agencja stwierdziła, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające uznanie wnioskowanej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Niezależnie od powyższego podniesiono, że udostępnienie informacji zawartej w Umowie nie jest możliwe również z uwagi na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Jak bowiem wynika z treści wniosku, Spółka zainteresowana jest pozyskaniem informacji we własnym, prywatnym interesie w związku z okolicznością, że wnioskodawcę łączy z Przedsiębiorstwem umowa konsorcjum oraz z uwagi na fakt, że w związku z Umową zawarto umowę cesji, która może rzutować na ich wzajemne stosunki.

Z powyższą decyzją Agencji nie zgodziła się Spółka, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę, Agencja wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu I instancji Agencja nie wyjaśniła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający, dlaczego uznała, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., w szczególności nie wykazała w czym upatruje wartość gospodarczą żądanej informacji publicznej.

Stosownie do art. 11 ust. 2 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

W zaskarżonej decyzji Agencja odmawiając udostępnienia żądanej informacji publicznej jednoznacznie odwołała się do tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Istota sprawy sprowadzała się zatem do oceny tego, czy Agencja jako podmiot zobowiązany, zasadnie przyjęła, że dostęp do żądanej przez stronę skarżącą informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa Agencji i czy rozstrzygając w niniejszej sprawie Agencja zasadnie odmówiła udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.di.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 u.z.n.k., który zawiera definicję legalną tajemnicy przedsiębiorstwa.

Niewątpliwie celem u.z.n.k. jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest właśnie ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa.

Wskazania wymaga, że określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których przedsiębiorstwo prowadzi swoją działalność.

Wobec powyższego, w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. prezentowany jest pogląd, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niedostępnej dla osób trzecich. Zatem, obie te przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa muszą być spełnione i wykazane w decyzji. Wykazanie zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej nie może być rozumiane jako ogólne wskazanie przez organ, że dana informacja stanowi właśnie np. tajemnicę przedsiębiorstwa, albowiem podmiot ten przejawił wolę objęcia jej ochroną.

W sprawie niniejszej Agencja nie wykazała w sposób wystarczający, że żądana informacja przedstawia dla niej wartość gospodarczą. Uzasadnienie decyzji jest w tym zakresie lakoniczne i nie odwołuje się do żadnych konkretnych okoliczności. W zaskarżonej decyzji stwierdzono jedynie, że umowa pożyczki będąca przedmiotem żądania wnioskodawcy, ma wartość gospodarczą dla Agencji i z uwagi na tę wartość jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Agencja nie wskazała natomiast jakie kwestie, jakie okoliczności powodują, że rzeczywiście żądana informacja publiczna (umowa pożyczki) ma wartość gospodarczą, w czym Agencja upatruje tę wartość gospodarczą. Dla wykazania wartości gospodarczej nie jest wystarczające samo powołanie się na poglądy prezentowane w orzecznictwie, czy wyłącznie przekonanie Agencji co do istnienia takiej wartości gospodarczej. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych.

Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia danych informacji ochroną tajemnicy przedsiębiorcy czy przedsiębiorstwa. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Powody nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (bez naruszania istoty samej tajemnicy przedsiębiorstwa). Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej

WSA w Warszawie zauważył, że w odpowiedzi na skargę Agencja podjęła próbę wykazania, w czym upatruje wartość gospodarczą żądanej informacji publicznej, jednakże odpowiedź na skargę nie jest aktem administracyjnym, a pismem procesowym i nie uzupełnia braków decyzji. Zaskarżona decyzja nie zawiera zaś takiej argumentacji, która pozwalałaby przyjąć, że na tym etapie sprawy wykazano istotnie wartość gospodarczą żądanej informacji publicznej.

Podniesiona w decyzji kwestia nadużycia prawa do informacji nie stanowiła zasadniczej podstawy odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, stąd też poza rozważaniami Sąd pozostawił kwestię, czy żądanie wnioskodawcy stanowiło równocześnie nadużycie prawa do informacji publicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę, Agencja w przypadku prezentowania stanowiska, co do objęcia żądanej informacji ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorstwa, obowiązana będzie przedstawić argumentację polegającą na przedstawieniu okoliczności wskazujących, że żądana informacja w całości bądź w części ma wartość gospodarczą (dlaczego informacja w całości bądź w części posiada dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą) i że przedsiębiorca podjął działania zapewniające zachowanie jej poufności. Z uzasadnienia decyzji winno wynikać, dlaczego, zdaniem podmiotu zobowiązanego, udostępnienie żądanej informacji w całości bądź w części może wywołać niekorzystne dla Agencji skutki w sferze działalności gospodarczej.

W dniu 4 kwietnia 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym opłaty od skargi kasacyjnej oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas, gdy w uzasadnieniu decyzji zawarto szczegółowe uzasadnienie stanowiska Agencji, toteż nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy i skarga powinna ulec oddaleniu w oparciu o art. 151 P.p.s.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nawet, jeśli przyjąć, że uzasadnienie decyzji nie zawierało szczegółowego uzasadnienia (z czym nie zgadza się Agencja), uchybienie to nie miało kwalifikowanej postaci "istotnego" wpływu na wynik sprawy i przyjętego stanowiska Agencji, toteż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i skarga powinna ulec oddaleniu w oparciu o art. 151 P.p.s.a.,

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności decyzji przeprowadzona została przez WSA w sposób wybiórczy, nieuwzględniający w całości przedstawionej przez Agencję argumentacji, w stopniu uniemożliwiającym również kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku - w zakresie pominięcia pełnego uzasadnienia stanowiska Agencji, a przede wszystkim:

– oceny czy umowa pożyczki zawarta pomiędzy Przedsiębiorstwem [...], a Agencją, może zostać udostępniona z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, która to przesłanka nie wymaga szczegółowego wykazywania gospodarczej wartości Umowy,

– oceny zagadnienia nadużycia przez wnioskodawcę prawa dostępu do informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa ocena ww. zagadnień przez Sąd skutkowałaby oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.,

4. art. 141 § 4 oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem oceny, czy Umowa może zostać udostępniona z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy oraz z uwagi na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej przez wnioskodawcę, co powoduje, że zawarta w uzasadnieniu wyroku niepełna ocena prawna ma również pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy i naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji, podczas gdy prawidłowa ocena ww. zagadnień prowadzi do konkluzji, że w przypadku poddania ocenie kwestii możliwości udostępnienia Umowy z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy oraz nadużycia prawa do informacji publicznej, WSA powinien dojść do wniosków odmiennych i w konsekwencji - oddalić skargę, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.;

5. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że okoliczności przedstawione przez Agencję nie dowodzą, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp wnioskodawcy do Umowy z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w szczególności, że Agencja nie wykazała w czym upatruje wartość gospodarczą Umowy, podczas gdy Agencja uzasadniła w sposób wystarczający swoje stanowisko oraz wskazała z jakiej przyczyny uznaje żądaną informację za objętą tajemnicą przedsiębiorcy (m.in. podjęcie działań zabezpieczających informacje zawarte w Umowie, wskazanie, że Umowa nie dotyczy pomocy publicznej, brak udostępniania podmiotom trzecim itd.), toteż prawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów powinno doprowadzić WSA do konstatacji, że istniały podstawy do odmowy udostępnienia Umowy z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy,

6. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że warunkiem ograniczenia dostępu do Umowy jest szczegółowe wyjaśnienie, w czym Agencja upatruje wartość gospodarczą Umowy, podczas gdy, zgodnie z normą wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wystarczające jest wykazanie, że Umowa była objęta tajemnicą przedsiębiorcy, co nie wymaga wykazywania przesłanki gospodarczej wartości Umowy, jak w przypadku tajemnicy przedsiębiorstwa,

7. art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1) oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na pominięciu zagadnienia nadużycia przez wnioskodawcę prawa dostępu do informacji publicznej, a w konsekwencji - pominięciu oceny czy żądana przez wnioskodawcę informacja mogła zostać udostępniona, w szczególności - czy ma charakter informacji publicznej, podczas gdy wnioskodawca zainteresowany jest pozyskaniem Umowy we własnym interesie, nie zaś z uwagi na troskę o dobro wspólne.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie faktyczne sprowadza się do zaprezentowania stronie przebiegu procesów rozumowania organu skoncentrowanego na treści decyzji dowodowej przez wskazanie środków dowodowych i faktów prawotwórczych udowodnionych za pomocą poszczególnych środków dowodowych, reguł, które pozwoliły dany środek uznać za przydatny, autentyczny, wiarygodny, czyli odpowiadający prawdzie, jak również przypisać mu moc dowodową, czyli zdolność faktyczno-prawną do bycia przez dany środek dowodowy dowodem zgodnym z prawem w konkretnej sprawie. Generalnie etap ten wiąże się z przedstawieniem wywodu opartego na rozumie, gdyż na tym etapie chodzi o uchwycenie kategorii obiektywnych. Rozumowanie to jest najbliższe wymogom logiki formalnej, w tym znaczeniu, że przyjęta decyzja dowodowa wynika z twierdzeń wyprowadzanych z poszczególnych źródeł dowodowych.

Funkcje i cele uzasadnienia decyzji pozostają w bezpośrednim i najgłębszym związku z podstawowymi zasadami postępowania jurysdykcyjnego. Uzasadnienie pozostaje w związku z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.). Zasada informowania obowiązuje w całym postępowaniu jurysdykcyjnym i nie może być ograniczana do etapu postępowania wyjaśniającego. Przedstawienie podstaw, motywów i przebiegu myślenia oraz rozumowania pełni istotą rolę w budowaniu zaufania jednostki do organu rozpatrującego sprawę oraz do władzy publicznej, pozostając w ten sposób elementem realizacji zasady uregulowanej w art. 8 k.p.a. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia w sposób wskazany w prawie wiązany jest z powyższymi zasadami także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z 3 lipca 2019 r., I OSK 673/19 NSA wskazał, że "Art. 11 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyjaśniania stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, by w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, zwykle ujmowany jest w praktyce jako zasada przekonywania. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej". Z kolei w wyroku z 19 czerwca 1997 r., sygn. V SA 1512/96 NSA wskazał, że "uzasadnienia decyzji i postanowień stanowią istotną gwarancję procesowych uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Niezupełność uzasadnienia, a tym bardziej jego całkowity brak, w praktyce uniemożliwia pełną kontrolę sądową, a prawo do wniesienia środka zaskarżenia ma charakter wyłącznie formalny, skoro stronie nie są znane motywy wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.".

Reasumując, istotą uzasadnienia jest przedstawienie toku myślenia, rozumowań i rozważań organu prowadzących do rozstrzygnięcia, co następuje przez wskazanie podstawy prawnej oraz faktycznej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał prawidłowo, że Agencja nie wskazała zaistnienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy, co w istocie przesądza o niemożliwości oceny czy decyzja z dnia 9 maja 2023 r. odpowiada prawu. W istocie rozważania organu zwarte na s. 3- 4 decyzji z dnia 9 maja 2023 r. sprowadzają się do wskazania, że w sprawie wystąpiła formalna przesłanka odmowy udostępnienia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa wobec objęcia żądanych danych treścią uchwały Zarządu z dnia 27 września 2016 r. Dalsze rozważania w tej materii mają charakter ogólnikowy i lakoniczny, w żaden sposób nie odnoszący się do wniosku, co zdaje się wskazywać, że, zdaniem skarżącego kasacyjnie, samo objęcie danych treścią uchwały Zarządu wystarcza dla uznania, że żądane przez wnioskodawcę dane, nie mogą zostać udostępnione jako objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Taki pogląd jest błędny, ponieważ dla skutecznego objęcia żądanych danych tajemnicą przedsiębiorcy koniecznym jest wykazanie, że obie przestanki (formalna i materialna) zostały spełnione, czego jednak w decyzji z dnia 9 macha 2023 r., jak słusznie wskazał WSA w Warszawie – nie uczyniono.

Nie jest uprawniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie dotyczącym wybiórczego przedstawienia stanowiska Agencji dotyczącego konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2012 r., o sygn. akt I OSK 1931/11; 27 lutego 2008 r., o sygn. akt II FSK 1771/06; 20 stycznia 2009 r., o sygn. akt I GSK 1185/07; 17 lipca 2009 r., o sygn. akt II FSK 592/08; 10 października 2007 r., o sygn. akt II GSK 204/07; 7 czerwca 2011 r., o sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia: 9 marca 2006 r., o sygn. akt II OSK 632/05 i 4 lutego 2015 r., o sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo, w sytuacji gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., o sygn. akt II OSK 63/18), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji, skoro uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd pierwszej instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Zatem wbrew wywodom skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem stan faktyczny, jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Natomiast częściowo jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a w kwestii dotyczącej nadużycia prawa. W tym zakresie istotnie umknęło Sądowi I instancji, że w zaskarżonej decyzji drugą podstawą odmowy udostępniania żądanej informacji było nadużycie prawa do informacji publicznej, ponieważ wnioskodawca działa we własnym celu (s. 4-5 zaskarżonej decyzji). WSA w Warszawie uznał ten element decyzji za nieistotny. Niemniej jednak to uchybienie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ, co prawda, obecnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2604/23, oraz z 18 czerwca 2026 r., sygn. akt III OSK 381/26) to mimo to należy mieć na względzie, iż stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprost zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p. Ponadto zauważyć należy, iż wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Przyjęcie natomiast interpretacji zaprezentowanej w niniejszej sprawie przez organ prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej, będącej przedmiotem tego prawa, zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. Oznacza to, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym a limine nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. wyroki NSA z dnia: 13 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1810/24 oraz 6 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 3154/23). Tak więc bezpodstawne jest przyjmowanie przez skarżącego kasacyjnie, że skoro wnioskodawca żądał informacji publicznej dla własnych potrzeb, to samo w sobie stanowić to może podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stąd też jako bezzasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1) oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Także nieuprawnione są zarzuty naruszenia art. 5 ust 2 u.d.i.p w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., które sprawdzają się do podważenia stanowiska zawartego w uzasadnieniu zakażonego wyroku, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany szczegółowo wykazać motywy podjętej decyzji, w tym zaistnienie przestanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w zakresie zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Dodać tylko należy, że gdyby przyjąć pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej w zasadzie dla uznania, że określone dane są objęte "tajemnicą przedsiębiorcy" wystarczyłoby je tylko zastrzec. Taka sytuacja pozostawiałaby ocenę na ile określone dane mogą być udostępnione w zasadzie od oceny podmiotu, do którego został zgłoszony wniosek. Taki podmiot mógłby nawet ex post określone informacje obejmować klauzulą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. bez żadnego istotnego elementu związanego z jego interesem gospodarczym. W oczywisty sposób ograniczyłoby to społeczeństwu dostęp do informacji publicznej, czyniąc - statuowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, prawo dostępu do informacji publicznej w znaczniej części złudnym. Takie stanowisko musi zostać więc stanowczo odrzucone jako sprzeczne z wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zasadą transparentności życia publicznego.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.